□中共浙江省委維穩(wěn)辦課題組

（中共浙江省委政法委員會(huì)，浙江杭州310025）

浙江省“鄰避運(yùn)動(dòng)”情況的調(diào)查分析*

□中共浙江省委維穩(wěn)辦課題組

（中共浙江省委政法委員會(huì)，浙江杭州310025）

隨著社會(huì)公眾環(huán)保意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的迅速提升，“鄰避運(yùn)動(dòng)”呈增多趨勢(shì)?！班彵苓\(yùn)動(dòng)”的產(chǎn)生有深刻的社會(huì)根源，造成當(dāng)前“鄰避運(yùn)動(dòng)”多發(fā)的原因是多方面的，其中包括全社會(huì)環(huán)境訴求高漲、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害增多、工作措施不到位、沖突解決救濟(jì)效果不佳、新興媒體推波助瀾等。防范化解“鄰避運(yùn)動(dòng)”，必須重民意、重穩(wěn)評(píng)、重方法、重引導(dǎo)、重立法。

“鄰避運(yùn)動(dòng)”；環(huán)保意識(shí)；沖突；維權(quán)

近年來(lái)，隨著社會(huì)公眾環(huán)保意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的迅速提升，群眾為保護(hù)自身生活環(huán)境免受具有負(fù)面效應(yīng)的公共或工業(yè)設(shè)施干擾而發(fā)起的反對(duì)行動(dòng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“鄰避運(yùn)動(dòng)”）呈增多趨勢(shì)，一些項(xiàng)目因此被取消或暫停建設(shè)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和政府公信力帶來(lái)一定影響。如何正確認(rèn)識(shí)和妥善應(yīng)對(duì)“鄰避運(yùn)動(dòng)”，已成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展過(guò)程中亟待解決的突出問(wèn)題。

一、浙江省“鄰避運(yùn)動(dòng)”的基本情況

“鄰避主義”（Not-In—My—Back—Yard，NIM?BY），字面意思就是“不要建在我家后院”，指居民反對(duì)具有一定污染威脅或者心理影響的設(shè)施，比如化工廠、垃圾處理廠等，建造在自家附近。居民不抵制相關(guān)項(xiàng)目的使用，但抵制建在自己家的附近，因此，往往引發(fā)“鄰避運(yùn)動(dòng)”。

（一）浙江省“鄰避運(yùn)動(dòng)”新趨勢(shì)。

1.涉及的地域范圍在擴(kuò)大，從大城市向小城鎮(zhèn)延伸?！班彵苓\(yùn)動(dòng)”不僅僅在大中城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)比較突出，全省90個(gè)縣（市、區(qū)）普遍都面臨這一情況。一些目前還沒(méi)有出現(xiàn)“鄰避運(yùn)動(dòng)”的地方，群眾坦言，當(dāng)?shù)厝绻霈F(xiàn)垃圾處理等項(xiàng)目，肯定會(huì)反對(duì)建設(shè)。

2.涉及的設(shè)施項(xiàng)目在變化，從工業(yè)項(xiàng)目向公共設(shè)施項(xiàng)目延伸。居民反對(duì)的項(xiàng)目由原來(lái)的工業(yè)化工領(lǐng)域?yàn)橹?，發(fā)展到近年以公共設(shè)施建設(shè)（如垃圾處理、污水處理、高鐵等）為主，并且擴(kuò)大到養(yǎng)殖場(chǎng)、農(nóng)業(yè)科技公司等企業(yè)項(xiàng)目。公共設(shè)施也逐漸由垃圾處理設(shè)施、發(fā)電廠、高壓電線路、高鐵、機(jī)場(chǎng)等大型設(shè)施為主，擴(kuò)大到變電所、加油站、油庫(kù)、通信發(fā)射站（塔）等小型設(shè)施以及殯儀館、墓地、精神病院、醫(yī)院、臨終關(guān)懷機(jī)構(gòu)等“污名化”“心理不悅”類(lèi)公共項(xiàng)目。

3.涉及的影響后果在演變，從現(xiàn)實(shí)危害影響向心理?yè)?dān)憂、負(fù)面評(píng)價(jià)延伸。居民從原先擔(dān)心的污染為主，擴(kuò)大到目前的擔(dān)心水質(zhì)、噪音、光、輻射、廢物、粉塵等污染；從擔(dān)心生態(tài)環(huán)境污染，逐漸向擔(dān)心“污名化”（例如群眾對(duì)戒毒中心、精神病治療機(jī)構(gòu)、監(jiān)獄等周邊居住區(qū)的負(fù)面評(píng)價(jià)）、“心理不悅”（例如火葬場(chǎng)、墓地等對(duì)周邊居民心理負(fù)面影響）等發(fā)展。

（二）浙江省“鄰避運(yùn)動(dòng)”特點(diǎn)。

1.人員分布集中化，活動(dòng)組織度高。當(dāng)項(xiàng)目實(shí)施成本由少數(shù)人負(fù)擔(dān)，但利益被社會(huì)大眾所享有的時(shí)候，擔(dān)負(fù)成本的群體產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，出現(xiàn)較為一致的利益訴求。鑒于該利益受損群體臨近鄰避設(shè)施，因此，該群體分布地域相對(duì)集中，相互認(rèn)同度高。在面臨共識(shí)性的環(huán)境危機(jī)中，利益受影響群體對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)的外力威脅敏感，對(duì)問(wèn)題的解決進(jìn)程焦慮，產(chǎn)生一致對(duì)外的情緒。在利害關(guān)系驅(qū)動(dòng)下，利益受影響群體具有較強(qiáng)參與動(dòng)機(jī)。由于環(huán)境污染問(wèn)題事關(guān)生活質(zhì)量、身體健康，利益受影響群體容易抱團(tuán)串聯(lián)形成有組織的集體活動(dòng)。

2.訴求目標(biāo)一致化，事件反復(fù)性強(qiáng)。鄰避項(xiàng)目侵害的是共同利益，周邊群眾訴求目標(biāo)高度一致：要求改變選址或停止侵害、搬遷項(xiàng)目，反對(duì)項(xiàng)目建在自己周邊區(qū)域。由于從選址規(guī)劃、審批到建設(shè)時(shí)間跨度長(zhǎng)，對(duì)居民感受的刺激時(shí)間長(zhǎng)，居民情緒容易出現(xiàn)波動(dòng)激化，反對(duì)活動(dòng)也容易反復(fù)爆發(fā)；即使項(xiàng)目已經(jīng)建成，但由于污染問(wèn)題誘因復(fù)雜、涉及面廣，治理周期長(zhǎng)、難度大，事件往往也會(huì)出現(xiàn)反復(fù)。

3.反對(duì)活動(dòng)多樣化，后果影響面廣。因切身利益受到影響，群眾自我“維權(quán)”時(shí)容易情緒激動(dòng)，甚至采取過(guò)激方式，如在反映情況或進(jìn)行抗議等無(wú)效的情形下，相關(guān)人員的不滿(mǎn)情緒會(huì)迅速滋長(zhǎng)，參與處置的政府部門(mén)和公安民警往往成為他們發(fā)泄不滿(mǎn)情緒的對(duì)象。“鄰避運(yùn)動(dòng)”的最后結(jié)果往往會(huì)導(dǎo)致某個(gè)設(shè)施的停建或某個(gè)項(xiàng)目的遷移，但這種解決問(wèn)題的方式反而使政府的公信力受到損害，為碰到類(lèi)似情況的人員提供了“示范仿效”的不良范例。

4.網(wǎng)絡(luò)炒作裂變化，心理共振點(diǎn)多。隨著微博、微信等新興媒體的普及，“鄰避運(yùn)動(dòng)”形成途徑和傳播方式發(fā)生變化，網(wǎng)絡(luò)組織發(fā)動(dòng)作用明顯增強(qiáng)，對(duì)群眾心理影響作用增大。一些人員在網(wǎng)上設(shè)置議題、大肆炒作，使事件形成熱點(diǎn)，歪曲事實(shí)、竭力散布不實(shí)的污染影響后果，讓人無(wú)法對(duì)項(xiàng)目設(shè)施的影響作出正確判斷，容易使周邊群眾產(chǎn)生污染“共鳴”、形成擔(dān)憂“共振”，對(duì)整個(gè)事態(tài)發(fā)展起到推波助瀾的作用，增加了事件爆發(fā)、升級(jí)的可能性。網(wǎng)上熱議炒作，網(wǎng)上策劃聯(lián)動(dòng)，網(wǎng)下聚集行動(dòng)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)組織發(fā)起反對(duì)活動(dòng)，這已經(jīng)成為一些“鄰避運(yùn)動(dòng)”的活動(dòng)軌跡。

5.外部介入復(fù)雜化，相互效仿性強(qiáng)。在“鄰避運(yùn)動(dòng)”中，各種外部因素因各自目的紛紛介入，企圖影響事件發(fā)展、謀取私利。一些所謂“環(huán)保衛(wèi)士”、別有用心的人混跡其中，散布謠言，惡化事態(tài)，制造事端，試圖鬧大造成惡劣影響。同時(shí)，一個(gè)地方發(fā)生的事件經(jīng)常會(huì)帶動(dòng)、激發(fā)其他地方效仿。

二、當(dāng)前“鄰避運(yùn)動(dòng)”的原因分析

“鄰避運(yùn)動(dòng)”的發(fā)生有深刻的社會(huì)根源，造成當(dāng)前“鄰避運(yùn)動(dòng)”多發(fā)的原因是多方面的。

（一）全社會(huì)環(huán)境訴求高漲是“鄰避運(yùn)動(dòng)”發(fā)生的直接原因。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民生活水平提高，群眾更加注重維護(hù)環(huán)境權(quán)益和健康權(quán)益，對(duì)提升生活品質(zhì)特別是改善生活環(huán)境的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。過(guò)去要“吃飽穿暖”，現(xiàn)在要“山清水秀”。對(duì)干凈的水、清潔的空氣、放心的食物的期待越來(lái)越多，環(huán)境訴求與日俱增。環(huán)境問(wèn)題已成為公眾最關(guān)注的焦點(diǎn)之一，環(huán)境訴求已成為公眾最強(qiáng)烈的訴求之一。鄰避設(shè)施附近的居民擔(dān)心長(zhǎng)期受侵害，環(huán)境訴求特別強(qiáng)烈，訴求高、容忍度低的特征特別明顯，開(kāi)展“鄰避運(yùn)動(dòng)”的動(dòng)機(jī)特別明確。

（二）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害增多是“鄰避運(yùn)動(dòng)”發(fā)生的誘發(fā)因素。一方面，新老環(huán)境問(wèn)題積累和疊加，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患仍處于“高危期”。經(jīng)過(guò)幾十年的高速發(fā)展，各地累積的污染問(wèn)題包括歷史欠賬比較多，排污總量依然很大，邊發(fā)展邊污染、該治理不治理的問(wèn)題依然突出，而且老的污染問(wèn)題尚未得到徹底解決，新的污染問(wèn)題又在不斷產(chǎn)生。另一方面，一些企業(yè)盲目追逐利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)比較強(qiáng)烈，環(huán)保意識(shí)比較淡薄，導(dǎo)致環(huán)境事故和環(huán)境糾紛易發(fā)、高發(fā)、頻發(fā)。同時(shí)，守法執(zhí)法成本高、違法成本低的現(xiàn)象有待扭轉(zhuǎn)，這也導(dǎo)致群眾對(duì)企業(yè)的安全生產(chǎn)信任度下降，對(duì)鄰避設(shè)施產(chǎn)生反對(duì)情緒。

（三）政府工作措施不到位是“鄰避運(yùn)動(dòng)”發(fā)生的重要原因。一是行政公開(kāi)不到位。公開(kāi)的目的是滿(mǎn)足公眾的知情權(quán)，它不僅有利于公眾事先對(duì)鄰避設(shè)施的了解，而且有利于增加公眾與政府溝通的機(jī)會(huì)與途徑。行政公開(kāi)的缺乏，往往導(dǎo)致相關(guān)居民的懷疑與對(duì)抗情緒。鄰避設(shè)施建設(shè)的信息如果不是從政府公開(kāi)渠道而是從小道消息得知，那么群眾的知情權(quán)、參與權(quán)就沒(méi)有得到有效保障，群眾對(duì)自身權(quán)益有“相對(duì)被剝奪感”，其情緒性反應(yīng)就是對(duì)鄰避設(shè)施的各方主體產(chǎn)生不信任，這影響了以后的理性協(xié)商與溝通。二是公眾參與不足。部分政府機(jī)關(guān)在鄰避設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，對(duì)公眾參與的重要性認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，公眾沒(méi)有真正參與到?jīng)Q策的過(guò)程中。對(duì)公眾提出的疑問(wèn)，政府的回應(yīng)無(wú)論是速度、方式還是內(nèi)容，都與公眾的需求存在差距。在征求群眾意見(jiàn)方面，一些地方存在有選擇性地征求意見(jiàn)，群眾意見(jiàn)的代表性、科學(xué)性不強(qiáng)。決策項(xiàng)目信息公開(kāi)不夠到位，一些項(xiàng)目到進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的立項(xiàng)、開(kāi)工階段，才用簡(jiǎn)單的書(shū)面公示等方式告知當(dāng)?shù)厝罕?，從而引發(fā)對(duì)抗沖突。三是宣傳引導(dǎo)不到位。鄰避設(shè)施的建設(shè)往往涉及專(zhuān)家科技知識(shí)與民眾普通常識(shí)之間的認(rèn)識(shí)沖突。國(guó)內(nèi)目前對(duì)環(huán)保知識(shí)宣傳相對(duì)滯后，缺乏相對(duì)客觀、科學(xué)的宣傳。由于信息的不對(duì)稱(chēng)性，鄰避設(shè)施的負(fù)面影響往往被夸大，正面“失聲”導(dǎo)致民眾對(duì)項(xiàng)目的猜疑增加，無(wú)形中減弱了政府工作的效果，增加了行政決策的成本。對(duì)居民的疑問(wèn)，政府開(kāi)誠(chéng)布公加以引導(dǎo)做得不夠。四是科學(xué)決策不到位。一些地方重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作沒(méi)有真正實(shí)施到位，使得決策過(guò)程不夠科學(xué)。

（四）沖突解決救濟(jì)效果不佳是“鄰避運(yùn)動(dòng)”發(fā)生的主要原因。一是相關(guān)法律供給不足。與發(fā)達(dá)國(guó)家豐富的鄰避設(shè)施選址立法相比，我國(guó)相關(guān)立法還有很大的差距。首先缺乏專(zhuān)門(mén)解決環(huán)境沖突的法律規(guī)范，其次缺乏專(zhuān)門(mén)解決鄰避設(shè)施選址沖突的法律規(guī)范，不能有效應(yīng)對(duì)日益增加的鄰避沖突。二是沖突救濟(jì)力度不大。鄰避沖突需要制度化的解決機(jī)制，我國(guó)目前對(duì)此還缺乏相應(yīng)的制度。鄰避沖突主要是行政訴訟，且涉及大量專(zhuān)業(yè)科學(xué)技術(shù)，法院對(duì)于行政行為的司法審查強(qiáng)度不足。三是訴求表達(dá)不夠有序。鄰避設(shè)施的建立是多數(shù)人受益，但臨近群眾會(huì)受到包括房?jī)r(jià)下降、社區(qū)或者居民形象被“標(biāo)簽化”或“污名化”、交通不便、安全擔(dān)憂等影響。由于居民處于弱勢(shì)地位，無(wú)法平等地與有關(guān)主體進(jìn)行利益博弈，導(dǎo)致群眾的不滿(mǎn)和焦慮情緒累積直至以無(wú)序的方式爆發(fā)。

（五）新興媒體推波助瀾是“鄰避運(yùn)動(dòng)”發(fā)生的間接原因。以微博、微信為代表的網(wǎng)絡(luò)新興媒體發(fā)展迅猛，鑒于其即時(shí)性、進(jìn)入門(mén)檻低和“裂變式”傳播等特性，每一個(gè)公民都可能成為記者，對(duì)周?chē)l(fā)生的事件主動(dòng)記錄并傳播。而一些政務(wù)新興媒體卻對(duì)居民就鄰避設(shè)施提出的質(zhì)疑未能做出及時(shí)有效的處理，使流言、謠言的產(chǎn)生和傳播成為可能。一些失實(shí)的網(wǎng)絡(luò)流言會(huì)影響公眾的判斷，進(jìn)而降低政府公信力，削弱政府話語(yǔ)權(quán)。由于網(wǎng)民在新興媒體上吐槽“圍觀”、串聯(lián)策劃，導(dǎo)致“鄰避運(yùn)動(dòng)”出現(xiàn)升級(jí)擴(kuò)大。

三、防范化解“鄰避運(yùn)動(dòng)”的對(duì)策建議

（一）重民意。黨委、政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部要正確認(rèn)識(shí)“鄰避運(yùn)動(dòng)”，充分尊重和理解群眾的“鄰避心態(tài)”和“環(huán)境恐慌”，切實(shí)做到敬畏民心、通達(dá)民意、疏通民疑、化解民怨、解決民困，使鄰避設(shè)施獲得廣泛的支持、得到順利的實(shí)施。一是必須保障群眾的知情權(quán)。加強(qiáng)行政公開(kāi)，增加決策的透明度，盡早說(shuō)、說(shuō)詳細(xì)、說(shuō)清楚，讓群眾知道黨和政府在想什么、做什么，讓群眾理解建鄰避設(shè)施的主要目的和環(huán)節(jié)，了解鄰避設(shè)施對(duì)生產(chǎn)生活、自身利益等的影響，充分保障居民的知情權(quán)。群眾獲得的信息越多，社會(huì)上的謠言就越少，公眾對(duì)政府及其職能部門(mén)的信任度就越高。二是保障群眾的參與權(quán)。政府要積極搭建平臺(tái)，通過(guò)公眾參與，以座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的形式，收集民情民意，防止單一的“政府主導(dǎo)+專(zhuān)家決策”的模式，不論在鄰避設(shè)施的選址、建設(shè)還是運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，都要擴(kuò)大民主、尊重民意，不斷拓展群眾參與政府決策的廣度和深度，確保決策更符合實(shí)際情況、符合人民群眾意愿。三是保障群眾的監(jiān)督權(quán)。對(duì)于鄰避設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行，要充分保證信息的公開(kāi)透明，保證在陽(yáng)光下決策、生產(chǎn)。通過(guò)組建群眾代表組成的監(jiān)督委員會(huì)、使用顯示屏顯示實(shí)時(shí)污染數(shù)據(jù)等方式，讓群眾參與到?jīng)Q策和實(shí)施過(guò)程之中。建立群眾監(jiān)督制度機(jī)制，保證決策實(shí)施到哪一步、監(jiān)督的觸角就能延伸到哪一步；監(jiān)督發(fā)現(xiàn)什么問(wèn)題、什么問(wèn)題就能得到及時(shí)妥善解決。建立企業(yè)安全信息對(duì)外通報(bào)制度，定期由企業(yè)向政府、媒體、群眾發(fā)布安全狀況和相應(yīng)檢測(cè)數(shù)據(jù)，定期組織居民進(jìn)企業(yè)參觀，了解項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況。

（二）重穩(wěn)評(píng)。一是強(qiáng)化穩(wěn)評(píng)理念。各地黨委、政府和有關(guān)部門(mén)對(duì)關(guān)乎人民群眾切身利益的重大項(xiàng)目決策，要嚴(yán)格落實(shí)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。對(duì)環(huán)保類(lèi)項(xiàng)目等鄰避設(shè)施，要牢固樹(shù)立“規(guī)劃選址即決策、決策就要穩(wěn)評(píng)”的理念，科學(xué)論證、合理規(guī)劃，認(rèn)真穩(wěn)評(píng)、準(zhǔn)確選址，在規(guī)劃選址階段就努力減少或避免鄰避風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)防因選址決策不當(dāng)引發(fā)矛盾。二是做到真評(píng)實(shí)評(píng)。嚴(yán)格按照制度開(kāi)展重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，理清各方利益的得失、社會(huì)成本的大小等問(wèn)題，有效指導(dǎo)項(xiàng)目的推進(jìn)。全面合理摸排風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從社會(huì)整體層面，充分考慮鄰避設(shè)施項(xiàng)目的受益人群及其范圍、受益人群生活質(zhì)量的改變情況、社會(huì)整體的支持度等因素；從個(gè)體層面，充分考慮鄰避設(shè)施項(xiàng)目對(duì)不同人群的影響程度、影響的內(nèi)容、人群對(duì)于設(shè)施的排斥度、居民的意愿、替換或改進(jìn)方案的成本評(píng)估等因素，真正把情況掌握全、風(fēng)險(xiǎn)分析透，作出科學(xué)決策。三是提升穩(wěn)評(píng)效果。要堅(jiān)持把矛盾化解貫穿穩(wěn)評(píng)全過(guò)程，發(fā)揮好鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在疏導(dǎo)民意、化解矛盾中的重要作用，加大風(fēng)險(xiǎn)化解責(zé)任的分解和落實(shí)力度，切實(shí)做到涉及鄰避設(shè)施項(xiàng)目未經(jīng)穩(wěn)評(píng)的不決策、涉穩(wěn)重大隱患未消除的不實(shí)施。要推進(jìn)第三方評(píng)估模式，通過(guò)委托專(zhuān)業(yè)的社會(huì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，提高穩(wěn)評(píng)過(guò)程的中立性，增強(qiáng)群眾對(duì)鄰避項(xiàng)目論證穩(wěn)評(píng)的可信度，提升評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和公信力，減少對(duì)項(xiàng)目的反抗情緒。

（三）重方法。一是規(guī)劃設(shè)計(jì)要科學(xué)。強(qiáng)化規(guī)劃的前瞻性和科學(xué)性，鄰避設(shè)施選址應(yīng)遵循“阻力最小原則”，科學(xué)論證確定。合理調(diào)查各種鄰避設(shè)施的鄰避原因，完善涉鄰避項(xiàng)目的設(shè)計(jì)指導(dǎo)體系，把鄰避項(xiàng)目融入到整體區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、合理規(guī)劃，減輕對(duì)居民的影響，事先公開(kāi)項(xiàng)目規(guī)劃情況，利用規(guī)劃來(lái)發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，盡可能消化掉由于鄰避設(shè)施所帶來(lái)的負(fù)面影響。借鑒國(guó)內(nèi)外較為成功的鄰避設(shè)施設(shè)計(jì)規(guī)劃案例，加強(qiáng)項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)的“環(huán)?；仞仭?，如在項(xiàng)目周邊設(shè)立公園綠化、提供就業(yè)崗位、修建道路和其他設(shè)施等，供附近民眾使用，使居住在周邊社區(qū)的民眾能更多享受到該項(xiàng)目帶來(lái)的利益反饋。二是工作模式要轉(zhuǎn)變。鄰避設(shè)施建設(shè)的決策制定應(yīng)從傳統(tǒng)的封閉性模式向開(kāi)放性模式轉(zhuǎn)變，充分尊重公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加大公眾參與力度。決策過(guò)程由自上而下的“決定—宣布—辯護(hù)”模式逐漸轉(zhuǎn)化為“參與—協(xié)商—共識(shí)”的模式，讓民眾與政府、企業(yè)共同制定合適的規(guī)劃建設(shè)方案，讓社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)在政府作出選址決策前必須開(kāi)展。規(guī)劃設(shè)計(jì)模式要從區(qū)域局部向全局整體統(tǒng)籌考慮，鄰避設(shè)施設(shè)計(jì)模式從單一設(shè)施建設(shè)向總體規(guī)劃、招商引資、利益回饋等綜合模式轉(zhuǎn)變，提升設(shè)計(jì)的社會(huì)性和回饋性。三是安全監(jiān)管要?jiǎng)诱?。政府部門(mén)要加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管，切實(shí)抓好環(huán)境整治，加大違法行為處罰力度，重塑民眾對(duì)政府治污的信心。在強(qiáng)化行政監(jiān)管和企業(yè)自治的同時(shí)，可以引入群眾信任的第三方監(jiān)管機(jī)制，與企業(yè)、行政機(jī)構(gòu)實(shí)行共同監(jiān)督。出臺(tái)受影響區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，給項(xiàng)目對(duì)所在地的發(fā)展機(jī)會(huì)損失、環(huán)境污染和生態(tài)恢復(fù)予以補(bǔ)償。四是化解處置要妥當(dāng)。“鄰避運(yùn)動(dòng)”屬于人民內(nèi)部矛盾，要以疏為主，充分重視并積極回應(yīng)群眾合法合理訴求，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，避免事態(tài)激化。對(duì)屬于糾紛范疇的環(huán)保類(lèi)群體性事件，政府應(yīng)居中裁判、調(diào)停，防止不作為而放任事態(tài)惡化；對(duì)環(huán)保類(lèi)群體性事件，政府則要檢視自身行為有無(wú)不妥之處，柔性處理，促使公共決策順應(yīng)民意。對(duì)群眾訴求合理，但又必須建設(shè)的公益或公共類(lèi)項(xiàng)目，要充分研究，制訂共贏的補(bǔ)償性措施。

（四）重引導(dǎo)。一是強(qiáng)化科普宣傳。加大環(huán)保科技知識(shí)普及，讓群眾能客觀理性地看待科學(xué)技術(shù)，提高民眾對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的認(rèn)知度，降低鄰避沖突的風(fēng)險(xiǎn)。建立中立的專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，宣傳做到客觀理性，觀點(diǎn)包括正反兩方面，內(nèi)容涉及相關(guān)領(lǐng)域，方式注重與公眾疑問(wèn)的互動(dòng)問(wèn)答，讓公眾在各類(lèi)信息碰撞中作出正確理性的判斷，減少情緒化、非理性的對(duì)抗。媒體實(shí)事求是報(bào)道環(huán)保類(lèi)知識(shí)、鄰避現(xiàn)象、相關(guān)法律法規(guī)，理性引導(dǎo)，既不偏向政府也不倒向社會(huì)公眾，防止將項(xiàng)目美化或妖魔化。二是強(qiáng)化教育引導(dǎo)。建立政府部門(mén)的信息搜集與發(fā)布平臺(tái)，涉及群眾切身利益的政府信息要全面公開(kāi)。拓寬利益表達(dá)渠道，保障各個(gè)利益主體能充分表達(dá)利益訴求并能進(jìn)行理性的商談辯論，使利益受損群體既不成為沉默的大多數(shù)，也不成為爆發(fā)的大多數(shù)，及時(shí)吸收、整合民意，保障科學(xué)民主決策。充分發(fā)揮村民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等組織的作用，教育疏導(dǎo)群眾。三是強(qiáng)化輿論應(yīng)對(duì)。堅(jiān)持分類(lèi)處置輿情。對(duì)提出建設(shè)性意見(jiàn)的，要及時(shí)予以回應(yīng)；對(duì)發(fā)泄情緒為主，沒(méi)有具體針對(duì)性的，可以不予回應(yīng)，防止打擊面過(guò)寬；對(duì)帶有破壞性、煽動(dòng)性、行動(dòng)性的，要依法處置。堅(jiān)持堵疏結(jié)合。在刪除不實(shí)貼文的同時(shí)，要在各主要網(wǎng)站設(shè)立主題貼，吸附不同聲音，疏導(dǎo)民眾情緒。堅(jiān)持把握主動(dòng)。明確項(xiàng)目（事件）新聞發(fā)言人和網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人，統(tǒng)一對(duì)外發(fā)布消息，第一時(shí)間對(duì)輿論的關(guān)注點(diǎn)、疑慮點(diǎn)作出權(quán)威解答。堅(jiān)持客觀平實(shí)。在向公眾發(fā)布消息或告示時(shí)，宜直指事實(shí)真相（防止“添料”或“斷料”），直接告知于法于紀(jì)明令禁止的行為及其后果，少作寬泛的政治定性與道德評(píng)價(jià)。

（五）重立法。對(duì)于群眾抵制鄰避設(shè)施，需要通過(guò)立法予以調(diào)整，保障公民合法權(quán)益，保障公益設(shè)施落實(shí)建設(shè)。一方面，立法需要規(guī)定鄰避設(shè)施選址應(yīng)滿(mǎn)足的條件，以及產(chǎn)生影響的補(bǔ)救措施；另一方面，立法也需要對(duì)抵制鄰避設(shè)施選址的不合理行為進(jìn)行規(guī)范，應(yīng)明確規(guī)定不能阻止合法的鄰避設(shè)施的建設(shè)，以滿(mǎn)足社會(huì)的基本需求。一是出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的化解環(huán)境沖突法律。鑒于當(dāng)前鄰避沖突的多發(fā)，應(yīng)先制定出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的解決環(huán)境沖突的法律，完善環(huán)境侵害救濟(jì)機(jī)制，規(guī)范環(huán)境侵害救濟(jì)，通過(guò)司法渠道解決，減少鄰避沖突的產(chǎn)生。二是出臺(tái)鄰避設(shè)施選址專(zhuān)門(mén)法律。從節(jié)約立法資源、提高立法實(shí)效的角度看，我國(guó)可以采取以下方式進(jìn)行相應(yīng)的立法：首先，對(duì)鄰避設(shè)施選址規(guī)范進(jìn)行立法，或先出臺(tái)行政法規(guī)，并與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》相銜接，從而在規(guī)劃階段就考慮可能的爭(zhēng)議，減少事后的爭(zhēng)議；其次，對(duì)于具有特殊需要的鄰避設(shè)施，可以在單行的法律中對(duì)其選址進(jìn)行規(guī)定，如垃圾處理設(shè)施的選址問(wèn)題，可以在《固體廢物污染防治法》相關(guān)條款中進(jìn)行規(guī)定。通過(guò)這兩種立法，可以從兩個(gè)方面來(lái)應(yīng)對(duì)因鄰避設(shè)施選址而產(chǎn)生的爭(zhēng)議沖突。

（責(zé)任編輯：田禾）

C916

A

1674-3040（2015）06-0016-04

2015-05-05

*本文獲2014年度浙江省黨委政法委系統(tǒng)優(yōu)秀調(diào)研成果二等獎(jiǎng)。