馮允怡

（湖南農業(yè)大學公共管理與法學學院，湖南長沙 410128）

地方政府重大動物疫病防控能力評價研究進展

馮允怡

（湖南農業(yè)大學公共管理與法學學院，湖南長沙 410128）

重大動物疫病防控形勢日益嚴峻，引起了學術界對地方政府重大動物疫病防控能力的廣泛探討。本文從政府重大動物疫病防控能力評估指標和評估方法的角度，對政府應對重大動物疫病防控的能力問題進行了文獻回顧，總結發(fā)現(xiàn)影響地方政府重大動物疫病防控能力的因素可以大致分為組織保障、信息保障、人員保障、資金保障、防控意識、技術保障、基礎設施、物資管理八方面。在此基礎上，后續(xù)研究應結合主觀和客觀賦權法，建立完善的地方政府重大動物疫病防控能力評價指標體系。

重大動物疫病；影響因素；評價方法；指標賦權

動物疫病會給畜牧業(yè)生產造成嚴重的經濟損失，也極大地危害公共衛(wèi)生安全，影響社會安定。因此，構建一個完善的重大動物疫病防控能力評價指標體系，進而運用該指標體系分析防控工作中存在的問題，對于改善動物疫病防控現(xiàn)狀，提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力具有重要意義。在學術界，學者們針對地方政府重大動物疫病防控能力的影響因素、現(xiàn)狀和問題等方面進行了廣泛的探討，為指標體系的建立奠定了基礎。

1　評價指標

目前，國內學者關于地方政府重大動物疫病防控能力的評價研究并不多，大量研究集中在對動物疫病防控現(xiàn)狀及問題的分析上，尚沒有一個較為全面的評價地方政府動物疫病防控能力的指標體系。在這樣的背景下，筆者著重從學者們對政府動物疫病防控能力影響因素分析以及對政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力的評價研究等方面進行綜述，以總結出一個較為合理的選取評價指標的方法。在政府動物疫病防控能力影響因素方面，學者們主要從以下八個方面進行闡述：

1.1組織保障

楊永苗認為應急指揮系統(tǒng)不統(tǒng)一是影響政府重大動物疫病應急能力的重要因素。應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，中央和地方權責劃分不明，多部門處理協(xié)調機制未建立，高效的公共衛(wèi)生信息指揮體系沒建成，重大動物疫情監(jiān)測信息、醫(yī)療救治信息、衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法信息等無法統(tǒng)一在網絡平臺上發(fā)布，均可影響政府應急反應效率［1］。

1.2信息保障

李燕凌以“黃浦江漂浮死豬”為例，總結了政府輿情干預對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響。政府對輿論的正面引導、專家作用的充分發(fā)揮、雙向溝通機制的建立，對形成正確的輿論氛圍、減少群眾恐慌、穩(wěn)定社會秩序具有積極作用［2］。楊永苗研究發(fā)現(xiàn)，在層層上報重大動物疫情的過程中，由于缺少評估及信息反饋、尚未建立疫情災害資料庫，易發(fā)生信息漏報、監(jiān)測數據傳遞不暢等情況，影響預警反應速度［1］。

1.3人員保障

李志榮從人員編制方面分析了人員保障不到位對政府動物疫病防控能力的影響。目前村級動物防疫員多為兼職身份，工作量大、待遇偏低，工作積極性不高，防疫質量難以保證［3］。周劍飛則從防疫人員年齡結構老化著手進行分析。由于基層動物防疫工作條件艱苦，工資待遇不高，一些專業(yè)技術過硬、綜合素質較高的年輕人都不愿意從事這項工作，而在職人員因年紀偏大、文化程度不高、專業(yè)素養(yǎng)較低，無法保證防疫質量［4］。張魯安認為當前防疫人員素質不高、專業(yè)技術水平參差不齊，影響政府對防控能力的改善。其原因是，一方面基層防疫人員缺少必要的培訓機會；另一方面隊伍里非專業(yè)人員較多，專業(yè)素質不高［5］。

1.4資金保障

李義民認為防疫經費投入不足、防疫工作缺乏資金保障會影響防疫工作的正常進行。如今畜禽養(yǎng)殖數量增加、物價上漲，防疫形勢愈發(fā)嚴峻，造成防控成本逐漸增加，而經費卻依然是上世紀90年代財政包干時的標準，顯然不能滿足當前的防控需要［6］。莫凡英則從有限的經費落實不到位方面分析，如動物無害化處理的補償、強制免疫過激反應死亡補貼等不能及時到位，這都極大阻礙了防疫工作的順利開展［7］。

1.5防控意識

李志榮從三方面概括了防控意識對動物疫病防控能力的影響：一是防疫員責任心不強，工作缺乏主動性，對新知識、新技術存在抵觸情緒。二是養(yǎng)殖戶防疫意識不高，養(yǎng)殖戶的防疫主體地位沒有形成，對免疫配合度不夠。三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村將動物防控工作看成是畜牧獸醫(yī)部門的事情，對免疫責任主體認識不清，出現(xiàn)問題不積極主動協(xié)調解決，而是推諉扯皮［8］。

1.6技術保障

陶建平主要從硬件設施上分析技術保障不力對防控能力的影響。首先，獸醫(yī)實驗室配備不足，化驗室設施簡陋；防疫設備不全，檢測儀器老化，設備維護和維修缺乏財政支持，影響常規(guī)工作順利展開。其次，監(jiān)測手段落后，信息難以采集，不能及時對重大動物疫病做出預警預報［9］。張建國則認為，業(yè)務人員知識更新緩慢，不會操作先進設備，部分設備閑置，以及基礎研究投入不夠，與科研院所及高校缺乏合作，科研成果轉化緩慢且效果不佳都阻礙了防控能力和技術的提高［10］。

1.7基礎設施

馬荷芳認為當前地方政府在動物疫病防控基礎設施上存在兩方面的問題：一是隔離設備不足。無法嚴格隔離染病動物，造成疫情擴散。二是無害化處理不嚴。沒有專門無害化處理場所，病死畜禽隨意丟棄，或者低價出售，不按規(guī)定采樣送檢［11］。方航在此基礎上進行了補充，認為消毒設施不健全、消毒藥品不足、消毒工作不徹底也阻礙了防控能力的提升［12］。

1.8物資管理

張夏蘭從配套設施、物資儲存、物資使用、物資監(jiān)督四方面闡述了基層重大動物疫病防控在物資管理上需要注意的問題。首先要有足夠容納防控物資的庫房、貨架，儲存疫苗所需的冰箱、冰柜，防疫員所需的冷藏包，以及電腦、打印機和傳真機等。其次要根據防控物資存放條件的不同實行分區(qū)管理，在防控物資的入庫、出庫、領用、發(fā)放、報損和銷毀等環(huán)節(jié)，建立明細賬，定期盤點。此外，還應對物資的使用情況進行監(jiān)督，檢查使用是否達標或造成浪費，帳物是否相符等［13］。

2　評價方法

為了使評價結果更加合理可信，在進行評價時，需要根據每項指標的重要程度確定權數。權數的確定方法主要有兩大類：主觀賦權法和客觀賦權法。

2.1主觀賦權法

主觀賦權法即根據決策者主觀判斷進行賦權，包括專家咨詢法、層次分析法等。張鋼運用層次分析法對指標體系進行分層，通過專家咨詢法確定指標權重，構建了一個城市政府能力的評價指標體系，并對浙江省11個城市的政府能力進行了評估［14］。李洪偉等運用DEMATEL方法和交叉增援矩陣對層次分析法所得權重進行了修正，彌補了層次分析法確定權重時對指標相互影響的忽視，增加了權重的準確性［15］。

通過主觀賦權法確定權數，能夠反映決策者的意圖，但主觀隨意性較大。

2.2客觀賦權法

客觀賦權法是依據各指標在被評價單位中的實際數值進行賦權，包括主成分分析法、熵權法、CRITIC法、標準離差法等。張立榮確定了24個測量指標，采用因子分析法，確定了一個縣級政府公共服務能力的測度體系，這一評估框架能夠確定各個變量的相互影響關系和重要程度［16］。羅京亞等運用標準離差法，建立了一個中藥知識產權評價體系［17］。標準離差法的計算原理是如果某個指標的標準差越大，表明其指標值的變異程度越大，提供的信息量越大，權重也越大，反之亦然。章穗等運用熵權法對評價指標進行賦權，對我國“十五”期間的科學技術發(fā)展狀況進行了評價，保證了所選指標能夠充分反映科學技術發(fā)展現(xiàn)狀，避免了人為主觀因素的干擾［18］。熵權法的基本思路是，如果某個指標的信息熵越小，表明其指標值的變異程度越大，權重也就越大。余后強認為CRITIC法比熵權法更加客觀，比較發(fā)現(xiàn)兩種方法所得結果一致，但用CRITIC法得到的各指標的權重相差更加明顯［19］。運用CRITIC法賦權是以兩個基本概念為基礎：一是對比強度，它表示了同一指標各個評價方案之間取值差距的大小，以標準差的形式來表現(xiàn)。二是評價指標之間的沖突性，以指標之間的相關性為基礎。

綜上，通過客觀賦權法確定權數，結果有較強的理論依據，避免了人為因素的干擾，但卻難以排除因樣本隨機誤差造成的偏差，可能導致所得權數與實際情況不符。

2.3組合賦權法

鑒于主觀賦權法和客觀賦權法各具優(yōu)劣，越來越多的學者開始嘗試將主觀賦權法與客觀賦權法相結合，提出一種新的賦權方法，即組合賦權法。這種結合既能充分反映決策者的愿望，又能避免人為因素的偏差，使評估結果更符合實際。王清源根據重大危險源發(fā)生事故時的特點和影響應急救援能力的因素，構建了應急救援能力評價指標體系，運用層次分析法確定權重，在此基礎上，采用熵權法對所得權重進行修正，從而解決專家集體決策時易發(fā)生的標度把握不準等問題［20］。楊力等則結合了層次分析法、熵權法和模糊綜合評判法，構建了煤礦應急救援能力評價指標體系［21］，這種方法減少了主觀臆斷造成的誤差，又能把一些評語模糊的因素定量，增加了評價結果的可信度和可靠性。單一選擇主觀或客觀賦權法都存在一定的不足，因此，在確定地方政府動物疫病防控能力評價指標權重時，可以結合主觀賦權法和客觀賦權法，以提高指標體系的準確性和科學性。

3　小結與展望

綜上，眾多學者在地方政府動物疫病防控能力影響因素方面做了大量研究，主要從組織保障、信息保障、人員保障、資金保障、防控意識、技術保障、基礎設施、物資管理八方面分析了動物疫病防控現(xiàn)狀和問題，對地方政府重大動物疫病防控能力評價指標選取具有重要的啟發(fā)和借鑒意義。在指標賦權方面，學者們做了大量嘗試，近年來開始結合主客觀賦權法，以克服單一選擇主觀賦權法或客觀賦權法存在的偏差。然而，已有文獻研究的不足之處在于，對動物疫病防控的研究主要集中在政府職能建設的宏觀層面，地方政府重大動物疫病防控能力的評價體系尚未確定，也缺乏通過實證分析提出有效的動物疫病防控政策建議。重大動物疫病防控作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要內容，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府應急能力評價的研究，對政府重大動物疫病防控能力評價指標體系的建立具有重要的指導作用。在后續(xù)研究中，筆者建議基于危機階段理論，根據政府在重大動物疫病發(fā)生的不同階段的職責來進行指標選取；結合主觀賦權法和客觀賦權法，建立一套適合于防控工作現(xiàn)狀、便于操作的能力評價指標體系，為實現(xiàn)地方政府重大動物疫病防控的科學化、標準化、規(guī)范化管理奠定基礎。

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（責任編輯：朱迪國）

Research Progress on Evaluation of Performance of Local Governments in Major Animal Diseases Prevention and Control

Feng Yunyi
（College of Public Management and Law，Hunan Agriculture University，Changsha，Hunan 410128）

Major animal disease prevention and control situation is increasingly serious，causing extensive discussions among academia on basic government’s animal disease prevention and control capabilities. From the perspective of assessment indicators and assessment methods of major animal disease prevention and control capability，the abilities of the governments to deal with issues of major animal disease prevention and control was reviewed in this paper. It was found that major animal disease prevention and control capabilities of local governments can be roughly divided to eight aspects：organization security，information security，personnel security， fi nancial security，prevention awareness，technical support，infrastructure and materials management. On this basis，the follow-up studies should be combined subjective and objective weighting method to establish an evaluation system of major animal disease prevention and control capacity of local governments.

major animal disease，infl uencing factors，evaluation，index weighting

S851.3

A

1005-944X（2015）09-0060-04

突發(fā)性動物疫情公共危機演化機理及應急公共政策研究（項目編號：11&ZD171）