□王從志

（臺州市公安局，浙江臺州318000）

公安預(yù)審機(jī)制改革的實踐與思考
——以臺州市公安機(jī)關(guān)為例

□王從志

（臺州市公安局，浙江臺州318000）

臺州市公安局基于防止冤假錯案發(fā)生、減輕基層民警負(fù)擔(dān)和加強(qiáng)辦案專業(yè)隊伍建設(shè)等方面的現(xiàn)實考量，堅持問題導(dǎo)向，通過試點先行、反復(fù)論證，在全市縣級公安機(jī)關(guān)進(jìn)行預(yù)審機(jī)制改革，推行單設(shè)預(yù)審機(jī)構(gòu)模式。通過組建預(yù)審隊伍、明確職責(zé)分工、分步接案辦理、設(shè)置質(zhì)控程序、推進(jìn)偵審銜接、命案上提審核，遏制了執(zhí)法違法，保證了案件質(zhì)量，提高了辦案效率，減輕了基層負(fù)擔(dān)。但是，預(yù)審的法律地位、功能價值以及與偵查的關(guān)系等問題一直飽受爭議。在當(dāng)前司法體制改革、建設(shè)法治公安的社會背景下，應(yīng)堅持對預(yù)審工作的再認(rèn)識、對深化改革的再堅定、對工作制度的再完善、對過硬隊伍的再錘煉，進(jìn)一步深化預(yù)審機(jī)制改革，加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)審工作。

偵查；預(yù)審；案件質(zhì)量；辦案效率；臺州市公安機(jī)關(guān)

為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，根據(jù)黨中央依法治國、全面深化改革的戰(zhàn)略部署和公安部建設(shè)法治公安的決定，特別是適應(yīng)修改后《刑事訴訟法》的實施，公安機(jī)關(guān)必須以法治思維和法治方式加強(qiáng)執(zhí)法管理，規(guī)范刑事執(zhí)法活動，主動適應(yīng)司法變革新要求。為此，臺州市公安機(jī)關(guān)牢固樹立中心指向警務(wù)、民意導(dǎo)向警務(wù)理念，深入實施主動警務(wù)戰(zhàn)略，以深化公安改革為動力，以建設(shè)法治公安為引領(lǐng)，以執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為載體，扎實開展預(yù)審機(jī)制改革，加強(qiáng)和改進(jìn)刑事執(zhí)法辦案工作，積極構(gòu)建“又好又多又快”執(zhí)法辦案體系。筆者結(jié)合自身工作實踐，對臺州市公安機(jī)關(guān)預(yù)審機(jī)制改革的初衷、做法和成效作一簡要介紹，并對深化預(yù)審機(jī)制改革作些深入思考，以期為做好今后的預(yù)審工作提供一些思路和參考。

一、改革初衷

1997年，公安部對偵查、預(yù)審分設(shè)的工作體制進(jìn)行改革，撤銷預(yù)審部門，實行偵審合一。經(jīng)過十多年的實踐，取得了成績，但也暴露出公安刑事執(zhí)法辦案工作中的許多問題。就臺州而言，存在審核監(jiān)督作用減弱、民警依法履職能力欠缺、案件質(zhì)量不高、辦案效率低等突出問題，特別是執(zhí)法不公正甚至執(zhí)法違法、徇私枉法等現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象和執(zhí)法公信力。具體而言，主要表現(xiàn)為以下“五大難”。

（一）一竿子到底，發(fā)現(xiàn)問題難。在“一桿子插到底”的辦案模式下，所有偵查取證活動都由偵查民警負(fù)責(zé)，法制部門僅開展過堂式的書面審核，除了能發(fā)現(xiàn)程序性、取證不到位等面上問題，很難從案卷上審核出深層次執(zhí)法問題，以至于公安機(jī)關(guān)自我糾錯能力非常薄弱。偵查民警重偵查輕辦案的思想較為突出，導(dǎo)致案件質(zhì)量不高；同時，在利益引誘、人情關(guān)系等影響下，也極易發(fā)生“假立功”、包庇犯罪、徇私枉法等執(zhí)法犯法問題。2012年，臺州市公安局一派出所民警朱某在辦案過程中因受賄被法院判處刑罰。2013年，臺州市公安局一刑偵民警張某為2名犯罪嫌疑人出具虛假立功材料，被法院以幫助犯罪分子逃避處罰罪判處刑罰；玉環(huán)縣公安局民警林某因徇私枉法被法院判刑，由此引發(fā)了玉環(huán)縣公安局進(jìn)行單設(shè)預(yù)審機(jī)構(gòu)的嘗試性改革。

（二）偵查又辦案，專業(yè)提高難。偵審一體化意味著每個偵查民警要“樣樣能”“樣樣會”，不僅要有視頻應(yīng)用、刑事情報、網(wǎng)上作戰(zhàn)等偵查能力，而且要會受立案、訊問、結(jié)案移訴等辦案能力。但隨著犯罪手段日趨多樣化，偵查專業(yè)越分越細(xì)，加之偵查辦案任務(wù)愈加繁重，民警疲于應(yīng)對，全才、通才少之又少，大多是什么都懂一點但又什么都不精，審訊深挖能力更是嚴(yán)重弱化。當(dāng)前，辦案隊伍年輕化現(xiàn)象十分突出，工齡大多在3年以下，辦案經(jīng)驗不足，辦案能力不高，隊伍青黃不接，梯隊人才體系難以為繼，有些辦案單位年輕民警占到80%左右。這些積累性問題，導(dǎo)致辦案隊伍專業(yè)化發(fā)展緩慢，專業(yè)能力難以提升。

（三）辦案周期長，訴訟提速難。隨著修改后《刑事訴訟法》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等法律法規(guī)的實施，辦案程序愈加復(fù)雜，證據(jù)規(guī)格日益嚴(yán)格，粗放型辦案模式向精細(xì)化辦案模式轉(zhuǎn)變，迫使辦案民警拿出更多的精力、更多的時間來辦理每一起案件。特別是取保候?qū)?、監(jiān)視居住案件，辦案期限長，訴訟效率不高。由于取證不到位、證據(jù)審查意見存在分歧等原因，很多案件被檢察機(jī)關(guān)退查，甚至被檢察機(jī)關(guān)二次退查。據(jù)統(tǒng)計，2012年，臺州全市取保候?qū)?、監(jiān)視居住轉(zhuǎn)移送起訴的人數(shù)分別有8468人、357人，占移訴總?cè)藬?shù)的46.5%、2%；2013年，取保候?qū)?、監(jiān)視居住轉(zhuǎn)移送起訴的人數(shù)分別有6066人、269人，占比為42.3%、1.9%。

（四）基層負(fù)擔(dān)重，真正減輕難。近年來，臺州每年刑事和治安案件發(fā)案總數(shù)在10萬多起，行政拘留1.7萬人左右，移送起訴近1.5萬人，全市總警力6300多人，偵查辦案民警占比為30%左右，案多人少的問題非常突出?；鶎优沙鏊鳛榧婪?、管理、打擊、服務(wù)于一體的綜合性戰(zhàn)斗實體，不僅肩負(fù)著治安防控、基層基礎(chǔ)等職責(zé)，還承擔(dān)著繁重的偵查破案、執(zhí)法辦案任務(wù)。特別是有些基層業(yè)務(wù)警種出現(xiàn)“機(jī)關(guān)化”傾向，實戰(zhàn)變指導(dǎo)，派出所指標(biāo)任務(wù)不降反升。為了完成各類工作任務(wù)，基層民警經(jīng)常處于“白+黑”“5+2”高負(fù)荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)，還要適應(yīng)新的執(zhí)法環(huán)境。可以說，基層民警已經(jīng)不堪重負(fù)。

（五）對接多頭化，有效銜接難。過去，所有刑事案件都由法制部門統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口到檢察機(jī)關(guān)，但由于法制部門僅作書面審核，對案件詳情了解不深、不透，檢察機(jī)關(guān)更愿意直接與偵查部門聯(lián)系，偵查部門為了不被糾正違法、絕對不捕、絕對不訴，也愿意與檢察機(jī)關(guān)直接銜接，久而久之，就出現(xiàn)了偵查部門“多頭”對接檢察機(jī)關(guān)的局面，導(dǎo)致提請逮捕、移送審查起訴整體工作不夠有序。大部分民警從事的是具體辦案實踐，在法學(xué)功底、法律知識、法律語言表達(dá)、法律判斷力等方面往往不如檢察官、法官，討論起案件來，常常處于劣勢。長此以往，民警越來越?jīng)]有執(zhí)法自信，對要不要提請逮捕、可不可以移送起訴、需不需要復(fù)議復(fù)核依賴于檢察官。如此量多質(zhì)弱的辦案隊伍，在刑事訴訟過程中很難有話語權(quán)、抗辯力。

近些年，許多冤假錯案相繼被曝光后，備受社會各界廣泛關(guān)注，讓消沉了多年的預(yù)審成為爭論的焦點。2013年，臺州市公安局以全市公安機(jī)關(guān)“學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要批示精神，堅守防止冤假錯案底線”大討論活動為契機(jī)，專門就預(yù)審是否單設(shè)進(jìn)行了全面論證。根據(jù)公安部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)刑事執(zhí)法辦案工作切實防止發(fā)生冤假錯案的通知》和浙江省公安廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)刑事案件法律審核工作的意見》的精神和要求，在椒江、玉環(huán)兩地試點的基礎(chǔ)上，臺州市公安局黨委認(rèn)為，單設(shè)預(yù)審是解決當(dāng)前刑事執(zhí)法辦案難題的有效途徑，決定在縣級公安機(jī)關(guān)單設(shè)預(yù)審大隊。

二、具體做法

臺州市公安局基于防止冤假錯案發(fā)生、減輕基層民警負(fù)擔(dān)和加強(qiáng)辦案專業(yè)隊伍建設(shè)等方面的現(xiàn)實考量，堅持問題導(dǎo)向，通過試點先行、反復(fù)論證，按照“分步實施”的總體思路，注重頂層設(shè)計，加強(qiáng)制度保障，在全市縣級公安機(jī)關(guān)進(jìn)行預(yù)審機(jī)制改革，推行單設(shè)預(yù)審機(jī)構(gòu)模式。2013年，臺州市公安局下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的若干意見》，2014年，臺州市公安局印發(fā)了《臺州市公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)預(yù)審工作指導(dǎo)意見》，2015年，臺州市公安局制定了《臺州市公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)審工作的若干意見》，以全面推進(jìn)預(yù)審機(jī)制改革。

（一）組建預(yù)審隊伍。2013年3月，臺州市公安局在玉環(huán)召開全市推進(jìn)預(yù)審工作現(xiàn)場會，要求除開發(fā)區(qū)分局設(shè)立法制預(yù)審大隊外，其他9個縣（市、區(qū)）公安局（分局）全部單設(shè)預(yù)審大隊，為正式建制單位。通過爭取領(lǐng)導(dǎo)重視和編辦支持，9個縣（市、區(qū)）公安局（分局）均獲批設(shè)立獨立編制的預(yù)審大隊，推進(jìn)預(yù)審隊伍建設(shè)。各縣（市、區(qū)）公安局（分局）以人均每年辦理60至80起刑事案件的標(biāo)準(zhǔn)配備預(yù)審民警，配齊配強(qiáng)中層干部。預(yù)審民警從全局范圍內(nèi)選調(diào)具有3年以上辦案經(jīng)驗、工作能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)好的民警，優(yōu)先選調(diào)執(zhí)法辦案能手、專兼職法制員等。各縣（市、區(qū)）公安局（分局）根據(jù)接案范圍和工作量情況，分階段實施，逐步擴(kuò)大人員編制。為理順上下隸屬關(guān)系和加強(qiáng)對全市預(yù)審大隊的管理，臺州市公安局黨委明確由法制支隊對全市預(yù)審大隊對口業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（二）明確職責(zé)分工。各縣（市、區(qū)）公安局（分局）預(yù)審大隊與法制大隊在同一個局領(lǐng)導(dǎo)分管下，分工合作，相互配合，共同承擔(dān)刑事案件的審核把關(guān)工作。預(yù)審大隊負(fù)責(zé)審核對口檢察機(jī)關(guān)的刑事案件，包括提請批準(zhǔn)逮捕、提請批準(zhǔn)延長偵查羈押期限、移送審查起訴、申請強(qiáng)制醫(yī)療等，承擔(dān)后期補證工作。法制大隊負(fù)責(zé)審核刑事案件的入口環(huán)節(jié)和下行案件，包括不予立案、其他行政機(jī)關(guān)移送公安管轄處理、采取和解除強(qiáng)制措施、終止偵查、撤銷案件等。對檢法機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知、司法建議，要求公安機(jī)關(guān)說明情況或糾正的，統(tǒng)一由法制大隊接收，法制大隊牽頭相關(guān)部門認(rèn)真調(diào)查核實、落實處理意見，并回復(fù)檢法機(jī)關(guān)。偵查部門承擔(dān)刑事案件的受理、立案、偵查工作，重點做好前期相關(guān)證據(jù)的收集、調(diào)取，受法制大隊的流程管控和質(zhì)量監(jiān)督。

（三）分步接案辦理。預(yù)審大隊辦理逮捕后案件和取保候?qū)?、監(jiān)視居住直訴案件并直接移送起訴；承擔(dān)補強(qiáng)證據(jù)的職責(zé)，訊問犯罪嫌疑人，必要時開展現(xiàn)場復(fù)勘，詢問被害人、證人，完善證據(jù)體系；在辦案過程中發(fā)現(xiàn)新的犯罪事實或新的犯罪嫌疑人，直接進(jìn)行辦理。由于警力問題，全市預(yù)審辦案“分三步走”。2014年，各縣（市、區(qū)）公安局（分局）預(yù)審大隊承擔(dān)起全局刑事案件的提請逮捕、移送審查起訴等審核職責(zé)，接辦逮捕后的故意殺人、故意傷害致死、強(qiáng)奸、爆炸、綁架、放火、劫持以及危害國家安全犯罪等重大刑事案件。2015年，臺州市公安局要求預(yù)審大隊接辦派出所辦理的刑事案件，并將此項工作納入全市執(zhí)法質(zhì)量考評。截止9月底，全市均已開展此項工作。2016年，各縣（市、區(qū)）公安局（分局）預(yù)審大隊將接辦全局刑事案件，實現(xiàn)刑事案件的統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口?？紤]到經(jīng)濟(jì)犯罪案件比較特殊，經(jīng)濟(jì)犯罪案件仍由經(jīng)偵部門辦理，預(yù)審大隊僅負(fù)責(zé)書面審核。

（四）設(shè)置質(zhì)控程序。上行案件移送預(yù)審大隊后，由預(yù)審大隊統(tǒng)一移送檢察機(jī)關(guān)，雖有檢察、法院可以實施司法監(jiān)督，但還是設(shè)置了三道內(nèi)部質(zhì)量把控程序。第一道程序是預(yù)審大隊內(nèi)部主協(xié)辦的雙重審核，刑事案件移交到預(yù)審大隊辦理后，主辦預(yù)審民警對經(jīng)辦案件進(jìn)行初審、提出辦理意見，協(xié)辦預(yù)審民警對案件事實、程序和證據(jù)等再次審核，及時查漏補缺。第二道程序是預(yù)審大隊負(fù)責(zé)人審核，刑事案件在移送起訴前，由預(yù)審大隊負(fù)責(zé)人逐案書面審核，并進(jìn)行案件評判打分，計入全局執(zhí)法辦案積分制。第三道程序是預(yù)審大隊內(nèi)部集體議案，主要針對在案件定性、法律適用等方面存在分歧的疑難復(fù)雜案件，由預(yù)審大隊主要負(fù)責(zé)人牽頭開展集體會商，形成辦理意見；必要時，提請分管局領(lǐng)導(dǎo)牽頭相關(guān)警種、法制大隊集體議案。上述三道質(zhì)控程序確保了預(yù)審案件質(zhì)量，杜絕和減少了預(yù)審民警違法違紀(jì)。如2015年以來，三門縣公安局實現(xiàn)零增捕、增訴，未出現(xiàn)絕對不捕、不訴情形，移訴準(zhǔn)確率達(dá)到100%。

（五）推進(jìn)偵審銜接。案件在逮捕后移送預(yù)審大隊辦理并移送起訴，偵查部門容易產(chǎn)生取證應(yīng)付思想，造成偵審脫節(jié)、偵審扯皮現(xiàn)象，臺州市公安局在制度設(shè)計之初就明確要求，偵查部門在偵查辦案前期要及時、全面、客觀地收集各類證據(jù)，防止時過境遷難以取證或證據(jù)滅失。在對犯罪嫌疑人第一次采取強(qiáng)制措施審核案件時，法制大隊就提出偵查取證的初審意見，并就初審意見落實情況進(jìn)行督促檢查。特別是取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住案件，因法定辦案期限長易處于無人監(jiān)管狀態(tài)，法制大隊每隔2個月跟蹤案件辦理，預(yù)審大隊在移送起訴前核查情況，防止偵查部門拖案辦理。預(yù)審大隊與偵查部門加強(qiáng)協(xié)同、捆綁辦案，提請批準(zhǔn)逮捕時發(fā)現(xiàn)需要補證或糾正的，在批準(zhǔn)逮捕后繼續(xù)由偵查部門負(fù)責(zé)，批準(zhǔn)逮捕后的偵查補證工作由預(yù)審大隊負(fù)責(zé)，系列性、團(tuán)伙性、涉眾型等重大疑難復(fù)雜案件的偵查補證工作，由預(yù)審大隊牽頭、偵查部門參與共同完成。

（六）命案上提審核。牢牢抓住命案質(zhì)量，建立命案上提審核直接移送起訴工作機(jī)制，堅守法律底線，嚴(yán)防冤假錯案發(fā)生。2014年9月，臺州市公安局與臺州市人民檢察院聯(lián)合印發(fā)了《命案上提審核直接移送起訴工作暫行規(guī)定》，決定在案件偵查終結(jié)、移送審查起訴15日前，將全市犯罪嫌疑人可能判處無期徒刑以上刑罰的命案以及衍生的窩藏、包庇等案件上提臺州市公安局審核（由法制支隊對每一件命案進(jìn)行事實審核），直接移送臺州市人民檢察院審查起訴。2015年，臺州市公安局針對實際運行情況和命案偵辦存在的問題，重點研究工作標(biāo)準(zhǔn)和運行機(jī)制建設(shè)，相繼出臺了《臺州市公安機(jī)關(guān)命案評判標(biāo)準(zhǔn)》和《命案上提審核直接移送審查起訴工作規(guī)范》，從實體和程序上細(xì)化了命案辦理的具體要求。臺州市公安局還注重提煉各地的先進(jìn)做法，吸收后作為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)在全市推廣。如溫嶺市公安局對現(xiàn)場勘驗檢查、尸體檢驗過程中提取到的物證分袋密封集中保管，臨海市公安局對命案錄音錄像光盤一案一檔。2015年，臺州市公安局將命案辦案質(zhì)量納入全市執(zhí)法質(zhì)量考評，對上提審核命案逐一評判、逐一點評、逐一通報，狠抓整改措施落實，推動全市偵辦命案質(zhì)量的提升。該機(jī)制運行一年來，臺州市公安局上提審核命案共43件64人，已全部移送審查起訴。

三、初步成效

臺州市公安局預(yù)審機(jī)制改革受到了省公安廳的高度重視。2014年，中共浙江省委常委、省公安廳廳長劉力偉，省公安廳黨委副書記、常務(wù)副廳長洪巨平，省公安廳副廳長王海仁等領(lǐng)導(dǎo)先后到臺州市公安局調(diào)研指導(dǎo)預(yù)審工作；臺州市公安局先后在全省公安機(jī)關(guān)深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)場推進(jìn)會上作經(jīng)驗介紹，在全國部分省市建立完善刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作機(jī)制座談會上作交流發(fā)言，在中國人民公安大學(xué)和深圳市公安局共同主辦的全國預(yù)審工作新機(jī)制研討會上作書面交流，得到了高度肯定。2015年8月，臺州市公安局再次在全省公安執(zhí)法改革與規(guī)范化建設(shè)座談會上作經(jīng)驗介紹。特別是命案上提審核直接移送起訴工作機(jī)制受到了社會廣泛關(guān)注，人民網(wǎng)、法制日報等中央媒體對此進(jìn)行了報道，獲得了一致好評。

（一）遏制了執(zhí)法違法。把預(yù)審接案時間安排在逮捕后或取保候?qū)?、監(jiān)視居住直訴案件全部犯罪事實查清后，由預(yù)審大隊綜合提審訊問、復(fù)勘現(xiàn)場、查閱訊問錄像、詢問相關(guān)人員工作情況等，嚴(yán)格審查前期偵查民警有無刑訊逼供、指供誘供、違法取證等問題，發(fā)現(xiàn)非法證據(jù)的予以排除，出現(xiàn)錯案的及時糾正；同時，這種“分段式”的辦案模式，偵查民警與預(yù)審民警之間相互牽制、相互印證，迫使民警不敢執(zhí)法違法，有效防止了內(nèi)部制約機(jī)制失效，切實解決了原先“一竿子插到底”的制度弊端。以往，每年總有幾個縣（市、區(qū)）公安局（分局）因民警執(zhí)法犯法而被“一票否決”，各縣（市、區(qū)）公安局（分局）預(yù)審機(jī)制改革后至今，沒有一個單位出現(xiàn)“一票否決”的情形。

（二）保證了案件質(zhì)量。著力解決偵審脫節(jié)、偵審扯皮問題，偵查部門做細(xì)初偵初查、做實前期取證，預(yù)審大隊補強(qiáng)證據(jù)，做到前后銜接順暢、運轉(zhuǎn)有序。設(shè)置了偵查部門、法制大隊、預(yù)審大隊三道關(guān)口，下行案件再增加法制大隊最后一道關(guān)口，做到層層把關(guān)、層層管控，確保案件質(zhì)量。2014年，全市優(yōu)秀案件占比64%，同比上升12個百分點；劣質(zhì)案件占比0.2%，同比下降0.2個百分點。2015年上半年，全市優(yōu)秀案件占比達(dá)68%。預(yù)審大隊在辦案過程中充分發(fā)揮審訊深挖職能，積極挖掘新的犯罪事實和新的犯罪嫌疑人，避免漏罪漏訴，努力提升偵查辦案效能。2015年上半年，全市被檢察機(jī)關(guān)增捕12人，同比下降20%；增訴37人，同比下降24%；立案監(jiān)督33件，同比下降38%；糾正違法49件，同比下降14%。

（三）提高了辦案效率。為防止民警拖案辦理，偵查部門原則上要在2個月內(nèi)查清取保候?qū)?、監(jiān)視居住案件全部犯罪事實，再移送預(yù)審大隊，縮短了辦案周期，減少了案件存量。實行輕微刑事案件快速辦理機(jī)制，對因民事糾紛或瑣事引發(fā)的故意損壞公私財物、故意傷害、交通肇事以及酒后引起的危險駕駛等輕微刑事案件實行快偵快訴，切實提高訴訟效率。如2015年3月，溫嶺市公安局出臺了《輕微刑事案件快速辦理工作規(guī)定（試行）》。該機(jī)制運行以來，共有112件輕微刑事案件得到快速辦理，其中侵財型案件占31%，交通事故類案件占55%，其他案件占14%。改變原先命案由縣級公安機(jī)關(guān)偵辦，偵查終結(jié)后移送縣級檢察機(jī)關(guān)審查，縣級檢察機(jī)關(guān)審查后移送臺州市人民檢察院起訴的做法，臺州市公安局將全市命案上提審核直接移送臺州市人民檢察院審查起訴，縮短了1個月左右時間。

（四）減輕了基層負(fù)擔(dān)。把后期辦案繁雜的工作交由預(yù)審大隊來完成，特別是逮捕宣布、移送起訴告知等程序性工作轉(zhuǎn)移，使得派出所民警從繁重的執(zhí)法辦案中解放出來，投入到案件防控和日?；A(chǔ)管理工作中，減輕了辦案民警的工作負(fù)擔(dān)，使其更有精力從事偵查破案工作。臺州市公安局規(guī)定，《延長拘留期限通知書》原則上由看守所代為送達(dá)，辦案單位在辦好審批手續(xù)后報法制大隊，法制大隊每日統(tǒng)計、匯總后通知看守所打印文書并向犯罪嫌疑人宣布，看守所暫為保管《延長拘留期限通知書》附卷聯(lián)，由辦案民警適時領(lǐng)回，節(jié)省了基層民警“花在路上”的時間。臺州市公安局路橋區(qū)分局出臺了《優(yōu)化執(zhí)法服務(wù)減負(fù)一線民警若干意見》，明確拘留、逮捕通知書分別統(tǒng)一由法制大隊、預(yù)審大隊代為送達(dá)；三門縣公安局推出統(tǒng)一由預(yù)審大隊執(zhí)行法院的逮捕決定，2015年1至9月共執(zhí)行132人，為原先分散執(zhí)行的偵查部門減輕了壓力。對于基層遇到的案件定性、法律適用等疑難復(fù)雜情況，預(yù)審大隊牽頭開展集體議案，積極為基層破解難題，真正為基層一線提供有力支撐。

四、若干思考

（一）對預(yù)審工作的再認(rèn)識。有人認(rèn)為，設(shè)立預(yù)審機(jī)構(gòu)是恢復(fù)老預(yù)審；有人借用《三國演義》“天下大勢，合久必分，分久必合”的觀點，認(rèn)為單設(shè)預(yù)審只是分合關(guān)系的定勢發(fā)展；也有人覺得這只是一種所謂的“創(chuàng)新”。筆者認(rèn)為，要從歷史沿革、法律規(guī)定和客觀實踐等方面來認(rèn)識和評價預(yù)審。我國預(yù)審借用了西方“預(yù)審”術(shù)語，參照了前蘇聯(lián)的預(yù)審制度，形成了中國特色。我國第一次確立預(yù)審制度是在1931年中華蘇維埃共和國《關(guān)于處理反革命案件和建立司法機(jī)關(guān)的暫行程序》的規(guī)定。新中國成立后，曾試行過庭前審查起訴式的法院預(yù)審，但終因法治理念的缺乏及相關(guān)支撐制度的付之闕如而人為消亡，而公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)預(yù)審的模式卻延續(xù)下來，并經(jīng)1979年我國頒布的第一部《刑事訴訟法》獲得了合法的正式地位。①1996年和2012年修改的《刑事訴訟法》都規(guī)定“對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！焙汀肮矙C(jī)關(guān)經(jīng)過偵查，對有證據(jù)證明有犯罪事實的案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)審，對收集、調(diào)取的證據(jù)進(jìn)行核實。”1997年偵審合一改革，只是公安機(jī)關(guān)工作機(jī)制的改革，從偵查工作的內(nèi)容來看，前期偵查和后期預(yù)審的實際工作仍然是存在的，只是改為全部由承辦案件的刑警承擔(dān)，法律規(guī)定的預(yù)審程序必須予以保障和落實。②因此，預(yù)審是公安機(jī)關(guān)的一項法定職權(quán)且一直存在，是偵查階段的重要環(huán)節(jié)，對于核實證據(jù)，保證證據(jù)的合法性、真實性和證明力具有重要意義。同時，預(yù)審要切合當(dāng)前我國刑事訴訟的時代精神，既要懲罰犯罪、又要尊重和保障人權(quán)，實現(xiàn)實體公正和程序公正，追求訴訟效率，節(jié)約司法成本。

（二）對深化改革的再堅定。對于預(yù)審機(jī)制改革，有的地方思想不通，特別是在警力緊張的情況下，設(shè)立單獨部門，組建預(yù)審隊伍，不想改革，坐等觀望。從2013年試點開始至2015年，部分領(lǐng)導(dǎo)思想從不通到勉強(qiáng)接受再到通，全市也是陸陸續(xù)續(xù)單設(shè)預(yù)審機(jī)構(gòu)并實體化運作，這說明在改革過程中遭遇了諸多困難與挑戰(zhàn)。但應(yīng)該看到，隨著司法體制改革和刑事訴訟制度的變革，預(yù)審的歷史發(fā)展趨勢已不可逆轉(zhuǎn)，其地位和作用將越來越突出。其不僅是加強(qiáng)人權(quán)司法保障的現(xiàn)實需要，更是實現(xiàn)黨的十八屆四中全會《決定》提出的“確保偵查、審查起訴的案件事實證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗”和“推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革”相關(guān)要求的必由之路。③修改后的《刑事訴訟法》確立了非法證據(jù)排除原則，加強(qiáng)了偵查階段對犯罪嫌疑人權(quán)利的保障，要求充分保障律師單獨會見犯罪嫌疑人的時間和條件，不得強(qiáng)迫犯罪嫌疑人自證其罪，民警要在同步錄音錄像下開展審訊，還要出庭作證。面對這些重大變化，公安機(jī)關(guān)如果仍然遵循偵審合一的老模式，就很難適應(yīng)新的執(zhí)法環(huán)境和應(yīng)對新的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，特別是當(dāng)前仍處刑事案件高發(fā)期，偵查專業(yè)性越來越強(qiáng)、偵查分工越來越細(xì)，在警力不可能快速增長的情況下，民警很難實現(xiàn)抓人破案與證據(jù)定案的和諧統(tǒng)一，“又好又多又快”執(zhí)法辦案體系目標(biāo)在短期內(nèi)將很難達(dá)到。因此，建立預(yù)審這樣一支專業(yè)隊伍是大勢所趨，已經(jīng)刻不容緩。作為臺州，必須沿著改革的目標(biāo)繼續(xù)前行。

（三）對工作制度的再完善。預(yù)審工作好不好，關(guān)鍵在于制度，最好的辦法是在頂層制度設(shè)計上予以保證的。從組織體系來說，鑒于臺州市公安局機(jī)關(guān)警力缺、辦案少等現(xiàn)實問題，沒有單設(shè)預(yù)審支隊，而是在法制支隊增加預(yù)審職能，由法制支隊對口管理全市預(yù)審大隊。有人提出由刑偵或監(jiān)管支隊進(jìn)行管理，但預(yù)審承擔(dān)的是全局性刑事案件，刑偵作為一個警種的單一性與之并不匹配，而現(xiàn)在預(yù)審的主要功能是審查、審核，與監(jiān)管部門的監(jiān)管職能有聯(lián)系但不緊密。因此，由法制支隊管理更具合理性。臺州市公安局已提請臺州市編辦批準(zhǔn)將法制支隊更名為法制預(yù)審支隊，在機(jī)構(gòu)上理順上下關(guān)系。從具體運行機(jī)制來看，很多地方還不完善，需要進(jìn)一步探索、實踐和檢驗。目前，預(yù)審大隊既辦案又審核的機(jī)制設(shè)計受到了質(zhì)疑，被認(rèn)為違背了公安部規(guī)定的辦案與審核相分離的原則。筆者認(rèn)為，預(yù)審接辦案件時間是逮捕后或取保候?qū)?、監(jiān)視居住案件查清全部犯罪事實后，與從頭至尾辦案有本質(zhì)區(qū)別，起到的是一種監(jiān)督作用。通過預(yù)審對偵查活動的監(jiān)督，可以發(fā)現(xiàn)取證缺陷或漏洞，采取措施加以補強(qiáng)，鞏固取證成果，健全證據(jù)體系。有了這道程序把關(guān)，一方面可以很好地保護(hù)無罪的人不受刑事追究，防止冤假錯案的發(fā)生；另一方面也可以盡可能地減少退偵退查，提高偵查效益，節(jié)約訴訟成本。④從長遠(yuǎn)來看，如果警力充足，預(yù)審可以成為單純的辦案部門，從采取刑事強(qiáng)制措施一開始就接辦案件，而所有案件審核功能劃歸法制部門。目前，這種分階段換人辦案模式，容易造成前后脫節(jié)、相互扯皮現(xiàn)象，這就要求公安機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)源頭管控，確保前期取證到位，防止時過境遷，預(yù)審階段難以彌補。由于法制審核入口、預(yù)審審核出口容易導(dǎo)致法制入口開得過大，中央政法委要求取消刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率等不合理的考核項目，筆者認(rèn)為，有必要利用刑拘轉(zhuǎn)逮捕率、刑拘直接釋放率等數(shù)據(jù)或者倒查絕對不捕、絕對不訴案件，對法制入口把關(guān)進(jìn)行評估。

（四）對過硬隊伍的再錘煉。人始終是推動工作發(fā)展的決定性力量，預(yù)審工作始終要靠廣大民警去實施，但民警素質(zhì)提升是一個長期的過程，不可能一蹴而就。筆者認(rèn)為，預(yù)審民警是決定預(yù)審工作成效的核心要素，要努力打造一支懂法律法規(guī)、懂辦案技巧、熟悉證據(jù)規(guī)則、熟練辦案程序的專業(yè)化預(yù)審隊伍。當(dāng)前，全市預(yù)審大隊都存在案多人少、疲于應(yīng)對的現(xiàn)象，預(yù)審民警業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，很多是年輕民警，辦案經(jīng)驗不足，審核把關(guān)能力較為欠缺，與預(yù)審部門的職能定位和工作要求不相適應(yīng)。在總警力緊缺的情況下，大幅增加警力并不現(xiàn)實，只有向?qū)崙?zhàn)要警力、向戰(zhàn)斗力要警力。從2015年下半年起，臺州市公安局要求預(yù)審大隊負(fù)責(zé)人切實發(fā)揮戰(zhàn)斗員和率先垂范作用，副職辦案數(shù)達(dá)到民警辦案平均數(shù)的1/2以上，正職辦案數(shù)達(dá)到副職的1/2以上，并通過案例點評、庭審旁聽等多種途徑，注重在具體執(zhí)法實踐中鍛煉民警，突出審查訊問和法律審核能力的提升。目前，大家極易用老預(yù)審的眼光來審視預(yù)審，給預(yù)審套上審訊深挖的枷鎖。在偵審合一模式下，辦案民警審訊能力日益下降，傳統(tǒng)意義上的深挖犯罪本身就少，臺州每年從監(jiān)獄押回重審的人數(shù)都在100人左右。因此，審訊深挖應(yīng)作為一種價值追求，但不唯深挖。預(yù)審制度當(dāng)前最主要的功能和價值定位絕不應(yīng)是偵查的繼續(xù)和深挖余罪，而應(yīng)當(dāng)是對偵查取證等行為的內(nèi)部審查和監(jiān)督。⑤筆者也看到，業(yè)務(wù)警種、派出所的辦案民警是推動預(yù)審工作發(fā)展的重要力量，要放眼全局的辦案隊伍，提升辦案民警的業(yè)務(wù)能力，打造過硬的公安辦案隊伍。

注釋：

①李欣：《“預(yù)審”術(shù)語之起源及含義流變》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2009年第6期。

②郎勝主編：《中華人民共和國刑事訴訟法釋義》（最新修正版），法律出版社2012年版，第268頁。

③⑤步洋洋：《我國偵查程序中的預(yù)審制度研究》，《三峽大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2015年第3期。

④徐茂：《芻議預(yù)審機(jī)構(gòu)獨立》，《犯罪研究》2008年第6期。

（責(zé)任編輯：蔣國長）

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1674-3040（2015）06-0030-06

2015-11-20

王從志，浙江省臺州市公安局副局長。