田亮　汪鑫

文章在分析近年來城市型群體性事件產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)原因的基礎(chǔ)上，結(jié)合蘇州市案例，提出從重“末端控制”轉(zhuǎn)向重“源頭治理”的社會(huì)治理思路，探討了構(gòu)建城市型群體性事件預(yù)警和處置機(jī)制的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系、信息收集和研判機(jī)制以及現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)的處置原則等基本問題，提出了群體性事件的預(yù)警模型、疏導(dǎo)模型和處置模型。

城市群體性事件；預(yù)警和處置機(jī)制；蘇州市

D631.43；C916A006608

近年來，中國城市處于各種社會(huì)矛盾的交匯處，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)積聚，依賴增加公共安全投入的傳統(tǒng)防控模式也走到了盡頭。①在諸多城市治理課題中，又以群體性事件高發(fā)為重點(diǎn)和難點(diǎn)。根據(jù)法制網(wǎng)發(fā)布的《2012年群體性事件研究報(bào)告》，2012年城鎮(zhèn)居民參與的群體性事件（511%）稍高于農(nóng)村居民（467%），這表明當(dāng)前社會(huì)矛盾正在由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)出現(xiàn)的各種矛盾和問題將變得更加錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)管理也將面臨更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。②因此， 為了保證城市的公共安全，維護(hù)社會(huì)秩序，如何積極創(chuàng)新社會(huì)管理，不斷提高預(yù)防和妥善處置群體性事件的能力和水平，是當(dāng)前地方政府包括公安機(jī)關(guān)所面臨的重要課題。本文結(jié)合蘇州案例，嘗試性地構(gòu)建了群體性事件的預(yù)警、疏導(dǎo)和處置模型。

一、 群體性事件及其治理的理論工具

在中國，學(xué)術(shù)界對(duì)如何定義“群體性事件”尚無統(tǒng)一意見，較權(quán)威的定義是2009年版的《黨的建設(shè)辭典》：“群體性事件是指由某些社會(huì)矛盾引發(fā)，特定群體或不特定多數(shù)人聚合臨時(shí)形成的偶合群體，以人民內(nèi)部矛盾的形式，通過沒有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集、對(duì)社會(huì)造成負(fù)面影響的群體活動(dòng)、發(fā)生多數(shù)人間語言行為或肢體行為上的沖突等群體行為的方式，或表達(dá)訴求和主張，或直接爭(zhēng)取和維護(hù)自身利益，或發(fā)泄不滿、制造影響，因而對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定造成負(fù)面重大影響的各種事件。”

我國轉(zhuǎn)型期頻發(fā)的群體性事件是社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的集中反映。③首先，從政治學(xué)的角度看，群體性事件是公民無序政治參與行為的一種表現(xiàn)。因此運(yùn)用公民政治參與理論近代意義的政治參與思想源于近代民主理論中人民權(quán)利的思想。亨廷頓從參與的結(jié)果進(jìn)行研究，認(rèn)為政治參與是“公民試圖影響政府決策的活動(dòng)”。陶東明、陳明明在《當(dāng)代中國政治參與》一書中認(rèn)為，政治參與分為常態(tài)政治參與和非常態(tài)政治參與。如果在常態(tài)參與的范圍內(nèi)不能達(dá)到既定目的時(shí)，就要借助非常態(tài)的政治參與來作為手段之補(bǔ)充，非常態(tài)政治參與具有非直接、隱形、被動(dòng)、非法以及非均衡等特征。，如何使公眾的政治參與不脫離常態(tài)范圍，是治理群體性事件的根本之道。其次，群體性事件作為當(dāng)今中國主要的公共危機(jī)之一，它要求把預(yù)警放在首位，實(shí)行有效的公共危機(jī)管理危機(jī)管理理論的提出起源于1962年的古巴導(dǎo)彈危機(jī)，后來轉(zhuǎn)向非軍事性的公共危機(jī)領(lǐng)域。羅伯特·希斯在《危機(jī)管理》一書中提出，有效的危機(jī)管理需要做到如下幾點(diǎn)：轉(zhuǎn)移或縮減危機(jī)的來源、范圍以及影響，提高危機(jī)初始管理的地位，完善修復(fù)管理以便能迅速有效減輕危機(jī)造成的損害。他認(rèn)為尋找危機(jī)的本質(zhì)、根源以及表現(xiàn)形式，同時(shí)分析其造成的沖擊，就可以通過降低風(fēng)險(xiǎn)程度和緩沖管理來更好地進(jìn)行危機(jī)管理。。最后，建立科學(xué)、民主、高效的群體性事件預(yù)警和處置機(jī)制，認(rèn)識(shí)、引導(dǎo)并控制群體心理趨向群體心理學(xué)主要盛行于19世紀(jì)90年代以后，法國社會(huì)心理學(xué)家勒龐是群體心理學(xué)的創(chuàng)始者之一，勒龐在《烏合之眾：大眾心理研究》一書中指出，群體是沖動(dòng)的、無理性的、缺乏責(zé)任感的、愚蠢的，個(gè)體一旦參加到群體之中，由于匿名、模仿、感染、暗示、順從等心理因素的作用，個(gè)體就會(huì)喪失理性和責(zé)任感，表現(xiàn)出沖動(dòng)而具有攻擊性等過激行為。，將群體性事件的社會(huì)傷害最小化。概括起來，群體性事件預(yù)警及處置機(jī)制的理論基礎(chǔ)是：用源頭治理為主的戰(zhàn)略性思想來取代以往的以末端控制為主的策略性思維，同時(shí)在戰(zhàn)術(shù)上加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)處置能力。如圖1。

二、 發(fā)生城市群體性事件的機(jī)理分析

當(dāng)前我國城市群體性事件頻發(fā)，既與我國邁向中等發(fā)達(dá)國家階段所必然伴隨的社會(huì)矛盾積累有關(guān)，也與我國一些地方政府行政理念偏差、行政能力低下有關(guān)。就后者而言，可以概括為：由于不同利益群體所擁有的權(quán)利失衡所導(dǎo)致的對(duì)公共事務(wù)話語權(quán)的差異，壓力型體制下地方政府顧此失彼，政府能力以及效率的不足以及政策制定的“黑箱”從根本上引發(fā)了群體性事件。

首先，地方政府扭曲的政績(jī)觀所導(dǎo)致的社會(huì)、生態(tài)問題。20世紀(jì)90年代以來，各地在“發(fā)展是硬道理”口號(hào)的驅(qū)使下，片面追求經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高速度，而罔顧生態(tài)環(huán)境和勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)；居民收入差距急劇擴(kuò)大，勞資關(guān)系緊張，由此帶來弱勢(shì)群體普遍的心理失衡、怒氣和怨氣積聚、對(duì)社會(huì)的普遍不信任等情緒，并導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定性趨勢(shì)增加?？陀^地說，最近十余年來，政府公共服務(wù)能力和水平不斷提高，但在全球化、信息化的背景下，公眾對(duì)政府的持續(xù)改進(jìn)有著更高的期待；換言之，政府所提供的公共服務(wù)與公眾的期待仍有較大差距，公眾的挫敗感、不公平感都在增加，成為各類群體性事件產(chǎn)生的溫床。于建嶸：《誘發(fā)群體性事件的最大陷阱》，載《人民論壇》，2012年第19期，第57頁。

其次，官僚主義作風(fēng)和日益嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象造成官民關(guān)系緊張。近年來，執(zhí)政黨高度重視黨風(fēng)和廉政建設(shè)，致力于提高執(zhí)政能力，在懲治貪污腐敗方面也取得了顯著成就。但部分官員的形式主義、官僚主義以及權(quán)力尋租問題，與黨的執(zhí)政理念背道而馳，不斷侵蝕執(zhí)政黨長(zhǎng)期以來積累的公信力，嚴(yán)重?cái)牧它h和政府的形象，引起公眾積怨。比如，2008年的貴州“甕安事件”的根本原因就是地方政府和部分領(lǐng)導(dǎo)干部的官僚主義作風(fēng)造成的。伍曉霞：《以人為本處置群體性事件》，載《人民論壇》，2011年第26期，第187頁。此外，群體性事件一旦爆發(fā)，需要決策者果斷行動(dòng)，及時(shí)應(yīng)對(duì)，將其消弭在萌芽狀態(tài)。但實(shí)際上，在群體性事件醞釀發(fā)展的過程中，一些行政決策者優(yōu)柔寡斷，缺乏擔(dān)當(dāng)，僅僅充當(dāng)“傳話筒”，一層一級(jí)向上級(jí)請(qǐng)示、匯報(bào)，最終導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大。

最后，一些牽涉面極廣的重大決策缺乏真實(shí)而有效的公眾參與過程。作為政治系統(tǒng)的輸出品，公共政策是社會(huì)關(guān)系的潤(rùn)滑劑。公共政策對(duì)防止社會(huì)沖突，矯正社會(huì)不公，及時(shí)避免社會(huì)問題的產(chǎn)生有著重要的作用。然而近年來，部分地方政府在出臺(tái)一些涉及民生的重大決策前，缺乏必要的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，甚至不執(zhí)行應(yīng)有的科學(xué)論證和聽證程序；有的地方即使有相關(guān)程序也只是象征性地走走過場(chǎng)；更有甚者，受強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)左右，有些政策在執(zhí)行過程中走樣，從而讓一些利益群體產(chǎn)生被剝奪感和不公平感。朱德米：《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的理論圖景》，載《南京社會(huì)科學(xué)》，2014年第4期，第5866頁。諸如：引進(jìn)污染項(xiàng)目讓企業(yè)獲得了巨大利益，地方政府獲得稅收，但社區(qū)居民卻承擔(dān)了環(huán)境損害的大部分成本；在一些政府主導(dǎo)或參與的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償上，先簽拆遷補(bǔ)償協(xié)議的居民得到的補(bǔ)償額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及后來當(dāng)“釘子戶”所獲得的高，從而讓一些群眾得出“老實(shí)人吃虧”的結(jié)論。

城市群體性事件的發(fā)生除了上述根本原因以外，還有諸多直接的誘因。大體上說，不外乎維權(quán)糾紛、征地拆遷、勞資關(guān)系以及社會(huì)泄憤等類型。

1. 維權(quán)糾紛問題

維權(quán)糾紛問題是指公眾圍繞直接相關(guān)的利益或糾紛而展開的活動(dòng)。根據(jù)所涉及的利益不同，可以分為經(jīng)濟(jì)利益糾紛和環(huán)境權(quán)益糾紛。前者包括房產(chǎn)商與購房者糾紛、醫(yī)患糾紛等。房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，相關(guān)的群體性事件逐年增多，如房屋存在嚴(yán)重質(zhì)量問題、公攤面積虛增問題、延期交房問題、一房多賣問題、因開發(fā)商原因房主辦不出房產(chǎn)證問題等等。例如，2009年蘇州市相城區(qū)凱翔國際業(yè)主因開發(fā)商延期交房問題，多次到區(qū)政府、市政府集體上訪。涉及環(huán)境權(quán)益糾紛的，則有抗議企業(yè)污染和PX項(xiàng)目或垃圾焚燒廠的鄰避行動(dòng)。此類涉及城市居民重大利益的項(xiàng)目在落地前，如果缺乏透明公正的程序和耐心細(xì)致的說明，一旦強(qiáng)硬推行，即使是以民生工程的名義，也往往會(huì)受到公眾的強(qiáng)烈抵制。例如，2009年10月，吳江平望垃圾焚燒發(fā)電廠點(diǎn)火試運(yùn)行引發(fā)周邊數(shù)千名群眾連續(xù)數(shù)日擁堵國道、省道，最終吳江市委市政府宣布項(xiàng)目停建方才平息事態(tài)。

2. 征地拆遷問題

在涉及農(nóng)地征用或城市舊區(qū)改造拆遷過程中，由于地方政府在拆遷征用補(bǔ)償、勞動(dòng)力的就業(yè)和安置等方面政策不當(dāng)或不落實(shí)，往往引起被拆遷征用居民的不滿，如果當(dāng)?shù)卣畬?duì)已經(jīng)暴露的矛盾苗頭認(rèn)識(shí)不足，對(duì)群眾反映的問題也不及時(shí)回應(yīng)，而采取拖延或激怒群眾的手段，事態(tài)往往會(huì)鬧大。例如，2010年的蘇州市的“通安事件”就是由拆遷補(bǔ)償問題所引發(fā)。由于在2010年的征地過程中，同等面積補(bǔ)償額超過了2008年以前的3倍，村民指控補(bǔ)償款被政府工作人員克扣，遂屢次向有關(guān)部門反映，但均未得到明確答復(fù)。村民的不滿終于在2012年7月14日爆發(fā)，發(fā)生了大規(guī)模的堵路和打砸事件。直至7月18日，堵路行為再次發(fā)生，聚集群眾數(shù)量增至近萬名。最終，地方政府于7月28日就地免去蘇州新區(qū)黨委書記職務(wù)，宣布暫停拆遷，聽取廣大群眾意見，同時(shí)承諾為解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題每年提供1000個(gè)公益崗位，才讓事態(tài)得以平息。

4. 社會(huì)泄憤問題

近年來由于貧富差距、腐敗現(xiàn)象經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)渲染而逐步放大，公眾的負(fù)面情緒日益積聚，又得不到及時(shí)而有效的疏導(dǎo)。在這種情形下，往往一個(gè)簡(jiǎn)單的偶發(fā)事件就可能誘發(fā)一起大規(guī)模的無特定利益訴求的群體性泄憤事件。比如，2012年9月15日蘇州發(fā)生的反日游行中的騷亂。公眾參加反日游行的初衷本是要表達(dá)一種正常的愛國情感，但是在后來則演化為部分群眾的泄憤行為，通過打、砸、搶、燒涉日商戶和日系汽車來發(fā)泄個(gè)人對(duì)官商勾結(jié)等腐敗現(xiàn)象的不滿。

三、 基于蘇州經(jīng)驗(yàn)的城市群體性事件預(yù)警和處置機(jī)制模型

1. 蘇州現(xiàn)行危機(jī)處理機(jī)制及其存在的問題

至2013年年底，蘇州全市總戶籍人口數(shù)近654萬人，全市非戶籍人口登記數(shù)恰好也是654萬，兩者基本持平，成為繼深圳之后的全國第二大移民城市?！?013蘇州人口數(shù)據(jù)發(fā)布 流動(dòng)人口比戶籍人口多164人基本持平》，中國江蘇網(wǎng)，2014年1月17日，http：//jsnews.jschina.com.cn/system/2014/01/17/019998907.shtml。隨著人口流動(dòng)量的加大和流動(dòng)速度的加快，原有的城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)劇烈變遷，各種利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素大量聚集，從而給城市管理帶來巨大挑戰(zhàn)。

近年來，蘇州市政府在建立健全群體性事件的預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)上取得了顯著的進(jìn)步：第一，建立了較完備的組織領(lǐng)導(dǎo)體系。2010 年蘇州市應(yīng)急管理委員會(huì)成立，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市各類突發(fā)事件處置工作；組建了市應(yīng)急管理辦公室，專職從事全市應(yīng)急管理工作，履行應(yīng)急值守、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)等職責(zé)。各市、區(qū)也都相應(yīng)成立或明確了應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)班子、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急辦事機(jī)構(gòu)。第二，建立預(yù)警預(yù)案制度。發(fā)布《蘇州市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（蘇府[2006]52號(hào)）等有關(guān)規(guī)定?！笆晃濉逼陂g，蘇州市積極制定各級(jí)、各類預(yù)案，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）以上應(yīng)急預(yù)案制訂率達(dá)到100%，社區(qū)（村）應(yīng)急預(yù)案制訂率超過90%，國有及國有控股企業(yè)、規(guī)模以上非國有企業(yè)應(yīng)急預(yù)案制訂率均超過85%，學(xué)校應(yīng)急預(yù)案制定率100%。第三，加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的專業(yè)化水平。成立了應(yīng)急管理專家組，針對(duì)各類突發(fā)事件提供比較權(quán)威的決策建議、專業(yè)咨詢、理論指導(dǎo)、技術(shù)支持等。“十一五”期間，全市建成縣（區(qū)）級(jí)以上綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍13支、3000余人，建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍108支共8455人，建成各類市級(jí)專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍287支共11814人?！短K州市應(yīng)急管理體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》（蘇府[2011]95號(hào)），蘇州市政府信息公開，2011年5月5日，http：//www.zfxxgk.suzhou.gov.cn/sjjg/szstyj/201211/t20121128_175999.html。第四，建立統(tǒng)一的應(yīng)急整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。制定了全市值班信息、工作信息等報(bào)送制度，信息報(bào)送的質(zhì)量和時(shí)效有了較大提高。突發(fā)事件發(fā)生后，各部門應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)及時(shí)，應(yīng)急響應(yīng)迅速有力，恢復(fù)秩序積極有序，受災(zāi)群眾安排妥善。

但是，蘇州在構(gòu)建群體性事件的預(yù)警和處置機(jī)制上，仍存在著較大改進(jìn)的空間。主要表現(xiàn)在：第一，預(yù)警責(zé)任機(jī)制不健全。主要是預(yù)警預(yù)案比較籠統(tǒng)，沒有具體的實(shí)施規(guī)范，且沒有明確的責(zé)任劃分，無法做到責(zé)任到部門、責(zé)任到人。第二，信息搜集和研判不精細(xì)。近年來，蘇州市雖然建立了固定、機(jī)動(dòng)、現(xiàn)場(chǎng)三大信息平臺(tái)和指揮系統(tǒng)，但三大系統(tǒng)間的互聯(lián)互通程度不夠；而且對(duì)突發(fā)群體性事件的苗頭性、趨勢(shì)性研判還缺乏可以量化的指標(biāo)體系。第三，早期預(yù)警不力。從近年來突發(fā)事件的預(yù)警實(shí)際看，基本都是事件發(fā)生臨界點(diǎn)才發(fā)出，甚至在事件實(shí)際發(fā)生之后的一段時(shí)間后才發(fā)出所謂預(yù)警，從而貽誤了最佳處置時(shí)機(jī)。第四，現(xiàn)場(chǎng)預(yù)案單一，缺乏演練。由于沒有對(duì)預(yù)案進(jìn)行明確、科學(xué)的細(xì)分，只是大體了解在什么條件下做什么工作，缺乏精確的、可操作的預(yù)案，沒能給現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行者果斷處置提供可靠的技術(shù)支持。

2. 根本之道：從“末端控制”走向“源頭治理”

安全、和諧的城市不等于完全屏蔽不同利益表達(dá)的聲音，但群體性事件頻發(fā)的城市不可能是一個(gè)讓人有安全感而愿意留下來的地方。因此，如何治理群體性事件，需要從宏觀上轉(zhuǎn)變思路，從后果導(dǎo)向的反應(yīng)式城市管理轉(zhuǎn)變?yōu)樵驅(qū)虻某鞘兄卫?，即從“末端控制”的?yīng)急式管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸搭^治理”的前饋控制模式。諸大建：《管理城市發(fā)展：探討可持續(xù)發(fā)展的城市管理模式》，上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2004年，第6369頁。在現(xiàn)階段，可以從消除公眾積怨、提高政府部門的公信力、利用大數(shù)據(jù)對(duì)城市政治和社會(huì)生態(tài)予以深入研判等方面，從經(jīng)濟(jì)平權(quán)、社會(huì)保障、勞動(dòng)保護(hù)、權(quán)利救濟(jì)、司法公正諸方面進(jìn)行切實(shí)有效的改革。當(dāng)務(wù)之急是：

第一，拓展社會(huì)公眾參與公共決策的渠道。公民有序的政治參與是現(xiàn)代民主政治的基本要求，有利于保障政治系統(tǒng)的合法、有序運(yùn)轉(zhuǎn)。如果公民政治參與的合法渠道受阻，他們往往會(huì)尋求非制度化的渠道來表達(dá)訴求，常見的是以把事情鬧大的方式來引起關(guān)注。通過對(duì)近年來的城市群體性事件的觀察和分析，可以看到公民政治參與和權(quán)利意識(shí)的明顯提高。因此，群體性事件的解決需要保障并擴(kuò)大公民的政治參與的渠道。公民有了制度化的政治參與途徑，各種非制度化參與行動(dòng)就必然大大減少。

第二，完善司法制度，暢通公民的利益表達(dá)渠道。當(dāng)前社會(huì)矛盾多樣、利益繁雜，如果沒有暢通的利益表達(dá)渠道，利益沖突就無法解決，利益關(guān)系就無法協(xié)調(diào)。如針對(duì)商品房質(zhì)量的維權(quán)糾紛和勞動(dòng)者維權(quán)糾紛，完全可以在相關(guān)法律框架內(nèi)處置。針對(duì)企業(yè)環(huán)境污染引發(fā)的群體性抗議，地方政府首先應(yīng)該反思其發(fā)展觀是否扭曲，是否為了招商引資或增加稅收，而罔顧對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；是否當(dāng)有公民合法舉報(bào)污染企業(yè)而存在政府不作為的情況；是否有公民控告不法企業(yè)而法院不予受理的情形；等等。完善的司法制度不僅可以充分保障憲法賦予每個(gè)公民的政治權(quán)利，還可以對(duì)公民利益表達(dá)的內(nèi)容、方式和途徑等做出明確的規(guī)定并以法律的形式固定下來。在法律的明確規(guī)范下，結(jié)果具有可預(yù)期性，無理取鬧得不到好處，這將會(huì)大大降低群體性事件發(fā)生的概率。

第三，以建立服務(wù)型政府為導(dǎo)向，積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。政府轉(zhuǎn)型雖然破題多年，且多有進(jìn)展，但全能型政府的慣性思維仍然根深蒂固。當(dāng)前眾多群體性事件的矛頭最后都指向地方政府，恰恰說明當(dāng)前政府與市場(chǎng)、國家與社會(huì)之間的關(guān)系還沒有完全厘清，政府在職能上的錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象依然存在；政府與民爭(zhēng)利和卸責(zé)現(xiàn)象同時(shí)存在，致使公眾對(duì)黨與政府的能力以及以人為本的價(jià)值取向產(chǎn)生懷疑。為此，應(yīng)把應(yīng)對(duì)城市群體性事件作為行政體制改革的一個(gè)契機(jī)，繼續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建立負(fù)責(zé)任、法治化的服務(wù)型政府，更加積極主動(dòng)地回應(yīng)公眾的訴求。

3. 應(yīng)急處置：以政法委為中心的預(yù)警處置機(jī)制模型的構(gòu)建

城市群體性事件具有觸發(fā)點(diǎn)多、預(yù)測(cè)難、涉及面廣等特點(diǎn)，以政治的宏觀改革為中心內(nèi)容的源頭治理是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，不可能在短時(shí)間內(nèi)立竿見影。因此，在有效化解“原因的原因”之前的相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，強(qiáng)化對(duì)介于源頭和末端之間的“中斷”的應(yīng)急管理即短期預(yù)警工作，仍然是地方政府的當(dāng)務(wù)之急。這就是構(gòu)建以政法委為中心的預(yù)警和處置機(jī)制，整合利用現(xiàn)有的社區(qū)資源，如基層黨組織、居委會(huì)、物業(yè)保安、治安志愿者等等。目前可以從以下三方面入手：第一，建立社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型。對(duì)情報(bào)信息的準(zhǔn)確掌握與科學(xué)評(píng)估是治理群體性事件的關(guān)鍵，因?yàn)樗P(guān)系到下一步行動(dòng)的方向。第二，建立前期疏導(dǎo)模型。群體性事件一旦出現(xiàn)苗頭，需要運(yùn)用疏導(dǎo)模型對(duì)危機(jī)進(jìn)行預(yù)判，以此來決定采取何種方式及時(shí)化解沖突。第三，建立現(xiàn)場(chǎng)處置模型。即指揮者根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際情況果斷響應(yīng)，及時(shí)處置，力圖將社會(huì)傷害最小化。

（1）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型

科學(xué)決策是建立在大量真實(shí)可靠的信息基礎(chǔ)之上的，輿情情報(bào)是做好群體性事件預(yù)防控制和化解工作的前提。群體性事件在爆發(fā)之前，一般會(huì)經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的潛伏期。應(yīng)通過多種途徑搜集、觀測(cè)和評(píng)估輿情信息，公眾的不滿情緒堆積到一定程度，就會(huì)慢慢表現(xiàn)出來，但尚未導(dǎo)致參與者們頻繁活動(dòng)。因此，全面掌握信息是做好危機(jī)評(píng)估的前提。核心是兩個(gè)方面：

一是設(shè)定可操作的預(yù)警指標(biāo)體系。根據(jù)國內(nèi)外群體性事件發(fā)生的經(jīng)驗(yàn)，可以將若干經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況予以量化，從而確定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。比如，可以從個(gè)人生存保障、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理程度、公共服務(wù)水平、公眾心理承受程度等五個(gè)方面設(shè)立指標(biāo)體系。①個(gè)人生存保障指標(biāo)：個(gè)人經(jīng)濟(jì)收入、醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率、失業(yè)保險(xiǎn)率、貧富差別指數(shù)等。②經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐指標(biāo)：國內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平等。③公共服務(wù)分配指標(biāo)：政府公共服務(wù)水平、社會(huì)保障程度、城鎮(zhèn)居民可支配收入和農(nóng)民人均純收入比值、公共服務(wù)均等化水平等。④社會(huì)管理調(diào)控指標(biāo)：群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的多少、公職人員犯罪率、重大腐敗案件數(shù)、刑事案件破案率、年均群體性事件數(shù)等。⑤公眾心理承受指標(biāo)：社會(huì)治安滿意率、對(duì)各級(jí)干部的信任度和政府行政效率的評(píng)價(jià)值、干群關(guān)系滿意率等。

二是強(qiáng)化預(yù)警管理。根據(jù)前述預(yù)警理論和方法，建立在計(jì)算機(jī)系統(tǒng)支持下的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)測(cè)、報(bào)警和對(duì)策選擇的高效能的決策支持系統(tǒng)?？梢劳鞋F(xiàn)有公安機(jī)關(guān)110指揮中心平臺(tái)，也可成立城市應(yīng)急管理中心，實(shí)行統(tǒng)一指揮、及時(shí)預(yù)警、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、科學(xué)管理。具體包括指標(biāo)管理、信息收集、數(shù)據(jù)處理、信息研判、控制對(duì)策等。要點(diǎn)有：①指標(biāo)管理。分兩個(gè)層面：一是建立指標(biāo)框架，按照確定的預(yù)警指標(biāo)，設(shè)定出具體反映有可能發(fā)生事件的指標(biāo)控制區(qū)間和警戒線，進(jìn)行周期性監(jiān)測(cè)預(yù)警，以判斷社會(huì)穩(wěn)定趨勢(shì)。二是修訂指標(biāo)。及時(shí)對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行深度開發(fā)和修正完善，對(duì)指標(biāo)數(shù)量、內(nèi)容及權(quán)重進(jìn)行修正，更好地指導(dǎo)實(shí)踐。②信息管理。通過網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)、企業(yè)等渠道，形成信息采集上報(bào)網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)向預(yù)警中心上報(bào)信息。近年來，蘇州市公安在“警務(wù)創(chuàng)新”實(shí)踐中，用源頭治理的思路，總結(jié)出社區(qū)警務(wù)的 “六聯(lián)工作法”“六聯(lián)工作法”即基層派出所社區(qū)民警進(jìn)社區(qū)（村）“兩委”班子，通過情報(bào)信息“聯(lián)析”，矛盾糾紛“聯(lián)調(diào)”，實(shí)有人口“聯(lián)管”，突出問題“聯(lián)治”，小區(qū)平安“聯(lián)建”，社會(huì)治安“聯(lián)防”。 參見王邢：《合作治理導(dǎo)向的城市社區(qū)警察服務(wù)研究——以蘇州S社區(qū)警察服務(wù)實(shí)證研究為例》，同濟(jì)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013年，第37頁。，試圖融合綜治、信訪等部門，全方位、無縫隙地收集并共享信息。通過各種工作渠道上報(bào)輿情信息，應(yīng)在黨和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政法委組織協(xié)調(diào)和歸口管理，努力做到及時(shí)全面掌握輿情信息。如圖2所示。③數(shù)據(jù)管理。主要由數(shù)據(jù)庫和計(jì)算模塊構(gòu)成，數(shù)據(jù)庫完成數(shù)據(jù)的錄入、分類、匯總、儲(chǔ)存和更新。此外，還應(yīng)加強(qiáng)：④由專家組進(jìn)行信息研判。⑤為決策者提供應(yīng)急性、思路性、建議性的人機(jī)互動(dòng)系統(tǒng)。

（2）疏導(dǎo)模型

建立健全對(duì)話協(xié)商機(jī)制是有效處置群體性事件的必要條件，是得到社會(huì)認(rèn)同與諒解、實(shí)現(xiàn)矛盾化解的重要手段。在城市群體性事件的發(fā)酵過程中，有效處置的關(guān)鍵在于掌握群體心理動(dòng)向，并采取針對(duì)性措施。當(dāng)前，由于溝通不暢、群眾訴求不能及時(shí)解決所導(dǎo)致的群體性事件屢見不鮮。比如，2010年蘇州市工業(yè)園區(qū)“聯(lián)建115事件”。聯(lián)建科技公司在事件爆發(fā)前已經(jīng)暴露出各種問題，相關(guān)部門已經(jīng)就此問題進(jìn)行上報(bào)，但是沒有得到應(yīng)有的重視，未及時(shí)建立預(yù)案，員工長(zhǎng)期積累的不滿情緒爆發(fā)，最終釀成群體性事件。因此，在掌握事態(tài)萌芽信息后，協(xié)同企業(yè)進(jìn)行群體心理疏導(dǎo)至關(guān)重要。

所謂疏導(dǎo)，就是用說服教育的方式，引導(dǎo)群眾以理性合法的方式表達(dá)利益訴求，化解矛盾。要點(diǎn)是：①為利益相關(guān)方搭建理性協(xié)商、對(duì)話的平臺(tái)，使利益訴求方尤其是其中的重點(diǎn)人員轉(zhuǎn)向正常合法的渠道解決問題。②要設(shè)法控制群體集聚，減少從眾心理的蔓延。應(yīng)對(duì)處置群體性事件必須把握社會(huì)群體的心理特點(diǎn)，采取各個(gè)擊破的辦法，減少從眾心理的滋長(zhǎng)蔓延，努力縮小群體聚集的規(guī)模，分化瓦解群體陣營(yíng)，削弱群體凝聚力。③要根據(jù)團(tuán)結(jié)多數(shù)打擊少數(shù)、爭(zhēng)取溫和派分化強(qiáng)硬派的原則，對(duì)于組織者、謀劃者和破壞者，適時(shí)采取適當(dāng)?shù)姆ㄖ剖侄?，發(fā)揮強(qiáng)制措施的威懾作用，以平息事態(tài)。

如圖3所示，預(yù)警評(píng)估小組根據(jù)事件發(fā)生的具體誘因可將疏導(dǎo)方式分為兩類：①對(duì)以維權(quán)糾紛為誘因的事件，上報(bào)政法委，由政法委牽頭，由所在地政府調(diào)解委員會(huì)具體負(fù)責(zé)解釋、教育和引導(dǎo)，并對(duì)群眾提供必要的政策咨詢和法律援助，及時(shí)遏制事態(tài)的惡化；由于糾紛處理不當(dāng)轉(zhuǎn)為對(duì)地方政府不滿時(shí)，應(yīng)在政法委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，由上一級(jí)政府暫代執(zhí)行職能，現(xiàn)場(chǎng)辦公，盡快疏散群體聚集，但須注意在律法框架下處置，切忌輕率承諾，以損害政府和司法機(jī)關(guān)的公信力。②對(duì)因政府重大政策失當(dāng)為誘因的群體性事件，在政法委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，啟動(dòng)行政行為審查機(jī)制以及對(duì)重大決策進(jìn)行重新評(píng)估，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤要及時(shí)承認(rèn)并糾正，并尋求替代性政策或互補(bǔ)性政策，對(duì)群眾的受損權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償。如果證明政策正確，則要對(duì)群眾進(jìn)行政策和法制宣傳，并建立重大政策意見反饋平臺(tái)，對(duì)于個(gè)別極端分子進(jìn)行約談。

（3）現(xiàn)場(chǎng)處置模型

對(duì)已經(jīng)實(shí)際發(fā)生的群體性事件，在疏導(dǎo)的同時(shí)需要果斷處置，在減小社會(huì)傷害的情況下，盡快恢復(fù)社會(huì)秩序。處置事件時(shí)應(yīng)堅(jiān)持如下原則：

第一，堅(jiān)持社會(huì)傷害最小化原則。應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的窗口觀察民意發(fā)展態(tài)勢(shì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并采取措施制止事態(tài)向壞的方面發(fā)展，以分化與控制參與人群情緒，減小社會(huì)破壞。要求決策者掌握對(duì)參與人群的控制力度，防止參與人群情緒失控造成嚴(yán)重的社會(huì)人權(quán)侵犯和財(cái)產(chǎn)損害；現(xiàn)場(chǎng)決策者應(yīng)該有當(dāng)機(jī)立斷的果敢態(tài)度，及時(shí)回應(yīng)導(dǎo)火索事件當(dāng)事人的合法請(qǐng)求并防止對(duì)公權(quán)力不滿情緒的產(chǎn)生和蔓延，對(duì)社會(huì)腐敗等可能導(dǎo)致群體性事件失控的惡劣現(xiàn)象和情況給予必要的及時(shí)懲辦，恢復(fù)公眾對(duì)行政者的信心和正常的社會(huì)生活秩序。

第二，堅(jiān)持迅捷原則。群體聚集發(fā)生時(shí)，受到相關(guān)事件的感染和人群不滿氣息蔓延的影響，極易做出不理智的破壞行動(dòng)。因此，決策者必須把握先機(jī)，爭(zhēng)取主動(dòng)，第一時(shí)間向上級(jí)報(bào)告，第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)，第一時(shí)間接待群眾，盡早化解矛盾糾紛?？壳爸笓]、果斷決策、處置到位，是成功處置群體性事件的關(guān)鍵所在。只有在事發(fā)之初及時(shí)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，迅速判明情況，果斷決策，實(shí)施強(qiáng)有力的指揮，與訴求群眾對(duì)話，直面矛盾困難，了解內(nèi)幕情況，發(fā)布真實(shí)信息，制定出解決問題的時(shí)間表，避免激化出極端暴力行為，把危害和損失降到最低限度，把負(fù)面影響縮到最小范圍。

第三，堅(jiān)持法治原則。要維護(hù)法律的權(quán)威性和政策的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格按照國家法律和黨的政策切實(shí)解決群眾反映的問題。

第四，堅(jiān)持適度原則。妥善處置群體性事件要以疏導(dǎo)、化解為主，慎用警力、慎用武器警械、慎用強(qiáng)制措施，以防矛盾激化，事態(tài)擴(kuò)大，引發(fā)警民沖突，發(fā)生人員傷亡事件。對(duì)伴有打砸搶燒殺等嚴(yán)重暴力行為的群體性事件，必須當(dāng)機(jī)立斷，依法采取果斷措施，堅(jiān)決制止犯罪行為，迅速控制局勢(shì)，以有效避免事態(tài)的擴(kuò)大升級(jí)。

四、 結(jié)論

像蘇州這樣迅速發(fā)展的人口導(dǎo)入型城市，對(duì)群體性事件的治理是提高城市管理能力的一項(xiàng)的基礎(chǔ)性工作。總體上看，蘇州市群體性事件的預(yù)警和處置機(jī)制仍處于探索階段，與“有效應(yīng)對(duì)”還有一定的差距。群體性事件的治理需要標(biāo)本兼治，將戰(zhàn)略管理和戰(zhàn)術(shù)技巧結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)：第一，源頭“醫(yī)國”治本有道：從宏觀上確立“源頭治理”優(yōu)先于“末端控制”的指導(dǎo)思想，致力于化解社會(huì)危機(jī)的原因之原因，即推進(jìn)以公民參與社區(qū)公共事務(wù)治理為中心內(nèi)容的基層民主政治建設(shè)；切實(shí)推進(jìn)司法改革以促進(jìn)社會(huì)公平正義；切實(shí)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，釋放社會(huì)組織活力，形成協(xié)同共治的機(jī)制。第二，早期預(yù)警科學(xué)有據(jù)：著力構(gòu)建社會(huì)危機(jī)預(yù)警評(píng)估指標(biāo)體系和預(yù)警管理機(jī)制，主要包括全覆蓋的輿情信息收集系統(tǒng)以及科學(xué)、高效的預(yù)警信息分析系統(tǒng)和反饋機(jī)制。第三，現(xiàn)場(chǎng)處置果斷有力：著力增強(qiáng)應(yīng)急處置突發(fā)事件的能力，包括現(xiàn)場(chǎng)指揮協(xié)調(diào)能力、協(xié)商對(duì)話技巧等迅速恢復(fù)社會(huì)秩序的能力。

（蘇州市公安局劉阿婷警官對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)，特此致謝。）

Based on an analysis of the economic and social reasons for urban mass incidents in the case of Suzhou， the paper proposes the transition of social governance ideas from “end control” to “source treatment” and explores the basic problems in building earlywarning and disposal mechanism of city mass incidents including social risk evaluation index system， information collection and judgment system， and onsite disposal principles. Finally， it attempts to establish an earlywarning model， mediating model and disposal model in response to mass incidents.

urban mass incidents；earlywarning and disposal mechanism；Suzhou city

曾靜

（2）疏導(dǎo)模型

建立健全對(duì)話協(xié)商機(jī)制是有效處置群體性事件的必要條件，是得到社會(huì)認(rèn)同與諒解、實(shí)現(xiàn)矛盾化解的重要手段。在城市群體性事件的發(fā)酵過程中，有效處置的關(guān)鍵在于掌握群體心理動(dòng)向，并采取針對(duì)性措施。當(dāng)前，由于溝通不暢、群眾訴求不能及時(shí)解決所導(dǎo)致的群體性事件屢見不鮮。比如，2010年蘇州市工業(yè)園區(qū)“聯(lián)建115事件”。聯(lián)建科技公司在事件爆發(fā)前已經(jīng)暴露出各種問題，相關(guān)部門已經(jīng)就此問題進(jìn)行上報(bào)，但是沒有得到應(yīng)有的重視，未及時(shí)建立預(yù)案，員工長(zhǎng)期積累的不滿情緒爆發(fā)，最終釀成群體性事件。因此，在掌握事態(tài)萌芽信息后，協(xié)同企業(yè)進(jìn)行群體心理疏導(dǎo)至關(guān)重要。

所謂疏導(dǎo)，就是用說服教育的方式，引導(dǎo)群眾以理性合法的方式表達(dá)利益訴求，化解矛盾。要點(diǎn)是：①為利益相關(guān)方搭建理性協(xié)商、對(duì)話的平臺(tái)，使利益訴求方尤其是其中的重點(diǎn)人員轉(zhuǎn)向正常合法的渠道解決問題。②要設(shè)法控制群體集聚，減少從眾心理的蔓延。應(yīng)對(duì)處置群體性事件必須把握社會(huì)群體的心理特點(diǎn)，采取各個(gè)擊破的辦法，減少從眾心理的滋長(zhǎng)蔓延，努力縮小群體聚集的規(guī)模，分化瓦解群體陣營(yíng)，削弱群體凝聚力。③要根據(jù)團(tuán)結(jié)多數(shù)打擊少數(shù)、爭(zhēng)取溫和派分化強(qiáng)硬派的原則，對(duì)于組織者、謀劃者和破壞者，適時(shí)采取適當(dāng)?shù)姆ㄖ剖侄危l(fā)揮強(qiáng)制措施的威懾作用，以平息事態(tài)。

如圖3所示，預(yù)警評(píng)估小組根據(jù)事件發(fā)生的具體誘因可將疏導(dǎo)方式分為兩類：①對(duì)以維權(quán)糾紛為誘因的事件，上報(bào)政法委，由政法委牽頭，由所在地政府調(diào)解委員會(huì)具體負(fù)責(zé)解釋、教育和引導(dǎo)，并對(duì)群眾提供必要的政策咨詢和法律援助，及時(shí)遏制事態(tài)的惡化；由于糾紛處理不當(dāng)轉(zhuǎn)為對(duì)地方政府不滿時(shí)，應(yīng)在政法委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，由上一級(jí)政府暫代執(zhí)行職能，現(xiàn)場(chǎng)辦公，盡快疏散群體聚集，但須注意在律法框架下處置，切忌輕率承諾，以損害政府和司法機(jī)關(guān)的公信力。②對(duì)因政府重大政策失當(dāng)為誘因的群體性事件，在政法委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，啟動(dòng)行政行為審查機(jī)制以及對(duì)重大決策進(jìn)行重新評(píng)估，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤要及時(shí)承認(rèn)并糾正，并尋求替代性政策或互補(bǔ)性政策，對(duì)群眾的受損權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償。如果證明政策正確，則要對(duì)群眾進(jìn)行政策和法制宣傳，并建立重大政策意見反饋平臺(tái)，對(duì)于個(gè)別極端分子進(jìn)行約談。

（3）現(xiàn)場(chǎng)處置模型

對(duì)已經(jīng)實(shí)際發(fā)生的群體性事件，在疏導(dǎo)的同時(shí)需要果斷處置，在減小社會(huì)傷害的情況下，盡快恢復(fù)社會(huì)秩序。處置事件時(shí)應(yīng)堅(jiān)持如下原則：

第一，堅(jiān)持社會(huì)傷害最小化原則。應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的窗口觀察民意發(fā)展態(tài)勢(shì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并采取措施制止事態(tài)向壞的方面發(fā)展，以分化與控制參與人群情緒，減小社會(huì)破壞。要求決策者掌握對(duì)參與人群的控制力度，防止參與人群情緒失控造成嚴(yán)重的社會(huì)人權(quán)侵犯和財(cái)產(chǎn)損害；現(xiàn)場(chǎng)決策者應(yīng)該有當(dāng)機(jī)立斷的果敢態(tài)度，及時(shí)回應(yīng)導(dǎo)火索事件當(dāng)事人的合法請(qǐng)求并防止對(duì)公權(quán)力不滿情緒的產(chǎn)生和蔓延，對(duì)社會(huì)腐敗等可能導(dǎo)致群體性事件失控的惡劣現(xiàn)象和情況給予必要的及時(shí)懲辦，恢復(fù)公眾對(duì)行政者的信心和正常的社會(huì)生活秩序。

第二，堅(jiān)持迅捷原則。群體聚集發(fā)生時(shí)，受到相關(guān)事件的感染和人群不滿氣息蔓延的影響，極易做出不理智的破壞行動(dòng)。因此，決策者必須把握先機(jī)，爭(zhēng)取主動(dòng)，第一時(shí)間向上級(jí)報(bào)告，第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)，第一時(shí)間接待群眾，盡早化解矛盾糾紛?？壳爸笓]、果斷決策、處置到位，是成功處置群體性事件的關(guān)鍵所在。只有在事發(fā)之初及時(shí)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，迅速判明情況，果斷決策，實(shí)施強(qiáng)有力的指揮，與訴求群眾對(duì)話，直面矛盾困難，了解內(nèi)幕情況，發(fā)布真實(shí)信息，制定出解決問題的時(shí)間表，避免激化出極端暴力行為，把危害和損失降到最低限度，把負(fù)面影響縮到最小范圍。

第三，堅(jiān)持法治原則。要維護(hù)法律的權(quán)威性和政策的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格按照國家法律和黨的政策切實(shí)解決群眾反映的問題。

第四，堅(jiān)持適度原則。妥善處置群體性事件要以疏導(dǎo)、化解為主，慎用警力、慎用武器警械、慎用強(qiáng)制措施，以防矛盾激化，事態(tài)擴(kuò)大，引發(fā)警民沖突，發(fā)生人員傷亡事件。對(duì)伴有打砸搶燒殺等嚴(yán)重暴力行為的群體性事件，必須當(dāng)機(jī)立斷，依法采取果斷措施，堅(jiān)決制止犯罪行為，迅速控制局勢(shì)，以有效避免事態(tài)的擴(kuò)大升級(jí)。

四、 結(jié)論

像蘇州這樣迅速發(fā)展的人口導(dǎo)入型城市，對(duì)群體性事件的治理是提高城市管理能力的一項(xiàng)的基礎(chǔ)性工作。總體上看，蘇州市群體性事件的預(yù)警和處置機(jī)制仍處于探索階段，與“有效應(yīng)對(duì)”還有一定的差距。群體性事件的治理需要標(biāo)本兼治，將戰(zhàn)略管理和戰(zhàn)術(shù)技巧結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)：第一，源頭“醫(yī)國”治本有道：從宏觀上確立“源頭治理”優(yōu)先于“末端控制”的指導(dǎo)思想，致力于化解社會(huì)危機(jī)的原因之原因，即推進(jìn)以公民參與社區(qū)公共事務(wù)治理為中心內(nèi)容的基層民主政治建設(shè)；切實(shí)推進(jìn)司法改革以促進(jìn)社會(huì)公平正義；切實(shí)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，釋放社會(huì)組織活力，形成協(xié)同共治的機(jī)制。第二，早期預(yù)警科學(xué)有據(jù)：著力構(gòu)建社會(huì)危機(jī)預(yù)警評(píng)估指標(biāo)體系和預(yù)警管理機(jī)制，主要包括全覆蓋的輿情信息收集系統(tǒng)以及科學(xué)、高效的預(yù)警信息分析系統(tǒng)和反饋機(jī)制。第三，現(xiàn)場(chǎng)處置果斷有力：著力增強(qiáng)應(yīng)急處置突發(fā)事件的能力，包括現(xiàn)場(chǎng)指揮協(xié)調(diào)能力、協(xié)商對(duì)話技巧等迅速恢復(fù)社會(huì)秩序的能力。

（蘇州市公安局劉阿婷警官對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)，特此致謝。）

Based on an analysis of the economic and social reasons for urban mass incidents in the case of Suzhou， the paper proposes the transition of social governance ideas from “end control” to “source treatment” and explores the basic problems in building earlywarning and disposal mechanism of city mass incidents including social risk evaluation index system， information collection and judgment system， and onsite disposal principles. Finally， it attempts to establish an earlywarning model， mediating model and disposal model in response to mass incidents.

urban mass incidents；earlywarning and disposal mechanism；Suzhou city

曾靜

（2）疏導(dǎo)模型

建立健全對(duì)話協(xié)商機(jī)制是有效處置群體性事件的必要條件，是得到社會(huì)認(rèn)同與諒解、實(shí)現(xiàn)矛盾化解的重要手段。在城市群體性事件的發(fā)酵過程中，有效處置的關(guān)鍵在于掌握群體心理動(dòng)向，并采取針對(duì)性措施。當(dāng)前，由于溝通不暢、群眾訴求不能及時(shí)解決所導(dǎo)致的群體性事件屢見不鮮。比如，2010年蘇州市工業(yè)園區(qū)“聯(lián)建115事件”。聯(lián)建科技公司在事件爆發(fā)前已經(jīng)暴露出各種問題，相關(guān)部門已經(jīng)就此問題進(jìn)行上報(bào)，但是沒有得到應(yīng)有的重視，未及時(shí)建立預(yù)案，員工長(zhǎng)期積累的不滿情緒爆發(fā)，最終釀成群體性事件。因此，在掌握事態(tài)萌芽信息后，協(xié)同企業(yè)進(jìn)行群體心理疏導(dǎo)至關(guān)重要。

所謂疏導(dǎo)，就是用說服教育的方式，引導(dǎo)群眾以理性合法的方式表達(dá)利益訴求，化解矛盾。要點(diǎn)是：①為利益相關(guān)方搭建理性協(xié)商、對(duì)話的平臺(tái)，使利益訴求方尤其是其中的重點(diǎn)人員轉(zhuǎn)向正常合法的渠道解決問題。②要設(shè)法控制群體集聚，減少從眾心理的蔓延。應(yīng)對(duì)處置群體性事件必須把握社會(huì)群體的心理特點(diǎn)，采取各個(gè)擊破的辦法，減少從眾心理的滋長(zhǎng)蔓延，努力縮小群體聚集的規(guī)模，分化瓦解群體陣營(yíng)，削弱群體凝聚力。③要根據(jù)團(tuán)結(jié)多數(shù)打擊少數(shù)、爭(zhēng)取溫和派分化強(qiáng)硬派的原則，對(duì)于組織者、謀劃者和破壞者，適時(shí)采取適當(dāng)?shù)姆ㄖ剖侄危l(fā)揮強(qiáng)制措施的威懾作用，以平息事態(tài)。

如圖3所示，預(yù)警評(píng)估小組根據(jù)事件發(fā)生的具體誘因可將疏導(dǎo)方式分為兩類：①對(duì)以維權(quán)糾紛為誘因的事件，上報(bào)政法委，由政法委牽頭，由所在地政府調(diào)解委員會(huì)具體負(fù)責(zé)解釋、教育和引導(dǎo)，并對(duì)群眾提供必要的政策咨詢和法律援助，及時(shí)遏制事態(tài)的惡化；由于糾紛處理不當(dāng)轉(zhuǎn)為對(duì)地方政府不滿時(shí)，應(yīng)在政法委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，由上一級(jí)政府暫代執(zhí)行職能，現(xiàn)場(chǎng)辦公，盡快疏散群體聚集，但須注意在律法框架下處置，切忌輕率承諾，以損害政府和司法機(jī)關(guān)的公信力。②對(duì)因政府重大政策失當(dāng)為誘因的群體性事件，在政法委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，啟動(dòng)行政行為審查機(jī)制以及對(duì)重大決策進(jìn)行重新評(píng)估，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤要及時(shí)承認(rèn)并糾正，并尋求替代性政策或互補(bǔ)性政策，對(duì)群眾的受損權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償。如果證明政策正確，則要對(duì)群眾進(jìn)行政策和法制宣傳，并建立重大政策意見反饋平臺(tái)，對(duì)于個(gè)別極端分子進(jìn)行約談。

（3）現(xiàn)場(chǎng)處置模型

對(duì)已經(jīng)實(shí)際發(fā)生的群體性事件，在疏導(dǎo)的同時(shí)需要果斷處置，在減小社會(huì)傷害的情況下，盡快恢復(fù)社會(huì)秩序。處置事件時(shí)應(yīng)堅(jiān)持如下原則：

第一，堅(jiān)持社會(huì)傷害最小化原則。應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的窗口觀察民意發(fā)展態(tài)勢(shì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并采取措施制止事態(tài)向壞的方面發(fā)展，以分化與控制參與人群情緒，減小社會(huì)破壞。要求決策者掌握對(duì)參與人群的控制力度，防止參與人群情緒失控造成嚴(yán)重的社會(huì)人權(quán)侵犯和財(cái)產(chǎn)損害；現(xiàn)場(chǎng)決策者應(yīng)該有當(dāng)機(jī)立斷的果敢態(tài)度，及時(shí)回應(yīng)導(dǎo)火索事件當(dāng)事人的合法請(qǐng)求并防止對(duì)公權(quán)力不滿情緒的產(chǎn)生和蔓延，對(duì)社會(huì)腐敗等可能導(dǎo)致群體性事件失控的惡劣現(xiàn)象和情況給予必要的及時(shí)懲辦，恢復(fù)公眾對(duì)行政者的信心和正常的社會(huì)生活秩序。

第二，堅(jiān)持迅捷原則。群體聚集發(fā)生時(shí)，受到相關(guān)事件的感染和人群不滿氣息蔓延的影響，極易做出不理智的破壞行動(dòng)。因此，決策者必須把握先機(jī)，爭(zhēng)取主動(dòng)，第一時(shí)間向上級(jí)報(bào)告，第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)，第一時(shí)間接待群眾，盡早化解矛盾糾紛?？壳爸笓]、果斷決策、處置到位，是成功處置群體性事件的關(guān)鍵所在。只有在事發(fā)之初及時(shí)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，迅速判明情況，果斷決策，實(shí)施強(qiáng)有力的指揮，與訴求群眾對(duì)話，直面矛盾困難，了解內(nèi)幕情況，發(fā)布真實(shí)信息，制定出解決問題的時(shí)間表，避免激化出極端暴力行為，把危害和損失降到最低限度，把負(fù)面影響縮到最小范圍。

第三，堅(jiān)持法治原則。要維護(hù)法律的權(quán)威性和政策的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格按照國家法律和黨的政策切實(shí)解決群眾反映的問題。

第四，堅(jiān)持適度原則。妥善處置群體性事件要以疏導(dǎo)、化解為主，慎用警力、慎用武器警械、慎用強(qiáng)制措施，以防矛盾激化，事態(tài)擴(kuò)大，引發(fā)警民沖突，發(fā)生人員傷亡事件。對(duì)伴有打砸搶燒殺等嚴(yán)重暴力行為的群體性事件，必須當(dāng)機(jī)立斷，依法采取果斷措施，堅(jiān)決制止犯罪行為，迅速控制局勢(shì)，以有效避免事態(tài)的擴(kuò)大升級(jí)。

四、 結(jié)論

像蘇州這樣迅速發(fā)展的人口導(dǎo)入型城市，對(duì)群體性事件的治理是提高城市管理能力的一項(xiàng)的基礎(chǔ)性工作?？傮w上看，蘇州市群體性事件的預(yù)警和處置機(jī)制仍處于探索階段，與“有效應(yīng)對(duì)”還有一定的差距。群體性事件的治理需要標(biāo)本兼治，將戰(zhàn)略管理和戰(zhàn)術(shù)技巧結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)：第一，源頭“醫(yī)國”治本有道：從宏觀上確立“源頭治理”優(yōu)先于“末端控制”的指導(dǎo)思想，致力于化解社會(huì)危機(jī)的原因之原因，即推進(jìn)以公民參與社區(qū)公共事務(wù)治理為中心內(nèi)容的基層民主政治建設(shè)；切實(shí)推進(jìn)司法改革以促進(jìn)社會(huì)公平正義；切實(shí)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，釋放社會(huì)組織活力，形成協(xié)同共治的機(jī)制。第二，早期預(yù)警科學(xué)有據(jù)：著力構(gòu)建社會(huì)危機(jī)預(yù)警評(píng)估指標(biāo)體系和預(yù)警管理機(jī)制，主要包括全覆蓋的輿情信息收集系統(tǒng)以及科學(xué)、高效的預(yù)警信息分析系統(tǒng)和反饋機(jī)制。第三，現(xiàn)場(chǎng)處置果斷有力：著力增強(qiáng)應(yīng)急處置突發(fā)事件的能力，包括現(xiàn)場(chǎng)指揮協(xié)調(diào)能力、協(xié)商對(duì)話技巧等迅速恢復(fù)社會(huì)秩序的能力。

（蘇州市公安局劉阿婷警官對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)，特此致謝。）

Based on an analysis of the economic and social reasons for urban mass incidents in the case of Suzhou， the paper proposes the transition of social governance ideas from “end control” to “source treatment” and explores the basic problems in building earlywarning and disposal mechanism of city mass incidents including social risk evaluation index system， information collection and judgment system， and onsite disposal principles. Finally， it attempts to establish an earlywarning model， mediating model and disposal model in response to mass incidents.

urban mass incidents；earlywarning and disposal mechanism；Suzhou city

曾靜