侯 銀 萍

（浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院， 浙江 杭州 310023）

論集體土地用益物權(quán)制度安排中的政府干預(yù)
——基于國家理論的分析框架

侯 銀 萍

（浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院， 浙江 杭州 310023）

現(xiàn)代意義上的產(chǎn)權(quán)是建立在國家的基礎(chǔ)之上的。國家通過引入政府命令和法律實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地使用制度自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，并通過“進(jìn)入許可制”的配置方式使得集體土地用益物權(quán)制度具有了濃厚的身份性。建國以來的集體土地實(shí)踐表明，政府權(quán)力的過分干預(yù)與土地產(chǎn)權(quán)制度效率呈負(fù)相關(guān)。我國集體土地用益物權(quán)制度的改革，必須建立在無限政府向有限政府、政策主導(dǎo)向法治主導(dǎo)變革的基礎(chǔ)上。

集體土地用益物權(quán)；強(qiáng)制性制度供給；制度效率；限政；法治

土地制度是因土地的歸屬和利用問題而產(chǎn)生的所有土地關(guān)系的總稱，它既是一種經(jīng)濟(jì)制度，也是一種法權(quán)制度。從集體土地的物權(quán)構(gòu)造上看，集體土地物權(quán)制度有集體土地所有權(quán)、集體土地用益物權(quán)和集體土地?fù)?dān)保物權(quán)等權(quán)利形態(tài)，其中以法律法規(guī)、政策為主的正式制度所規(guī)范的人們基于集體土地利用而形成的社會關(guān)系和行為準(zhǔn)則，即為集體土地用益物權(quán)制度。土地制度背后的利益分配是權(quán)利各方產(chǎn)生矛盾糾紛的癥結(jié)所在，而公平的土地利益分配取決于土地產(chǎn)權(quán)的合理配置。由于國家的出現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)的安全得到了保障，因此產(chǎn)生了“社會租金”[1]。由政府壟斷契約的保護(hù)權(quán)，有助于契約方公正地交易，有助于維護(hù)雙方的意志和利益。在交易費(fèi)用較高的情況下，政府提供的有關(guān)產(chǎn)權(quán)界定和分配等“游戲規(guī)則”能夠有效解決搭便車問題，并且能夠?yàn)楫a(chǎn)權(quán)交易和資產(chǎn)評估提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，以此降低產(chǎn)權(quán)界定和轉(zhuǎn)讓過程中的交易費(fèi)用。國家作為第三方當(dāng)事人，通過提供具有普適性的法律制度、建立非人格化的立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，確定產(chǎn)權(quán)實(shí)施和實(shí)現(xiàn)的基本規(guī)則。青木昌彥認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度的形成和實(shí)施中，國家具有獨(dú)特的優(yōu)勢，隨著市場交換的不斷擴(kuò)張，國家逐漸成為產(chǎn)權(quán)保護(hù)和合同的第三方實(shí)施機(jī)制。統(tǒng)一的中央政府擁有疆域內(nèi)排他性和強(qiáng)制性管轄權(quán)，居民并不能輕易退出管轄。中央政府能夠壟斷對暴力的合法使用權(quán)，從而實(shí)施司法裁決，并向私人征稅[2]。因此，現(xiàn)代意義上的產(chǎn)權(quán)是建立在國家基礎(chǔ)之上的。然而，當(dāng)統(tǒng)治者的利益與社會整體利益不相容時(shí)，國家自身利益的最大化常常導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的低效，國家的過度干預(yù)和過度管制常常妨礙產(chǎn)權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，從而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)殘缺?！皺?quán)利之所以常常變得殘缺，是因?yàn)橐恍┐碚攉@得了允許他人改變所有制安排的權(quán)力”[3]。國家利用其獨(dú)特的地位和手中的權(quán)力索取高額的租金，侵犯甚至剝奪私人的產(chǎn)權(quán)。經(jīng)濟(jì)交易因此受阻或者轉(zhuǎn)為地下，造成整個社會的經(jīng)濟(jì)活動陷入無序甚至停滯狀態(tài)。

一、政府強(qiáng)制性供給主導(dǎo)著集體土地使用制度的變遷方式

在實(shí)行分散決策型體制的國家中，市場經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，制度的演變一般表現(xiàn)為自下而上的需求誘致性制度變遷。這種需求能否誘導(dǎo)出新的制度安排，取決于贊同、支持和推動這種制度變遷的行為主體集合在與其他利益主體的力量對比中是否處于優(yōu)勢地位[4]。然而，我國的土地制度變革大都是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，何時(shí)變、怎樣變，都是由行政權(quán)力中心定奪，繼而引入政府命令和法律實(shí)行的自上而下的變遷，這種變遷方式屬于典型的強(qiáng)制性制度變遷的范疇。

（一）層級隸屬的行政權(quán)力侵蝕了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)

新中國成立后的土地改革是國家通過暴力無償分配土地給農(nóng)民使用的過程，也是國家建立鄉(xiāng)村基層政權(quán)以結(jié)束松散的農(nóng)村結(jié)構(gòu)的過程。國家通過打擊地主富農(nóng)，將其土地?zé)o償分配給無地少地的農(nóng)民，并發(fā)給農(nóng)民土地所有證書，進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)民對土地的安全感，從而贏得了農(nóng)民尤其是貧農(nóng)、雇農(nóng)和中農(nóng)對黨的擁護(hù)和支持。通過土地改革，國家從多層面建構(gòu)農(nóng)村基層組織，對政權(quán)鞏固和中國未來的土地制度變革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。第一種類型是國家在各地農(nóng)村中組織貧農(nóng)雇農(nóng)和中農(nóng)成立的農(nóng)民協(xié)會，負(fù)責(zé)執(zhí)行土地改革的各項(xiàng)具體事務(wù)和國家在農(nóng)村的各項(xiàng)政策；第二種類型是以鄉(xiāng)為基礎(chǔ)建立的以代表會議制為主要形式的鄉(xiāng)政權(quán)；第三種類型是在農(nóng)村建立的共青團(tuán)、婦聯(lián)等黨的基層組織。各類農(nóng)村基層政權(quán)組織的建立，結(jié)束了農(nóng)村“天高皇帝遠(yuǎn)”的歷史，原來松散的農(nóng)村結(jié)構(gòu)被納入到國家政權(quán)體系中。正因?yàn)閺V大農(nóng)民的直接參與和支持，加之政令統(tǒng)一和上下一致，土地改革得以低成本快速完成。

農(nóng)業(yè)合作社階段，農(nóng)民協(xié)會逐漸被解散，農(nóng)民基本喪失了表達(dá)意愿的途徑；國家加強(qiáng)了鄉(xiāng)政權(quán)和合作社對土地的控制；農(nóng)民土地所有制被取消，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)被嚴(yán)重削弱。

人民公社時(shí)期的農(nóng)地制度安排是建立在“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的政治體制框架下的。農(nóng)民把土地?zé)o償轉(zhuǎn)歸人民公社所有，由人民公社統(tǒng)一管理、統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)民淪為純粹的勞動者。人民公社體制賦予了公社一級的政府對土地的支配權(quán)，通過“一平二調(diào)”的方式也滿足了縣級政府對其管轄范圍內(nèi)人財(cái)物的絕對控制。各級地方政府利益的一致為土地制度安排的順利實(shí)行排除了障礙，而分散又無權(quán)狀態(tài)下的農(nóng)民只能成為制度的被動接受者。隨著人民公社制度的強(qiáng)行嵌入，在同工同酬的土地收益平均分配模式下，內(nèi)部諸多搭便車行為和消極勞作模式為奧爾森所理解的集體行動作了注腳[5]。

人民公社制度導(dǎo)致農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)被壓縮殆盡，國家的土地制度安排使農(nóng)民的生活很快陷入困境。農(nóng)民自發(fā)的反抗行為從20世紀(jì)50年代中期開始經(jīng)常發(fā)生。然而，農(nóng)民多次的包產(chǎn)到戶、包干到戶的自發(fā)行為直到20世紀(jì)70年代末都是被國家否定并抵制的。這二十多年間，農(nóng)民自發(fā)的制度創(chuàng)新并沒能夠推動全國范圍內(nèi)的土地制度變遷。國家從自身利益需求出發(fā)認(rèn)同了個體的自發(fā)行為，并將其上升為國家政策——土地承包制，由此推動了土地制度的重大變革?！斑@一制度變遷實(shí)際上是執(zhí)政黨從自身的利益需求出發(fā)促使它把個體和組織理性強(qiáng)制推行為公共規(guī)則，并依靠其‘暴力潛能’優(yōu)勢來維護(hù)的過程。這是一種典型的強(qiáng)制性制度變遷，而不是在社會經(jīng)濟(jì)自然演進(jìn)基礎(chǔ)上的誘致性制度變遷”[6]。

土地承包制是在農(nóng)民集體所有制基礎(chǔ)上的土地使用制度。在我國，農(nóng)民集體所有權(quán)在性質(zhì)上屬于公有產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民集體所有權(quán)并不是集體組織的農(nóng)民對土地享有的共有所有權(quán)（私有產(chǎn)權(quán)）。農(nóng)民不享有土地所有權(quán)的份額，無權(quán)行使所有權(quán)權(quán)能。集體土地所有權(quán)是由集體經(jīng)濟(jì)組織（如村委會）行使的。而現(xiàn)實(shí)中，集體經(jīng)濟(jì)組織在村委會的選舉、財(cái)政體制、管理體制等方面均受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的過度行政干預(yù)，形成了事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。政府通過集體所有制對農(nóng)村土地形成了事實(shí)上的控制權(quán)。正如周其仁教授所言，我國的集體公有制既不是一種共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán)，也不是一種純粹的國家所有權(quán)，它是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會主義制度安排[7]。

（二）“進(jìn)入許可制”的土地配置方式造成了土地用益物權(quán)濃厚的身份性

農(nóng)村土地有農(nóng)用地和集體建設(shè)用地之分。在集體所有的前提下，農(nóng)用地的具體使用者只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員根據(jù)其集體成員的身份享有社員權(quán)，通過向集體組織申請并與經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包合同而擁有使用農(nóng)用地的權(quán)利。在承包期間，農(nóng)戶離開本集體經(jīng)濟(jì)組織的，發(fā)包方有權(quán)收回承包地；農(nóng)戶對土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)要經(jīng)得發(fā)包方的同意或者報(bào)發(fā)包方備案；流轉(zhuǎn)后的登記需要向縣級以上政府申請登記，否則土地的流轉(zhuǎn)不具有對抗第三人的效力。

集體建設(shè)用地是農(nóng)村集體所有的、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織或者集體的農(nóng)戶進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地，包括農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和公共設(shè)施、公益事業(yè)用地等。集體建設(shè)用地的使用主體受到現(xiàn)行制度的嚴(yán)格規(guī)制，一般只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織及其所屬的成員，包括本集體組織的農(nóng)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)村公益事業(yè)單位等。本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員基于其社員身份和基本生活需求可以向集體經(jīng)濟(jì)組織申請宅基地用于居住，其享有的宅基地使用權(quán)基本是一種無償無期限的使用權(quán)，并具有濃厚的社會福利和社會保障色彩。然而，農(nóng)民無償取得宅基地使用權(quán)的代價(jià)是巨大的，一旦失去集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，其擁有的建設(shè)用地使用權(quán)就失去了存在的合法基礎(chǔ)。超出本集體組織的宅基地使用權(quán)幾乎是不允許流轉(zhuǎn)的，既不能轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)村居民，也不能在土地市場交易。當(dāng)農(nóng)戶離開本集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，由集體收回宅基地的使用權(quán)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的各類企業(yè)?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的主體必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織或者本集體的農(nóng)民（或占投資比例的50%以上），而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的設(shè)立、變動、注銷均應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)乜h級以上政府的行政管理部門辦理登記備案手續(xù)。如農(nóng)村中的醫(yī)院、學(xué)校等公益性事業(yè)單位需要使用集體建設(shè)用地的，必須經(jīng)過政府的批準(zhǔn)才可以使用。作為集體土地所有權(quán)代表的集體經(jīng)濟(jì)組織，若要以集體建設(shè)用地使用權(quán)以入股等方式與他人合辦企業(yè)的，也必須向縣級以上地方政府行政主管部門提出申請。

二、政府的過度干預(yù)制約著集體土地用益物權(quán)的制度效率

（一）政府的干預(yù)強(qiáng)度與土地用益物權(quán)制度效率的關(guān)系

政府權(quán)力介入土地用益物權(quán)制度的方式和程度，決定了國家在土地產(chǎn)權(quán)中的作用。國家作為經(jīng)濟(jì)人的利益主體，決定了國家在土地制度中不可能中立。國家過度的干預(yù)和管制會造成土地產(chǎn)權(quán)的排他性和讓渡性的殘缺。土地用益物權(quán)制度安排所無法克服的供給時(shí)滯的存在，決定了其在運(yùn)行伊始土地用益物權(quán)制度效率就處于下降狀態(tài)，交易成本也會隨著制度的運(yùn)行逐漸上升。國家通過其強(qiáng)大的第三方實(shí)施權(quán)力供給著土地產(chǎn)權(quán)制度，并通過提高或者降低政府對土地產(chǎn)權(quán)制度的干預(yù)強(qiáng)度，控制著土地產(chǎn)權(quán)制度的運(yùn)行狀態(tài)。土地產(chǎn)權(quán)制度效率的維護(hù)離不開政府干預(yù)，政府適當(dāng)?shù)母深A(yù)能夠有效緩解土地產(chǎn)權(quán)制度效率的下降，但是絕不是干預(yù)的越多越好，這里存在著政府干預(yù)剛性。在政府干預(yù)與土地產(chǎn)權(quán)制度效率的臨界點(diǎn)范圍內(nèi)，政府干預(yù)的增強(qiáng)有利于土地產(chǎn)權(quán)制度效率的維護(hù)，但是超過這一臨界點(diǎn)之后，政府干預(yù)的增強(qiáng)會導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)制度效率的快速下降。因此，國家作為資源要素的過度利用，表現(xiàn)為政府權(quán)力的過分干預(yù)，這必然會造成土地產(chǎn)權(quán)制度的加劇低效甚至無效。政府權(quán)力的過分干預(yù)與土地產(chǎn)權(quán)制度效率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。

（二）政府干預(yù)對土地使用制度效率的影響

建國之初，國家通過土地改革廢除了“地主所有、農(nóng)民租佃經(jīng)營”為主的封建土地制度，通過政治運(yùn)動直接剝奪了地主的土地并無償分配給農(nóng)民。國家通過政府干預(yù)授予農(nóng)民所謂的“土地所有權(quán)”實(shí)際上是國家控制下的“土地使用權(quán)”。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的重新配置雖然是由國家主導(dǎo)完成的，但是國家在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的所占的比例很低，農(nóng)民擁有相對完整的土地使用權(quán)?？陀^上，農(nóng)民獲得的土地使用權(quán)改變了當(dāng)時(shí)土地過分集中于少數(shù)人手中所造成的土地資源配置和土地權(quán)利配置嚴(yán)重失衡的局面?？陀^上促進(jìn)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的高效率，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速恢復(fù)和發(fā)展，其中1952 年全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值483.9億元,比1949年增加48.5%,年均增長14.1%,糧棉等主要農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量均超過了解放前的最高年產(chǎn)量；1951 年全國人民購買力比上年增加 25%左右[8]。

隨著農(nóng)村“政社合一”體制和城市土地全面國有化的形成，國家對土地的控制得到空前強(qiáng)化。國家權(quán)力全面滲透到土地各領(lǐng)域并成為土地要素的決策者、支配者和收益者。國家對土地的控制不斷加強(qiáng)，土地產(chǎn)權(quán)制度效率在不斷快速下降，國家對土地產(chǎn)權(quán)的干預(yù)和在土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的比例甚至一度接近100%[9]。土地權(quán)利的剝奪帶來了人們土地獲利空間的喪失，人們對土地投入的動力不復(fù)存在。國家權(quán)力的過于強(qiáng)大造成土地產(chǎn)權(quán)制度的低效，繼而造成了土地資源的浪費(fèi)和整體經(jīng)濟(jì)的倒退。農(nóng)村中人均糧食產(chǎn)量直到1979年仍無法恢復(fù)到1958年的水平，人們的消費(fèi)水平在1960年初到1980年的20年間均維持在很低的水平，而這段時(shí)期的耕地面積連年持續(xù)下將，人均耕地面積由1958年的2.43畝下降到1982年的1.46畝，下降了40%[10]。

改革開放以來，國家通過土地產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)行土地承包經(jīng)營制度，調(diào)整了國家對土地的控制強(qiáng)度和對土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的占有比例，降低了政府權(quán)力的干預(yù)程度。土地承包經(jīng)營權(quán)在期限上不斷延長，“兩田制”、“土地入股”、“土地抵押”等權(quán)利流轉(zhuǎn)方式的試行，使其權(quán)利結(jié)構(gòu)不斷完善。這些均表明了政府權(quán)力對土地產(chǎn)權(quán)制度的干預(yù)較前一階段有了很大程度的減少，土地產(chǎn)權(quán)制度效率得到明顯的提高，也帶來了這一時(shí)期我國土地市場的迅速發(fā)展，繼而帶動了全國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和人們生活消費(fèi)水平的提高。

然而，隨著全國城市化的發(fā)展和政府對土地財(cái)政的依賴，政府對土地產(chǎn)權(quán)制度的控制仍處于較高的水平。這表現(xiàn)在政府壟斷著土地一級市場，導(dǎo)致國有土地與集體土地的產(chǎn)權(quán)不對等；政府征收作為集體土地變?yōu)閲型恋氐奈ㄒ煌緩?，?dǎo)致集體建設(shè)用地使用權(quán)不能入市流轉(zhuǎn)以及農(nóng)民和集體的土地收益受損等等。這些問題表明了現(xiàn)階段政府對集體土地用益物權(quán)制度的干預(yù)制約著集體土地用益物權(quán)制度的效率，政府權(quán)利的干預(yù)仍然有很大的降低空間。

三、“限政”與“法治”是規(guī)范政府干預(yù)的治理之道

當(dāng)前，集體土地用益物權(quán)制度面臨的問題廣泛涉及政治、法律、經(jīng)濟(jì)、人口等多個方面。只有在真正的市場經(jīng)濟(jì)框架下運(yùn)行，土地用益物權(quán)制度才能理順主體之間的關(guān)系、實(shí)現(xiàn)制度價(jià)值。這需要完備的憲政體制支撐。因此，我國土地用益物權(quán)制度的改革，必須建立在無限政府向有限政府、政策主導(dǎo)向法治主導(dǎo)變革的前提下。對于政府而言，憲政意味著政府受到憲法的約束與控制，政府權(quán)力不能超越憲法的規(guī)范，對于公民而言，憲法具有最高的權(quán)威，人們的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和交易自由受到法律的明確保護(hù)，政府對人們財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制必須有正當(dāng)?shù)睦碛珊蛻椃ㄒ罁?jù)，這樣人們能夠運(yùn)用法律武器對抗政府的干預(yù)。

（一）“限政”是實(shí)現(xiàn)集體土地用益物權(quán)制度安排的基石

“限政”即有限政府，是指在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式等方面受到憲法和法律的嚴(yán)格限制和有效制約的政府[11]。有限政府體現(xiàn)了憲政的本質(zhì)和目的。作為一種政治理念，有限政府以保護(hù)私權(quán)利為宗旨，以實(shí)現(xiàn)有效的政府治理為目標(biāo)，并成為現(xiàn)代政府理論的有益發(fā)展模式。雖然絕對的不受任何約束的政府是不存在的，但一個權(quán)力過大的政府難免會以犧牲個人的自由為代價(jià)，一個腐敗又得不到有效遏制的政府必然會嚴(yán)重威脅或者侵害到個人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

土地作為日益稀缺的資源，對國家和政府的意義越來越重大，政府并沒有無所不在和正確無誤的天賦，它本身也是經(jīng)濟(jì)人[12]，自然具有占有土地的欲望和動力。政府有一種天然的傾向和動力去擴(kuò)張政府的范圍和規(guī)模[13]，在政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力高度集中的社會中，政府缺乏有效的約束和限制，必然會導(dǎo)致政府的土地權(quán)力愈發(fā)膨脹，個人享有的土地權(quán)利日漸萎縮，個人在土地用益物權(quán)具體權(quán)能的享有和行使方面對政府的依賴性逐漸加重，以致最終喪失獨(dú)立的土地產(chǎn)權(quán)主體地位。可見，土地用益物權(quán)的明確界定和權(quán)利的自由行使離不開對政府權(quán)力的有效限制。我們應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面促進(jìn)有限政府的實(shí)現(xiàn)：

1. 完善集體土地的市場配置。市場經(jīng)濟(jì)是合乎自然與人性的、天然的自由制度。土地使用制度的市場配置可以自發(fā)地運(yùn)轉(zhuǎn)、自動地配置、自動地調(diào)節(jié)土地資源，彌補(bǔ)土地權(quán)利主體的有限理性，最大限度的滿足和實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利主體的利益需求。穩(wěn)定健全的土地市場配置能夠有效遏制政府權(quán)力的擴(kuò)張。純粹的市場配置與純粹的政府管制都是不完善的，但相比較而言，政府比市場更加危險(xiǎn)，政府的作用應(yīng)當(dāng)僅限于充當(dāng)市場競爭的裁判，并在一定程度上彌補(bǔ)市場的缺陷。在土地的市場配置中，屬于土地權(quán)利主體之間私人領(lǐng)域的事務(wù)，即便政府管得了，政府也不應(yīng)插手。政府對土地的管理空間與市場的配置空間是零和格局，留給市場配置的空間多一些，政府干涉土地問題的空間就相應(yīng)少一些。對集體土地用益物權(quán)制度而言，營造一個自由競爭、繁榮的農(nóng)地市場配置局面，使政府權(quán)力僅限于對市場經(jīng)濟(jì)的政治表達(dá)，這樣有利于減少政府權(quán)力對集體土地用益物權(quán)的侵犯，從而保障集體土地用益物權(quán)人的私權(quán)。

2. 明確界定各級政府土地權(quán)力的范圍。在我國公有制體制下，土地屬于國家和集體所有，國家所有的土地由中央政府代表行使權(quán)利，但是各級地方政府擁有支配土地的實(shí)際權(quán)力，卻沒有相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，權(quán)力行使過程中產(chǎn)生的責(zé)任仍然由中央政府承擔(dān)。明確界定中央政府與地方政府之間的土地權(quán)力范圍，明確兩者在土地權(quán)力行使和土地管理方面的職責(zé)，才能有效防止地方政府土地權(quán)力的濫用。在我國，各地方政府擁有較為固定的管理地域和管轄人口，各地區(qū)的公民對來自政府的侵權(quán)，沒有相應(yīng)的政治權(quán)利予以制衡，公民相對政府的弱勢，導(dǎo)致了土地私權(quán)利的弱勢，地方政府不需要討好公民，也就不會積極維護(hù)公民的土地私權(quán)利。在處理土地問題時(shí)，犧牲土地用益物權(quán)人的權(quán)益就會在所難免。因此，明確界定各級政府的土地權(quán)力范圍能夠減少政府的越權(quán)行為，預(yù)防政府對人們土地權(quán)利的侵犯。

3.健全獨(dú)立的司法和監(jiān)督體系。防止權(quán)力濫用就必須以權(quán)力制約權(quán)力[14]。有效的權(quán)力制約能夠避免政府權(quán)力的濫用，減少政府對社會的威脅，降低對社會造成的損害。三權(quán)分立之所以能夠成為西方政治制度的核心，即在于通過權(quán)力的分立制約保持了權(quán)力的均衡。司法權(quán)制約政府行政權(quán)的前提是司法權(quán)的獨(dú)立。三權(quán)分立與制衡理論的創(chuàng)始人孟德斯鳩認(rèn)為，當(dāng)立法權(quán)與執(zhí)法權(quán)集中于一人或同一機(jī)關(guān)時(shí)，當(dāng)司法權(quán)不能與立法權(quán)、行政權(quán)相分離時(shí)，自由也就不存在了[15]?？梢姡瑳]有司法的獨(dú)立就沒有司法的權(quán)威性可言。

在我國，集體土地用益物權(quán)方面的糾紛和訴訟，數(shù)量大、涉及范圍廣，人們對政府的意見較大，許多糾紛和訴訟在主體上是民告官。然而，司法部門在處理這些土地糾紛時(shí)，普遍存在捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)無力、保障公平正義無能的現(xiàn)狀，司法判決遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到維護(hù)法律秩序、正義、效益等應(yīng)有的社會效果，上訪不斷、圍堵政府、聚眾鬧事等不穩(wěn)定事件隨處可見。長期以來，政府并沒有把司法機(jī)關(guān)視為中立的糾紛解決者，而是把它看作是其管理社會不可或缺的工具。唯有司法與政府彼此獨(dú)立，司法才能實(shí)現(xiàn)尊重法律、制衡權(quán)力、救濟(jì)權(quán)利的神圣使命和應(yīng)有功能。同時(shí)，政府對土地享有的權(quán)力還應(yīng)當(dāng)置于社會公共監(jiān)督之下。對政府而言，社會公共監(jiān)督主要體現(xiàn)為一種他律監(jiān)督機(jī)制，即政府對土地的權(quán)力行使和管理要受到權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會輿論機(jī)構(gòu)及社會公眾的廣泛監(jiān)督[16]。有效的社會公共監(jiān)督機(jī)制能夠防范政府權(quán)力行使中產(chǎn)生的尋租腐敗、資源浪費(fèi)和管理低效等問題。

（二）“法治”是維護(hù)集體土地用益物權(quán)制度安排的屏障

現(xiàn)代法治的核心是保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和制約政府權(quán)力。法治與有限政府是推進(jìn)憲政改革不可或缺的兩個方面。法治的要義是通過民主政治制度和憲法法律賦予公民權(quán)利，制約政府權(quán)力。法治政府在對公民采取不利行為之前，要有明確的法律依據(jù)，法律對政府行為的限制必須是明確和公開的，而且政府必須按照法律的規(guī)定付諸實(shí)踐。可以說，法治為公民權(quán)利創(chuàng)設(shè)了一道防護(hù)墻，使其免受政府的侵?jǐn)_，并確保他們在從事生產(chǎn)經(jīng)營活動時(shí)，不必懼怕國家和政府。通過創(chuàng)設(shè)這道防護(hù)墻，有力地保障了公民財(cái)產(chǎn)安全和人格獨(dú)立。

1.法律規(guī)范應(yīng)具有最高的權(quán)威。在土地問題上，我國有著過于依賴政策，忽視制度的傳統(tǒng)。雖然政策具有靈活、高效、果斷的優(yōu)勢，但政策容易造成行政權(quán)力過大、裁量權(quán)過大、法制被束之高閣等惡果。法治要求建立符合市場經(jīng)濟(jì)的制度治國之道，即主要依靠法律和制度治理國家，而不是主要依靠政策治理國家。政策的作用只是法制的輔助，政策的規(guī)定不能逾越法制的框架，政府的行為高度制度化。制度化的關(guān)鍵并不僅僅在于“有了現(xiàn)成的憲法和法律，更在于整個社會從上至下具有遵守這些法律和制度的觀念。制度立場的中性既有效限制了政府的權(quán)力擴(kuò)張，又充分維護(hù)了私人領(lǐng)域的權(quán)利自由。

2. 法律規(guī)范應(yīng)具有公正性和規(guī)范性。憲法在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)符合法治精神，即民主政治、權(quán)力制衡、司法獨(dú)立、人權(quán)保障等[17]；法律在實(shí)體上應(yīng)體現(xiàn)法律的原理、規(guī)范和理想，并有助于實(shí)現(xiàn)法律的正義和公平，在性質(zhì)上應(yīng)屬于“良法”[18]；在形式上，實(shí)現(xiàn)法律之間的銜接和互補(bǔ)，形成有機(jī)統(tǒng)一的法律體系。在我國，規(guī)范土地用益物權(quán)的憲法、法律及相關(guān)法規(guī)之間不乏有相互矛盾和沖突的規(guī)定，甚至出現(xiàn)下位階法律規(guī)范違反上位階法律規(guī)范的現(xiàn)象；一些重要的土地用益物權(quán)具體制度和運(yùn)行機(jī)制仍缺乏相應(yīng)地方法律規(guī)范；這些導(dǎo)致實(shí)踐中土地用益物權(quán)的基本權(quán)利無法可依，具體法律適用混亂，沒有做到相互銜接、相互協(xié)調(diào)、相互引證，因此產(chǎn)生的糾紛在數(shù)量上相當(dāng)可觀?？梢?，在法治要求下，土地用益物權(quán)制度安排應(yīng)當(dāng)兼具實(shí)質(zhì)上和形式上的公正性和規(guī)范性。

[1] 詹姆斯·M·布坎南.財(cái)富與自由[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2002.77-79.

[2] 青木昌彥.比較制度分析[M].上海:上海遠(yuǎn)東出版社,2001.153-155.

[3] H·德姆塞茨.關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論[A], 財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷[C].上海:上海三聯(lián)書店,上海人民出版社,1994.188-189.

[4] 胡汝銀.中國改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[J].經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究,1992,（4）:24-27.

[5] 葉國文.農(nóng)民、國家政權(quán)與現(xiàn)代化——當(dāng)代中國土地政策的政治學(xué)研究[D].上海：復(fù)旦大學(xué),2005.110-113.

[6] 羅紅云.中國農(nóng)村土地制度研究（1949-2008）[M].上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2012.249-252.

[7] 周其仁.產(chǎn)權(quán)與制度變遷:中國改革的經(jīng)驗(yàn)研究[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2002.6-10.

[8] 王琢,許浜.中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的演變與耕地績效[M].北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,2006.10-16.

[9] 趙德起.中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度效率分析——國家視角[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì),2007,（6）:72-80.

[10] 國家統(tǒng)計(jì)局國民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司.新中國五十年統(tǒng)計(jì)資料匯編[M].北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,1999.320-329.

[11] 肖勇.論“有限政府”[J].社會科學(xué)研究,2003,（2）:23-25.

[12] Dennis C, Mueller. Public ChoiceⅡ[M].London:Cambridge University Press,1989.1-2.

[13] 新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典.（第1卷）[Z].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,1992.633-636.

[14] 戴維·赫爾德.民主的模式[M].北京:中央編譯出版社,1998.105-108.

[15] 孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].北京:商務(wù)印書館,1961.150-156.

[16] 張中祥.從有限政府到有效政府:價(jià)值.過程.結(jié)果[J].南京社會科學(xué),2001，（3）:34-38.

[17] 吳敬璉，等.有法律不一定有法治，有法治不一定有憲政[J].同舟共進(jìn),2008，（7）:7-10.

[18] 陳國權(quán).論法治與有限政府[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）,2002，（3）:5-9.

（責(zé)任編輯：金一超）

Government Intervention in the System Arrangement of the Collective Land Usufructuary Right

HOU Yinping

（College of Law, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China）

Modern property rights are based on the state. Rural land use system belongs to a top-down mandatory system changes and has strong identity in our country. Since the founding of our country, the practice of the collective land has demonstrated that excessive government intervention was negatively associated with the land property rights system efficiency. The reform of the collective land usufructuary right must be established on the basis of unlimited government to limited government and policy-oriented to the rule of law leading.

the collective land usufructuary right; mandatory system supply; system efficiency; limited government; the rule of law

2014-11-17

2015年度浙江省社科聯(lián)重點(diǎn)課題（2015Z018）

侯銀萍（1978-），女，江蘇徐州人，副教授，博士，從事民事法學(xué)與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

D912.3

A

1006-4303（2015）02-0197-06