周林明 葉慶榮 洪 峰 陳莉娟

（1 浙江省景寧縣林業(yè)局；2 浙江省景寧縣林業(yè)總場323500）

景寧畬族自治縣地處浙江省南端，位于北緯27°28′42″—28°10′52″，東經(jīng)119°13′40″—119°58′19″，是全國唯一的畬族自治縣，也是浙江省九個重點林業(yè)縣之一。全縣土地總面積292萬畝，林業(yè)用地面積242.4萬畝，“九山半水半分田”的自然條件決定了林業(yè)在社會經(jīng)濟發(fā)展中的基礎(chǔ)地位和重要作用。由于林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的重要作用，景寧縣一直以來都十分重視林業(yè)生態(tài)建設(shè)，尤其近十年實施了生態(tài)公益林建設(shè)與保護工程，取得顯著成效,為景寧縣畬鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)構(gòu)筑了綠色生態(tài)屏障。

1 生態(tài)公益林建設(shè)現(xiàn)狀

景寧縣于1999年被列入林業(yè)分類經(jīng)營試點縣，著手建設(shè)生態(tài)公益林。2001年組織開展了公益林首次區(qū)劃界定工作，全縣共區(qū)劃界定公益林面積82.9 萬畝。2003年完善區(qū)劃界定方案，界定生態(tài)公益林面積85 萬畝。2004年，對全縣省級以上重點公益林作了進一步調(diào)整完善，全縣省級以上重點生態(tài)公益林建設(shè)規(guī)模為720593 畝，占林業(yè)用地總面積的30.0%。2006年、2008年，分別對集體林、國有林場進行小幅擴面10360 畝、19305 畝。2009年，又新增擴面省級重點公益林541770 畝。

至今，全縣省級以上重點生態(tài)公益林建設(shè)面積1292028 畝，占全縣林業(yè)用地總面積的53.3%，建設(shè)規(guī)模目前位列浙江省第五。其中，按事權(quán)等級分，國家級生態(tài)公益林488120 畝，省級生態(tài)公益林803908 畝；按權(quán)屬分，國有公益林103640 畝，村組集體及個人所有公益林1188388 畝。主要分布于全縣21 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）231 個行政村和2 個國有林場26 個林區(qū)，大體上形成“一環(huán)三帶四塊”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局（一環(huán)是指灘坑庫區(qū)周圍第一重山脊線以內(nèi)的林地；三帶是指省道公路、甌江小溪、飛云江干流兩側(cè)第一重山脊線以內(nèi)的林地；四塊是指城鎮(zhèn)飲水源頭、自然保護區(qū)、草魚塘森林公園、巖石裸露山體坡度36 度以上采伐后難以更新的林地），體現(xiàn)了突出重點，兼顧一般，合理布局。

2 生態(tài)公益林建設(shè)主要做法

2.1 規(guī)范資金補償

2.1.1 規(guī)范發(fā)放程序

一是設(shè)立專戶。在縣財政局設(shè)立了“森林生態(tài)效益補償基金專戶”，所有補償基金實行專戶管理、專帳核算。縣財政配套資金及時、足額劃到基金專戶。二是實行資金直接發(fā)放。嚴格規(guī)定損失性補助資金和管護資金的發(fā)放對象、補助范圍；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織清冊編制、公示，報送縣林業(yè)局、財政局審核，在縣農(nóng)村信用社采用實名制開設(shè)林農(nóng)的個人帳戶，損失性補償資金直接發(fā)放到補償對象的帳戶；建立層層簽收與嚴格審核制度，確保補償資金發(fā)放安全到位。三是嚴格管理經(jīng)費。三項經(jīng)費和管理費用實行?？顚Ｓ茫瑖栏癜凑枕椖拷?jīng)費使用規(guī)定管理使用。

2.1.2 及時發(fā)放補償資金

在生態(tài)補償資金中，損失性補償資金是用于直接補償給對公益林享有所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)的個人或單位組織。從2004年到2013年，損失性補償標準分別是5 元/畝、5 元/畝、6 元/畝、8 元/畝、11 元/畝、13 元/畝、13 元/畝、15 元/畝、15 元/畝、21 元/畝，10年間共發(fā)放損失性補助資金11737.2 萬元，直接受益的對象惠及21 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的2.52 萬戶林農(nóng)、231 個村級集體經(jīng)濟組織和兩個國有林場，惠及農(nóng)戶占全縣農(nóng)業(yè)戶數(shù)的82.3%；受益群眾9.9 萬人，占全縣農(nóng)業(yè)人口的83.4%。其中，直接發(fā)放兩個國有林場損失性補償1018.39 萬元，直接發(fā)放村級集體經(jīng)濟組織損失性補償資金2116.86 萬元,平均每個村級經(jīng)濟組織直接受益9.58 萬元；直接發(fā)放林農(nóng)個人的損失性補償資金8601.95 萬元，平均每農(nóng)戶直接受益0.34 萬元。

2.2 健全管理模式

一是建立縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動管理體制?？h級建立全縣生態(tài)公益林建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，分管副縣長為組長，相關(guān)部門為成員，并在縣林業(yè)局設(shè)立公益林管理機構(gòu)，部署協(xié)調(diào)全縣公益林建設(shè)管理工作；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立公益林管護領(lǐng)導(dǎo)小組，負責本轄區(qū)公益林管理管護工作；各村建立公益林管護組織，制定村規(guī)民約，落實管護措施，配合上級部門做好管護。二是層層簽訂責任書，分工負責?？h政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂生態(tài)公益林建設(shè)管理責任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各村委簽定公益林管護責任書，縣林業(yè)局與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站簽訂公益林監(jiān)管責任書，明確責任，層層分工負責，保障了公益林建設(shè)和管護工作順利開展。三是實行目標管理考核，生態(tài)公益林建設(shè)管理與保護列入縣政府對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的年度目標管理考核內(nèi)容。

2.3 完善管護模式

一是建立了管護制度。2005年景寧縣制定出臺了《景寧畬族自治縣重點生態(tài)公益林管護實施意見》，建立了管理管護體系。2013年又進一步完善，出臺了《景寧畬族自治縣重點生態(tài)公益林管護工作實施方案》，同時制訂了《景寧畬族自治縣重點生態(tài)公益林護林員管理細則》、《景寧畬族自治縣重點生態(tài)公益林管護檢查驗收辦法》等系列管護制度。二是實行全覆蓋統(tǒng)一管護模式。對全縣的公益林及商品林實行全覆蓋管護，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村依據(jù)鄉(xiāng)情村情設(shè)置專兼職護林員，實行統(tǒng)一管護；國有林場與合作林由經(jīng)營單位設(shè)置專職護林員管護。全縣設(shè)置專職護林員78 名、兼職護林員194 名。

2.4 改進經(jīng)營措施

一是封禁，對重點生態(tài)公益林實行封禁管護、封山育林，重點是沿小溪兩岸封山區(qū)，嚴格限制公益林采伐利用，開展多種專項行動，嚴厲打擊破壞公益林建設(shè)的違法犯罪行為。二是改造，對火燒跡地及荒山實施綠化造林，營造生物防火林帶；對低效林分，實施闊葉化景觀林改造，營造高產(chǎn)高效美觀的闊葉林和針闊混交林。景寧縣共營造改造生態(tài)公益林8.7 萬畝，生物防火林帶192 公里，讓生態(tài)公益林不僅綠而且美觀。三是森林撫育，實施生態(tài)公益林中幼齡森林撫育項目，近年來已完成生態(tài)公益林森林撫育10.2 萬畝，促進林木生長，提升林分質(zhì)量。

3 存在問題

3.1 權(quán)益糾紛解決難

一是林權(quán)界定不清晰。景寧縣在上個世紀八十年代進行林權(quán)界定工作，由于存在四至不明晰、“一山多主”等不規(guī)范性現(xiàn)象，很難將林權(quán)清晰地反映在地籍系統(tǒng)中，這些都給建立在林權(quán)基礎(chǔ)上的公益林界定造成難度。二是區(qū)劃界定沒到位。由于公益林區(qū)劃界定時間緊、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)技術(shù)力量薄弱，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只界定到行政村，村內(nèi)就由村干部自行劃分，造成了區(qū)劃界定沒到位，近年來有不少林農(nóng)為此上訪。三是糾紛解決機制缺乏。公益林權(quán)益矛盾比較復(fù)雜，作為公益林管理機構(gòu)，對糾紛只能進行協(xié)調(diào)，在實際工作中調(diào)出方往往不配合，使得糾紛解決難度大，缺乏科學的權(quán)益糾紛解決機制。

3.2 結(jié)構(gòu)功能簡單

景寧縣是重點林區(qū)縣，林農(nóng)靠山吃山，一直以來都非常重視森林的經(jīng)濟功能，經(jīng)營目的趨向于松、杉等樹種，較少重視生態(tài)功能，造成樹種結(jié)構(gòu)比較單一、林分質(zhì)量不高、林相不夠整齊、生態(tài)功能單一、景觀效果不佳。全縣129 萬畝重點生態(tài)公益林中松、杉等針葉樹種的林分占比達到60%以上，而生態(tài)功能較好的闊葉林占比不足30%，影響了作為保護生態(tài)環(huán)境的公益林的生態(tài)功能的充分發(fā)揮。

3.3 保護與利用矛盾

景寧縣經(jīng)濟比較落后，林農(nóng)對山林的依賴程度較高，尤其是部分被界定為公益林的人工林現(xiàn)已成材，林農(nóng)要求采伐利用的愿望非常迫切。景寧縣生態(tài)公益林主要在沿灘坑庫區(qū)兩岸為主，相對來說屬于低海拔、交通便利的區(qū)域。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，對林地開發(fā)利用的需求也在增強，許多需要進行開發(fā)利用的林地均屬于公益林，限制了開發(fā)利用與森林旅游業(yè)的發(fā)展，限制了經(jīng)濟社會的發(fā)展，保護與利用的矛盾漸漸突顯。

3.4 體制機制滯后

從2007年以后，景寧縣實行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，改變了原有以條管為主的管理體制，區(qū)域林業(yè)工作站被撤并到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站工作人員列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。在新管理體制下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)技術(shù)干部要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中心工作，實行了駐村，林業(yè)技術(shù)力量不斷減弱，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部對生態(tài)公益林建設(shè)管理工作積極性不高，新的管理體制機制尚在健全與完善中，生態(tài)公益林建設(shè)管理體制機制相對滯后，工作比較被動，給公益林建設(shè)管理與保護工作帶來了較大的難度。

3.5 監(jiān)測體系建設(shè)滯后

生態(tài)公益林建設(shè)與保護是一項長期的重點生態(tài)工程，需要對其建設(shè)效果實行監(jiān)測與評估，按照浙江省林業(yè)廳的要求，生態(tài)公益林建設(shè)縣要建立生態(tài)公益林建設(shè)監(jiān)測體系，實行長期監(jiān)測，由于景寧縣公益林管理機構(gòu)管理職能不健全，林業(yè)技術(shù)力量比較薄弱，至今尚未建成森林生態(tài)監(jiān)測體系，無法開展森林生態(tài)狀況和生態(tài)公益林效益監(jiān)測評估工作，監(jiān)測體系建設(shè)比較滯后。

4 對策與建議

4.1 實行分類經(jīng)營管理

根據(jù)景寧縣的縣情，實行生態(tài)公益林的分類經(jīng)營管理。一是長期禁封類，主要是灘坑庫周、自然保護區(qū)、小溪兩岸及縣城一級飲用水源地，實行一、二級保護的國家級省級重點公益林，實行長期禁封措施，相應(yīng)按最高補償標準進行補償。二是中期封育類，主要是中、高海拔山區(qū)實行三級保護的省級重點公益林，采用一定期限合同制，與農(nóng)戶簽訂保護利用合同，允許農(nóng)戶進行適當采伐利用，按中檔補償標準進行補償。三是開發(fā)利用類，主要是一些風景點、灘坑庫周實行三級保護的省級重點公益林，允許進行森林旅游開發(fā)、林下養(yǎng)殖、農(nóng)家樂，實行低檔補償標準與開發(fā)受益方補償相結(jié)合。

4.2 建立補償增長機制

一是定期提高補償標準。按現(xiàn)有的補償標準，還沒有完全彌補公益林所有權(quán)人因保護生態(tài)而造成的損失，政府應(yīng)增加公共財政對生態(tài)公益林投入，根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展，定期提高補償標準，以減少公益林所有權(quán)人的損失。二是鼓勵社會出資。以政府公共財政投入為主，同時可從灘坑電站等受益單位的用水、用電中適當提取森林生態(tài)效益補償資金，從旅游業(yè)中征收森林景觀生態(tài)效益補償費，從采礦行業(yè)中征收森林生態(tài)效益補償費，從溫州等受益的下游地區(qū)實行轉(zhuǎn)移支付等多途徑來拓寬補償資金渠道，以彌補資金不足。

4.3 健全管理體制機制

一是在塊管的管理體制下，進一步明確縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的管理職責與權(quán)力，做到分工明確、權(quán)與責一致性，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益林管理在縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理考核中的權(quán)重，理順管理體制。二是公共財政應(yīng)適當提高公益林管理保護經(jīng)費，并合理分配縣林業(yè)主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的管理經(jīng)費，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級保護管理公益林的積極性。三是健全公益林管理機構(gòu)的責權(quán)，把原來的景寧畬族自治縣林業(yè)生態(tài)工程服務(wù)中心改成林業(yè)生態(tài)工程管理中心，并賦予相應(yīng)的管理職權(quán)，以便更好地開展管理工作。

4.4 實施生態(tài)景觀改造

縣級財政應(yīng)設(shè)立專項資金，用于生態(tài)公益林低效林分的改造。一是對英川、沙灣一帶生態(tài)薄弱區(qū)位、郁比度小于0.4 的低效林分，通過造林、補植、改造、封禁等經(jīng)營措施，加大生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理力度，提升林分質(zhì)量。二是對灘坑庫區(qū)周圍及風景區(qū)生態(tài)景觀較差的低效林分實施生態(tài)景觀林改造，營造綠化效果好、美化效果佳的彩葉樹種，改善公益林樹種結(jié)構(gòu)，提高森林質(zhì)量，增強生態(tài)公益林的生態(tài)保護、景觀美化功能。

4.5 建立監(jiān)測評估體系

生態(tài)公益林建設(shè)是一項長期的生態(tài)保護重點工程，資金投入大、社會關(guān)注度高，為了科學評估建設(shè)成效，需要加快建立監(jiān)測評估體系。設(shè)立長期性固定監(jiān)測點，每年對公益林的林分消長情況、保持水土、涵養(yǎng)水源、固碳制氧、保護生物多樣性等因子進行定點監(jiān)測，并對監(jiān)測結(jié)果采用科學評估模式進行分析、評估，科學評價生態(tài)公益林建設(shè)成效。建立全縣森林生態(tài)環(huán)境動態(tài)監(jiān)測、評價和預(yù)警體系，為景寧縣生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護和森林可持續(xù)發(fā)展提供科學依據(jù)。

[1] 李土生，陸獻峰，周子貴.公益林管理指南[M].北京：中國林業(yè)出版社，2010，9.

[2] 盧應(yīng)賢.建寧縣生態(tài)公益林發(fā)展現(xiàn)狀與對策[J].華東森林經(jīng)理，2012，（03）.

[3] 姚鳳鳴，盧婷，陳靜誼.浙江省余姚市生態(tài)公益林建設(shè)現(xiàn)狀和思考[J].華東森林經(jīng)理，2013，（01）.

[4] 景寧畬族自治縣林業(yè)局.浙江省景寧畬族自治縣重點生態(tài)公益林區(qū)劃界定成果報告[R].2004，9.

[5] 景寧畬族自治縣林業(yè)局，景寧畬族自治縣財政局.浙江省景寧畬族自治縣省級公益林擴面工作區(qū)劃界定成果報告[R].2009，7.

[6] 景寧畬族自治縣林業(yè)局.浙江省景寧畬族自治縣公益林建設(shè)十周年成效及工作總結(jié)報告[R].2011，9.