陳華文

?

現(xiàn)代政治與治理能力的民主化

陳華文

國(guó)家治理是政府、社會(huì)與公民在社會(huì)公共事務(wù)上共同合作的活動(dòng)。以善治為目標(biāo)的國(guó)家治理需要借重公民的治理能力。由于國(guó)家治理的價(jià)值取向、事務(wù)的具體性及其技藝傾向，審慎的政治判斷力構(gòu)成治理能力的主要內(nèi)涵。在現(xiàn)代世界，審慎的政治判斷至少在下述三個(gè)方面可以被民主化為平等的公民能力：作為積極公民的政治能力、作為公共責(zé)任的政治判斷、作為慎思的政治理性。政治判斷是平等的公民治理能力，所反映的正是治理民主與政治民主之間的一致性。政治民主是治理能力民主化的制度保障，而治理能力的民主化為政治民主提供了有效的實(shí)踐主體。

治理能力；公民能力；治理民主；政治判斷；政治民主

國(guó)家治理是一個(gè)全新的政治理念。不同于傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治和管理等觀念，它有著新的內(nèi)涵，使得人們重新思考政府和政治等概念。國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)普遍論及政府的治理能力，但甚少專門(mén)討論作為民主治理或者治理主體多元化的潛在前提——公民的治理能力。治理能力的現(xiàn)代化只有在民主政治中才能獲得制度的保障，那么這是否意味著治理能力的現(xiàn)代化包含著治理能力的民主化，也即治理能力的現(xiàn)代化是否要求平等的治理能力？公民又是在何種意義上具有平等的治理能力？本文將表明，平等的公民治理能力所揭示的是政治民主與治理民主之間的一致性。

一、治理能力的現(xiàn)代化與民主化：為何需要平等的公民能力

治理是一個(gè)全新的理解政府的理念，它與政府統(tǒng)治的不同在于它是人們反思政府作用和重新理解政治的出發(fā)點(diǎn)。換言之，治理與統(tǒng)治的區(qū)分凸顯了治理的主要特征及其意義。不少文獻(xiàn)都注意到這個(gè)問(wèn)題，并且也對(duì)二者的差異做了細(xì)致的厘清。在此做一個(gè)簡(jiǎn)單的梳理，以說(shuō)明治理能力的現(xiàn)代化為何要求平等的公民能力。

治理與統(tǒng)治最根本的區(qū)別是行為主體或者說(shuō)權(quán)威的來(lái)源不同。統(tǒng)治的主體是政府機(jī)構(gòu)或者社會(huì)上的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體卻不一定是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)和普通公民。有論者指出：“治理是通過(guò)政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作進(jìn)行的?！盵1](P22)就此而言，治理是一種并不單靠政府來(lái)完成的行為。政府不再是治理的唯一權(quán)力中心，治理主體呈現(xiàn)出多元化的特征。治理的多元主體中最為核心的是政府、非政府組織與公民，治理活動(dòng)因而也就是政府、社會(huì)與公民在公共事務(wù)管理上的合作。

治理主體的多元化意味著治理的民主乃至社會(huì)的自治。政府與公民之間的關(guān)系在統(tǒng)治和治理的視域下有著不同的表現(xiàn)。在傳統(tǒng)政治統(tǒng)治視域中，政府與公民的關(guān)系是統(tǒng)治與被統(tǒng)治者的關(guān)系。但是，在治理視域中，公民同樣也是公共事務(wù)的治理主體，不再是被統(tǒng)治者。既然社會(huì)組織和公民都是公共事務(wù)的主體，治理秩序就不再以政府為中心，而是政府與社會(huì)和公民共同治理?？梢?jiàn)，治理民主是治理觀念的應(yīng)有之義。若不涉及治理民主，治理與統(tǒng)治和管理的區(qū)分也就無(wú)法得以彰顯，治理作為一種全新政治觀念的意義也難以在國(guó)家的實(shí)際政治運(yùn)行中發(fā)揮作用。

治理民主內(nèi)在包含著社會(huì)自治，或者說(shuō)治理民主使社會(huì)自治成為必要。政府、社會(huì)組織治理行為不再純粹以政府自上而下的權(quán)威為中心，也不必完全依賴政府的強(qiáng)制力量。因此，治理主體多元化的另一面是社會(huì)的自治。“沒(méi)有政府的治理是可能的，即我們可以設(shè)想這樣一種規(guī)章機(jī)制：盡管它們未被賦予正式的權(quán)力，但在其活動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)也能夠有效地發(fā)揮功能?！盵2](P5)這種機(jī)制所依賴的是社會(huì)的自治。社會(huì)自治是政府不在場(chǎng)的情況下社會(huì)關(guān)于公共事務(wù)的自覺(jué)的、有效的治理。然而，社會(huì)自治從邏輯上講并沒(méi)有拒絕政府對(duì)社會(huì)的管理，二者共同構(gòu)成了優(yōu)化和重建治理秩序的重要途徑。社會(huì)的自治能夠吸納多方智識(shí)和卓見(jiàn)，民主的治理能夠有效促進(jìn)民生建設(shè)。[3]因此，在這個(gè)意義上，治理民主化是治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

那么，這種能夠有效發(fā)揮功能的自治機(jī)制是如何可能的？社會(huì)自治所反映的不只是政府與公民關(guān)系的變化，其背后隱藏的是公民能力在內(nèi)涵上的變化。在政治統(tǒng)治的語(yǔ)境中，公民能力主要是作為被統(tǒng)治者的服從德性。而在治理的語(yǔ)境中，既然社會(huì)和公民也是治理的主體，那么社會(huì)自治本身也就必然要求公民作為公共事務(wù)治理者具備治理能力。在治理有效性的問(wèn)題上，善治對(duì)社會(huì)、公民的治理能力提出了更高的要求。正如善政是政治統(tǒng)治的理想一樣，善治是公共治理的理想，也是公共治理的目標(biāo)。善政所關(guān)注的是傳統(tǒng)政治學(xué)的核心主題：最佳政體或者好的政府安排，它所要求的是良好的政府能力。較之善政而言，善治有著更多更高的要求。善治的要求既指向好的政府安排，也要求有好的社會(huì)治理。“取決于善治的國(guó)家治理目標(biāo)，一個(gè)具備善治能力的國(guó)家體系，需要同時(shí)借重國(guó)家權(quán)力、市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)自治積極互動(dòng)而形成的強(qiáng)大能力?！盵4](P17)就此而言，善治本身包含但不限于善政，善治的治理目標(biāo)需要盤(pán)活社會(huì)自治的能力。因此，有效的治理在理念上至少應(yīng)該包括公民的治理能力，而從制度安排上也應(yīng)該充分釋放、吸納和培育公民的治理能力。

可見(jiàn)，治理能力的現(xiàn)代化包含著社會(huì)的自治，而社會(huì)的自治則必然對(duì)整個(gè)社會(huì)的公民都提出要求，以善治為目標(biāo)的公共治理更進(jìn)一步將良好的治理能力拓展為對(duì)全體社會(huì)公民的要求。公民的治理能力對(duì)于治理能力的現(xiàn)代化有著重要的意義，它關(guān)系到治理民主是否能夠切實(shí)發(fā)生作用、落到實(shí)處。治理能力的現(xiàn)代化需要借重或者說(shuō)要求公民的治理能力。由于這種要求是指向整個(gè)社會(huì)和全體公民的，是對(duì)于具有公民資格的個(gè)體而言的，可以稱之為治理能力的民主化。治理能力的民主化指的是公民具有平等的治理能力，治理能力不再只是限于某個(gè)群體和某個(gè)領(lǐng)域。

二、作為治理能力的政治判斷

然而，問(wèn)題在于公民是否具有平等的治理能力？古今政治理論家對(duì)此眾說(shuō)紛紜。在轉(zhuǎn)向討論這個(gè)問(wèn)題之前，我們需要先分析治理能力的核心要素。由于本文是從治理主體而非治理制度的角度討論治理能力的民主化問(wèn)題，因此對(duì)治理能力核心要素的分析也主要側(cè)重于行為主體也即治理者的治理能力。

治理者的政治能力是古今政治學(xué)的核心問(wèn)題之一，而政治判斷又是其中最為關(guān)鍵的要素。古典政治學(xué)將政治判斷視為一種重要的政治智慧或政治能力。柏拉圖指出，治理者是深謀遠(yuǎn)慮的，真正有智慧的。[5](P145-146)亞里士多德持有相近看法：“賢明的統(tǒng)治者就是善良和明智之人，而且一位政治家必須是明智的?！盵6](P78)及至近代政治，馬基雅維利也明確表明：“君主必須有足夠的明智遠(yuǎn)見(jiàn)，知道怎樣避免那些使自己亡國(guó)的惡行?！盵7](P74)在現(xiàn)代政治理論中，相似的論斷也不少見(jiàn)。在韋伯看來(lái)，真正意義上的政治家必須具備三個(gè)條件：激情、責(zé)任感和恰如其分的判斷力。這三者之間，判斷力又被認(rèn)為是關(guān)鍵?！凹で椴⒉荒茉炀驼渭遥沁@種獻(xiàn)身于‘事業(yè)’的激情，也使得對(duì)此項(xiàng)事業(yè)的責(zé)任心成為行動(dòng)的指南。這方面所需要的，是恰如其分的判斷力?！盵8](P101)羅爾斯在《萬(wàn)民法》里刻畫(huà)了政治家的理想，他理想中的政治家能在政治實(shí)踐中清楚洞見(jiàn)良序社會(huì)的發(fā)展所需要的條件和真正利益，并能夠把握應(yīng)該做些什么。[9](P103)可見(jiàn)，良好的政治判斷力是人們對(duì)理想政治治理者的基本期許。

政治判斷的主要思想來(lái)源是政治審慎(political prudence)。政治審慎指的是一種在紛繁復(fù)雜的實(shí)踐活動(dòng)中對(duì)于善的謀劃，是一種能夠把握理論規(guī)范又能結(jié)合具體語(yǔ)境予以判斷從而正確行動(dòng)的品質(zhì)。就其歷史而言，審慎一開(kāi)始指的是那種知道何為其所應(yīng)得并對(duì)求得其所應(yīng)得感到自豪的人，后來(lái)被普遍化為那種在特殊情形下知道怎么下判斷的人。[10](P194)政治判斷或政治審慎是指在具體情境下，能就何種決定對(duì)于國(guó)家而言是好的，或者什么最有利于公民福祉這樣的問(wèn)題做出準(zhǔn)確把握和辨識(shí)的能力。政治判斷只是判斷范疇中的一種，“判斷被假設(shè)為我們借以預(yù)測(cè)具體之普遍(universal of particular)的心靈活動(dòng)。如果這種活動(dòng)發(fā)生在某種涉及政治本質(zhì)的普遍與具體的政治處境時(shí)，那么我們就有了政治判斷的問(wèn)題”[11](Pvii)?？梢?jiàn)，政治判斷力指向的是一種在具體處境中做出良好的理解和把握的智慧或品質(zhì)。在一成不變、整齊劃一和抽象的政治生活中，判斷是沒(méi)有任何用武之地的。

實(shí)際上，這種意義上的政治判斷之所以被視為治理者的主要能力或德性，是與治理本身的一些重要特征密切相關(guān)的。

首先，價(jià)值指向是治理能力的題中應(yīng)有之義。治理體系的制度構(gòu)建至為關(guān)鍵，但是這并不意味著治理體系或治理制度完全沒(méi)有價(jià)值取向。制度的創(chuàng)建和維系應(yīng)該有著基本的向善性，而不能只是淪為形式主義。關(guān)于善的考慮以及價(jià)值關(guān)懷即使是在現(xiàn)代政治框架中也應(yīng)該占有一席之地。本杰明·巴伯等對(duì)自由民主派的批評(píng)雖有待商榷之處，但他指出政治判斷力對(duì)于“解決各種價(jià)值和目的之沖突”的重要性[12](P187)卻是有意義的。政治判斷或政治審慎的第一要義在于其對(duì)價(jià)值的關(guān)懷和對(duì)善的考慮。

其次，治理活動(dòng)所指向的是具體的公共事務(wù)。治理能力的確需要以制度的現(xiàn)代化為前提，但在具體的治理活動(dòng)中，治理主體所面向的仍然是具體的公共事務(wù)。因此，治理能力除了與制度的現(xiàn)代化程度密切相關(guān)之外，還與治理制度或體系在具體情境中的適用性相關(guān)，與治理主體在具體情境中對(duì)具體事務(wù)的把握能力有關(guān)。政治實(shí)踐層面的治理能力不僅在當(dāng)前治理的相關(guān)研究文獻(xiàn)中闕如，甚至在現(xiàn)實(shí)的治理過(guò)程中也是一大難題。就此而言，關(guān)乎具體情境的政治判斷力也理應(yīng)成為治理能力的主要品質(zhì)。

再者，治理是一種類似技藝的活動(dòng)，但它并不等同于工具理性。國(guó)家治理自古以來(lái)就被認(rèn)為是一門(mén)精巧的藝術(shù)，而近代政治科學(xué)對(duì)古典政治學(xué)的反轉(zhuǎn)卻讓政治學(xué)完全喪失了其重要的智慧。政治判斷或政治審慎在一定程度上與技藝相似，都同目的—手段的運(yùn)行結(jié)構(gòu)有關(guān)，是一種善于考慮的能力。但技藝是一種制作的理性，而審慎則是一種關(guān)乎實(shí)踐的理性。它的目的在于行為本身，是一種與善惡相關(guān)的品質(zhì)。[13](P172-173)善于考慮和價(jià)值關(guān)懷都是政治審慎的主要內(nèi)涵，根據(jù)政治審慎德性而做出的政治判斷包含了對(duì)目的和價(jià)值的雙重考慮。而公共治理需要的不只是工具理性，也不只是科學(xué)技術(shù)?！肮芾砗靡粋€(gè)國(guó)家所需要的東西，比嚴(yán)格意義上的科學(xué)知識(shí)要多得多?！盵14](P61)在這個(gè)意義上，審慎的政治判斷同時(shí)滿足了國(guó)家治理的技藝性及其倫理性。

因此，判斷雖然不是專門(mén)屬于政治領(lǐng)域的品質(zhì)，但是政治判斷卻是治理能力的核心要素和基本內(nèi)涵。審慎或?qū)嵺`智慧并不是政治行動(dòng)所特有的，一切實(shí)踐技藝都有其關(guān)于判斷與常識(shí)的標(biāo)準(zhǔn)。但這些標(biāo)準(zhǔn)在西方政治傳統(tǒng)中占有顯著地位，政治領(lǐng)導(dǎo)、政治家的治理技藝與公民資格等問(wèn)題通常都與判斷和實(shí)踐智慧有著重要的關(guān)聯(lián)。[15](P2)政治審慎或政治判斷是城邦或國(guó)家謀取共同利益的重要力量，真正的治理者必須在基于審慎的政治智慧的指引下，采取合乎正義的行動(dòng)，盡可能地改善國(guó)家和公民的生活。

三、政治判斷與公民的治理能力：何種意義上的平等

對(duì)政治判斷作為一種治理能力不會(huì)有太多爭(zhēng)議，但問(wèn)題在于政治判斷能否成為一種普遍化的能力，也即公民能否擁有這個(gè)意義上的治理能力？是不是所有的公民都可以運(yùn)用政治判斷乃至審慎的能力？

很難設(shè)想每一個(gè)人都能對(duì)自己的利益、對(duì)國(guó)家的發(fā)展總是做出準(zhǔn)確的判斷，也很難設(shè)想人們?cè)诿總€(gè)問(wèn)題上都有同樣的判斷力。這個(gè)簡(jiǎn)單的事實(shí)也一直是反民主理論的基本點(diǎn)，反民主的理論探究從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò)。政治學(xué)說(shuō)的傳統(tǒng)的確強(qiáng)調(diào)審慎是單獨(dú)屬于政治家的德性。即便是在現(xiàn)代，不少理論家也仍然是從政治家的角度來(lái)討論政治判斷的問(wèn)題，比如韋伯和羅爾斯。自柏拉圖以來(lái)，審慎德性就一直被視為政治家治理能力的首要德性。柏拉圖將政治家的技藝界定為“照料人”[16](P103)，政治智慧首先是統(tǒng)治者可以稱為真正政治家的基本要求，而“具有這種知識(shí)的人按照自然規(guī)律總是最少數(shù)”[17](P147)。在柏拉圖看來(lái)，只有在這種政治智慧與理智引導(dǎo)下的優(yōu)秀統(tǒng)治者或真正的政治家治理才是真正的體制。亞里士多德更是直接地認(rèn)為審慎是治邦者所獨(dú)有的德性。[18](P80)可見(jiàn)，在柏拉圖和亞里士多德看來(lái)，這種政治智慧都是政治實(shí)踐和政治家所需要的美德，而城邦或國(guó)家在這種政治智慧的指引下所可能獲得的善，則是古典政治思想家判斷政治家的唯一原則。這些觀點(diǎn)不會(huì)令人驚訝，畢竟國(guó)家治理從來(lái)都不是一件容易的事，因此古典思想將政治判斷或政治審慎視為一種智慧的主張有著根深蒂固的影響。

古典政治學(xué)說(shuō)關(guān)于審慎的政治判斷力專屬于治邦者的主張，具有非常強(qiáng)烈的精英主義色彩。盡管事實(shí)上并不是所有公民都有參與政治生活的意愿和能力，但現(xiàn)代世界已經(jīng)不可能回到精英政治，也不可能忽略公民對(duì)于善和正義的把握能力與對(duì)公共事務(wù)的判斷能力。實(shí)際上，在共同治理(官民共治)的體制里，好的公民必須學(xué)會(huì)統(tǒng)治和接受統(tǒng)治，必須具有統(tǒng)治他人和服從他人的德性。因此，在這個(gè)基礎(chǔ)上，審慎的政治判斷可以在下述三個(gè)維度上成為平等的可為人人所具有的治理能力。

第一，作為積極公民的政治能力。需要指出，政治判斷是屬于治理者的能力，而不是專屬于職業(yè)政治家(或政治—社會(huì)精英)的能力。在公民也成為治理者的體制里，審慎或者政治判斷也是公民的美德——只不過(guò)這并不是公民作為被統(tǒng)治者而具有的德性，而是作為治理者的積極公民所應(yīng)該具有的能力。

積極公民指的是主動(dòng)參與社會(huì)政治生活，并且能夠在政治實(shí)踐中發(fā)揮功效的行動(dòng)主體。在現(xiàn)代政治世界，公民參與社會(huì)公共事務(wù)管理的積極性大幅度降低。政治冷漠在一定程度上是工業(yè)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，這種現(xiàn)代化后果對(duì)于公共治理而言是不利的。作為治理主體的公民，應(yīng)該對(duì)如何正確行動(dòng)做出合乎理性的判斷和行動(dòng)，而不只是簡(jiǎn)單地表達(dá)自己的偏好和個(gè)人利益，而這正是政治審慎和政治判斷的應(yīng)有之義。具有政治審慎的人，能夠分辨出對(duì)國(guó)家為善的事物。[19](P173)在古典政治生活中，審慎者需要結(jié)合人的自然目的來(lái)理解和判斷政治生活里的善，但在目的論消弭的現(xiàn)代政治世界里，對(duì)于善的把握脫離了人的自然目的，轉(zhuǎn)而與公民和國(guó)家自身的安全、發(fā)展及福祉相關(guān)聯(lián)。在這個(gè)意義上對(duì)善的把握較為容易，具有民主化的可能性。就此而言，慎議民主是其中一條可行的路徑：公民應(yīng)該為了公共利益而展開(kāi)公共慎思去發(fā)展和應(yīng)用他們的德性。這種要求對(duì)于積極公民而言當(dāng)然是值得期待的。因此，在這個(gè)意義上復(fù)興審慎的政治判斷力，將之作為公民積極參與政治的能力是現(xiàn)代政治實(shí)踐對(duì)治理主體的基本要求。

第二，作為公民責(zé)任的政治判斷。并不是所有公民都有意愿和能力直接參與公共事務(wù)管理，而且現(xiàn)代政治也不必要求每個(gè)公民都是積極公民。但是，公民即便不作為積極公民，也仍然有可能對(duì)政治實(shí)踐產(chǎn)生積極的影響和功效?，F(xiàn)代政治仍然需要政治判斷，即使不一定要發(fā)展出慎思的政治。

在現(xiàn)代理性主義與工具性的國(guó)家權(quán)力體系不斷擠壓公民政治空間的情況下，公民的政治判斷力尤顯重要。從科層結(jié)構(gòu)的合理性及高水平的技術(shù)導(dǎo)不出個(gè)人運(yùn)用理性的意志和能力，事實(shí)上，獲取這種意志和能力的機(jī)會(huì)往往被這種合理性所扼殺。[20](P185)純粹的工具性治理過(guò)度強(qiáng)調(diào)政治制度的作用，使得政治行為甚少考慮價(jià)值關(guān)懷和倫理支撐。這種治理方式實(shí)際上消解了公民的道德能力，導(dǎo)致公民的公共生活、社會(huì)生活也缺乏公共性，帶來(lái)的是在政治生活中放棄獨(dú)立思考能力和判斷力的公民。由于國(guó)家治理概念源于公司治理，工具理性意義上的有效性自然是當(dāng)前語(yǔ)境下使用“治理”一詞的關(guān)注點(diǎn)。這本無(wú)可厚非，不過(guò)正因?yàn)橹卫砀嗟氖且环N工具理性上的行為，其倫理支撐和對(duì)善的把握就顯得更為重要，否則國(guó)家治理就只是一種技術(shù)理性的政治。純粹工具性的治理所帶來(lái)的諸多問(wèn)題也已經(jīng)被普遍認(rèn)識(shí)，比如環(huán)境的惡化、道德的腐化以及極權(quán)主義的出現(xiàn)，等等。公民對(duì)具體善的把握是抵制治理純粹工具化的有效能力。就此而言，現(xiàn)代公民的基礎(chǔ)并不是完全不需要善的理念。

現(xiàn)代化的治理秩序是官民共治，但是共治不只是政府、公民與社會(huì)的協(xié)同治理，還有彼此之間的相互制約和相互監(jiān)督。德行的腐化是政治世界常有之事，也是權(quán)力的必然本性所致，治理者很難做到堅(jiān)持不懈地為公眾利益奉獻(xiàn)。此外，現(xiàn)實(shí)政治中出現(xiàn)了越來(lái)越多的康德所批判的政治的道德家，他們可能會(huì)利用甚至倡導(dǎo)某種有利于其野心實(shí)現(xiàn)的倫理。[21](P136-137)在這個(gè)意義上，有責(zé)任的公民必須時(shí)刻警惕政治家的野心[22](P43)，尤其是在政治家將某個(gè)個(gè)別的有限的目的當(dāng)做一般的和道德的目的時(shí)，公民更應(yīng)該不斷運(yùn)用良知的自由，對(duì)政治家的行為和決定做出正確的判斷，從而將政治限制在道德上。大多數(shù)情況下，公民的政治判斷力所指向的是具體的政策和政治行為，比如針對(duì)政治決定的合理性與正當(dāng)性的考慮。“我們經(jīng)常依據(jù)判斷能力來(lái)評(píng)價(jià)政客和政治家的高下。這對(duì)公民并沒(méi)有什么不同，他們的責(zé)任不僅僅是選擇，而且還有判斷各種選項(xiàng)和可能性。”[23](P187)這是一種消極意義上的政治判斷，它不是公民作為治理主體而需要運(yùn)用的直接參與政治治理的裁決能力，而是公民作為政策的對(duì)象，以其判斷力對(duì)各種具體的政治行為做出評(píng)價(jià)。

這個(gè)意義上的公民能力實(shí)際上是公民責(zé)任的一部分，也是公民美德的核心內(nèi)容。這種公民能力有時(shí)需要專業(yè)的智識(shí)，但更多時(shí)候需要的是基本的道德能力(如正義感和適宜的善觀念[24])以及政治常識(shí)。就此而言，回歸常識(shí)是治理能力民主化的基本指向。

第三，作為慎思的政治理性。這個(gè)意義上的政治判斷并不是一種罕見(jiàn)的政治理性，也不只是某些卓越的人才具有的能力。實(shí)際上，任何人都有可能變得審慎?！拔疫€發(fā)現(xiàn)人與人之間更加平等，因?yàn)樯鲬]就是一種經(jīng)驗(yàn)，相等的時(shí)間就可以使人們?cè)谕瑯訌氖碌氖聞?wù)中獲得相等的分量。”[25](P92)現(xiàn)代意義上的審慎主要指的是一種深思熟慮的理性能力，但是這種深思熟慮并不是關(guān)于人類至善的把握，而是關(guān)于完成行動(dòng)的周全思考。這種能力可以是公民針對(duì)公共事務(wù)所做的判斷，也可以是公民關(guān)于自我利益的考慮。就后者而言，這是公民自我實(shí)現(xiàn)和自我完善的能力。

公民自我完善的能力是現(xiàn)代治理釋放社會(huì)活力和達(dá)成善治目標(biāo)的基石。一般意義上的審慎德行可被理解為同一個(gè)人自己相關(guān)[26](P177)，不但沒(méi)有排斥自我利益，而且在現(xiàn)代政治語(yǔ)境中還要求人們結(jié)合自我利益去理解政治。人們對(duì)在個(gè)人利益上的審慎判斷能力誤解甚多，認(rèn)為這不過(guò)是對(duì)一己私利的追逐，缺乏對(duì)公共利益的考慮。審慎的判斷能力并不意味著公民完全是出于私人利益判斷政治事務(wù)的，實(shí)踐主體實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)的能力與其作為公民所需要的公共精神在邏輯上并不相悖。相反，這種關(guān)于個(gè)人利益的平等理解能力對(duì)公共治理有重大意義，甚至是現(xiàn)代治理能平等考慮每個(gè)公民利益的基礎(chǔ)。現(xiàn)代治理是面向全體社會(huì)成員的行為，每一個(gè)政治決定都影響重大。若決策者低估了個(gè)體對(duì)自我利益的理解能力，那么即便能設(shè)計(jì)出精致的治理方案，也難以得到良好的實(shí)施。只有在充分考慮和重視公民對(duì)其個(gè)體利益的追求時(shí)，治理行為才更具合理性。同時(shí)，公民在不被干預(yù)的社會(huì)領(lǐng)域追求個(gè)人目標(biāo)的能力，是盤(pán)活社會(huì)自治的根基。公民可以根據(jù)個(gè)人目標(biāo)或個(gè)人興趣，在社會(huì)領(lǐng)域里積極組織起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人福祉甚或公共利益，這本來(lái)就是公共治理的主要目標(biāo)。

綜上可見(jiàn)，審慎的政治判斷有理由且可以成為人人都具有的治理能力。對(duì)公共治理有積極意愿和良好裁決能力的公民，可以運(yùn)用其作為治理者對(duì)于共同利益的判斷力，積極參與公共事務(wù)的治理；公民可以運(yùn)用基本的善能力、正義感和政治常識(shí)，對(duì)治理行為和政策決定做出正確的判斷；公民還可以運(yùn)用對(duì)自己個(gè)人利益的理解，在社會(huì)領(lǐng)域積極組織起來(lái)以實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)、群體目標(biāo)和公共利益。

隨著政治判斷民主化而來(lái)的是政治判斷在內(nèi)涵上的深化。根據(jù)從上述三個(gè)維度對(duì)政治判斷作為一種治理能力的拓展性論述，我們可對(duì)政治判斷與公民的治理能力做出進(jìn)一步的分類和梳理。

(1)低位判斷與高位判斷。在現(xiàn)代政治世界里，政治判斷不再是復(fù)雜的概念，也不再是高深的智慧，但這并不意味著判斷在類別上是沒(méi)有差別的。不同領(lǐng)域的審慎實(shí)際上是完全不同的審慎，比如善于理家與善于治國(guó)是兩種不同的事情。即便是在國(guó)家治理問(wèn)題上的政治審慎或政治判斷也是如此。對(duì)于民族與人類功能的實(shí)現(xiàn)、國(guó)家發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、法律法規(guī)的制定等宏觀的、抽象的、專業(yè)的政治問(wèn)題，并不是每個(gè)公民都有能力做出判斷的。但是政治判斷并不是很高深的理論，也可以從最根本的問(wèn)題開(kāi)始，比如公民可以從是否受惠于權(quán)力運(yùn)作和政策安排，來(lái)考慮和判斷這些制度及政策的合理性。如果民眾沒(méi)有受益其中，那么任何政治制度的改革、政治權(quán)力的新動(dòng)作，即便在短期中因運(yùn)動(dòng)式權(quán)力運(yùn)作而有風(fēng)吹草偃之效，但究其長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，卻是無(wú)源之水。這種低位的政治判斷標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)家治理中反而是根本的，它要求國(guó)家治理能力回歸常識(shí)。此外，低位判斷與高位判斷的區(qū)分意味著公民可以針對(duì)其能力而參與到不同的社會(huì)公共事務(wù)的管理中去，而不是一概被排除在治理者的范圍之外。

(2)個(gè)人判斷與公共判斷。審慎一般被認(rèn)為是善于考慮一個(gè)人自己的善的能力，而政治審慎是善于考慮有利于國(guó)家公共利益的能力。因而，不少論者對(duì)政治審慎和政治判斷的討論多是側(cè)重于個(gè)人利益的超越，強(qiáng)調(diào)政治判斷應(yīng)該以公共利益為對(duì)象，從而否定根據(jù)個(gè)人利益做出政治判斷的進(jìn)路。毫無(wú)疑問(wèn)，民主要求有效的公共判斷，但政治判斷并不是要完全回避個(gè)人判斷，畢竟對(duì)個(gè)人利益的考慮并不意味著個(gè)體只能做出自私的判斷和行為。治理能力的民主化既包含治理主體善于考慮個(gè)人利益的能力，也要求其具有公共的思維方式和理性，并對(duì)各種沖突的目標(biāo)做出判斷。

(3)政治判斷與道德判斷?，F(xiàn)代政治的發(fā)展以政治與道德的區(qū)分為起點(diǎn)，但這并不意味著道德判斷在治理能力的現(xiàn)代化過(guò)程中沒(méi)有一席之地。有論者指出：“我們身處的歷史情境是基于科學(xué)的技術(shù)所具有的支配性而帶來(lái)的連續(xù)不斷的威脅和危險(xiǎn)，公共意見(jiàn)遭受權(quán)勢(shì)技術(shù)的操縱，道德和政治導(dǎo)向的喪失，以及損害了那種要求公民做出負(fù)責(zé)任決定的實(shí)踐與政治理性?！盵27](P174)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化需要以道德為支撐。“政府做出一個(gè)政策決定，都應(yīng)該為設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)(正義、公平、公正、幸福、健康、生存、安全、福利、平等等)做出一個(gè)道德判斷。”[28](P60)道德判斷是治理能力民主化最根本的內(nèi)容。由以善惡為基礎(chǔ)的判斷力所形塑的公民德性，恰是孵化出平等的為人人所具有的現(xiàn)代政治能力的基礎(chǔ)。

可見(jiàn)，即便人們總是被告知，并不是每個(gè)人都有完全一樣的治理能力，但是審慎的政治判斷作為一種治理能力，應(yīng)當(dāng)且可以在多個(gè)維度上形塑出平等的治理能力。這種治理能力的平等并不在于每個(gè)公民對(duì)具體每一項(xiàng)公共事務(wù)都有同等程度的理解和判斷，而是在于他們作為治理的主體本身就具有同等參與治理的資格和權(quán)利；在于他們能夠運(yùn)用自己的智識(shí)和卓見(jiàn)，參與與其能力相應(yīng)的公共事務(wù)的治理；在于他們可以運(yùn)用基本的道德能力和政治常識(shí)對(duì)相關(guān)的治理主體和治理行為，做出屬于自己的應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬氐呐袛?；在于他們能夠辨識(shí)對(duì)于自己而言為善的事物，從而在社會(huì)領(lǐng)域努力追求個(gè)人目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和公共利益的維護(hù)。正如羅伯特·達(dá)爾所指出的：“除非在一些非常罕見(jiàn)并受法律約束的情況下，否則，每一個(gè)服從國(guó)家法律的成年人都應(yīng)當(dāng)被視為有足夠的能力去參與民主管理國(guó)家的過(guò)程。”[29](P64)

四、政治民主與治理能力的民主化

治理能力之所以得以民主化，其背后所依賴的是政治民主的制度保障。政治民主是治理民主的基礎(chǔ)。

首先，政治民主保障了公民具有積極參與公共事務(wù)的資格。若公民不能成為潛在的政治家，沒(méi)有資格或權(quán)利參與政治和公共事務(wù)的管理，那么就不可能作為治理的主體。在這個(gè)意義上，公民平等的治理能力并不意味著事實(shí)上的平等，也不是每個(gè)公民在任何一項(xiàng)公共事務(wù)上都有同等的治理能力，而是公民作為公共治理的主體始終保持有參與公共事務(wù)治理的資格。

其次，公民作為公共權(quán)力的賦予者，這使得公民對(duì)治理行為的評(píng)價(jià)和監(jiān)督具有決定性意義。必須承認(rèn)，專家在某些領(lǐng)域能做出更為準(zhǔn)確的判斷，但是“把一些非同尋常的決定委托給專家，并不等于放棄了對(duì)最終控制權(quán)的掌握”[30](P59)。公民對(duì)最終控制權(quán)的掌握是指在公民即便不成為治理者的情況下，仍然可以在公共治理的過(guò)程中發(fā)揮決定性作用。正是在這個(gè)意義上，公民的治理能力得到了最根本的表現(xiàn)：政府和社會(huì)組織的治理能力是公民治理能力在組織形式上的表現(xiàn)。就此而言，治理民主并不意味著對(duì)代議制民主的排斥。

再者，政治民主對(duì)權(quán)力的限制是公民能夠在社會(huì)領(lǐng)域形成有效自治的前提。社會(huì)的自治需要有足夠自由的空間，公民的自我完善能力只有在不受任意權(quán)力干預(yù)的領(lǐng)域才能得到充分的發(fā)展和發(fā)揮作用。一個(gè)不斷被國(guó)家權(quán)力擠壓的公共空間，并非公民德性運(yùn)行之處。因此，現(xiàn)代民主政治只有在多個(gè)維度上限制權(quán)力的邊界與規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，使之不能隨意侵入社會(huì)領(lǐng)域以避免損害公民的自由，才有可能釋放和培育公民良好的政治判斷力與積極的治理能力。

可見(jiàn)，治理民主預(yù)設(shè)了政治民主，或者說(shuō)治理民主需要以政治民主為基礎(chǔ)。就此而言，治理能力的民主化本身就要求政治民主。若缺失民主的制度安排，那么治理民主也就無(wú)從談起，更遑論治理能力的民主化。因此，民主是國(guó)家治理體系的本質(zhì)特征。[31]不僅治理能力民主化需要政治民主為其保障，治理能力的民主化反過(guò)來(lái)還可以為政治民主的落實(shí)提供穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

國(guó)家治理必然要求國(guó)家決策以“內(nèi)在平等”為合理原則，也即“政府在決策的時(shí)候，應(yīng)該對(duì)那些受決策約束的公民在物質(zhì)和利益上給予平等的考慮”[32](P54-55)。平等對(duì)待每一個(gè)公民是一種道德判斷，也是政治民主的內(nèi)在之義。但是，“內(nèi)在平等”的主張并不只是民主政治的訴求。傳統(tǒng)政治學(xué)說(shuō)(尤其是在柏拉圖那里)所主張的是具有政治智慧的政治家竭盡所能為國(guó)家?guī)?lái)福祉，也即羅伯特·達(dá)爾所力圖反對(duì)的“監(jiān)護(hù)政治”：“把權(quán)力交給專家，后者致力于為普遍利益而實(shí)施統(tǒng)治，并且知道如何實(shí)現(xiàn)這種利益?！盵33](P58)可見(jiàn)，在賢能政治或精英政治的主張里，“內(nèi)在平等”也是重要的內(nèi)容。但是，相對(duì)于這些理論而言，強(qiáng)調(diào)平等的公民能力的政治主張更能實(shí)現(xiàn)“內(nèi)在平等”原則。審慎能力并不是一種孤獨(dú)的考慮，它會(huì)讓公民遇到與自己有著同等能力和同樣欲求的他人，并且明白自己無(wú)論如何都無(wú)法單獨(dú)決定所有的治理政策以使之只考慮自己或與自己相關(guān)者的利益。這種理解向所有人發(fā)出告誡，相信自己高人一等是一種最糟糕的驕傲，而這種驕傲使人們無(wú)法進(jìn)入有序的政治社會(huì)[34]，無(wú)法組織社會(huì)生活，也無(wú)法做到平等對(duì)待其他公民。因此，承認(rèn)公民具有平等治理能力的治理模式，更能夠保證決策者考慮到與此相關(guān)的每一個(gè)公民的物質(zhì)和利益需求。

治理能力的民主化還有利于提升公民參與治理的能力，形成共同治理的模式。一個(gè)充分肯定公民具有平等治理能力的社會(huì)，更容易調(diào)動(dòng)公民參與公共事務(wù)的積極性，從而可以一方面強(qiáng)化公民的主體意識(shí)，一方面進(jìn)一步增強(qiáng)公民實(shí)際的治理能力。這兩個(gè)方面都有利于進(jìn)一步推進(jìn)和完善民主政治的制度安排，促進(jìn)公共利益的達(dá)成。這從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明治理能力的民主化對(duì)于政治民主有著極其深刻的意義。治理能力的民主化為政治民主的具體落實(shí)提供了有效的實(shí)踐主體和群眾基礎(chǔ)。因此，治理能力的民主化實(shí)際上是通往政治民主的道路。

概而言之，對(duì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家而言，公民能否運(yùn)用自己洞察一切不當(dāng)?shù)膶徤髂芰?，并站在理性的一邊做出良好的判斷力和采取積極的行動(dòng)，是這個(gè)國(guó)家能否為其長(zhǎng)治久安夯實(shí)道德基礎(chǔ)從而實(shí)現(xiàn)善治的重要保障。因此，國(guó)家治理應(yīng)該規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，限制權(quán)力對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的任意干預(yù)，釋放而不是限制公民的政治判斷力，只有這樣，才有可能開(kāi)辟出有利于培育具有獨(dú)立判斷力的公民人格的公共空間，提升社會(huì)自治的能力，進(jìn)一步夯實(shí)政治民主的基礎(chǔ)。

[1] 俞可平：《論國(guó)家治理現(xiàn)代化》，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014。

[2] 羅西瑙等編：《沒(méi)有政府的治理》，南昌，江西人民出版社，2001。

[3] 王浦劬：《以治理民主實(shí)現(xiàn)社會(huì)民生——我國(guó)行政信訪制度政治屬性解讀》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2011(6)。

[4] 任劍濤：《國(guó)家的均衡治理——超越舉國(guó)體制下的超大型項(xiàng)目偏好》，載《學(xué)術(shù)月刊》，2014(10)。

[5][17] 柏拉圖：《理想國(guó)》，北京，商務(wù)印書(shū)館，2002。

[6][18] 亞里士多德：《政治學(xué)》，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003。

[7] 馬基雅維利：《君主論》，北京，商務(wù)印書(shū)館，1997。

[8] 馬克斯·韋伯：《學(xué)術(shù)與政治》，北京，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1998。

[9] 羅爾斯：《萬(wàn)民法》，長(zhǎng)春，吉林人民出版社，2001。

[10] 麥金泰爾：《追求美德》，南京，譯林出版社，2003。

[11][15] Peter J.Steinberger.TheConceptofPoliticalJudgment. Chicago & London：The University of Chicago Press，1993.

[12][23] 本杰明·巴伯：《強(qiáng)勢(shì)民主》，長(zhǎng)春，吉林人民出版社，2006。

[13][19][26] 亞里士多德：《尼各馬可倫理學(xué)》，北京，商務(wù)印書(shū)館，2008。

[14][28][29][30][32][33] 羅伯特·達(dá)爾：《論民主》，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012。

[16] 《柏拉圖全集》，第三卷，北京，人民出版社，2003。

[20] 米爾斯：《社會(huì)學(xué)的想象力》，北京，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2001。

[21] 康德：《歷史理性批判文集》，北京，商務(wù)印書(shū)館，2010。

[22] Howard Williams.Kant’sPoliticalPhilosophy.New York： St.Martin’s Press，1983.

[24] 羅爾斯：《正義論》，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000。

[25][34] 霍布斯：《利維坦》，北京，商務(wù)印書(shū)館，1985。

[27] Richard J.Bernstein.BeyondObjectivismandRelativism：Science，Hermeneutics，andPraxis. Philadelphia：University of Pennsylvania Press，1985.

[31] 俞可平：《民主法治：國(guó)家治理的現(xiàn)代化之路》，載《團(tuán)結(jié)》，2014(1)。

(責(zé)任編輯 林 間)

Political Judgment and the Democratized Ability of Governance

CHEN Hua-wen

(School of International Studies, Renmin University of China, Beijing 100872)

Public governance entails the participation and autonomy of citizens, good governance thus depends on citizen’s ability of governance. While political judgment based on prudence is considered as the foundation of ruling, it is also credited exclusively to statesmen or experts by the traditional political theory. However, political judgment or prudence could be democratized to the ability of citizens in three ways: as the ruling ability of active citizen but statesmen or experts, as the judgment of spectators and as the deliberative reason about political affairs. The democratization of ruling ability actually connects to the democratic politics, and such a connection provides new understandings of governance and democracy. Democracy makes the democratized ability of governance possible, which in turn paves the ways for the improvement of democratic politics.

political judgment;ability of governance;citizen;democracy

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“民主政治語(yǔ)境中的政治家與公民美德研究”(13CZX074)

陳華文：法學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院講師(北京 100872)