何國強(qiáng)

(廣東警官學(xué)院，廣東 廣州 510232)

論涉法涉訴信訪治理的法治化

何國強(qiáng)

(廣東警官學(xué)院，廣東 廣州 510232)

當(dāng)前我國涉法涉訴信訪總量巨大，且非正常訪較多，加上信訪機(jī)關(guān)常處置不當(dāng)，使得涉法涉訴信訪活動(dòng)對公民“維權(quán)”與社會(huì)“維穩(wěn)”都產(chǎn)生了負(fù)面影響。在全面推進(jìn)依法治國的背景下，涉訴涉法信訪困境之出路在于法治化，而其法治化的前提是“訴”、“訪”分離。關(guān)鍵點(diǎn)為以下四個(gè)方面：改革信訪工作機(jī)制；進(jìn)一步提高執(zhí)法司法公信力；依法維護(hù)涉法涉訴信訪秩序；加強(qiáng)和改進(jìn)依法處理涉法涉訴信訪問題的組織領(lǐng)導(dǎo)。

涉法涉訴信訪;法治化；司法公信力

一、問題的提出

2005年2月，中央政法委印發(fā)了《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》，該辦法第二條明確指出：“涉法涉訴信訪案件是指依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件?！敝链?，在實(shí)踐中“涉法涉訴信訪”的涵義有了大致的界定，即自然人、法人或其他組織對人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門就偵查、檢察、審判、執(zhí)行等職能活動(dòng)中的相關(guān)問題，在法律程序以外采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向有關(guān)部門反映情況、提出建議和要求的行為。涉法涉訴信訪與法律程序之內(nèi)作為程序權(quán)利的申訴、申請?jiān)賹彙⑸暾垙?fù)議等明顯不同。法律程序之內(nèi)的申訴、申請?jiān)賹?、申請?fù)議等的提出，要受到提出主體、案件范圍、理由、受理機(jī)關(guān)、期限等法定條件的限制。完全符合這些條件的訴求屬于法律程序之內(nèi)的申訴、申請?jiān)賹彙⑸暾垙?fù)議等，不符合這些條件的訴求，則為法律程序之外的涉法涉訴信訪。

涉法涉訴與一般信訪(行政信訪)存在諸多差異，行政信訪基于其權(quán)利救濟(jì)功能，因而在一定程度上可以看作與復(fù)議、仲裁、訴訟等并列的權(quán)利救濟(jì)手段，只不過這種救濟(jì)功能是對復(fù)議、仲裁、訴訟等法定渠道的補(bǔ)充，通過信訪渠道解決那些尚未納入現(xiàn)在法定渠道受理和解決的事項(xiàng)。需要說明的是，涉法涉訴信訪與復(fù)議、仲裁、訴訟在選擇適用中并不是并列的關(guān)系，而是先后的關(guān)系，即先有政法機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案活動(dòng)，后有對這種執(zhí)法辦案活動(dòng)不滿的信訪；信訪的內(nèi)容也不再僅僅是要解決原有的矛盾糾紛或還增加了對政法機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)存在問題的控告和申訴。涉法涉訴信訪一方面以信訪的形式出現(xiàn)，另一方面又與司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)相關(guān)聯(lián)，這就使得涉法涉訴信訪的法治化較為復(fù)雜和重要。

十八屆四中全會(huì)明確指出了信訪法治化的制度改革方向。針對我國社會(huì)發(fā)展和法治養(yǎng)成而言，信訪工作法治化是歷史的必然選擇，也是社會(huì)進(jìn)步的必由之路。[1]而信訪法治化不僅僅在于把信訪本身納入法治化軌道，更在于“訴訪分離”，界定信訪渠道與法律途徑各自的范圍。

二、涉法涉訟信訪問題的現(xiàn)狀、問題與出路

(一)涉法涉訴信訪的現(xiàn)狀

當(dāng)前我國存在的涉法涉訴信訪現(xiàn)象是重實(shí)體正義輕程序正義的典型體現(xiàn)。[2]雖然近年來涉法涉訴信訪總量保持了穩(wěn)中有降的局面，但高位徘徊的局面仍未根本好轉(zhuǎn)，進(jìn)京訪突出問題仍未解決，信訪秩序也未完全好轉(zhuǎn)，涉法涉訴信訪總體形勢不容樂觀。在整體上，涉法涉訴信訪呈現(xiàn)“三個(gè)并存”的特點(diǎn)，即集中治理取得明顯成效與信訪問題依然突出并存，“割韭菜”的循環(huán)怪圈沒有從根本上打破；解決問題的力度不斷加大與進(jìn)京訪高位運(yùn)行并存，“信上不信下”、“信訪不信法”的局面沒有扭轉(zhuǎn)；信訪總量平穩(wěn)可控與信訪案件易發(fā)多發(fā)并存，涉法涉訴信訪的“供應(yīng)鏈”沒有根本切斷。具體而言，其現(xiàn)狀大致如下：(1)總量較大，赴京訪、重復(fù)訪和集體訪較多。按照有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，近10年來，信訪總量和信訪秩序有所好轉(zhuǎn)，但總體而言，全國信訪總量仍然高位運(yùn)行，赴京訪、重復(fù)訪和集體訪仍然偏多。[3](2)“涉法”與“涉訴”之間以“涉訴”居多?？傮w而言，涉法涉訴信訪越來越成為占據(jù)主導(dǎo)地位的信訪類型，其中主要是針對終審生效的法院判決。甚至，有些案件起訴至法院開始，當(dāng)事人即上訪要求政府機(jī)關(guān)監(jiān)督法院作出公正的司法判決。[4]從信訪事項(xiàng)所涉及政法部門來看，主要集中于法院系統(tǒng)和公安系統(tǒng)。從主要訴求所涉及的具體問題來看，涉法涉訴信訪問題主要集中于法院系統(tǒng)的民事判決問題①這些民事案件主要涉及，土地征用、房屋拆遷、勞動(dòng)爭議、社會(huì)保障、民工討薪、醫(yī)療事故以及道路交通事故糾紛和刑事附帶民事案件的執(zhí)行問題等。刑事、行政判決問題和執(zhí)行問題也有涉及②“后涉警”信訪是指起初群眾信訪的對象是其他信訪部門，但由于涉及信訪秩序等方面問題，公安機(jī)關(guān)介入處置，由此導(dǎo)致矛盾轉(zhuǎn)移，群眾因轉(zhuǎn)而控告公安機(jī)關(guān)而引發(fā)的信訪。公安系統(tǒng)的刑事偵查、破案問題、治安管理問題及交通管理問題和“后涉警” 信訪問題。(3)涉法涉訴信訪行為比較激烈。涉法涉訴信訪問題多數(shù)屬于個(gè)體訪，大部分經(jīng)歷了一審、二審和再審程序或其他處理程序，時(shí)間較長，群眾怨氣較大，行為比較激烈，以至于部分信訪群眾到黨委、政府大院門前、省領(lǐng)導(dǎo)住地等區(qū)域異常上訪，甚至采取打橫幅、穿狀衣、舉冤牌、服毒自殘、堵門堵路等違法行為。(4)涉法涉訴非正常上訪比較突出。承前所述，涉法涉訴信訪者往往怨氣較大、行為激烈，并且經(jīng)歷過與公檢法打交道的過程，“信訪不信法”、“信上不信下”的情況更加突出，采取進(jìn)京非正常上訪，給地方黨委、政府以及政法部門施加壓力的動(dòng)能更大。集體信訪案件甚至出現(xiàn)上訪人花錢雇人買訪、組織家族老人小孩參訪、慫恿案外人群體施壓上訪、相互無關(guān)聯(lián)案件當(dāng)事人組團(tuán)上訪等情況。

(二)涉法涉訴信訪面臨的突出問題

涉法涉訴信訪總體上屬于信訪的范疇，具有信訪的一般屬性。同時(shí)，涉法涉訴信訪又是在執(zhí)法、司法過程中產(chǎn)生的，反映的是執(zhí)法、司法的方式、質(zhì)量和效率問題，具有其特殊性。這就使信訪制度與司法制度相互交織，在解決涉法涉訴信訪問題時(shí)，往往面臨兩種制度的沖突與困境。

1.對涉法涉訴信訪認(rèn)識的爭議

經(jīng)過多年的信訪工作實(shí)踐，各級政法機(jī)關(guān)和大多數(shù)政法干警都能夠深刻地認(rèn)識到解決涉法涉訴信訪問題的重要性和緊迫性，但是相關(guān)的分歧和爭論始終未停止。如：有人主張把信訪作為司法程序之后的救濟(jì)程序，認(rèn)為信訪是公民實(shí)踐憲法賦予其基本權(quán)利的重要方式，公民對任何國家機(jī)關(guān)和工作人員都有權(quán)提出批評、建議、申訴、控告、檢舉。司法裁判難免有錯(cuò)，中央有關(guān)部門也多次指出信訪群眾反映的問題“絕大多數(shù)是有理的”。由此這些人主張，強(qiáng)化信訪解決問題的功能，把信訪作為司法的有益補(bǔ)充，糾正執(zhí)法問題的有效手段。更有甚者，認(rèn)為涉法涉訴信訪具有民主監(jiān)督功能以及參政議政功能，權(quán)利救濟(jì)功能和糾紛解決功能，對公民維護(hù)自身的合法權(quán)益有著重要的保障；[5]有的提出司法裁判是對矛盾糾紛的權(quán)威性、終局性判定，既然如此，就不應(yīng)該有涉法涉訴信訪，涉法涉訴信訪是偽命題。對走完司法程序的案件，因?yàn)槿罕娚显L反復(fù)啟動(dòng)復(fù)查再審程序，就會(huì)使司法程序形同虛設(shè)。如果因當(dāng)事人信訪而更改已經(jīng)生效的裁判，就會(huì)影響司法的既判力，使司法權(quán)威受到挑戰(zhàn)。因此，主張走完司法程序的案件不得再作為信訪案件受理；有人建議加大教育穩(wěn)控力度，認(rèn)為經(jīng)過近年來持續(xù)不斷的集中化解，有理和部分有理的信訪案件都已基本得到解決，剩下的大多是無理訪或訴求過高的信訪。主張把工作重心轉(zhuǎn)到釋法說理和教育穩(wěn)控上，對鬧訪的堅(jiān)決予以打擊。

2.涉法涉訴信訪面臨解決當(dāng)事人合理訴求與維護(hù)司法權(quán)威的兩難局面

涉法涉訴信訪由信訪與司法兩種制度交織產(chǎn)生，相互沖突。司法裁判具有嚴(yán)格的程序規(guī)定，而信訪活動(dòng)具有非程序性和非規(guī)范性，信訪事項(xiàng)的提起是依信訪人的意志決定；司法裁判具有終局性，審理程序終止，裁判結(jié)果生效；而信訪活動(dòng)具有反復(fù)性，沒有終局；司法功能具有有限性，有很多難以觸及的方面，而信訪訴求具有多樣性。在法治還沒有建立其真正權(quán)威的背景下，老百姓不相信法律，只好去尋求人治，這已經(jīng)是中國老百姓幾千年以來所形成的習(xí)慣。[6]信訪與司法兩種制度的矛盾性決定了涉法涉訴信訪治理將面臨兩難境地。一方面，群眾訴求的解決勢在必行；另一方面，隨著信訪工作的不斷強(qiáng)化，通過信訪渠道解決問題的力度不斷加大，信訪渠道實(shí)際上已經(jīng)成為與司法并行甚至是高于司法的又一社會(huì)矛盾解決機(jī)制。這必然帶來三個(gè)問題：一是司法最終解決機(jī)制的功能和權(quán)威被弱化，矛盾糾紛的解決無法有效終局，整個(gè)社會(huì)喪失終極的權(quán)威，社會(huì)矛盾和社會(huì)秩序?qū)?huì)處于不穩(wěn)定狀態(tài)；二是隨著解決涉訴信訪問題的力度加大、有效性增強(qiáng)，加之信訪本身低成本、高效率的特點(diǎn)，造成群眾對司法的依賴和信任降低，形成“訪大于法”的心理，出現(xiàn)“以訪壓法”和“棄法轉(zhuǎn)訪”的現(xiàn)象，影響司法機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公信力；三是對于訴訟雙方而言，僅解決信訪一方的訴求，僅給予信訪當(dāng)事人更多的司法權(quán)利，實(shí)際上可能造成對另一方當(dāng)事人的不公平，不利于真正維護(hù)社會(huì)公平、如何在解決涉法涉訴信訪問題中更好地維護(hù)司法權(quán)威、強(qiáng)化司法權(quán)威，成為涉法涉訴信訪工作必須解決的重大問題。

3.涉法涉訴信訪工作的體制和機(jī)制不順暢

在當(dāng)前的形勢和條件下，信訪聯(lián)席會(huì)議制度對整合資源、協(xié)調(diào)各方，有效解決信訪問題，發(fā)揮了重要作用。但是，隨著形勢的不斷發(fā)展變化，這一工作制度和機(jī)制也存在諸多不適應(yīng)，需要加以改進(jìn)完善。就涉法涉訴信訪而言，主要有以下幾個(gè)方面：

涉法涉訴信訪歸屬管理規(guī)則使政法委出現(xiàn)角色錯(cuò)位。中央聯(lián)席會(huì)議明確涉法涉訴信訪工作由中央政法委牽頭。工作中，又逐步將涉法涉訴信訪案件歸屬中央政法委協(xié)調(diào)處理，信訪局不再登記、受理、交辦涉法涉訴信訪案件，全國人大受理的涉法涉訴來信來訪，也全部交由中央政法委處理。各級黨委、人大、政府信訪部門均照此辦理。這就使黨委政法委事實(shí)上成為解決涉法涉訴信訪問題的第一責(zé)任主體，處在信訪工作第一線，出現(xiàn)工作越位、不堪重負(fù)的問題，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能未能充分發(fā)揮。

經(jīng)常性的集中化解模式存在信訪上引的弊端。集中時(shí)間、集中力量、集中化解，是有效解決信訪案件大量積壓的有效方式，但不能是常態(tài)。有學(xué)者認(rèn)為，我國的信訪制度是一個(gè)自上而下遍及立法、行政、司法各個(gè)部門接受投訴并解決糾紛的制度系統(tǒng)，這在世界上大概都是獨(dú)一無二的。[7]通過自上而下集中交辦進(jìn)京訪案件，地方重視程度高、工作效率快、問題解決徹底，也勢必引發(fā)信訪群眾大量進(jìn)京上訪；在限期息訴罷訪的壓力下，一些基層政法單位突破政策法律底線，簡單“花錢買平安”、隨意更改司法結(jié)論，引發(fā)其他信訪人攀比而不斷上訪，甚至司法程序未走完即上訪；要求政法機(jī)關(guān)解決當(dāng)事人的所有訴求，使基層辦案單位不僅要解決法律問題，也要解決當(dāng)事人的實(shí)際困難，導(dǎo)致辦理的案件越多，籌款救濟(jì)、替被執(zhí)行人支付執(zhí)行款項(xiàng)的任務(wù)越重，力不從心，而當(dāng)事人為實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，不斷上訪施壓。

進(jìn)京非正常訪工作機(jī)制引發(fā)大量“攔卡堵截”問題。從“進(jìn)京上訪”發(fā)展到“在京上訪”[8]， 直至上訪村最后被消滅的過程，對城市發(fā)展和訪民自身都造成過重大的傷害。信訪部門對進(jìn)京非正常訪件件通報(bào)、嚴(yán)格考核，要求各地一律進(jìn)京勸返接回，對解決非正常訪高發(fā)問題、維護(hù)北京地區(qū)社會(huì)秩序，在短期內(nèi)收到了明顯效果。然而，這一工作機(jī)制帶來的問題是，少數(shù)上訪群眾以進(jìn)京非正常訪為要挾，與地方政府展開“博弈”，解決問題的難度加大。在對不及時(shí)接回、接回后回流的將被通報(bào)、責(zé)任人被免職的重壓之下，各地只能投入大量人力，對信訪人嚴(yán)防死守，派出大批信訪干部、政法干警，在重點(diǎn)敏感區(qū)域、正常接訪場所周邊“攔卡堵截”，“黑保安”、“黑監(jiān)獄”①北京安元鼎保安公司在京設(shè)立多處“黑監(jiān)獄”，與地方政府簽訂協(xié)議并收取傭金，限制上訪者自由并押送返鄉(xiāng)，甚至對上訪者施暴。問題始終難以禁絕。

(三)涉法涉訴信訪問題的出路

黨的十八大明確指出，法治是治國理政的基本方式；并明確要求，要提高運(yùn)用法治思維和法治方式，深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。政法機(jī)關(guān)作為依法治國方略的實(shí)施者、踐行者，必須帶頭遵守法律，模范落實(shí)加快法治國家建設(shè)的要求。如果作為法律的執(zhí)行者、實(shí)施者，仍然沿用行政模式來化解矛盾、處理問題，顯然是違背我國“依法治國”的治國理政方略的。因此，涉法涉訴問題的解決出路在于法治化。

究其緣由：大到一個(gè)國家、一個(gè)民族，小到一個(gè)單位、一個(gè)家庭，都應(yīng)該有相對統(tǒng)一的意志，都應(yīng)該有相對公認(rèn)的判斷是非曲直的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)代社會(huì)，相對統(tǒng)一的意志，相對公認(rèn)的判斷是非曲直的標(biāo)準(zhǔn)就是法律。否則，國家就會(huì)四分五裂，一盤散沙。目前，我國各類矛盾糾纏，不同的利益訴求紛繁復(fù)雜，但矛盾的解決、訴求的張揚(yáng)，最終還是要在規(guī)范的、法律的軌道上解決。這是治國理政的基本經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律。事實(shí)求是地講，對于在規(guī)范和法律的軌道上解決問題，目前還缺乏廣泛的共識。要解決這個(gè)問題，既需要法律精神和法律思維的養(yǎng)成，也需要完善相關(guān)制度和機(jī)制。只有從制度和機(jī)制上采取倒逼的辦法，對在規(guī)范和法律的軌道上解決問題的認(rèn)識才能深化，法律精神和法律思維才能盡快養(yǎng)成。要完善相關(guān)制度和機(jī)制，需要從最便于依法律、按程序處理問題的領(lǐng)域入手，積累經(jīng)驗(yàn)，形成示范。涉法涉訴信訪領(lǐng)域，就是最便于依法律、按程序處理問題的領(lǐng)域。因?yàn)檎C(jī)關(guān)作為執(zhí)法司法機(jī)關(guān)，是距離依法律、按程序處理問題最近的機(jī)關(guān)。對于依法律、按程序處理涉法涉訴信訪問題，政法機(jī)關(guān)的意愿最強(qiáng)烈，條件最具備。

因此，我們必須明確，涉法涉訴信訪是群眾反映執(zhí)法司法問題、政法機(jī)關(guān)改進(jìn)執(zhí)法司法工作的有效渠道，但不是解決問題的手段；解決涉法涉訴信訪問題必須回歸法治軌道，嚴(yán)格按照司法程序和法律規(guī)定辦理，是否在司法程序內(nèi)立案、是否再審改判，都要依法依規(guī)進(jìn)行。把涉法涉訴信訪問題納入法治化軌道解決，不僅對政法機(jī)關(guān)和廣大政法干警意義重大，而且對提高廣大領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，對全社會(huì)法律精神和法律思維的養(yǎng)成，都具有十分重要而積極的意義；而且對整個(gè)信訪工作的改革、實(shí)現(xiàn)信訪工作的法治化，具有先導(dǎo)性、示范性、轉(zhuǎn)軌性的作用。這不是一般的工作方式方法的問題，而是一個(gè)方向性問題，是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家的重要舉措。

三、涉法涉訟信訪問題法治化的基本思路與做法

為了深入貫徹黨的十八大精神，全面落實(shí)依法治國基本方略，適應(yīng)刑事訴訟法、民事訴訟法修改實(shí)施對依法處理涉法涉訴信訪問題的要求，提高對涉法涉訴信訪問題處理的法治化水平，更好地維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，根據(jù)中央文件的有關(guān)內(nèi)容和精神，涉法涉訴信訪問題法治化的基本思路如下：

(一)改革涉法涉訴信訪工作機(jī)制

改革涉法涉訴信訪工作機(jī)制，依法處理涉法涉訴信訪問題的基本思路：改變集中交辦、行政推動(dòng)、通過信訪啟動(dòng)法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，由政法機(jī)關(guān)依法按程序進(jìn)行處理，依法保障合法權(quán)益，依法維護(hù)公正結(jié)論、依法糾正錯(cuò)誤裁決，保護(hù)合法信訪、制止違法鬧訪，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、息訴罷訪，實(shí)現(xiàn)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益與維護(hù)司法權(quán)威的統(tǒng)一。

一是實(shí)行訴訟與信訪分離制度。①一種可行的思路是漸進(jìn)式地弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，以實(shí)現(xiàn)“訴”、“訪”分離。何國強(qiáng)、秦小建：《論信訪制度改革的“內(nèi)卷化”——以社會(huì)穩(wěn)定為視角》，載《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2012年第4期。信訪工作與司法的性質(zhì)不同，二者具有不同的適用對象和適用規(guī)則，具有不同的價(jià)值取向和后果，必須予以分離。實(shí)現(xiàn)“訴訪分離”要從兩個(gè)層次來考慮，一是在法院內(nèi)部實(shí)現(xiàn)訴訟與涉訴信訪的分離，二是所有接受信訪的機(jī)關(guān)要明晰其處理信訪案件的職責(zé)與范圍。[9]具體說來，就是把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來，由政法機(jī)關(guān)依法處理。各級黨委、政府信訪部門對到本部門上訪的涉訴信訪群眾，引導(dǎo)到政法機(jī)關(guān)反映問題。各級黨委、政府信訪部門按規(guī)定受理的涉及公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪事項(xiàng)，收到的群眾涉法涉訴信件，各級人大信訪部門受理的涉法涉訴信訪事項(xiàng)，轉(zhuǎn)同級政法主管單位依法處理。

二是建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序機(jī)制。對涉法涉訴信訪事項(xiàng)，各級政法機(jī)關(guān)要及時(shí)審查、甄別。對于正在法律程序中的，繼續(xù)依法按照程序辦理；對于已經(jīng)結(jié)案，但符合復(fù)議、復(fù)核、再審條件的，做好不予受理的解釋說明工作；對于不服有關(guān)政法機(jī)關(guān)依法作出的行政復(fù)議決定，經(jīng)釋法明理，仍不服的，可引導(dǎo)向人民法院提起行政訴訟。有關(guān)處理程序和結(jié)果，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定的期限和方式，及時(shí)告知當(dāng)事人。

三是嚴(yán)格落實(shí)依法按程序辦理制度。涉法涉訴信訪法治化的重要一環(huán)就是信訪處理程序的法治化。信訪處理程序法治化需堅(jiān)持以下三項(xiàng)原則：一是信訪訴求的處理須有終結(jié)機(jī)制。終結(jié)包括程序終止和實(shí)體終止，程序終止是指不再受理和處理這類信訪訴求，實(shí)體終止是指不能再推翻依法已終結(jié)的信訪結(jié)論；三是處理程序必須公正。無論何種信訪案件，信訪處理機(jī)關(guān)必須予以公正處理；四是處理程序必須公開。在信訪案件處理程序之中，必須保證雙方當(dāng)事人的參與權(quán)利，保證處理程序的公開透明。[10]

四是完善涉法涉訴信訪事項(xiàng)終結(jié)制度。國家信訪局應(yīng)當(dāng)按照修改后的刑事訴訟法、民事訴訟法和相關(guān)法律法規(guī)，修改完善涉法涉訴終結(jié)辦法。對涉法涉訴信訪事項(xiàng)，已經(jīng)窮盡法律程序的，依法作出的法律結(jié)論為終結(jié)結(jié)論。要回歸涉法涉訴信訪的本性和運(yùn)行機(jī)制本身的法治性，切實(shí)地把尊重司法執(zhí)法機(jī)構(gòu)在處置涉法涉訴信訪中的固有、內(nèi)在價(jià)值功能作為出發(fā)點(diǎn)，而不僅是對其工具價(jià)值的功利性認(rèn)可。[11]對在申訴時(shí)限內(nèi)反復(fù)纏訪纏訴的，經(jīng)過案件審查、評查等方式，并經(jīng)中央或省級政法機(jī)關(guān)審核，認(rèn)定其反映問題已經(jīng)得到公正處理的，除有新的事實(shí)和證據(jù)外，依法不再啟動(dòng)復(fù)查程序。申訴期限內(nèi)不依法申訴，申訴旗期限屆滿后又反復(fù)申訴的，若無正當(dāng)理由則依法不予受理。對上述涉法涉訴信訪問題，各級各有關(guān)部門不再統(tǒng)計(jì)、交辦、通報(bào)，重點(diǎn)是做好對信訪人的解釋、疏導(dǎo)工作。地方黨委、政府及基層組織要尊重政法機(jī)關(guān)依法作出的法律結(jié)論，落實(shí)教育幫扶和矛盾化解的工作措施。因工作不落實(shí)，造成極端信訪事件的，按有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)組織和人員的責(zé)任。

五是健全司法救助體系。建立完善的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，能恢復(fù)和彌補(bǔ)受損的合法權(quán)益，使失衡的社會(huì)關(guān)系迅速得以修復(fù)，使失和的人際關(guān)系重新達(dá)到和諧狀態(tài)。[12]各級政法機(jī)關(guān)要在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，統(tǒng)籌解決信訪群眾的法律問題和實(shí)際困難。對于因執(zhí)法問題給當(dāng)事人造成傷害或損失的，依法予以糾錯(cuò)、補(bǔ)償。對于刑事案件喪失破案條件、刑事附帶民事案件訴訟案件賠償不能到位、民事執(zhí)行案件無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，造成被害人及其近親屬生活困難的，按規(guī)定及時(shí)給予司法救助，并將司法救助資金列入各級財(cái)政預(yù)算。對于給予司法救助后仍然存在困難的，通過民政救濟(jì)、社會(huì)救助等方式，幫助解決實(shí)際困難。建立、完善司法救助制度，進(jìn)一步明確條件、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序、落實(shí)經(jīng)費(fèi)。

(二)進(jìn)一步提高執(zhí)法司法公信力

提高執(zhí)法質(zhì)量。各級政法機(jī)關(guān)要把維護(hù)公平正義作為首要價(jià)值追求，把維護(hù)公民合法權(quán)益作為根本任務(wù)，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)、行使權(quán)力，確保每一起案件的處理能夠做到實(shí)體公正、程序公正、規(guī)范高效，經(jīng)得起檢驗(yàn)。要建立健全科學(xué)合理、規(guī)范有序的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，全面推行量刑規(guī)范化改革、案例指導(dǎo)制度，進(jìn)一步規(guī)范自由裁量權(quán)的行使。要總結(jié)推廣異地再審的做法，從制度上保障司法公正。要進(jìn)一步健全執(zhí)法質(zhì)量管理體系，加強(qiáng)案件流程管理，促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。要著力加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，健全和落實(shí)執(zhí)法資格考試、晉升培訓(xùn)、輪值輪訓(xùn)制度，提高廣大政法干警的執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法水平，從源頭上減少涉法涉訴問題的產(chǎn)生。

強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。隨著中國法治化進(jìn)程的推進(jìn)和司法體制的改革，信訪應(yīng)轉(zhuǎn)變其功能，逐步剝離其解決糾紛和權(quán)利救濟(jì)的功能，充分實(shí)現(xiàn)其權(quán)利監(jiān)督功能。[13]各級政法機(jī)關(guān)要依法加大內(nèi)部監(jiān)督力度，促使執(zhí)法辦案中存在的問題依法及時(shí)得到解決。對于重大、疑難、結(jié)案不息訴的案件，要加大評查力度，依法及時(shí)糾正執(zhí)法辦案中的過錯(cuò)、瑕疵。對于不服原辦案機(jī)關(guān)處理，依法向檢察院提出申訴的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法受理、審查；需要采取檢察建議、抗訴等方式的，依法履行法律監(jiān)督職能，督促有關(guān)辦案機(jī)關(guān)依法及時(shí)糾正錯(cuò)誤。對于執(zhí)法不嚴(yán)、裁判不公、徇私枉法等突出問題，各級黨委政法委要會(huì)同政法各單位，組織開展專項(xiàng)整治，進(jìn)一步提高執(zhí)法司法公信力，維護(hù)社會(huì)公平正義。

嚴(yán)格追究責(zé)任。不容諱言，導(dǎo)致目前信訪工作氛圍緊張的原因之一，就是信訪工作考核機(jī)制的不科學(xué)和考核價(jià)值取向的不正確。[1]構(gòu)建科學(xué)的工作考核機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立完善的司法責(zé)任追究制，抓機(jī)制完善和責(zé)任落實(shí)，減少涉法涉訴信訪問題的產(chǎn)生。[14]堅(jiān)持把責(zé)任追究作為依法處理涉法涉訴信訪問題的重要內(nèi)容，健全執(zhí)法過錯(cuò)的發(fā)現(xiàn)、啟動(dòng)、調(diào)查機(jī)制，嚴(yán)格徹查執(zhí)法辦案中存在問題的原因和責(zé)任，嚴(yán)肅查處錯(cuò)案背后的執(zhí)法不公、不廉等問題。對于推諉搪塞上訪群眾，不及時(shí)受理、不按期辦結(jié)，造成案件積壓，形成新的重復(fù)訪、越級訪、非正常訪的；對于不依法公正處理，導(dǎo)致矛盾激化升級，造成嚴(yán)重后果的；對于錯(cuò)誤裁判，拒不依法糾正的，依紀(jì)依法追究辦案人員和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。對于涉法涉訴信訪問題，不依法及時(shí)處理，造成嚴(yán)重積壓的地方，黨委政法委、上級相關(guān)政法單位要徹查該地區(qū)相關(guān)政法單位領(lǐng)導(dǎo)班子在隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法管理等方面的失職瀆職行為，限期整改。

深化執(zhí)法公開。把加強(qiáng)執(zhí)法公開、擴(kuò)大群眾參與、接受群眾監(jiān)督作為依法處理涉法涉訴信訪問題的重要內(nèi)容，以公開確保公正、促進(jìn)息訴。凡是法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的案件信息，都應(yīng)該公開；生效后的裁判文書，應(yīng)當(dāng)依法在政法機(jī)關(guān)的官方網(wǎng)站上公布，確保當(dāng)事人和廣大群眾能夠及時(shí)了解辦案依據(jù)、程序、流程、結(jié)果，確保執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)在陽光下運(yùn)行。要拓寬人民群眾有序參與司法的渠道，充分發(fā)揮人民陪審員、人民監(jiān)督員的作用，提高對依法辦案的社會(huì)認(rèn)可度。

(三)依法維護(hù)涉法涉訴信訪秩序

暢通信訪渠道。各級政法機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變觀念，把做好涉法涉訴信訪工作作為傾聽群眾意見、改進(jìn)執(zhí)法工作的有效途徑。進(jìn)一步規(guī)范依法處理涉法涉訴信訪工作，堅(jiān)決杜絕一切“攔卡堵截”正常上訪人員的錯(cuò)誤做法；堅(jiān)決杜絕限制或變相限制上訪人員人身自由的違法行為。堅(jiān)持政法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)接待來訪群眾和閱批群眾來信制度。采取熱線電話、網(wǎng)上信訪、視頻接訪、開通“綠色通道”等措施，健全“信、訪、網(wǎng)、電”一體化的接訪網(wǎng)絡(luò)，為涉法涉訴信訪群眾反映問題提供暢通便捷的渠道。高度重視微信、微博、QQ等新媒體中的涉法涉訴信訪信息，認(rèn)真核查處理，及時(shí)作出回應(yīng)。

防止案件積壓。應(yīng)加強(qiáng)涉法涉訴信訪終結(jié)工作的信息化建設(shè)。中央政法委和中央政法各單位與國家信訪局、全國人大常委會(huì)辦公廳信訪局等應(yīng)盡快建立統(tǒng)一、兼容、互通的涉法涉訴信訪終結(jié)案件數(shù)據(jù)庫，提高信訪終結(jié)工作效率。[15]政法機(jī)關(guān)要按照修改后的刑事訴訟法、民事訴訟法的規(guī)定，規(guī)范案件流程，加快案件流轉(zhuǎn)，確保依法處理涉法涉訴信訪問題有序高效進(jìn)行。檢察機(jī)關(guān)要整合監(jiān)督資源、強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效，依法及時(shí)有效處理當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)提出的申訴或者控告。對立案難、破案難、執(zhí)行難等引發(fā)的涉法涉訴信訪問題，要依靠破解政策法律瓶頸、建立長效機(jī)制，實(shí)行綜合治理。要把釋法析理工作貫穿于依法處理涉法涉訴信訪問題的全過程，使當(dāng)事人能夠理解依法處理依據(jù)，接受依法公正處理結(jié)果，消除認(rèn)識上的誤區(qū)，實(shí)現(xiàn)息訴罷訪。

引導(dǎo)信訪下行。進(jìn)一步提高基層解決問題的主動(dòng)性和實(shí)效性，最大限度地把矛盾化解在基層。堅(jiān)持分級分類處理，對越級上訪的，勸導(dǎo)當(dāng)事人依法按照程序反映問題；對案件辦理中重復(fù)上訪的，告知辦案程序、期限，及時(shí)反饋進(jìn)展情況，預(yù)防和減少越級進(jìn)京上訪。中央政法機(jī)關(guān)可適時(shí)派出督導(dǎo)組，督辦重大案件，指導(dǎo)地方政法機(jī)關(guān)做好涉法涉訴信訪工作；積極探索完善申訴復(fù)查機(jī)制，加大地方政法機(jī)關(guān)的復(fù)查、辦理力度，以客觀公正的態(tài)度和嚴(yán)格規(guī)范的處理，取得當(dāng)事人的信任，努力把信訪群眾吸附在當(dāng)?shù)?。人民法院要?yán)格落實(shí)有關(guān)級別管轄的法律規(guī)定，依法屬于基層人民法院受理的案件應(yīng)當(dāng)予以受理，不應(yīng)推諉，避免矛盾上行。

嚴(yán)肅處理違法上訪行為。依法規(guī)范信訪行為，引導(dǎo)上訪人員依法理性表達(dá)訴求。對違法上訪的，加強(qiáng)法制教育和批評勸導(dǎo)；對采取極端方式鬧訪，造成嚴(yán)重后果的，依法嚴(yán)肅處理；高度警惕、嚴(yán)密防范境內(nèi)外敵對勢力和極少數(shù)別有用心的“維權(quán)”人士插手信訪問題，對以上訪為名制造事端、煽動(dòng)鬧事或者內(nèi)外勾聯(lián)、挾洋施壓、抹黑黨和政府形象的，應(yīng)及時(shí)收集固定證據(jù)，依法打擊處理。各級公安部門要完善對違法上訪行為的依法處置意見，指導(dǎo)本級公安機(jī)關(guān)做好依法處置工作。

(四)加強(qiáng)和改進(jìn)依法處理涉法涉訴信訪問題的組織領(lǐng)導(dǎo)

完善領(lǐng)導(dǎo)體制。[16]如，中央政法委不再集中向下級黨委政法委交辦涉法涉訴信訪案件，各級黨委政法委則要進(jìn)一步明確在依法處理涉法涉訴信訪問題中的職能定位，重點(diǎn)抓好政策指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督、宏觀協(xié)調(diào)等工作。而作為依法處理涉法涉訴信訪問題的一線責(zé)任主體，各級政法機(jī)關(guān)要調(diào)整充實(shí)工作力量，建立健全工作制度，嚴(yán)格落實(shí)工作責(zé)任，增強(qiáng)政法干警依法處理涉法涉訴信訪問題的責(zé)任感，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變執(zhí)法作風(fēng)，提高群眾工作能力，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明廉潔執(zhí)法。完善對地方政府的考核體系，修正目前簡單地以信訪量或上訪率作為政績考評指標(biāo)的做法，將處理上訪后的社會(huì)效果逐步納入到考核體系中。[17]

健全協(xié)作配合機(jī)制。加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)，建立案件質(zhì)量保障體制，是遏制涉法涉訴信訪問題的根本所在。[18]各級政法機(jī)關(guān)要緊緊依靠黨委和政府，加強(qiáng)與黨委、人大、政府信訪等部門的協(xié)調(diào)配合，努力形成依法處理涉法涉訴信訪問題的合力。各級處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議要統(tǒng)籌掌握信訪形勢和突出問題，加強(qiáng)政策研究和統(tǒng)籌指導(dǎo)，幫助政法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)解決信訪救助、教育疏導(dǎo)、案件出口順暢等問題。各級黨委、人大、政府信訪部門要通過接待受理群眾信訪，了解社情民意和執(zhí)法司法狀況，及時(shí)提出完善政策法律、改進(jìn)執(zhí)法司法工作的建議。各級黨委政法委要牽頭協(xié)調(diào)政法機(jī)關(guān)，密切與黨委、人大、政府信訪部門的聯(lián)系，建立依法處理涉法涉訴信訪問題的例會(huì)制度、案件通報(bào)和信息共享機(jī)制，定期研究解決遇到的困難和問題，努力形成支持依法處理涉法涉訴信訪問題的良好局面。

排除對依法處理涉法涉訴信訪問題的干擾。各級黨委、政府要堅(jiān)持依法執(zhí)政、依法行政，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，確保各政法機(jī)關(guān)依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。各級領(lǐng)導(dǎo)干部對于涉法涉訴信訪案件，應(yīng)直接交由政法機(jī)關(guān)依法按程序處理。

創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。各級政法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與宣傳部門、新聞單位的溝通，加大對申訴新程序、信訪新規(guī)定的宣傳力度，正面引導(dǎo)社會(huì)輿論，使群眾廣為知曉，并自覺依法按程序反映訴求、維護(hù)權(quán)益。要增強(qiáng)法制宣傳教育的針對性和實(shí)效性，重點(diǎn)加強(qiáng)典型案例宣傳教育，充分發(fā)揮其示范作用，增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法、尊法、守法、用法意識，聚集重視和支持依法處理涉法涉訴信訪問題的正能量。對惡意炒作重大、敏感問題，借涉法涉訴信訪詆毀、攻擊我國司法制度的，及時(shí)發(fā)布權(quán)威消息，消除負(fù)面影響，為依法處理涉法涉訴信訪問題營造良好輿論氛圍。

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責(zé)任編輯：韓 靜

On the Legalization of Complaint Reporting Involving Law and Litigation Management

He Guo-qiang

(Dept. of Law, Guangdong Police College, Guangzhou 510232, China)

At present there are large amount of complaints reporting involving law and litigation, a lot of improper appeals and some unreasonable solutions by concerning agencies, which has a great negative influence on “rights” of citizens and social “stability”. Under the background of promoting the rule of law, complaint reporting involving law and litigation gets the way out of trouble by rule of law. The precondition is to make separation between complaint reporting appeals and lawsuit letter visits. The key points include the following aspects: reform the complaint mechanism; improve the law enforcement and judicial credibility; maintain the order of complaint reporting involving law and litigation by law; strengthen and improve the organization and leadership of handling complaint reporting involving law and litigation.

complaint reporting involving law and litigation; legalization

2015-10-10

公安部軟科學(xué)研究計(jì)劃“涉訴信訪問題現(xiàn)狀與應(yīng)對策略研究”(2014LLYJGDST037)

何國強(qiáng)(1981-)，男，廣東梅州人，廣東警官學(xué)院法律系副教授，法學(xué)研究所副所長，法學(xué)博士，廣東公安廉政建設(shè)研究中心研究員，從事民商法學(xué)、信訪維穩(wěn)法制研究。

DF34

A

1009-3745(2015)06-0014-08