劉 艷，楊福根，汪潤澤

（1.中共宣城市委黨校，安徽 宣城 242000；2.宣城市政協(xié)，安徽 宣城 242000）

協(xié)商民主在地方民主實踐中的應用
——基于安徽省宣城市協(xié)商民主實踐的調查

劉 艷1，楊福根1，汪潤澤2

（1.中共宣城市委黨校，安徽 宣城 242000；2.宣城市政協(xié)，安徽 宣城 242000）

社會主義協(xié)商民主是我們一直在踐行的民主形式。安徽省宣城市在推進協(xié)商民主的發(fā)展中取得了一定的成效，但也存在如協(xié)商民主有被泛化誤解的危險，對協(xié)商民主重視不夠，基層協(xié)商、直接協(xié)商較薄弱等問題。實踐中，應在全社會范圍內對協(xié)商民主進行制度創(chuàng)新與設計，規(guī)范協(xié)商民主的協(xié)商精神與操作流程；加大宣傳力度，營造濃厚的協(xié)商民主氛圍；大力開展基層協(xié)商、直接協(xié)商，培養(yǎng)人民協(xié)商民主的政治文明習慣，不斷推進協(xié)商民主向前發(fā)展。

協(xié)商民主；基層協(xié)商；直接協(xié)商；政治文明

習近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話，用了約一半的篇幅來論述協(xié)商民主，為我國協(xié)商民主的進一步發(fā)展和完善指明了方向。從一定意義上說，這篇講話對于我國協(xié)商民主的理論和實踐具有劃時代的意義，它一掃之前關于“此協(xié)商民主非彼協(xié)商民主”的爭論，一掃之前認為協(xié)商民主不過是我國為了迎合西方主流政治文化，或者說為了得到西方主流政治文化認可而倡導的民主術語的政治自卑心理，并且也一掃之前關于（西方的）協(xié)商民主能否在我國應用的懷疑心態(tài)。同時，更重要的是，為下一步協(xié)商民主在實踐上的正確發(fā)展和不斷完善指明了方向，即協(xié)商民主在實踐上不應是移植外來政治文明的實驗和探索，而應是已有光榮傳統(tǒng)的進一步發(fā)展和完善。

社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是中國獨特的、獨有的、獨到的民主形式。換言之，習總書記嚴格區(qū)分了我國的社會主義協(xié)商民主和西方資本主義國家的協(xié)商民主，明確了我國的協(xié)商民主就是社會主義協(xié)商民主，它與西方的協(xié)商民主無關。作為這種協(xié)商民主，“它源自中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優(yōu)秀政治文化，源自近代以后中國政治發(fā)展的現(xiàn)實進程，源自中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐，源自新中國成立后各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士在政治制度上的不斷創(chuàng)新，具有深厚的文化基礎、理論基礎、實踐基礎、制度基礎”〔1〕?？梢?，不論是在文化淵源上還是在實踐淵源上，這種協(xié)商民主都確實是我國本土的民主形式。我們的任務只是將這一偉大傳統(tǒng)不斷完善、發(fā)揚光大。毫無疑問，在協(xié)商民主的問題上，這篇講話的論斷體現(xiàn)了我們黨高度的文化自信、歷史自信和政治自信。

一、社會主義協(xié)商民主是我們一直在踐行的民主形式

為什么說政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道而不說是主要渠道呢？這是因為，社會主義協(xié)商民主作為我們業(yè)已實踐的民主理念貫穿于我們政治生活的各個層面，實際上，協(xié)商民主已是我們常規(guī)的一種民主程序和民主習慣，是民主集中制的一種重要形式。黨的十八屆三中全會《決定》和習近平在政協(xié)65周年大會上的講話中都提到要拓寬中國共產黨、人民代表大會、人民政府、人民政協(xié)、民主黨派、人民團體、基層組織、企事業(yè)單位、社會組織、各類智庫等的協(xié)商渠道，深入開展政治協(xié)商、立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、社會協(xié)商、基層協(xié)商等多種協(xié)商?？梢?，不論是在黨委、人大、政府、政協(xié)中，還是在企事業(yè)單位、人民團體、基層組織、社會組織中，都存在協(xié)商民主。如果說黨的各級黨代會主要體現(xiàn)了選舉民主，那么常委會則主要體現(xiàn)了協(xié)商民主。在人大的立法程序中，除了最后的票決通過外，更重要的是之前要進行周密的甚至是長期的立法協(xié)商。同樣，在各級政府的施政過程中，更普遍地存在著常務會、多部門協(xié)調會、聽證會及多種形式的協(xié)商民主。人民政協(xié)作為專門的協(xié)商機構更在其職能的履行過程中貫穿著協(xié)商民主的理念。具體到各個機關、企事業(yè)單位，由于我們黨實行集體領導與個人分工負責相結合的制度，因此各單位在制度上都不存在一言堂問題，重大事項都要經集體協(xié)商決定。在基層自治組織中，村民代表大會、業(yè)主委員會等都是協(xié)商民主的具體表現(xiàn)形式。

實際上，在全國轟轟烈烈開展的群眾路線教育實踐活動也是一場廣泛的協(xié)商民主實踐，活動過程的很多方面都體現(xiàn)了協(xié)商民主的精神，正如習總書記所說，“社會主義協(xié)商民主是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)”〔1〕。

二、安徽省宣城市的協(xié)商民主實踐

上述協(xié)商民主的基本格局在我國具有普遍性，應該說，我國已初步形成了廣泛性、多層次、制度化的協(xié)商民主體系。宣城市的協(xié)商民主在基本格局方面當然與全國其他地方一樣，尤其是黨的十八大和十八屆三中全會以來，在推進協(xié)商民主進一步發(fā)展方面作出了一些成就，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）開展了“思想大解放、服務開發(fā)區(qū)”大討論活動

2014年7月至8月，宣城市開展了“思想大解放、服務開發(fā)區(qū)”大討論活動〔2〕。此項活動由市委發(fā)文，組織實施，雖然它的初衷是群眾路線教育實踐活動，但其實施過程實際上是一次典型的協(xié)商民主實踐活動。這場大討論活動各市、縣、區(qū)黨委及市直各單位都要參加，要求大家就群眾路線教育實踐活動中群眾對干部所提出的問題、重點就如何促進市本部開發(fā)區(qū)發(fā)展的問題進行大反思、大討論、大協(xié)商，要求通過此項活動實現(xiàn)思想大解放、工作大落實、事業(yè)大發(fā)展。市直各單位都精心組織了此項活動，即以筆者所在的單位來說，召開了專門的討論會議，會上大家就市開發(fā)區(qū)存在的問題、如何進一步促進開發(fā)區(qū)發(fā)展等各抒己見、熱烈討論，甚至有不同意見的辯論，會后形成了本單位關于促進開發(fā)區(qū)發(fā)展的建議報送市委市政府參考。很明顯，這是一次典型的、成功的協(xié)商民主實踐過程，其經驗完全可以復制、推廣。

（二）實行了市長、副市長領銜督辦市人代會議案、人大代表建議和市政協(xié)委員提案的制度

2014年5月，市政府發(fā)布了《宣城市人民政府市長、副市長領銜督辦市人代會議案、人大代表建議和市政協(xié)委員提案實施辦法》，要求市長、副市長每年分別領銜督辦1件至2件市人大代表建議和市政協(xié)委員提案。今年作為此項制度開局之年，共確定了1件市人代會議案由市長領銜督辦，8件市人大代表建議和8件市政協(xié)委員提案由副市長領銜督辦。這項制度是由市政府發(fā)布和牽頭實施的。而此前一個月，由政協(xié)牽頭，也確定了今年由市委書記、市長和市政協(xié)主席、副主席領銜督辦重點提案共13件，其中市委書記、市長閱批督辦重點提案4件，市政協(xié)主席、副主席領銜督辦重點提案9件。可見，我市非常重視協(xié)商民主工作，這些做法和制度目標直指協(xié)商結果的落實，對于提升協(xié)商民主的實效、提高人大代表和政協(xié)委員們參政議政的積極性無疑具有重大的作用，是我市推進協(xié)商民主的一項實實在在的舉措，相信此項制度的實施一定會促進我市協(xié)商民主的進一步發(fā)展。

（三）制定了年度協(xié)商民主工作計劃并付諸實施

政協(xié)是專門的協(xié)商民主機構，是協(xié)商民主的重要渠道，一個地方協(xié)商民主搞得好不好，很大程度上取決于政協(xié)的工作。宣城市政協(xié)在推進協(xié)商民主方面有哪些重要舉措呢？2014年，宣城市政協(xié)制定了詳細的協(xié)商民主工作計劃，將重大協(xié)商事項提前規(guī)劃、分類細化，并給出了詳細的時間表〔3〕。這些協(xié)商民主實踐的開展必將能大大地提升宣城市協(xié)商民主的質量，展示協(xié)商民主在促進地方經濟社會發(fā)展中的巨大作用，推動協(xié)商民主的常態(tài)化發(fā)展。

（四）重點實施了政協(xié)常委會暨資政會的協(xié)商民主形式

2012年以來，宣城市政協(xié)每年擇機召開一次常委會暨資政會，邀請市委書記及市委市政府相關領導參加，會議的主題均是當年市委市政府的工作中心議題，例如，2012年的主題是“推進國家生態(tài)市建設”，2013年是“做大做強工業(yè)主導產業(yè)”，2014年是“推進皖南國際文化旅游示范區(qū)建設、加快我市文化旅游產業(yè)發(fā)展”。會前相關課題組及代表進行了充分的調研，形成了高質量的調研報告，經會上討論協(xié)商后，形成一致的建議案，供市委市政府決策參考，真正實現(xiàn)了圍繞中心、服務大局的資政功能，真正做到了黨委決策、政協(xié)協(xié)商、人大通過、政府實施的科學決策過程，真正體現(xiàn)了集思廣益、群策群力和協(xié)商在決策之前、之中的協(xié)商民主精神，涉及面廣，效果非常明顯。

（五）開展了“協(xié)商民主在宣城”系列新聞報道活動

2014年，市政協(xié)還開展了“協(xié)商民主在宣城”的新聞報道活動，宣傳各市、縣、區(qū)發(fā)揮政協(xié)協(xié)商民主重要渠道作用、創(chuàng)新協(xié)商民主形式助推經濟社會發(fā)展、改善民生的好做法、好經驗等，宣傳各地政協(xié)委員履職盡責的先進典型?；顒娱_展至今已在《宣城日報》上發(fā)布新聞報道20多篇，足跡遍布廣德、郎溪兩個縣，明年還將往其他縣延伸。這是市政協(xié)宣傳協(xié)商民主工作的一項重點內容和長期措施，對于在全市持續(xù)營造協(xié)商民主的氛圍、提升協(xié)商民主的社會關注度發(fā)揮了積極的作用。

三、存在的主要問題

（一）協(xié)商民主有被泛化誤解的危險

習近平總書記指出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。涉及人民利益的事情，要在人民內部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦好是很難的。我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好?！薄?〕可見，協(xié)商民主通俗地說就是商量。但這段話易被人誤解，一時間似乎什么都能跟“協(xié)商民主”沾上點邊，什么都可以叫“協(xié)商民主”，“協(xié)商民主”變成另一個筐，什么都能往里裝。顯然，這種協(xié)商民主泛化的誤解不利于協(xié)商民主的真正發(fā)展。協(xié)商民主固然是商量，但并非所有商量都是協(xié)商民主，協(xié)商民主應該是有明確精神取向、有規(guī)范的程序化操作流程的商量。而在目前的協(xié)商民主實踐中，由于這種被泛化的誤解，加之缺乏相應的制度規(guī)范，協(xié)商民主往往流于形式，如開個會，大家輪流發(fā)個言，沒有討論，沒有協(xié)商，沒有凝聚共識的成果，或即使有成果，成果也很難應用到實處。

（二）對協(xié)商民主重視不夠

應該說，隨著黨的十八大和十八屆三中全會的召開，隨著習近平總書記在政協(xié)成立65周年大會上講話的強調，協(xié)商民主已得到地方黨委政府一定的重視，但相較于經濟社會發(fā)展的主題來說，對協(xié)商民主的重視程度還是不夠，因為這是項不掙錢的工作，不直接產生經濟效益和政績，因此有些地方并不真正重視，只是滿足于以文件落實文件，以會議落實會議，即使開展了一些協(xié)商民主活動，也往往流于形式，滿足于完成任務、走過場。在有些地方，一些單位的領導抵制協(xié)商民主，覺得協(xié)商民主會削弱自己的權力和威信。相較于政府的不重視，社會上普通民眾對協(xié)商民主了解更少，民主意識比較淡薄，協(xié)商氛圍不濃。

（三）基層協(xié)商、直接協(xié)商較薄弱

習近平總書記在政協(xié)成立65周年大會的講話中指出：“人民群眾是社會主義協(xié)商民主的重點。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商?！薄?〕而基層協(xié)商、直接協(xié)商恰恰是我國社會主義協(xié)商民主的薄弱環(huán)節(jié)。筆者在調研中了解到，作為協(xié)商民主重要渠道的政協(xié)，在其最基層即縣級政協(xié)的機構中，普遍存在機關人員編制不足的問題。部分縣政協(xié)往往除主席、副主席之外，只有4個至5個編制?？梢韵胂螅绱硕倘钡娜耸趾茈y在協(xié)商民主方面大有作為。另外，基層協(xié)商更多的指面對群眾的直接協(xié)商，這方面同樣比較薄弱。筆者在調研過程中走訪了宣城市新田鎮(zhèn)的山嶺村，該村的協(xié)商民主做得算比較好的，每年的“一事一議”項目以及危房改造項目等先由村兩委商議，再經黨員大會（大部分黨員）或黨員議事會（20%左右黨員）審議，最后經村民會議或村民代表大會決議。但即便是這樣，也存在青壯年外出務工及村民協(xié)商意愿不足的問題，有時候協(xié)商很難組織起來，這種情況在我國農村尤其是較落后地區(qū)普遍存在。有些地方還存在村干部家長制作風嚴重、害怕民主、不愿協(xié)商、凡事“老子說了算”等問題，根本不給群眾以協(xié)商民主的機會。城市的情況稍稍好一點，很少出現(xiàn)找不到人的情況，但城市居民往往都是陌生人，協(xié)商同樣難以組織，直接協(xié)商的實踐太少?？梢哉f，基層協(xié)商、直接協(xié)商仍然任重道遠。

四、完善協(xié)商民主的思路選擇

筆者認為，宣城市在協(xié)商民主實踐中存在的一些問題，在全國其他城市也都存在，帶有一定的普遍性。為此，應在國家層面和宏觀設計方面，不斷完善和推進協(xié)商民主的發(fā)展。

（一）對協(xié)商民主進行制度創(chuàng)新與設計，規(guī)范協(xié)商民主的精神取向與操作流程

協(xié)商民主應該是有明確精神取向、有程序化操作流程的商量，這就需要在國家層面對協(xié)商民主進行制度創(chuàng)新與設計，規(guī)范協(xié)商民主的精神取向與操作流程。協(xié)商民主的精神取向有兩種：一種是針對不知道怎么辦的事情，這種情況不存在明顯的利益沖突，比如上文提到的宣城市服務開發(fā)區(qū)大討論就屬于這種情況，協(xié)商的精神是集思廣益、群策群力，“三個臭皮匠賽過諸葛亮”。另一種是針對有明顯利益或意見沖突的事情，比如經常出現(xiàn)的征地拆遷談判，協(xié)商的精神取向應該是合理化，而不應該是利益博弈。所謂“全社會意愿和要求的最大公約數(shù)”實際上是個比喻的說法，它指的就是合理化，因為并不真的存在全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，多元的利益正因其不可通約才叫“多元”，而協(xié)商民主就是要從不可通約的多元利益上溯到可通約的合理化原則，并在這個層面形成合理化的共識，其實質在于合法性的可上溯性。

協(xié)商民主的流程設計則包括很多方面的技術問題。首先是協(xié)商議題的產生機制。什么樣的議題需協(xié)商解決必須盡可能明確界定，不能籠統(tǒng)地以“重大”或“重要”一詞概括，否則的話會給領導干部或有關部門過多的自由裁量權，以至于產生協(xié)商民主想起來就搞，想不起來就不搞的問題。其次是協(xié)商人選及規(guī)模的函變機制。什么議題什么人參加，多大規(guī)模的人數(shù)參加。還有協(xié)商的形式分類，如什么樣的議題需要面對面協(xié)商，什么樣的議題僅需非面對面的協(xié)商，如果是面對面協(xié)商，那么具體程序怎么走，包括主持人的作用、發(fā)言秩序、是否要設置自由辯論環(huán)節(jié)等問題都要明確規(guī)定。最后是協(xié)商結果的運用及落實機制。這些程序都需要進行細化的制度設計。頂層設計固然最好，但各地也可根據(jù)自身的政治文明建設程度先行先試，出臺地方性的協(xié)商制度。

（二）提高重視程度，加大宣傳力度，在全社會營造濃厚的協(xié)商民主氛圍

首先，政府自身要提高認識，充分理解協(xié)商民主的重要性。要認識到政治文明本身就是目的，人類的進步不僅在于經濟生活的富足，也在于政治生活的民主、開放，后者甚至更重要。協(xié)商民主搞得好，還能間接促進經濟社會的全面發(fā)展、人的全面發(fā)展，意義深遠。各級政府切不可急功近利，只看重眼前利益，而忽視了政治文明的進步；領導干部也不能害怕協(xié)商民主會削弱自己的威信和權力，要充分相信群眾，問計于民。其次，政府要利用各種渠道大力宣傳，使普通群眾都能了解協(xié)商民主，使協(xié)商民主的理念深入人心，從而在全社會形成協(xié)商民主的濃厚氛圍。目前宣城市開展的“協(xié)商民主在宣城”系列新聞報道活動就是一項有益的嘗試，值得借鑒。

（三）多多開展基層協(xié)商、直接協(xié)商，在實踐中培養(yǎng)人民協(xié)商民主的政治文明習慣

協(xié)商民主需要干部開明且大力提倡，同時更需要教育群眾，需要提高群眾素質，否則你跟他講政治，他卻總是跟你講利益，你跟他講公共利益，他卻總惦記著自己的個人利益，你跟他講理、講法，他卻總跟你進行利益博弈。而要教育群眾，最好的方式莫過于多開展基層協(xié)商、直接協(xié)商的實踐，在實踐中教育群眾，在實踐中宣傳協(xié)商理念，在實踐中培養(yǎng)民眾協(xié)商意識和習慣?；鶎訁f(xié)商、直接協(xié)商任重道遠，不可能一蹴而就，因此不要指望在一兩次的協(xié)商民主實踐中就能出現(xiàn)完美的協(xié)商參與、協(xié)商效果以及合理化的協(xié)商精神。協(xié)商民主是全社會的一種政治文明習慣，而一種文明習慣的形成是一個漫長的過程，它實際上是一項偉大的人性工程，要求人們最終不再執(zhí)著于自己的個人利益，而是追求公平正義。而要實現(xiàn)這一偉大工程，必須堅持在實踐中提高、在提高中實踐的原則，廣泛開展協(xié)商民主的實踐。不論是機關企事業(yè)單位，還是社區(qū)、農村，只要有條件開展直接協(xié)商，都應積極開展。實際上開展起來并不困難，群眾素質不高也不必著急（因為這需要一個過程），真正阻撓協(xié)商民主實踐的原因恐怕還是干部的權力意識，即官本位意識，不愿下放權力，不愿由群眾當家作主。因此，還需要多多開展基層協(xié)商、直接協(xié)商，在實踐中培養(yǎng)人民協(xié)商民主的政治文明習慣。

〔1〕習近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話〔N〕.人民日報，2014-09-22.

〔2〕中共宣城市委.關于開展“思想大解放、服務開發(fā)區(qū)”大討論活動的意見〔Z〕.宣發(fā)〔2014〕第54號，2014-06-23.

〔3〕中共宣城市委辦公室，宣城市人民政府辦公室，政協(xié)宣城市委員會辦公室.關于印發(fā)《宣城市政協(xié)2014年協(xié)商工作計劃》的通知〔Z〕.宣辦發(fā)〔2014〕第7號，2014-02-08.

責任編輯 李 雯

D616

A

1009-1203（2015）01-0015-04

2014-12-27

安徽省黨校系統(tǒng)重點課題（AHDXKT2014049）。

劉艷（1980-），男，安徽六安人，中共宣城市委黨校講師，哲學碩士，主要研究方向為政治哲學、現(xiàn)象學。

楊福根（1962-），男，安徽宣城人，中共宣城市委黨校高級講師，經濟管理研究生，主要研究方向為經濟管理。

汪潤澤（1981-），男，安徽六安人，宣城市政協(xié)研究室信息科副科長。