付宏才+王冬+董曉

摘 要：食品營(yíng)養(yǎng)安全是食品安全問(wèn)題中可持續(xù)性的基本問(wèn)題。針對(duì)我國(guó)大城市，從食品安全的認(rèn)識(shí)、監(jiān)管、法律等角度，從食物種植、食品加工等過(guò)程中尋找潛在的食品營(yíng)養(yǎng)安全問(wèn)題，并分析產(chǎn)生問(wèn)題的深層原因，探討解決這些問(wèn)題的有關(guān)途徑。

關(guān)鍵詞：食品安全；營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題；解決途徑；中國(guó)城市

中圖分類號(hào)：TS201.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）35-0276-03

食品營(yíng)養(yǎng)和食品安全是作為食品屬性中兩個(gè)最重要的方面加以定義的，這種定義主要來(lái)源于世界衛(wèi)生組織（WHO）、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）（2003年）。我國(guó)2009年新頒布的《中華人民共和國(guó)食品安全法》對(duì)食品安全的定義中增加了“應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求”。我國(guó)學(xué)者許世衛(wèi)認(rèn)為，食物安全包括“食物數(shù)量、質(zhì)量、營(yíng)養(yǎng)和可持續(xù)性發(fā)展”4個(gè)方面[1]。筆者認(rèn)為，我國(guó)食品安全法對(duì)食品安全的定義體現(xiàn)了食品營(yíng)養(yǎng)與安全的辯證統(tǒng)一關(guān)系：食品營(yíng)養(yǎng)是核心，食品安全是保障，離開營(yíng)養(yǎng)談安全失去價(jià)值；二者的不可分割性表明，食品安全的中心任務(wù)就是保障食品的營(yíng)養(yǎng)安全。因此，不管我們所涉及到的食品安全的定義是狹義的還是廣義的，都不能脫離食品營(yíng)養(yǎng)的現(xiàn)實(shí)。目前，在我國(guó)食品安全管理行為和相關(guān)法律法規(guī)上，對(duì)食品營(yíng)養(yǎng)和安全的邏輯關(guān)系的深層認(rèn)識(shí)上體現(xiàn)出一定的模糊概念。

食品安全是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大計(jì)，隨著城市化的加速發(fā)展，城市監(jiān)管的逐步完善，城市食品數(shù)量、質(zhì)量方面的很多安全問(wèn)題得到一定的緩解。但城市人口的食品營(yíng)養(yǎng)安全和可持續(xù)性發(fā)展問(wèn)題卻逐步顯現(xiàn)出來(lái)，而這是關(guān)系到城市人口長(zhǎng)期繁衍生息的基本問(wèn)題。

一、國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀簡(jiǎn)析

食品營(yíng)養(yǎng)安全主要是涉及營(yíng)養(yǎng)不足、營(yíng)養(yǎng)過(guò)?；虺煞之惢葐?wèn)題，它引起食用人群的后果由最常見的肥胖、營(yíng)養(yǎng)不良、貧血、免疫力下降、癌癥發(fā)病率偏高到人們不易覺(jué)察到的影響下一代生育質(zhì)量等等。對(duì)此，美國(guó)、歐盟和日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體除大力扶持和加強(qiáng)科技創(chuàng)新外，都分別制定了涉及范圍較廣的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，并且在公眾輿論的嚴(yán)格監(jiān)督下多管齊下。其中，美國(guó)的法律體系更為完善，且針對(duì)食品安全責(zé)任事故的處罰力度最為嚴(yán)厲。美國(guó)自2007年以來(lái)還將“預(yù)防”作為食品綜合保護(hù)戰(zhàn)略的三大要素之一[2]，歐盟、日本等諸多國(guó)家也日益注重對(duì)食品來(lái)源地的保護(hù)?？傊?，發(fā)達(dá)國(guó)家“強(qiáng)調(diào)食品安全監(jiān)管應(yīng)該是‘從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的食品鏈管理…強(qiáng)調(diào)食品安全監(jiān)管應(yīng)該防患于未然”[3]。作為全球性的協(xié)調(diào)協(xié)作和交流機(jī)構(gòu)，F(xiàn)AO和WHO組織都高度重視食品安全問(wèn)題，并且在全球范圍內(nèi)提供一定的知識(shí)技術(shù)、資金等幫助。

近年來(lái)，隨著我國(guó)溫飽問(wèn)題的基本解決，食品質(zhì)量、營(yíng)養(yǎng)安全越來(lái)越受到消費(fèi)者的關(guān)注；政府的重視程度也逐步加強(qiáng)，采取的食品安全措施也逐步完善。但總體上看，我國(guó)目前對(duì)食品安全問(wèn)題還是一種更依賴檢測(cè)、監(jiān)管的模式。首先，指導(dǎo)思想上暴露出對(duì)我國(guó)國(guó)情的重視不夠，如：（1）我國(guó)人口多、土地資源緊張，在規(guī)模城市及其周邊地區(qū)更為明顯；（2）我國(guó)農(nóng)業(yè)目前還是以非集約化、松散經(jīng)營(yíng)為主的模式；（3）與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)人口的資源保護(hù)意識(shí)、食品安全意識(shí)、法律意識(shí)等相對(duì)淡薄。其次，我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)并不完善，執(zhí)法難度大、成本高、力度弱，執(zhí)法者人情重、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。再次，管理上仍有“末端管理”和后續(xù)治理的思想，尤其對(duì)初產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的持續(xù)規(guī)劃管理和營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題尚缺乏遠(yuǎn)見性考慮，可持續(xù)性不強(qiáng)。

二、我國(guó)大城市食品營(yíng)養(yǎng)安全存在的問(wèn)題

城市食品安全管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，城市與農(nóng)村面臨的問(wèn)題很不相同，也復(fù)雜得多。尤其是針對(duì)我國(guó)日益膨脹的城市人口，城市周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)和環(huán)境負(fù)荷過(guò)重，目前已暴露出很多問(wèn)題。

（一）認(rèn)識(shí)誤區(qū)

目前，在食品安全方面，從種植者、加工者、銷售者到監(jiān)管者都存在某種認(rèn)識(shí)上的概念模糊，特別是認(rèn)識(shí)上的道德與責(zé)任意識(shí)不足，這是從種植到銷售以及監(jiān)管各環(huán)節(jié)都會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重問(wèn)題的根本原因。此外，在食品安全的認(rèn)識(shí)中，不少人對(duì)營(yíng)養(yǎng)的認(rèn)識(shí)還存在簡(jiǎn)單化、界定標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)等問(wèn)題。

（二）法律與政策措施的問(wèn)題

目前，不少專家認(rèn)為我國(guó)《食品安全法》的主要問(wèn)題有兩點(diǎn)：一是采用的食品安全標(biāo)準(zhǔn)較之國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)偏低；二是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。后者源于執(zhí)法者明哲保身的自保行為和不作為的工作態(tài)度，應(yīng)該對(duì)食品安全混亂局面負(fù)主要責(zé)任。

我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)傾斜政策的力度仍然不夠，特別是糧食作物（如水稻、小麥）種植和基本養(yǎng)殖（如養(yǎng)豬、養(yǎng)雞）方面，利潤(rùn)微薄且風(fēng)險(xiǎn)很大。其中，種植的風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于化肥漲價(jià)，養(yǎng)殖的風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于疫情和飼料成本的上升。相關(guān)從業(yè)者可能處于生存需要而采取行業(yè)短期行為。

我國(guó)針對(duì)大城市食品安全管理的制度有：食品可追溯制度、產(chǎn)地綠色認(rèn)證制度、加工企業(yè)的HACCP和GMP認(rèn)證制度，食品營(yíng)養(yǎng)素標(biāo)示制度，以及食品抽查檢驗(yàn)制度、責(zé)任追究制度等，措施如稅收優(yōu)惠措施、綠色標(biāo)示措施、農(nóng)超對(duì)接措施等。但是，筆者觀察估計(jì)，符合要求、正規(guī)渠道來(lái)源的食品不足進(jìn)入餐桌的五成，而大部分食品（尤其初食品）幾乎是沒(méi)有監(jiān)管的。

（三）周邊農(nóng)業(yè)問(wèn)題

我國(guó)城市周邊土地資源存在過(guò)度開發(fā)、復(fù)耕率高，化肥和農(nóng)藥使用頻繁等問(wèn)題，加之城市工業(yè)、生活、交通等污染影響，有的土地功能嚴(yán)重退化，如土壤營(yíng)養(yǎng)性退化（原因是“微量元素缺乏的現(xiàn)象越來(lái)越普遍和嚴(yán)重”[4]）、板結(jié)化、抗病變能力弱化，部分土類消失、酸堿度異常。某些土地污染很難修復(fù)，如重金屬污染、砷污染等。研究揭示，來(lái)自部分城市周邊的農(nóng)產(chǎn)品中，對(duì)人體有害的重金屬Pb、Cr、Cd等在蔬菜和小麥中嚴(yán)重聚集[5]；由于對(duì)動(dòng)物糞肥的施用量更大，導(dǎo)致Mn、Zn等在一些蔬菜中超標(biāo)。然而，微量元素的過(guò)量或缺乏與多種疾病如貧血、免疫力下降等關(guān)系密切；化肥施用過(guò)多使土壤中硝酸鹽累積，導(dǎo)致癌癥發(fā)病率偏高，并可能引起面源污染等。但城市周邊農(nóng)業(yè)“以追求產(chǎn)量和效益最大化為目標(biāo)”的掠奪性發(fā)展模式還在蔓延。endprint

（四）城市設(shè)施農(nóng)業(yè)問(wèn)題

目前，解決城市人口吃飯問(wèn)題的重要手段——城市設(shè)施農(nóng)業(yè)，由于其土壤存在不可持續(xù)性，其食物營(yíng)養(yǎng)有明顯缺陷[6]，這已是共識(shí)，因此對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)的依賴應(yīng)該是有限度的。

（五）食品鏈條中各環(huán)節(jié)的問(wèn)題

1.種植環(huán)節(jié)的主要問(wèn)題

決定食品營(yíng)養(yǎng)安全的第一要素就是食品的原料來(lái)源。目前，蔬菜基地、養(yǎng)殖基地建設(shè)是保障我國(guó)大城市食品安全的重要舉措。雖然實(shí)行公司制管理，采取規(guī)模生產(chǎn)能保證城市生鮮食品的供應(yīng)量，但規(guī)模生產(chǎn)對(duì)應(yīng)的公司制管理并不是沒(méi)有問(wèn)題，例如，筆者發(fā)現(xiàn)，不少采取連片管理的蔬菜基地實(shí)際是松散管理、分包承包制，公司對(duì)其中的個(gè)體承包者經(jīng)常是疏于管理的，而個(gè)體承包者的法律與食品安全意識(shí)淡薄，在盲目的利益追逐下，農(nóng)藥超標(biāo)、化肥過(guò)量使用等“催肥”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。筆者從調(diào)研的許多蔬菜基地情況中還看出，偏遠(yuǎn)地區(qū)的蔬菜質(zhì)量受到農(nóng)藥控制好壞的影響較大，城郊地帶則受到土地退化、種植強(qiáng)度高、農(nóng)藥過(guò)量、城市污水、交通污染等更多不利因素的影響。

2.加工環(huán)節(jié)的主要問(wèn)題

目前，我國(guó)仍有一部分食品加工企業(yè)規(guī)模小、設(shè)備簡(jiǎn)陋、資金短缺、自動(dòng)化和集成化程度低，加工場(chǎng)所的環(huán)境衛(wèi)生和污水處理不達(dá)標(biāo)的情況屢見不鮮，有必要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過(guò)程的規(guī)范化、規(guī)?；?。加工企業(yè)的技術(shù)改造步伐較快，企業(yè)需要充足資金、改進(jìn)技術(shù)的意識(shí)強(qiáng)烈。

3.流通環(huán)節(jié)的主要問(wèn)題

在食品流通環(huán)節(jié)，由于收割、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸?shù)仍O(shè)施落后、管理不善，或附加處理（如某些蔬菜的浸泡），常造成食品的二次污染或食品原料價(jià)值的“今非昔比”。目前流通環(huán)節(jié)的一個(gè)重要問(wèn)題是流通成本高、監(jiān)管難度大，粗放式流通所占比重大。

銷售人員的誠(chéng)信度是銷售中最主要的問(wèn)題。例如，由于法律法規(guī)的不健全，有些不法商販以低價(jià)從農(nóng)村收購(gòu)農(nóng)藥超標(biāo)的蔬菜和由于未知原因生病的家禽，然后將這些問(wèn)題食品銷售到城市菜場(chǎng)、食品加工企業(yè)從中謀取不法利益。還有些經(jīng)營(yíng)者，無(wú)照經(jīng)營(yíng)，自律不到位，政府部門雖然不斷地取締這類行為、加強(qiáng)監(jiān)管，但由于這些經(jīng)營(yíng)者大多都是社會(huì)弱勢(shì)群體，監(jiān)管難度相對(duì)較大。

我國(guó)城市食品保障鏈條中直接暴露的問(wèn)題匯總?cè)鐖D1。

三、城市食品營(yíng)養(yǎng)安全對(duì)策分析

（一）種植環(huán)節(jié)的措施

在種植環(huán)節(jié)，從管理上來(lái)說(shuō)，首先是我國(guó)多年采取的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承包制的慣性思維一定程度上阻礙了規(guī)模發(fā)展的趨勢(shì)；其次，由于成本問(wèn)題、集中度問(wèn)題、農(nóng)民素質(zhì)問(wèn)題等，農(nóng)業(yè)種植領(lǐng)域的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)管理目前還很難做到。因此，破解種植領(lǐng)域的質(zhì)量瓶頸，筆者認(rèn)為目前較好的辦法是：加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)，不僅是技能培訓(xùn)，而且包括增加農(nóng)民的系統(tǒng)科學(xué)知識(shí)、增強(qiáng)農(nóng)民的質(zhì)量意識(shí)、增強(qiáng)農(nóng)民的社會(huì)責(zé)任感，形成新一代的農(nóng)民風(fēng)尚。目前，我國(guó)已宣布即將實(shí)現(xiàn)的社會(huì)養(yǎng)老全覆蓋和提高農(nóng)民醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)等政策措施的加速推進(jìn)與實(shí)施，也必將有利于改善農(nóng)村的社會(huì)環(huán)境，改變農(nóng)民的種植思維（從追求生存的思維轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足一般性社會(huì)服務(wù)的思維）。一句話，農(nóng)民綜合素質(zhì)的提高是破解種植環(huán)節(jié)食品安全隱患的關(guān)鍵。

（二）生產(chǎn)環(huán)節(jié)的措施

筆者認(rèn)為，在加工生產(chǎn)技術(shù)日益發(fā)展、完善的前提下，生產(chǎn)環(huán)節(jié)主要不是技術(shù)問(wèn)題，而是資金問(wèn)題和管理問(wèn)題。資金問(wèn)題主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)加工企業(yè)的資金來(lái)源渠道相對(duì)較少，主要依靠農(nóng)產(chǎn)品銷售和政府補(bǔ)貼。但銷售的資本積累卻很緩慢；而社會(huì)融資和銀行貸款的額度和規(guī)模都很難滿足多數(shù)企業(yè)提升生產(chǎn)規(guī)模的要求。有些食品質(zhì)量問(wèn)題不是出在“做不到”，而是加工企業(yè)的質(zhì)量意識(shí)（包括堅(jiān)持質(zhì)量制度、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的意識(shí)，強(qiáng)化過(guò)程管理、目標(biāo)管理的意識(shí)等）和系統(tǒng)管理意識(shí)跟不上。其次，許多加工老板缺少足夠的科學(xué)知識(shí)和道德素質(zhì)作為企業(yè)發(fā)展理念的支撐。當(dāng)然，一些企業(yè)產(chǎn)品的附加值較低、利潤(rùn)率低也制約了這些企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）制度完善

制度的改革和完善主要涉及土地制度（尤其土地流轉(zhuǎn)）、稅收優(yōu)惠、資金扶持等。我們建議：（1）加快實(shí)行制度性改革，如土地制度改革；（2）加大稅收優(yōu)惠力度；（3）增加農(nóng)業(yè)扶持資金；（4）增加貸款便利性和優(yōu)惠力度；（5）鼓勵(lì)其他專項(xiàng)扶持資金，類似于對(duì)種業(yè)、水利、飲水的扶持，其中部分來(lái)自于某些行業(yè)基金，如煙草基金等。

（四）政府職能的轉(zhuǎn)變

在此，筆者建議：

（1）監(jiān)管職能的統(tǒng)一和完善。首先，相關(guān)部門應(yīng)該細(xì)化食品從源頭到超市貨架到餐桌的各個(gè)環(huán)節(jié)，做到有規(guī)劃的監(jiān)管。其次，我國(guó)食品安全監(jiān)管實(shí)行“分段管理，多頭領(lǐng)導(dǎo)”模式，分工和責(zé)任不明確，容易造成政出多門、效率低下的局面，這種監(jiān)管職能不統(tǒng)一的局面必須盡快改變，即強(qiáng)化統(tǒng)一協(xié)作機(jī)制。

（2）加大財(cái)政支持，完善食品監(jiān)測(cè)體系。

（3）提高對(duì)在食品安全方面有違法行為者的打擊力度。

（4）鼓勵(lì)廣泛參與的社會(huì)監(jiān)督。

（5）鼓勵(lì)食品領(lǐng)域的創(chuàng)新。一方面，在大城市之間存在各種差異，只有因地制宜才能找到最適合當(dāng)?shù)厍闆r的食品安全方案，才能把食品營(yíng)養(yǎng)安全落到實(shí)處；另一方面，只有不斷地進(jìn)行技術(shù)和管理的創(chuàng)新才能解決不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題，才有可能創(chuàng)造理想的城市環(huán)境。

（五）人口素質(zhì)的提高

食品安全問(wèn)題既是技術(shù)和能力問(wèn)題，又是道德問(wèn)題。食品安全好壞，與從種植到銷售全產(chǎn)業(yè)鏈上各參與者的素質(zhì)密切相關(guān)。在強(qiáng)調(diào)法治的同時(shí)，要讓所有敢以身試法的不法商人被圈子所不容，以創(chuàng)建食品營(yíng)養(yǎng)安全的良好文化氛圍，并讓生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者建立正確的價(jià)值觀。

結(jié)語(yǔ)

目前有很多亟待解決的食品安全問(wèn)題，人們似乎很難看到完整而放心的長(zhǎng)效解決方案，這是因?yàn)椤懊^過(guò)河”、“只見樹木不見森林”等缺乏遠(yuǎn)見的思想占了主導(dǎo)。但筆者看到，一種長(zhǎng)效“解決方案”是存在的，但這種方案似乎不可能完全依賴制度建設(shè)，也不會(huì)一蹴而就，而更需要人的“自治”，以及政府主導(dǎo)、主動(dòng)實(shí)施的宏觀策略。這種系統(tǒng)解決方案需要從多方位和多層面進(jìn)行展開。

（1）宏觀上，采取依靠市場(chǎng)而不放縱市場(chǎng)的策略，主動(dòng)構(gòu)建時(shí)空明晰的城市食品營(yíng)養(yǎng)保障體系，是保障我國(guó)城市食品營(yíng)養(yǎng)安全可持續(xù)發(fā)展的最好出路。超前的系統(tǒng)規(guī)劃、追溯體系、個(gè)人執(zhí)業(yè)資格證書和企業(yè)認(rèn)證體系是該保障系統(tǒng)的關(guān)鍵部分。

（2）操作上，加快我國(guó)涉農(nóng)綜合政策的建設(shè)與落實(shí)，增加對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持范圍和力度，努力提高農(nóng)業(yè)參與者的素質(zhì)，形成良好的社會(huì)氛圍，依據(jù)規(guī)劃加強(qiáng)城市農(nóng)業(yè)保障體系的基礎(chǔ)建設(shè)，強(qiáng)化重點(diǎn)監(jiān)管體系，實(shí)施嚴(yán)格的法律制度等，都是這個(gè)方案不可或缺的組成部分。

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[責(zé)任編輯 王 佳]endprint

（四）城市設(shè)施農(nóng)業(yè)問(wèn)題

目前，解決城市人口吃飯問(wèn)題的重要手段——城市設(shè)施農(nóng)業(yè)，由于其土壤存在不可持續(xù)性，其食物營(yíng)養(yǎng)有明顯缺陷[6]，這已是共識(shí)，因此對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)的依賴應(yīng)該是有限度的。

（五）食品鏈條中各環(huán)節(jié)的問(wèn)題

1.種植環(huán)節(jié)的主要問(wèn)題

決定食品營(yíng)養(yǎng)安全的第一要素就是食品的原料來(lái)源。目前，蔬菜基地、養(yǎng)殖基地建設(shè)是保障我國(guó)大城市食品安全的重要舉措。雖然實(shí)行公司制管理，采取規(guī)模生產(chǎn)能保證城市生鮮食品的供應(yīng)量，但規(guī)模生產(chǎn)對(duì)應(yīng)的公司制管理并不是沒(méi)有問(wèn)題，例如，筆者發(fā)現(xiàn)，不少采取連片管理的蔬菜基地實(shí)際是松散管理、分包承包制，公司對(duì)其中的個(gè)體承包者經(jīng)常是疏于管理的，而個(gè)體承包者的法律與食品安全意識(shí)淡薄，在盲目的利益追逐下，農(nóng)藥超標(biāo)、化肥過(guò)量使用等“催肥”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。筆者從調(diào)研的許多蔬菜基地情況中還看出，偏遠(yuǎn)地區(qū)的蔬菜質(zhì)量受到農(nóng)藥控制好壞的影響較大，城郊地帶則受到土地退化、種植強(qiáng)度高、農(nóng)藥過(guò)量、城市污水、交通污染等更多不利因素的影響。

2.加工環(huán)節(jié)的主要問(wèn)題

目前，我國(guó)仍有一部分食品加工企業(yè)規(guī)模小、設(shè)備簡(jiǎn)陋、資金短缺、自動(dòng)化和集成化程度低，加工場(chǎng)所的環(huán)境衛(wèi)生和污水處理不達(dá)標(biāo)的情況屢見不鮮，有必要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過(guò)程的規(guī)范化、規(guī)?；＜庸て髽I(yè)的技術(shù)改造步伐較快，企業(yè)需要充足資金、改進(jìn)技術(shù)的意識(shí)強(qiáng)烈。

3.流通環(huán)節(jié)的主要問(wèn)題

在食品流通環(huán)節(jié)，由于收割、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸?shù)仍O(shè)施落后、管理不善，或附加處理（如某些蔬菜的浸泡），常造成食品的二次污染或食品原料價(jià)值的“今非昔比”。目前流通環(huán)節(jié)的一個(gè)重要問(wèn)題是流通成本高、監(jiān)管難度大，粗放式流通所占比重大。

銷售人員的誠(chéng)信度是銷售中最主要的問(wèn)題。例如，由于法律法規(guī)的不健全，有些不法商販以低價(jià)從農(nóng)村收購(gòu)農(nóng)藥超標(biāo)的蔬菜和由于未知原因生病的家禽，然后將這些問(wèn)題食品銷售到城市菜場(chǎng)、食品加工企業(yè)從中謀取不法利益。還有些經(jīng)營(yíng)者，無(wú)照經(jīng)營(yíng)，自律不到位，政府部門雖然不斷地取締這類行為、加強(qiáng)監(jiān)管，但由于這些經(jīng)營(yíng)者大多都是社會(huì)弱勢(shì)群體，監(jiān)管難度相對(duì)較大。

我國(guó)城市食品保障鏈條中直接暴露的問(wèn)題匯總?cè)鐖D1。

三、城市食品營(yíng)養(yǎng)安全對(duì)策分析

（一）種植環(huán)節(jié)的措施

在種植環(huán)節(jié)，從管理上來(lái)說(shuō)，首先是我國(guó)多年采取的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承包制的慣性思維一定程度上阻礙了規(guī)模發(fā)展的趨勢(shì)；其次，由于成本問(wèn)題、集中度問(wèn)題、農(nóng)民素質(zhì)問(wèn)題等，農(nóng)業(yè)種植領(lǐng)域的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)管理目前還很難做到。因此，破解種植領(lǐng)域的質(zhì)量瓶頸，筆者認(rèn)為目前較好的辦法是：加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)，不僅是技能培訓(xùn)，而且包括增加農(nóng)民的系統(tǒng)科學(xué)知識(shí)、增強(qiáng)農(nóng)民的質(zhì)量意識(shí)、增強(qiáng)農(nóng)民的社會(huì)責(zé)任感，形成新一代的農(nóng)民風(fēng)尚。目前，我國(guó)已宣布即將實(shí)現(xiàn)的社會(huì)養(yǎng)老全覆蓋和提高農(nóng)民醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)等政策措施的加速推進(jìn)與實(shí)施，也必將有利于改善農(nóng)村的社會(huì)環(huán)境，改變農(nóng)民的種植思維（從追求生存的思維轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足一般性社會(huì)服務(wù)的思維）。一句話，農(nóng)民綜合素質(zhì)的提高是破解種植環(huán)節(jié)食品安全隱患的關(guān)鍵。

（二）生產(chǎn)環(huán)節(jié)的措施

筆者認(rèn)為，在加工生產(chǎn)技術(shù)日益發(fā)展、完善的前提下，生產(chǎn)環(huán)節(jié)主要不是技術(shù)問(wèn)題，而是資金問(wèn)題和管理問(wèn)題。資金問(wèn)題主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)加工企業(yè)的資金來(lái)源渠道相對(duì)較少，主要依靠農(nóng)產(chǎn)品銷售和政府補(bǔ)貼。但銷售的資本積累卻很緩慢；而社會(huì)融資和銀行貸款的額度和規(guī)模都很難滿足多數(shù)企業(yè)提升生產(chǎn)規(guī)模的要求。有些食品質(zhì)量問(wèn)題不是出在“做不到”，而是加工企業(yè)的質(zhì)量意識(shí)（包括堅(jiān)持質(zhì)量制度、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的意識(shí)，強(qiáng)化過(guò)程管理、目標(biāo)管理的意識(shí)等）和系統(tǒng)管理意識(shí)跟不上。其次，許多加工老板缺少足夠的科學(xué)知識(shí)和道德素質(zhì)作為企業(yè)發(fā)展理念的支撐。當(dāng)然，一些企業(yè)產(chǎn)品的附加值較低、利潤(rùn)率低也制約了這些企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）制度完善

制度的改革和完善主要涉及土地制度（尤其土地流轉(zhuǎn)）、稅收優(yōu)惠、資金扶持等。我們建議：（1）加快實(shí)行制度性改革，如土地制度改革；（2）加大稅收優(yōu)惠力度；（3）增加農(nóng)業(yè)扶持資金；（4）增加貸款便利性和優(yōu)惠力度；（5）鼓勵(lì)其他專項(xiàng)扶持資金，類似于對(duì)種業(yè)、水利、飲水的扶持，其中部分來(lái)自于某些行業(yè)基金，如煙草基金等。

（四）政府職能的轉(zhuǎn)變

在此，筆者建議：

（1）監(jiān)管職能的統(tǒng)一和完善。首先，相關(guān)部門應(yīng)該細(xì)化食品從源頭到超市貨架到餐桌的各個(gè)環(huán)節(jié)，做到有規(guī)劃的監(jiān)管。其次，我國(guó)食品安全監(jiān)管實(shí)行“分段管理，多頭領(lǐng)導(dǎo)”模式，分工和責(zé)任不明確，容易造成政出多門、效率低下的局面，這種監(jiān)管職能不統(tǒng)一的局面必須盡快改變，即強(qiáng)化統(tǒng)一協(xié)作機(jī)制。

（2）加大財(cái)政支持，完善食品監(jiān)測(cè)體系。

（3）提高對(duì)在食品安全方面有違法行為者的打擊力度。

（4）鼓勵(lì)廣泛參與的社會(huì)監(jiān)督。

（5）鼓勵(lì)食品領(lǐng)域的創(chuàng)新。一方面，在大城市之間存在各種差異，只有因地制宜才能找到最適合當(dāng)?shù)厍闆r的食品安全方案，才能把食品營(yíng)養(yǎng)安全落到實(shí)處；另一方面，只有不斷地進(jìn)行技術(shù)和管理的創(chuàng)新才能解決不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題，才有可能創(chuàng)造理想的城市環(huán)境。

（五）人口素質(zhì)的提高

食品安全問(wèn)題既是技術(shù)和能力問(wèn)題，又是道德問(wèn)題。食品安全好壞，與從種植到銷售全產(chǎn)業(yè)鏈上各參與者的素質(zhì)密切相關(guān)。在強(qiáng)調(diào)法治的同時(shí)，要讓所有敢以身試法的不法商人被圈子所不容，以創(chuàng)建食品營(yíng)養(yǎng)安全的良好文化氛圍，并讓生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者建立正確的價(jià)值觀。

結(jié)語(yǔ)

目前有很多亟待解決的食品安全問(wèn)題，人們似乎很難看到完整而放心的長(zhǎng)效解決方案，這是因?yàn)椤懊^過(guò)河”、“只見樹木不見森林”等缺乏遠(yuǎn)見的思想占了主導(dǎo)。但筆者看到，一種長(zhǎng)效“解決方案”是存在的，但這種方案似乎不可能完全依賴制度建設(shè)，也不會(huì)一蹴而就，而更需要人的“自治”，以及政府主導(dǎo)、主動(dòng)實(shí)施的宏觀策略。這種系統(tǒng)解決方案需要從多方位和多層面進(jìn)行展開。

（1）宏觀上，采取依靠市場(chǎng)而不放縱市場(chǎng)的策略，主動(dòng)構(gòu)建時(shí)空明晰的城市食品營(yíng)養(yǎng)保障體系，是保障我國(guó)城市食品營(yíng)養(yǎng)安全可持續(xù)發(fā)展的最好出路。超前的系統(tǒng)規(guī)劃、追溯體系、個(gè)人執(zhí)業(yè)資格證書和企業(yè)認(rèn)證體系是該保障系統(tǒng)的關(guān)鍵部分。

（2）操作上，加快我國(guó)涉農(nóng)綜合政策的建設(shè)與落實(shí)，增加對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持范圍和力度，努力提高農(nóng)業(yè)參與者的素質(zhì)，形成良好的社會(huì)氛圍，依據(jù)規(guī)劃加強(qiáng)城市農(nóng)業(yè)保障體系的基礎(chǔ)建設(shè)，強(qiáng)化重點(diǎn)監(jiān)管體系，實(shí)施嚴(yán)格的法律制度等，都是這個(gè)方案不可或缺的組成部分。

參考文獻(xiàn)：

[1] 許世衛(wèi).中國(guó)食物安全現(xiàn)狀與對(duì)策[J].中國(guó)科技論壇，2007，（11）：116-119.

[2] 高彥生，蔡光英，等.對(duì)美國(guó)食品保護(hù)計(jì)劃的解讀與評(píng)析[J].檢驗(yàn)檢疫科學(xué)，2008，18（4）：66-71.

[3] 黃強(qiáng)，陶健.國(guó)內(nèi)外食品安全監(jiān)管體系對(duì)比分析與建議[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2012，162（16）：97-98.

[4] 鄒春琴，張福鎖.中國(guó)土壤—作物中微量元素研究現(xiàn)狀和展望[M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2009：1.

[5] 趙彥鋒，孫志英，化全縣.城市化過(guò)程與土壤資源演變[M].鄭州：黃河水利出版社，2009：123.

[6] 張乃明，常曉冰，秦太峰.設(shè)施農(nóng)業(yè)土壤特性與改良[M].北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2008.

[責(zé)任編輯 王 佳]endprint

（四）城市設(shè)施農(nóng)業(yè)問(wèn)題

目前，解決城市人口吃飯問(wèn)題的重要手段——城市設(shè)施農(nóng)業(yè)，由于其土壤存在不可持續(xù)性，其食物營(yíng)養(yǎng)有明顯缺陷[6]，這已是共識(shí)，因此對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)的依賴應(yīng)該是有限度的。

（五）食品鏈條中各環(huán)節(jié)的問(wèn)題

1.種植環(huán)節(jié)的主要問(wèn)題

決定食品營(yíng)養(yǎng)安全的第一要素就是食品的原料來(lái)源。目前，蔬菜基地、養(yǎng)殖基地建設(shè)是保障我國(guó)大城市食品安全的重要舉措。雖然實(shí)行公司制管理，采取規(guī)模生產(chǎn)能保證城市生鮮食品的供應(yīng)量，但規(guī)模生產(chǎn)對(duì)應(yīng)的公司制管理并不是沒(méi)有問(wèn)題，例如，筆者發(fā)現(xiàn)，不少采取連片管理的蔬菜基地實(shí)際是松散管理、分包承包制，公司對(duì)其中的個(gè)體承包者經(jīng)常是疏于管理的，而個(gè)體承包者的法律與食品安全意識(shí)淡薄，在盲目的利益追逐下，農(nóng)藥超標(biāo)、化肥過(guò)量使用等“催肥”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。筆者從調(diào)研的許多蔬菜基地情況中還看出，偏遠(yuǎn)地區(qū)的蔬菜質(zhì)量受到農(nóng)藥控制好壞的影響較大，城郊地帶則受到土地退化、種植強(qiáng)度高、農(nóng)藥過(guò)量、城市污水、交通污染等更多不利因素的影響。

2.加工環(huán)節(jié)的主要問(wèn)題

目前，我國(guó)仍有一部分食品加工企業(yè)規(guī)模小、設(shè)備簡(jiǎn)陋、資金短缺、自動(dòng)化和集成化程度低，加工場(chǎng)所的環(huán)境衛(wèi)生和污水處理不達(dá)標(biāo)的情況屢見不鮮，有必要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過(guò)程的規(guī)范化、規(guī)?；＜庸て髽I(yè)的技術(shù)改造步伐較快，企業(yè)需要充足資金、改進(jìn)技術(shù)的意識(shí)強(qiáng)烈。

3.流通環(huán)節(jié)的主要問(wèn)題

在食品流通環(huán)節(jié)，由于收割、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸?shù)仍O(shè)施落后、管理不善，或附加處理（如某些蔬菜的浸泡），常造成食品的二次污染或食品原料價(jià)值的“今非昔比”。目前流通環(huán)節(jié)的一個(gè)重要問(wèn)題是流通成本高、監(jiān)管難度大，粗放式流通所占比重大。

銷售人員的誠(chéng)信度是銷售中最主要的問(wèn)題。例如，由于法律法規(guī)的不健全，有些不法商販以低價(jià)從農(nóng)村收購(gòu)農(nóng)藥超標(biāo)的蔬菜和由于未知原因生病的家禽，然后將這些問(wèn)題食品銷售到城市菜場(chǎng)、食品加工企業(yè)從中謀取不法利益。還有些經(jīng)營(yíng)者，無(wú)照經(jīng)營(yíng)，自律不到位，政府部門雖然不斷地取締這類行為、加強(qiáng)監(jiān)管，但由于這些經(jīng)營(yíng)者大多都是社會(huì)弱勢(shì)群體，監(jiān)管難度相對(duì)較大。

我國(guó)城市食品保障鏈條中直接暴露的問(wèn)題匯總?cè)鐖D1。

三、城市食品營(yíng)養(yǎng)安全對(duì)策分析

（一）種植環(huán)節(jié)的措施

在種植環(huán)節(jié)，從管理上來(lái)說(shuō)，首先是我國(guó)多年采取的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承包制的慣性思維一定程度上阻礙了規(guī)模發(fā)展的趨勢(shì)；其次，由于成本問(wèn)題、集中度問(wèn)題、農(nóng)民素質(zhì)問(wèn)題等，農(nóng)業(yè)種植領(lǐng)域的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)管理目前還很難做到。因此，破解種植領(lǐng)域的質(zhì)量瓶頸，筆者認(rèn)為目前較好的辦法是：加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)，不僅是技能培訓(xùn)，而且包括增加農(nóng)民的系統(tǒng)科學(xué)知識(shí)、增強(qiáng)農(nóng)民的質(zhì)量意識(shí)、增強(qiáng)農(nóng)民的社會(huì)責(zé)任感，形成新一代的農(nóng)民風(fēng)尚。目前，我國(guó)已宣布即將實(shí)現(xiàn)的社會(huì)養(yǎng)老全覆蓋和提高農(nóng)民醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)等政策措施的加速推進(jìn)與實(shí)施，也必將有利于改善農(nóng)村的社會(huì)環(huán)境，改變農(nóng)民的種植思維（從追求生存的思維轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足一般性社會(huì)服務(wù)的思維）。一句話，農(nóng)民綜合素質(zhì)的提高是破解種植環(huán)節(jié)食品安全隱患的關(guān)鍵。

（二）生產(chǎn)環(huán)節(jié)的措施

筆者認(rèn)為，在加工生產(chǎn)技術(shù)日益發(fā)展、完善的前提下，生產(chǎn)環(huán)節(jié)主要不是技術(shù)問(wèn)題，而是資金問(wèn)題和管理問(wèn)題。資金問(wèn)題主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)加工企業(yè)的資金來(lái)源渠道相對(duì)較少，主要依靠農(nóng)產(chǎn)品銷售和政府補(bǔ)貼。但銷售的資本積累卻很緩慢；而社會(huì)融資和銀行貸款的額度和規(guī)模都很難滿足多數(shù)企業(yè)提升生產(chǎn)規(guī)模的要求。有些食品質(zhì)量問(wèn)題不是出在“做不到”，而是加工企業(yè)的質(zhì)量意識(shí)（包括堅(jiān)持質(zhì)量制度、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的意識(shí)，強(qiáng)化過(guò)程管理、目標(biāo)管理的意識(shí)等）和系統(tǒng)管理意識(shí)跟不上。其次，許多加工老板缺少足夠的科學(xué)知識(shí)和道德素質(zhì)作為企業(yè)發(fā)展理念的支撐。當(dāng)然，一些企業(yè)產(chǎn)品的附加值較低、利潤(rùn)率低也制約了這些企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）制度完善

制度的改革和完善主要涉及土地制度（尤其土地流轉(zhuǎn)）、稅收優(yōu)惠、資金扶持等。我們建議：（1）加快實(shí)行制度性改革，如土地制度改革；（2）加大稅收優(yōu)惠力度；（3）增加農(nóng)業(yè)扶持資金；（4）增加貸款便利性和優(yōu)惠力度；（5）鼓勵(lì)其他專項(xiàng)扶持資金，類似于對(duì)種業(yè)、水利、飲水的扶持，其中部分來(lái)自于某些行業(yè)基金，如煙草基金等。

（四）政府職能的轉(zhuǎn)變

在此，筆者建議：

（1）監(jiān)管職能的統(tǒng)一和完善。首先，相關(guān)部門應(yīng)該細(xì)化食品從源頭到超市貨架到餐桌的各個(gè)環(huán)節(jié)，做到有規(guī)劃的監(jiān)管。其次，我國(guó)食品安全監(jiān)管實(shí)行“分段管理，多頭領(lǐng)導(dǎo)”模式，分工和責(zé)任不明確，容易造成政出多門、效率低下的局面，這種監(jiān)管職能不統(tǒng)一的局面必須盡快改變，即強(qiáng)化統(tǒng)一協(xié)作機(jī)制。

（2）加大財(cái)政支持，完善食品監(jiān)測(cè)體系。

（3）提高對(duì)在食品安全方面有違法行為者的打擊力度。

（4）鼓勵(lì)廣泛參與的社會(huì)監(jiān)督。

（5）鼓勵(lì)食品領(lǐng)域的創(chuàng)新。一方面，在大城市之間存在各種差異，只有因地制宜才能找到最適合當(dāng)?shù)厍闆r的食品安全方案，才能把食品營(yíng)養(yǎng)安全落到實(shí)處；另一方面，只有不斷地進(jìn)行技術(shù)和管理的創(chuàng)新才能解決不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題，才有可能創(chuàng)造理想的城市環(huán)境。

（五）人口素質(zhì)的提高

食品安全問(wèn)題既是技術(shù)和能力問(wèn)題，又是道德問(wèn)題。食品安全好壞，與從種植到銷售全產(chǎn)業(yè)鏈上各參與者的素質(zhì)密切相關(guān)。在強(qiáng)調(diào)法治的同時(shí)，要讓所有敢以身試法的不法商人被圈子所不容，以創(chuàng)建食品營(yíng)養(yǎng)安全的良好文化氛圍，并讓生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者建立正確的價(jià)值觀。

結(jié)語(yǔ)

目前有很多亟待解決的食品安全問(wèn)題，人們似乎很難看到完整而放心的長(zhǎng)效解決方案，這是因?yàn)椤懊^過(guò)河”、“只見樹木不見森林”等缺乏遠(yuǎn)見的思想占了主導(dǎo)。但筆者看到，一種長(zhǎng)效“解決方案”是存在的，但這種方案似乎不可能完全依賴制度建設(shè)，也不會(huì)一蹴而就，而更需要人的“自治”，以及政府主導(dǎo)、主動(dòng)實(shí)施的宏觀策略。這種系統(tǒng)解決方案需要從多方位和多層面進(jìn)行展開。

（1）宏觀上，采取依靠市場(chǎng)而不放縱市場(chǎng)的策略，主動(dòng)構(gòu)建時(shí)空明晰的城市食品營(yíng)養(yǎng)保障體系，是保障我國(guó)城市食品營(yíng)養(yǎng)安全可持續(xù)發(fā)展的最好出路。超前的系統(tǒng)規(guī)劃、追溯體系、個(gè)人執(zhí)業(yè)資格證書和企業(yè)認(rèn)證體系是該保障系統(tǒng)的關(guān)鍵部分。

（2）操作上，加快我國(guó)涉農(nóng)綜合政策的建設(shè)與落實(shí)，增加對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持范圍和力度，努力提高農(nóng)業(yè)參與者的素質(zhì)，形成良好的社會(huì)氛圍，依據(jù)規(guī)劃加強(qiáng)城市農(nóng)業(yè)保障體系的基礎(chǔ)建設(shè)，強(qiáng)化重點(diǎn)監(jiān)管體系，實(shí)施嚴(yán)格的法律制度等，都是這個(gè)方案不可或缺的組成部分。

參考文獻(xiàn)：

[1] 許世衛(wèi).中國(guó)食物安全現(xiàn)狀與對(duì)策[J].中國(guó)科技論壇，2007，（11）：116-119.

[2] 高彥生，蔡光英，等.對(duì)美國(guó)食品保護(hù)計(jì)劃的解讀與評(píng)析[J].檢驗(yàn)檢疫科學(xué)，2008，18（4）：66-71.

[3] 黃強(qiáng)，陶健.國(guó)內(nèi)外食品安全監(jiān)管體系對(duì)比分析與建議[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2012，162（16）：97-98.

[4] 鄒春琴，張福鎖.中國(guó)土壤—作物中微量元素研究現(xiàn)狀和展望[M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2009：1.

[5] 趙彥鋒，孫志英，化全縣.城市化過(guò)程與土壤資源演變[M].鄭州：黃河水利出版社，2009：123.

[6] 張乃明，常曉冰，秦太峰.設(shè)施農(nóng)業(yè)土壤特性與改良[M].北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2008.

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