楊冬梅

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江 哈爾濱 150080）

以政務(wù)公開推進(jìn)法治政府建設(shè)

楊冬梅

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江 哈爾濱 150080）

政務(wù)公開對于提高政府行政行為的透明度、維護(hù)社會公平、保障公民權(quán)利具有重要作用。政務(wù)信息的分類依據(jù)缺乏可操作性、政務(wù)公開部分流于形式、公開過程隨意性較強(qiáng)等問題的存在，使得我國目前的政務(wù)公開制度建設(shè)緩慢，究其原因，主要在于政府治理模式轉(zhuǎn)型不到位，政務(wù)公開缺乏相應(yīng)的制度保障，相關(guān)的法律法規(guī)不配套。為此，應(yīng)加快政府治理模式轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，不斷完善配套法律、法規(guī)和規(guī)章，確保政府依法行政。

政務(wù)公開；法治政府；制度建設(shè)

黨的十八屆四中全會首次以“依法治國”為主題，提出了“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”的總目標(biāo)及“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”的具體任務(wù)。建設(shè)法治政府需要“全面推進(jìn)政務(wù)公開，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”。政務(wù)公開是促進(jìn)政務(wù)信息資源充分利用和優(yōu)化配置的有效途徑,是政府公共服務(wù)職能的重要體現(xiàn)。政務(wù)公開對于提高政府行政行為的透明度、維護(hù)社會公平、保障公民權(quán)利具有重要作用，是建設(shè)法治政府的前提條件和重要推動力量。

一、法治政府建設(shè)中政務(wù)公開制度存在的主要問題

（一）政務(wù)信息的分類依據(jù)缺乏可操作性

政務(wù)信息根據(jù)是否能夠公開及如何公開的原則，分為可公開、依申請公開和保密三種類型。從實(shí)踐來看，由于政務(wù)信息的復(fù)雜性，政府的有關(guān)部門和社會公眾對這三類信息的區(qū)分都很難掌握，因而也就加大了行政操作的難度。目前，僅有的一部有關(guān)政務(wù)公開的單獨(dú)法規(guī)——《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），在各類信息的劃分上缺乏相對明晰的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在信息公開和信息安全的劃分上沒有清晰的邊界，因而在一定程度上降低了《條例》的可操作性，增加了實(shí)施的難度。具體而言，《條例》盡管規(guī)定了縣級以上各級人民政府及其部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府必須公開的十幾類信息，但同時(shí)又規(guī)定在公開前必須對涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息進(jìn)行保密審查，送有關(guān)部門批準(zhǔn)。由于關(guān)涉國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息界限非常模糊，以至于難以進(jìn)行充分的論證和說明哪些是可以公開的信息、哪些是保密信息，特別是在社會轉(zhuǎn)型、各種矛盾凸顯的形勢下，二者之間的界限更為不明，從而使許多應(yīng)當(dāng)予以公開的政務(wù)信息因?yàn)檫吔缒：蔀樗澜呛兔^(qū)。

（二）政務(wù)公開流于表面化、形式化

自2008年《條例》正式實(shí)施以來，政務(wù)公開已逐漸成為法治國家、法治政府和法治社會一體化建設(shè)的關(guān)鍵所在，然而部分政府缺乏推進(jìn)政務(wù)公開工作的積極性和主動性，仍然屬于被動公開。在實(shí)踐中，由于缺少完善的信息分類和信息查詢機(jī)制，公眾想在大量信息中搜集到有價(jià)值的信息非常困難。多數(shù)情況下，信息公開只是政府機(jī)關(guān)單向度的一種“社會承諾”，基本上停留在告知的層面，相關(guān)的措施也往往被視為政府的職權(quán)或辦事制度，而不是政府必須履行的義務(wù)。政務(wù)公開的程度較低，基本沿用過去的模式，對政務(wù)信息偏重于保密，信息公開的質(zhì)量較差。一些政府部門在政務(wù)信息公開中，重形式輕內(nèi)容。部分政務(wù)公開平臺完全是為了應(yīng)付上級檢查。對信息公開的內(nèi)容，帶有一定的選擇性，公開的只是一些行政法規(guī)、規(guī)章和一些重大行政事項(xiàng)，使得公開的政務(wù)信息流于形式，對公眾而言并沒有重要的有價(jià)值的信息以滿足需求。政府和公眾之間缺乏互動和回應(yīng)，難以形成積極互動的雙向反饋機(jī)制，公眾的知情權(quán)無法得到保障，不能真正體現(xiàn)信息公開的精神實(shí)質(zhì)。

（三）政務(wù)公開過程具有較強(qiáng)的隨意性

政務(wù)公開除流于表面化、形式化之外，其隨意性過強(qiáng)也是我國目前在推進(jìn)政務(wù)公開建設(shè)過程中面臨的一個(gè)較為普遍的現(xiàn)實(shí)問題。如《條例》第8條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)公開政務(wù)信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”（即“三安全一穩(wěn)定”）。由于規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏具體的評判標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致有的地方政府和部門仍然將信息公開視為一種行使權(quán)力的方式，哪些信息能夠公開、哪些信息不能夠公開、能夠公開的信息什么時(shí)候公開以及可以公開到多大范圍等則完全根據(jù)自己的需要和意愿進(jìn)行“自由”裁決，公開內(nèi)容多屬于報(bào)喜不報(bào)憂。一些地方和部門的政務(wù)公開欄內(nèi)容多數(shù)是本部門取得的經(jīng)濟(jì)社會成就等政績，反映公眾訴求以及揭露問題的信息很少。

許多政府部門“主動公開不主動”，那些本屬于主動公開的政務(wù)信息，往往會變成需要公眾來申請公開，或者延后公開，造成效能損耗。而在依申請公開中，一些政府和部門對“三安全一穩(wěn)定”這一原則性條款進(jìn)行片面化解讀，在實(shí)踐中為信息公開工作人為地設(shè)置障礙。

二、影響政務(wù)公開制度有效發(fā)揮作用的原因分析

（一）政府治理模式轉(zhuǎn)型不到位

長期以來，在管理型模式下，政府體系與公開透明的要求存在一定的差距。各級行政機(jī)關(guān)適應(yīng)傳統(tǒng)的管理方式，政府運(yùn)行長期習(xí)慣于操作不公開，缺乏基本的透明度，政府的許多活動都處于不公開狀態(tài)，習(xí)慣于內(nèi)部發(fā)文件，提出要求、作出部署，即使是事關(guān)群眾切身利益的方針政策、重大決定，公眾也無法參與和評價(jià)；政府工作體制、機(jī)制公開透明度不夠，使公眾無法知曉和曝光存在的問題；對于官員的不恰當(dāng)言行乃至腐敗行為，公眾無法監(jiān)督和問責(zé)。盡管多年來一直強(qiáng)調(diào)政務(wù)公開，但公開的內(nèi)容、形式不是由公民決定的，行政機(jī)關(guān)可以在不受控制、不被監(jiān)督的情況下任意決定其公開內(nèi)容和范圍。這種單一的政務(wù)公開往往變?yōu)檎男畔l(fā)布，信息公開也被視為一種政府的辦事制度和政府的一項(xiàng)職權(quán)，公開與否的主導(dǎo)權(quán)完全掌握在政府官員或政府機(jī)構(gòu)的手中，政府可以隨意擴(kuò)大文件保密范圍，這足以說明政府治理模式轉(zhuǎn)型很不到位。

（二）政務(wù)公開缺乏相應(yīng)的制度保障

就我國目前政務(wù)公開制度建設(shè)的現(xiàn)狀而言，存在形式化傾向、隨意性色彩濃厚和操作性不強(qiáng)等缺陷，制度設(shè)計(jì)不盡合理是主要原因之一。具體包括以下幾個(gè)方面：其一，我國目前尚未從立法層面來思考制度設(shè)計(jì)的問題。盡管在中央層面已出臺了《條例》，并在2011年印發(fā)了《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》，隨后地方政府也相繼出臺了相關(guān)的規(guī)定和實(shí)施意見。但是，這些規(guī)定多半只是強(qiáng)調(diào)行政事務(wù)的公開，而較少涉及黨務(wù)、立法、司法等其他公共權(quán)力和公共事務(wù)的公開，因而使得政務(wù)公開制度建設(shè)的覆蓋面顯得過于狹窄，而單純的行政事務(wù)公開也難以取得良好的實(shí)踐效果。其二，盡管我們也強(qiáng)調(diào)“公開是原則，不公開是例外”的準(zhǔn)則，但在制度設(shè)計(jì)上仍然將重點(diǎn)放在公開事項(xiàng)的列舉上，而不是免除公開事項(xiàng)的規(guī)定上，這就為執(zhí)行過程中各種人為操作因素的生存和滋長預(yù)留了空間，造成了政務(wù)公開質(zhì)量不高等問題的存在。其三，在制度要素上，盡管制定了重大決策聽證制、重要事項(xiàng)公示制、重點(diǎn)工作通報(bào)制、政務(wù)信息查詢制等相關(guān)制度，但這些制度的邊界仍然較為模糊，特別是各項(xiàng)體制和機(jī)制之間的銜接與配套不夠，這也就為少數(shù)部門和工作人員拒不公開、有條件的公開等行為提供了機(jī)會。目前的政務(wù)公開制度處于孤軍奮戰(zhàn)狀態(tài)，相應(yīng)的配套制度如監(jiān)督制度、權(quán)利救濟(jì)制度和責(zé)任追究制度沒有建立健全，從而制約了信息公開的成效。

（三）相應(yīng)的法律法規(guī)不配套

目前的政務(wù)公開主要依據(jù)《條例》，其中一些條文仍存在粗糙性。保密與公開的界限劃分不清，缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)跟進(jìn)，導(dǎo)致實(shí)施過程中面臨諸多困難。一是《條例》的法律位階和效力低?，F(xiàn)行《條例》是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，位階較低，與《條例》相關(guān)的《保密法》、《檔案法》等是由全國人大常委會制定的法律，是《條例》的上位法；同時(shí)我國的《保密法》、《檔案法》確定的保密標(biāo)準(zhǔn)模糊、范圍過寬，《保密法》第九條規(guī)定了七個(gè)方面的國家秘密，又規(guī)定了“政黨的秘密事項(xiàng)中符合前款規(guī)定的，屬于國家秘密”。如此寬泛的保密事項(xiàng)范圍，令行政機(jī)構(gòu)面臨著泄露國家秘密的風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)著行政責(zé)任甚至承擔(dān)法律責(zé)任的巨大風(fēng)險(xiǎn)，因此行政機(jī)構(gòu)以依據(jù)《保密法》、《檔案法》相關(guān)規(guī)定為理由，拒絕公開不想、不敢和不能公開的信息，甚至拒絕相關(guān)人查閱行政機(jī)構(gòu)檔案資料的申請。此類案件到法院后，由于《保密法》的效力等級高于《條例》，依據(jù)下位法服從上位法的原則，法院也很難作出判決。同時(shí)依據(jù)《行政訴訟法》第25條規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！辈糠炙痉üぷ髡哒J(rèn)為，政務(wù)信息是否公開并未對公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生直接損失，因此，政務(wù)公開的訴訟案中的原告與被訴行為不具備法律上的利害關(guān)系，因此，這個(gè)原因也成了部分法院不受理涉及政務(wù)公開的行政訴訟案件的重要理由之一。

三、完善政務(wù)公開制度，推動法治政府建設(shè)

（一）加快政府治理模式轉(zhuǎn)型，消除政務(wù)公開的體制性障礙

政務(wù)公開制度的建設(shè)，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)政府治理模式的全面轉(zhuǎn)型，建設(shè)服務(wù)型政府，消除政務(wù)公開的體制性障礙。政府模式轉(zhuǎn)型要求建設(shè)服務(wù)型政府，即把“為人民服務(wù)”作為政府的宗旨，依據(jù)服務(wù)需要確定政府的主要職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置，設(shè)計(jì)運(yùn)行機(jī)制和程序，以公民對服務(wù)的滿意度來評估政府績效。服務(wù)型政府作為社會公正主導(dǎo)下的追求社會效率并突出政府責(zé)任的一種公共行政范式，其實(shí)質(zhì)是以服務(wù)為核心，致力于社會公正和社會發(fā)展。這是構(gòu)建服務(wù)型政府過程中應(yīng)該堅(jiān)持的基本方向，本質(zhì)上應(yīng)從官本位、權(quán)力本位轉(zhuǎn)為社會本位、民本位。要通過轉(zhuǎn)型，推動傳統(tǒng)政府治理模式向“無縫隙化組織”、“一體化”辦公、“一站式”服務(wù)模式、信息載體電子化、信息傳輸網(wǎng)絡(luò)化、資源整合化轉(zhuǎn)變，徹底消除政務(wù)公開的體制性障礙。

（二）加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，為政務(wù)公開制度實(shí)施提供保障

一要完善信息公開管理制度，建立健全行政機(jī)關(guān)信息的篩選、發(fā)布和查詢機(jī)制。在政府網(wǎng)站或公布欄上及時(shí)將公眾所需信息對外發(fā)布，并能夠及時(shí)更新信息。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)基層調(diào)研，深入群眾、及時(shí)溝通并反饋，獲悉公眾急需信息，使政府與公眾間的溝通機(jī)制能夠制度化、常態(tài)化。政府必須強(qiáng)化信息發(fā)布中的服務(wù)宗旨，在合法范圍內(nèi)盡可能擴(kuò)大公眾獲悉信息的范圍。政府應(yīng)推進(jìn)重大公共決策過程的公開透明，進(jìn)一步完善新聞發(fā)言人制度。二要完善信息公開監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度。監(jiān)督制度的建立是確保行政信息能夠全面、真實(shí)、及時(shí)公開的前提，除加強(qiáng)政務(wù)公開主管部門和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督之外，同時(shí)要強(qiáng)化外部的監(jiān)督，即人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)和媒體、公眾對政務(wù)公開的監(jiān)督。建立責(zé)任追究機(jī)制，可通過社會監(jiān)督，把群眾對公開內(nèi)容是否滿意納入政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)班子的工作績效考核，每年進(jìn)行評議。三要完善信息公開的權(quán)利救濟(jì)制度。救濟(jì)制度包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。必須建立有關(guān)定密、涉密糾紛的處理和救濟(jì)機(jī)制，如果政府將某一信息定為國家秘密,并拒絕公民針對該信息的公開申請,可以由行政復(fù)議機(jī)關(guān),最后由法院對該信息秘密性進(jìn)行審查并裁決，該信息如不屬于國家秘密則必須公開，以保障公民的知情權(quán)。

（三）完善配套法律、法規(guī)和規(guī)章，推進(jìn)政務(wù)公開工作順利進(jìn)行

我國只是出臺《條例》對于保證政務(wù)信息的公開是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府還必須制定相關(guān)的配套法律、法規(guī)，必須破除各種阻礙，不僅要讓公眾的知情權(quán)在形式上得到尊重和保護(hù)，更要在實(shí)際行動中得到落實(shí)和貫徹。一要加快推進(jìn)與《條例》相矛盾或相沖突的法律法規(guī)的修改和完善工作，如《中華人民共和國保守國家秘密法》、《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國統(tǒng)計(jì)法》等。目前，《條例》畢竟只是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，在信息公開的主體范圍上存在很大的局限性，只能約束各級政府。而現(xiàn)實(shí)中的諸多問題，并不能在行政法規(guī)的層面得到完全解決。因此，應(yīng)盡快制定頒布“政務(wù)公開法”，以法律形式明確信息公開是政府的法定義務(wù)，促使我國公民的知情權(quán)法制化、具體化，從而協(xié)調(diào)信息公開立法與其他法律的關(guān)系，減少法律適用中的矛盾沖突，進(jìn)而切實(shí)保障公民的知情權(quán)，確保政府依法行政，推進(jìn)法治政府的建設(shè)。

〔1〕江必新，李光宇.政務(wù)公開行政訴訟若干問題探討〔J〕.法學(xué)研究，2007（5）.

〔2〕周漢華.《政府信息公開條例》實(shí)施的問題與對策探討〔J〕.中國行政管理，2009（7）.

〔3〕王錫梓.政務(wù)公開語境中的“國家秘密”探討〔J〕.政治與法律，2009（3）.

〔4〕劉恒利.試析我國政務(wù)公開的困境及措施〔J〕.法制與社會，2014（6）.

責(zé)任編輯 李 雯

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1009-1203（2015）01-0076-03

2014-12-21

楊冬梅（1979-），女，黑龍江哈爾濱人，中共黑龍江省委黨校公共管理教研部副教授，碩士，主要研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>