黃芮 何淑娟

（廣州大學公共管理學院，廣東廣州510006）

保障性住房政策執(zhí)行中的問題、原因及對策研究

黃芮 何淑娟

（廣州大學公共管理學院，廣東廣州510006）

為解決中低收入群體的住房問題，我國制定了保障性住房政策。由于政策的計劃性不夠，同時又受到政策執(zhí)行主體復雜的利益關系、政策資源和政策環(huán)境等因素的制約，使得保障性住房政策的執(zhí)行效果不理想，在政策理念、融資和監(jiān)管等方面問題突出。要進一步確定合理有限的保障目標，建立統(tǒng)籌協(xié)同的資金管理體系，加大法律法規(guī)和監(jiān)管機制方面的完善力度，以促進保障性住房政策的有效執(zhí)行。

保障性住房；住房政策；政策執(zhí)行

我國保障性住房是在住房改革全面市場化的過程中逐步建立起來的，經(jīng)過十多年的改革與發(fā)展實踐，市場規(guī)則不斷完善，多層次住房保障體系初步形成，中低收入群體的住房問題得到進一步改善。但是，我國保障性住房相關政策的執(zhí)行過程中仍然存在一些問題和弊端，住房保障性質不夠清晰，資金管理不到位，多元政策主體間的利益博弈等等，有些地方甚至出現(xiàn)“應保的未保、不應保的卻被保了”的現(xiàn)象，這與保障性住房的初衷、公民的公平訴求及和諧社會的構建是相悖的。因此，如何完善我國保障性住房體系，推動保障性住房政策的執(zhí)行，解決中低收入群體的住房問題，成為亟待解決的民生問題。

一、保障性住房政策執(zhí)行中的主要問題

我國初步搭建起了有中國特色的住房保障制度框架，保障性住房建設規(guī)模越來越大，保障性住房受惠人群范圍也在不斷擴大，在一定程度上有效地緩解了中低收入群體的住房困難。但在保障性住房政策實施的成效上暴露出了很多問題，這些問題制約著保障性住房建設的發(fā)展。

（一）保障性住房保障政策目標過于多元，政策理念有待完善

在我國保障性住房政策的貫徹實踐中存在一些問題和不足，使得政府的兜底保障理念得不到真正實施。最為顯著表現(xiàn)為政策目標過于多元，刺激經(jīng)濟增長，防止通貨膨脹，吸引人才……政策目標缺乏必要的明確具體，容易帶來“撿了芝麻，丟了西瓜”的問題。另外，1998年以來，保障性住房政策的主要目標還會在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段發(fā)生變化。從以擴大住房供給和改善居民居住條件為目的逐步調整政策內(nèi)容，到政府以啟動房地產(chǎn)市場等不同政策為目標全面調控國

內(nèi)房地產(chǎn)市場的發(fā)展走勢，接二連三政策目標的演變，導致住房保障制度變動過于頻繁，不利于政策的穩(wěn)定性，影響實施效果。任何政策問題往往都是復雜的，著眼解決某一政策問題的政策目的往往也是多元的。但是，過于多元的政策目標在一定程度上會影響政策走向，以致在政策執(zhí)行的過程中出現(xiàn)效率觀念過強公平意識不足，經(jīng)濟觀念過強民生意識不足的“執(zhí)行走樣”，有悖于政府制定保障性住房政策的初衷。

（二）保障性住房保障資金管理不規(guī)范，落實不到位

2015年1月至3月間，審計署組織各級審計機關對2014年全國城鎮(zhèn)保障性安居工程（包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品住房等保障性住房和各類棚戶區(qū)改造）的投資、建設、分配、后續(xù)管理及相關政策執(zhí)行情況進行了審計調查，發(fā)現(xiàn)一些項目和單位存在違反規(guī)定或管理不規(guī)范等問題，審計公告提到6個方面，其中涉及資金管理使用的問題有4個，如此大的比例反映保障性住房資金使用的監(jiān)管嚴重缺位，解決保障性住房政策執(zhí)行中的資金管理問題刻不容緩。除一些單位法紀意識淡漠，有意套取和挪用專項資金外，審計還發(fā)現(xiàn)部分資金籌集和撥付不到位，部分項目未能按規(guī)定享受稅費和金融優(yōu)惠政策等情況。保障性住房出現(xiàn)的這些資金管理使用問題，一方面，保障性住房建設資金籌集渠道多，相關部門在審批上存在疏漏。另一方面，受監(jiān)管機制不健全、住房保障與其他管理部門信息不共享等因素制約，無法保障資金利用效率，有些項目資金撥付后跟蹤不到位，導致資金被挪作他用或閑置。

（三）保障性住房政策運行監(jiān)管機制不完善，分配過程不公正

保障性住房政策的運行機制，主要包括資金和土地的供應與管理機制、保障對象準入機制以及退出機制等。監(jiān)管機制則是指對以上環(huán)節(jié)進行監(jiān)督、審核、管理的制度。目前政策執(zhí)行中，由于保障性住房點多量大，監(jiān)管部門的人力資源有限，各級審核部門工作流于形式，未能準確掌握保障對象的審核材料。有效的個人信用制度和收入申報制度以及住房檔案尚未普遍建立，導致一些地區(qū)的家庭和個人住房、收入以及金融資產(chǎn)等基礎信息不足，分配過程缺乏足夠的公平性和透明度。與此同時，保障性住房政策在深入貫徹的實施過程中，住房保障范圍不斷擴大，住房保障對象日益增加，限價房、廉租房和經(jīng)濟適用房政策中都出現(xiàn)了不同程度的管理缺陷，有的利用政策漏洞違規(guī)出租獲取不當利益，有的擅自改變住房性質……還有保障房建筑面積超標、保障對象審查不合格等一系列政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)象頻出，極大地破壞了我國住房保障體系的有效建立。

二、保障性住房政策執(zhí)行存在問題的原因

在我國實施保障性住房政策的過程中存在著不少的問題，這些問題往往不是一個因素造成的，它產(chǎn)生的原因是多方面的。正確認識保障性住房政策執(zhí)行存在問題、效果不理想的原因，對于促進保障性住房政策得到貫徹實施具有不容忽視的作用。

（一）政策本身缺乏計劃性

公共政策執(zhí)行的成效一般取決于政策本身是否具有合理性、具體性和穩(wěn)定性。美國政策科學家史密斯認為，影響公共政策執(zhí)行的因素有很多，其中首要一條即是“理想化的政策”。我國保障性住房政策缺乏完整而持續(xù)的發(fā)展計劃。而計劃是可以對事物發(fā)展提供方向，在宏觀上起到指引作用的。我國保障性住房領域中，既沒有制定一套完整長期持續(xù)的公共住房發(fā)展計劃，也沒有形成有機的住房保障體系。政策零散、無系統(tǒng)，因為它們多是基于問題而制定的，就事論事，缺乏遠見，甚至可能是“湊合應付”的結果，這對于預防問題產(chǎn)生和調控事態(tài)的發(fā)展具有相對的滯后性。在實際中致使各地限價房、廉租房和經(jīng)濟適用房建設缺少科學、有效執(zhí)行政策所必備的系統(tǒng)觀念和戰(zhàn)略，出現(xiàn)自由隨意性和盲目性，甚至被當作平抑房價的短期工具。此外，科學化的政策必須是穩(wěn)定性與連續(xù)性統(tǒng)一起來的，政策穩(wěn)定是政策有效性的基礎。如果政策變化頻繁，朝令夕改，就會使人們感到無所適從，降低政策的威信，可能導致政策執(zhí)行無效，引發(fā)一系列社會問題。

（二）政策執(zhí)行主體復雜的利益因素

影響保障性住房政策執(zhí)行的因素多種多樣，既有市場因素，又有政策因素，但最根本的還是利益因素。馬克思指出：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關?！闭邎?zhí)行是對社會公共利益的整合。保障性住房政策的實施，就是政策執(zhí)行者運用公共權力實現(xiàn)符合相應保障條件的政策對象進行利益分配與落實的活動。當政策實施觸動到一部分政策對象使其受益時，他們可能會支持政策執(zhí)行。相反，因政策執(zhí)行受到利益調整或剝奪的那一部分政策對象可能就會反對和抵制。實施主體具有多重身份，從社會整體利益的角度來看，要求實施主體必須恰當處理利益分化條件下的利益協(xié)調；另一方面從政府管理和自身利益的角度出發(fā)，必須正視物質利益在社會進程中的基礎性作用，提供一種雙贏的價值選擇。因此，在政策執(zhí)行過程中滲透著國家與地區(qū)、部門和個人的利益沖突和整合。在改革開放和體制轉軌的時期，利益結構由過去

的高度的整體化向多元化轉變，從而激發(fā)政策執(zhí)行者的利益意識，使部分執(zhí)行者利用手中權力在政策執(zhí)行過程中從事營利活動，造成公共權力異化和腐敗。

（三）政策執(zhí)行資源和環(huán)境的制約

任何一項政策都無一例外地要付諸實施，其執(zhí)行力的發(fā)揮不僅取決于政策的正確性，也與政策執(zhí)行資源有關。若不具備充足的實施資源，政策執(zhí)行就會寸步難行。毋庸置疑，人力資源是政策執(zhí)行中的核心元素。高效的政策執(zhí)行力有利于保障性住房政策的順利實施。隨著我國保障性住房建設的步伐不斷加快，保障對象范圍不斷擴大，保障性住房日益呈量大點多的趨勢發(fā)展，然而專門從事保障性住房的管理人員卻不多。保障性住房政策發(fā)展至今已十余載，我國仍有一些地區(qū)并沒有設立明確而專門的保障性住房運營和管理機構來服務于住房保障管理工作，從而導致出現(xiàn)住房管理工作滯后，政策目標偏離等問題。另外，也缺少專業(yè)的保障性住房政策研究機構，致使相關的配套政策措施的出臺不及時或不夠完善。公共政策是否能夠得到有效的推行，除了需要具備政策執(zhí)行資源外，還必須具備實施的現(xiàn)實條件與可能。否則，無視政策環(huán)境，即使是再好的政策也無法有效實施。

三、促進保障性住房政策有效執(zhí)行的對策

住房需求是人類的基本需求，既是關系經(jīng)濟發(fā)展的問題，也是收入分配的問題，更是社會發(fā)展的階段性問題。根據(jù)中央最新精神，政府越來越重視保障性住房建設并開始加快保障性住房發(fā)展的步伐。因此，如何采取有效的執(zhí)行策略，對促進保障性住房政策的推行及保障性住房的建設具有極強的現(xiàn)實意義。

（一）確定合理有限的保障目標，厘清政府與市場的關系

目前的住房保障政策中存在著政策目標過于多元且變化過快等問題，要切實做到落實政策不偏移，首當其沖必須明確有關政策目標。住房保障應當專注于為中低收入住房困難人群提供保障，不應附加其他目標，否則會導致政策走偏，制度變形。保障性住房政策的有效執(zhí)行有賴于合理的住房保障制度設計，其中，確定合理有限的保障目標是關鍵?，F(xiàn)代政府都是有限政府，其能提供的社會保障也是有限的，過度保障會扭曲市場，鼓勵不勞而獲甚至腐敗尋租，超出政府能力的目標也不能長期穩(wěn)定發(fā)展。因此，住房保障制度設計應當綜合社會實際需求和政府財力。只有這樣，保障性住房政策才能真正發(fā)揮實效。公共政策能否得到有效執(zhí)行，其功能的發(fā)揮不僅與政府自身有關，也與房地產(chǎn)市場有關。當保障性住房存量達到一定規(guī)模，住房矛盾得到緩解的情況下，政府就應適時轉換角色，加強政府與市場之間的有效合作，優(yōu)化公共服務，更好地發(fā)揮市場機制和非政府組織的作用，最大限度地滿足中低收入群體的居住需求。

（二）建立統(tǒng)籌協(xié)同的資金管理體系，切實保障公共利益

要實現(xiàn)保障性住房資金的科學管理，必須改革和完善保障性住房的現(xiàn)有資金管理模式，有關部門和地方各級政府應建立縱橫聯(lián)動、統(tǒng)籌協(xié)同的資金管理體系。考慮到保障性住房資金管理的長期性和復雜性，科學合理的資金管理體系的建設是有效解決資金問題的有益探索。首要的是要確?！坝绣X可用”，財政資金是解決中低收入群體住房保障的基礎。由于我國保障性住房類別較多，只靠政府財政支持是遠遠不夠的，需要鼓勵發(fā)展多元化的融資平臺，建立多方合作的資金籌措機制。在確?！坝绣X可用”的前提下，第二步是要嚴格規(guī)范資金管理，先落實整改現(xiàn)存的問題，后推進資金管理規(guī)劃化、常態(tài)化。針對被套取、挪用資金的單位，必須歸還原資金。而針對稅費和金融優(yōu)惠政策未落實到位的問題，就應采取與銀行、稅費征管部門等單位對接落實優(yōu)惠政策的行動，退還多收取稅費、利息等方式進行整改。不斷提高資金管理水平和公共住房利益的保障效果，保障資金落實到位，有利于推動住房保障制度健全完善，從而使保障性住房的改革和發(fā)展、保障性住房政策的貫徹執(zhí)行得以順利地推進。

（三）完善法律法規(guī)和監(jiān)管機制，推進陽光管理

法律規(guī)章是確保政策執(zhí)行過程中有效實施的重要基礎和有力保障。多數(shù)發(fā)達國家都將居住權視為公民權利的重要方面，通過各種專門性法律規(guī)章維護社會各階層的住房權益。美國、英國、德國、法國、日本等國家均通過其住宅法為社會低收入者提供住房補貼、或提供公共住房等，使低收入者可以在市場上買到或租到其可負擔得起的住房，從而使其住宅權得以實現(xiàn)。具體到我國來講，保障性住房的建設是重要的民生工程，必須修訂關于保障性住房規(guī)劃、建設、分配和監(jiān)管等方面的法律法規(guī)，使實際工作中有法可依，有章可循。

［1］劉雪明.保障性住房政策執(zhí)行中的腐敗現(xiàn)象及其治理研究［J］.湖南社會科學，2013（5）.

［2］王啟富，史斌，謝國光.當前保障性住房建設與管理存在的問題及對策［J］.寧波經(jīng)濟（三江論壇），2011（11）.

［3］寧騷.公共政策學［M］.北京：高等教育出版社，2003.

［4］王瀚梓.我國保障性住房政策運行中存在的問題及對策[J].赤峰學院學報（自然科學版），2014（5）.

（責編：李園）

D699.3

A

1008-8431（2015）06-0043-03

2015-10-25

廣東省高等教育質量工程項目《公共政策系列課程教學團隊》（粵高教函［2014］97號）、廣州市社科規(guī)劃項目《保障性住房政策執(zhí)行中的地方政府行為研究——以廣州市為例》（15Y5Z）的階段性成果。

黃芮（1990-），女，廣州大學公共管理學院社會保障專業(yè)2014級碩士研究生；何淑娟（1995－），女，廣州大學公共管理學院公共事業(yè)管理專業(yè)2013級本科生。