陳火春 王金榮

（國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設計院 浙江杭州 310019）

隨著生態(tài)文明建設的大力推進，林業(yè)改革不斷深化，造林綠化力度加大，社會各方面造林積極性得以充分調(diào)動，我國人工造林事業(yè)快速發(fā)展。第八次全國森林資源清查結(jié)果顯示，我國人工林面積居世界首位，人工造林對增加森林總量的貢獻明顯[1]。然而，隨著各地大規(guī)模地推進人工造林，出現(xiàn)了不同形式的非林地造林，非林地造林雖為地方造林綠化、改善生態(tài)環(huán)境作出了貢獻，但也帶來了不少后續(xù)管理難題，對造林成果鞏固不利。因此，對非林地、尤其是耕地造林的相關(guān)問題及管理對策進行探討十分必要。

1 非林地造林現(xiàn)狀與類型

1.1 非林地造林現(xiàn)狀

經(jīng)過多年的造林綠化，我國宜林地資源在逐年減少，第八次全國森林資源清查結(jié)果表明，宜林地由第七次清查的4404 萬公頃減少到本次清查的3958 萬公頃?，F(xiàn)有宜林地中，質(zhì)量好的僅占10%，質(zhì)量中等的占36%，質(zhì)量差的多達54%。有67%的宜林地分布在干旱、半干旱地區(qū)的內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、山西、青海、新疆6 ?。▍^(qū)），且質(zhì)量較差，營造林難度大[1]。隨著國家重點生態(tài)工程及地方造林綠化工作的推進，各地造林綠化持續(xù)保持較大規(guī)模，部分地區(qū)因宜林地資源不足、或質(zhì)量較差，利用非林地、特別是耕地造林的現(xiàn)象較為普遍，且呈上升之勢。全國營造林綜合核查結(jié)果顯示，全國非林地造林面積比例由2011年度的26.7%上升至2013年度的30.5%，非林地造林面積不斷增多。非林地造林主要為耕地造林，2013年度耕地造林面積比例達28.1%，全國有29 個省存在耕地造林的現(xiàn)象，其中有12個省耕地造林面積比例大于30%。2013年度全國重點生態(tài)工程人工造林中，耕地造林面積比例達21.9%。

1.2 非林地造林的幾種類型

1.2.1 利用非林地發(fā)展經(jīng)濟林

因種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民自發(fā)改變耕地用途，種植經(jīng)濟林木。主要有以下幾種情況：一是在國家和地方發(fā)展木本糧油和特色經(jīng)濟林政策引導下，核桃、油茶等產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展迅速，部分地方的農(nóng)民在耕地上大面積種植核桃、油茶等名特優(yōu)經(jīng)濟林；二是受市場因素影響，當一些經(jīng)濟林產(chǎn)品經(jīng)濟效益高于種植農(nóng)作物的效益時，農(nóng)民自發(fā)利用耕地種植干果、鮮果、食用原料類等經(jīng)濟林，以獲取更多的經(jīng)濟收入；三是部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民外出務工逐年增加，閑置耕地增多，農(nóng)民利用荒蕪的耕地種植經(jīng)濟林。

1.2.2 利用非林地發(fā)展速生豐產(chǎn)用材林

隨著木材加工業(yè)的發(fā)展，木材需求量增大，在一段時間內(nèi)價格高漲，經(jīng)濟效益較好。受木材市場引導，一些地方農(nóng)民看好發(fā)展速生豐產(chǎn)用材林。發(fā)展速生豐產(chǎn)用材林必須考慮造林地的立地條件，要適合林木生長，又要方便集約經(jīng)營，能在相對較短的時期內(nèi)獲取更大的經(jīng)濟收益，因此，部分地方農(nóng)民選擇交通便利、適于種植林木的耕地種植楊樹、桉樹等速生豐產(chǎn)用材林。

1.2.3 林苗一體化建設利用非林地造林

林苗一體化是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)近年來實行的造林與種苗產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的一種新的造林模式，建設以林為主的林苗一體化片林，既培育和提供壯大苗木，又達到造林綠化的目的。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城市綠化力度加大，綠化大苗需求量大，濟效益較高。一些地方農(nóng)民看準了商機，選擇合適的綠化樹種在自家耕地上密植造林，既保證造林地長期符合有林地標準，又能以適當比例不斷給城市提供綠化用苗。

1.2.4 通道綠化工程利用非林地造林

隨著人們綠化美化意識增強，各地對高速公路、鐵路等通道綠化的標準不斷提高，一些地方規(guī)劃對主要道路兩側(cè)20-30 米、甚至50米范圍內(nèi)全部進行造林綠化。而大多數(shù)地方、尤其是平原地區(qū)的通道兩側(cè)多為耕地，要實現(xiàn)高標準的綠化，勢必占用耕地進行造林，于是出現(xiàn)了地方性退耕還林、租地造林等形式的耕地造林，以實現(xiàn)各地規(guī)劃的通道綠化的目標。這種形式的耕地造林，一般由地方政府與農(nóng)民以合同的形式來約定實現(xiàn)。

1.2.5 地方綠化工程利用非林地造林

隨著各地造林綠化力度加大，地方造林綠化工程發(fā)展迅速，部分地區(qū)現(xiàn)有宜林地資源有限，為滿足地方工程建設需要或完成造林任務，利用非林地、特別是耕地進行人工造林。全國營造林綜合核查結(jié)果顯示，上海、北京、天津、江蘇、山東、河南等?。ㄊ校?013年度耕地造林面積比例都達40%以上。

1.2.6 平原綠化工程建設利用非林地造林

平原地區(qū)林地資源較少，我國實施平原綠化工程以來，各地為實現(xiàn)工程建設的目標，因地制宜，見縫插綠，采取林糧、林菜、林藥間作等多種農(nóng)林復合經(jīng)營方式，充分利用非林地開展人工造林。此外，農(nóng)田防護林建設在平原地區(qū)具有防風減災、改善農(nóng)區(qū)氣候、提高糧食產(chǎn)量等重要作用，農(nóng)民開展農(nóng)田林網(wǎng)建設，需要利用耕地種植林木，形成網(wǎng)格，以發(fā)揮防護功能。

2 非林地造林存在的問題

2.1 非林地造林后的土地屬性認定困難

依據(jù)《森林法實施條例》之規(guī)定，“林地，包括郁閉度0.2 以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地”，非林地造林后只要符合此標準，即可認定為林地。而《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地，林地屬于農(nóng)用地；現(xiàn)行的《土地利用現(xiàn)狀分類》[2]將耕地、園地、林地等并列為一級類，在耕地上種植的經(jīng)濟林屬于“園地”，而非“林地”，對耕地上種植的其它林木則沒明確規(guī)定。因此，非林地上人工造林后土地屬性的確定缺少統(tǒng)一的法規(guī)標準，非林地、尤其是耕地造林后土地屬性確定為“林地”、“耕地”、還是“園地”？在實際工作中，認定困難，導致造林后管理難度大。

2.2 非林地造林后的成效好壞難以監(jiān)控

耕地等非林地造林后的成效具有不穩(wěn)定性，全國營造林綜合核查結(jié)果顯示，全國2008年度耕地造林面積保存率為91.2%，而2009、2010年度耕地造林面積保存率分別只有67.6%和74.5%，分別低于同年度林地造林保存率23.5 和7.0 個百分點，表明耕地造林成效不穩(wěn)定。耕地造林成效難以管控的主要原因：一是由地方政府引導的地方性退耕還林項目，造林初期不一定符合農(nóng)民意愿，隨著糧食價格上漲，政府的相應補助低于種植農(nóng)作物產(chǎn)生的效益時，農(nóng)民積極性受影響，出現(xiàn)毀林種地現(xiàn)象；二是林產(chǎn)品的生產(chǎn)周期長，受市場價格影響，原先自發(fā)在耕地上種植的林木經(jīng)濟效益不好時，農(nóng)民開始毀樹種糧；三是當農(nóng)田林網(wǎng)成林后，出現(xiàn)林糧對水、肥、光等競爭時，農(nóng)民毀林種地現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，在涉及到土地被征占用時，由于耕地的相關(guān)補償費用比林地要高得多，農(nóng)民都愿意按耕地獲取補償，林業(yè)主管部門難以介入管理。

2.3 非林地上資源調(diào)查監(jiān)測方法不統(tǒng)一

根據(jù)國家林業(yè)局《國家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》（2014）和《森林資源規(guī)劃設計調(diào)查技術(shù)規(guī)程》[3]之規(guī)定，我國森林資源調(diào)查遵從的是“現(xiàn)狀調(diào)查”的原則，凡是符合《森林法實施條例》中“林地”標準的地塊，均作為林地進行調(diào)查統(tǒng)計。對于非林地人工造林而言，由于沒有考慮土地的固有屬性，一律作為林地調(diào)查統(tǒng)計，對造林后續(xù)管理十分不利。部分地方為避免耕地上造林后的管理難題，在森林資源規(guī)劃設計調(diào)查過程中，沒有將耕地上的人工造林納入林地調(diào)查范圍，而是單獨統(tǒng)計，不參與森林覆蓋率的計算，只參與林木綠化率的計算，這樣做雖回避了部分管理上的矛盾，卻不利于森林資源總量的掌控。

2.4 政策法規(guī)上的空白導致管理無依據(jù)

目前，我國退耕還林工程的退耕地造林后，按《退耕還林條例》之規(guī)定，即發(fā)放林權(quán)證，明確了土地的使用屬性，納入林地管理。除此之外，其它非林地造林，土地屬性的變更沒有政策法規(guī)上的明確規(guī)定。按照國家林業(yè)局《全國林地年度變更調(diào)查技術(shù)方案》，因種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民在耕地上種植林木，土地用途發(fā)生改變的，按現(xiàn)狀調(diào)查確認為“林地”，但因造林前地類是耕地，造林后無法確權(quán)發(fā)證，因此，此類造林地難以按現(xiàn)有林業(yè)法規(guī)政策進行管理。在非林地、尤其是耕地上造林到底如何管理，缺少政策法規(guī)依據(jù)，導致造林后成果鞏固難度大。

3 非林地造林后的管理對策探討

3.1 重視造林作業(yè)設計，避免重點生態(tài)工程在非林地上造林

林業(yè)重點生態(tài)工程營造林應該以生態(tài)治理為重點，以現(xiàn)有宜林地為主戰(zhàn)場。全國現(xiàn)有宜林地3958 萬公頃，而全國營造林綜合核查結(jié)果顯示，全國重點生態(tài)工程（除退耕還林工程外）耕地造林比例由2011年度的18.5%上升至2013年度的21.9%。因此，林業(yè)重點生態(tài)工程營造林作業(yè)設計工作尤為重要，在作業(yè)設計中應注重造林前地類的選擇，除國家退耕還林工程外，其它林業(yè)重點生態(tài)工程應避免在非林地、尤其是耕地上造林，以有效發(fā)揮林業(yè)重點生態(tài)工程在生態(tài)治理中的主導作用。

3.2 加強土地用途監(jiān)控，明確界定非林地造林后土地的屬性

一是對耕地以外的非林地造林，經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門檢查驗收后，土地屬性應變更為林地，并進行確權(quán)發(fā)證，納入林地管理。

二是對國家退耕還林工程以外的耕地造林，可分幾種情況界定造林后的土地屬性：第一，農(nóng)民自發(fā)在耕地上種植的速豐林或經(jīng)濟林。由于農(nóng)民對耕地都持有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，有自主經(jīng)營權(quán)，種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整可能頻繁出現(xiàn)，因此，此類造林地土地屬性不宜變更為林地，仍屬耕地范疇。第二，通道綠化以及其它地方綠化工程在耕地上的造林。此類造林地一般是屬縣級以上人民政府規(guī)劃后實施的地方性退耕還林地，應依據(jù)《森林法實施條例》之規(guī)定，將此類造林地土地屬性變更為林地，并進行確權(quán)發(fā)證，納入林地管理。第三，林苗一體化建設在耕地上的密植造林。此類造林地一般由地方林業(yè)主管部門與農(nóng)戶簽訂了長期管理合同，并給予了一定的造林補助資金，造林后土地屬性相對穩(wěn)定，長期提供綠化用苗，又能保持一片有林地，因此，此類造林地土地屬性應變更為林地，并進行確權(quán)發(fā)證，納入林地管理。

3.3 完善調(diào)查統(tǒng)計方法，對非林地上的森林資源實行分類統(tǒng)計

森林資源調(diào)查方法既要遵從“現(xiàn)狀調(diào)查”，也應充分考慮土地的固有屬性，對非林地造林后能明確變更為林地、并確權(quán)發(fā)證的，按林地進行調(diào)查統(tǒng)計；對造林后土地屬性存在不確定性、不能明確界定為林地、無法確權(quán)發(fā)證的，要進行單獨調(diào)查統(tǒng)計，此類造林形成的森林資源由農(nóng)民自主經(jīng)營，不受林業(yè)的相關(guān)法規(guī)約束，但應實行地方林業(yè)主管部門備案制，可納入地方森林資源總量計算。

3.4 出臺非林地造林管理辦法，規(guī)范非林地造林的后續(xù)管理工作

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，對生態(tài)環(huán)境建設高度重視，人們造林綠化意識不斷增強，非林地造林現(xiàn)象不斷增多。為進一步鞏固人工造林成果，應加強非林地造林后續(xù)管理問題的研究與探討，出臺非林地造林管理辦法，對重點生態(tài)工程在非林地上造林、非林地造林后土地屬性的認定、調(diào)查統(tǒng)計方法、后續(xù)管理等問題進行明確規(guī)定，為非林地造林的管理提供依據(jù)。

[1] 國家林業(yè)局森林資源管理司.第八次全國森林資源清查結(jié)果報告[R].2013.

[2] 國家標準化管理委員會.GB/T21010-2007，土地利用現(xiàn)狀分類[S].2007.

[3] 國家標準化管理委員會.GB/26424-2010，森林資源規(guī)劃設計調(diào)查技術(shù)規(guī)程[S].2010.