□王瑞山

（華東政法大學(xué)，上海201620）

○治安學(xué)研究

論安全視角下的治安管理

□王瑞山

（華東政法大學(xué)，上海201620）

廣義上的安全管理，包括人類應(yīng)對(duì)的各種安全障礙，有違法犯罪、自然災(zāi)害、災(zāi)害事故等。狹義上的安全管理，是工學(xué)中以控制事故為核心的安全管理，以此為研究對(duì)象的安全學(xué)、安全管理學(xué)對(duì)事故發(fā)生理論有著較為詳細(xì)的研究。治安管理既要面對(duì)違法犯罪的預(yù)防和處置，又要面對(duì)治安災(zāi)害事故的預(yù)防和查處?，F(xiàn)有公安學(xué)專業(yè)培養(yǎng)方案中，對(duì)普遍的事故理論鮮有介紹，而后者的基礎(chǔ)性非常重要。從廣義安全管理的角度看治安管理，能為治安管理的內(nèi)容和理念提供新的視角。從治安管理行為結(jié)構(gòu)、管理流程、治安管理客體不同角度來(lái)看，治安管理的內(nèi)容呈現(xiàn)不同樣態(tài)。治安管理者應(yīng)樹立法治理念、預(yù)防理念、社會(huì)化理念和效益理念。

安全管理；治安管理；犯罪預(yù)防

治安管理由法定的國(guó)家機(jī)關(guān)或法律授權(quán)的組織依法進(jìn)行，以實(shí)現(xiàn)法律秩序?yàn)槟繕?biāo)的行政管理活動(dòng)，其內(nèi)容涵蓋社會(huì)生活的方方面面。對(duì)治安管理規(guī)律的探索構(gòu)成當(dāng)前治安管理學(xué)著作的內(nèi)容?？疾飚?dāng)前治安管理相關(guān)著作，對(duì)治安管理內(nèi)容的闡述尚有值得商榷和完善之處，特別是關(guān)于治安管理內(nèi)容的論述基本停留在治安管理工作層面，而學(xué)理解釋不夠，使治安管理學(xué)內(nèi)容呈碎片化局面。這也造成學(xué)生對(duì)治安管理學(xué)內(nèi)容知其然、而不能知其所以然，難以形成整體的、系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)。治安管理中不僅要預(yù)防、處置各種違法行為，還要防范、應(yīng)對(duì)各種治安災(zāi)害事故。而現(xiàn)有公安學(xué)的學(xué)科體系中，包括治安學(xué)專業(yè)在內(nèi)，對(duì)治安災(zāi)害事故的介紹可能集中在火災(zāi)事故和交通事故，而事故發(fā)生的一般原理鮮有介紹，①對(duì)工學(xué)中安全管理學(xué)的相關(guān)研究成果引鑒也不夠。其實(shí)，這些學(xué)科知識(shí)是可以通過(guò)廣義的安全管理理論的構(gòu)建來(lái)貫通的，同時(shí)也能為治安管理的內(nèi)容和理念提供新的視角。本文試作拋磚之論，以期增進(jìn)對(duì)治安管理學(xué)基礎(chǔ)理論的研究。

一、從安全到治安管理

筆者認(rèn)為，從安全到治安管理的邏輯演繹如下：安全為人類的基本需求；安全的實(shí)現(xiàn)受到安全問(wèn)題的阻礙；安全問(wèn)題的應(yīng)對(duì)為安全管理，其中，特定主體特定領(lǐng)域的安全管理為治安管理。分述如下。

（一）安全。根據(jù)美國(guó)心理學(xué)家馬斯洛（Abra?ham H.Maslow）提出的人的需要層次論，當(dāng)人們的基本生理需求滿足后，最想得到的就是安全。其實(shí)，人類得以維系生命的生理需求得不到滿足也是最大的不安全，只不過(guò)安全的范圍相對(duì)于飲食等基本生理需求更為廣泛。安全對(duì)于人類重要如斯，它所包涵的范圍更是隨著社會(huì)的發(fā)展而日益廣泛，內(nèi)容日益復(fù)雜。安全問(wèn)題也遍及社會(huì)每個(gè)角落，包括人類自身和所賴以存續(xù)的環(huán)境。

何謂安全？學(xué)術(shù)界有不同的解釋，一般認(rèn)為，“安全是一種免于危險(xiǎn)或沒(méi)有危險(xiǎn)的狀態(tài)”；“安全是客觀的”；“‘沒(méi)有危險(xiǎn)’是安全的特有屬性”?！鞍踩褪菦](méi)有危險(xiǎn)的客觀狀態(tài)，其中既包括外在威脅的消解，也包括內(nèi)在無(wú)序的消解?！盵1]該概念突出了安全的客觀屬性，認(rèn)為安全的概念不包括安全感，安全感與安全是兩個(gè)不同的概念，前者側(cè)重描述排斥無(wú)序的狀態(tài)。除此外，還有一個(gè)更為具體的定義：安全是指一個(gè)穩(wěn)定的、相對(duì)來(lái)講可以預(yù)期的環(huán)境，在這個(gè)環(huán)境里，個(gè)人或群體追求他（或他們）的目標(biāo)可以不受滋擾和傷害、沒(méi)有妨礙和傷害的恐懼。[2]該定義用“相對(duì)可以預(yù)期”，一方面強(qiáng)調(diào)了安全的相對(duì)性；另一方面描述了“正常”的狀態(tài)，即可預(yù)期。同時(shí)，安全的妨礙除了滋擾和傷害外，還有恐懼。簡(jiǎn)言之，安全是指一種相對(duì)穩(wěn)定的可預(yù)期的、不受妨礙的狀態(tài)。

（二）安全問(wèn)題。影響安全的因素是復(fù)雜多樣的。從原因上看，一般分為兩大方面，即人為因素（包括故意或過(guò)失）和自然因素。人為因素包括犯罪、戰(zhàn)爭(zhēng)、違法、過(guò)錯(cuò)等人類不安全行為，自然因素包括自然災(zāi)害、意外等非人為原因?qū)е碌氖鹿适录＿@些都是安全管理者所面對(duì)的，意欲抑制或處置的問(wèn)題。這些安全問(wèn)題從層次上看，可分為三個(gè)方面。一是宏觀上，國(guó)家安全、種族安全或人類安全面臨風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境污染、核戰(zhàn)爭(zhēng)、地質(zhì)災(zāi)害、社會(huì)動(dòng)亂、核泄漏、恐怖活動(dòng)等問(wèn)題威脅著整個(gè)人類的安全；二是中觀上，犯罪的侵害、自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故等威脅著不同組織的安全；三是微觀上，個(gè)人的人身和財(cái)產(chǎn)會(huì)因犯罪行為、意外事故、自然災(zāi)害、不當(dāng)行為而遭受損失。從來(lái)源上看，可分為外部的和內(nèi)部的。安全管理不僅要強(qiáng)調(diào)外來(lái)的妨礙，如對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，有外來(lái)的攻擊、災(zāi)害等，而且亦要重視自身內(nèi)在的因素，如內(nèi)部欺詐、腐敗等。全球在走向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，“在發(fā)達(dá)的現(xiàn)代性中，財(cái)富的社會(huì)生產(chǎn)系統(tǒng)地伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)生產(chǎn)。相應(yīng)地，與短缺社會(huì)的分配相關(guān)的問(wèn)題和沖突，同科技發(fā)展所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)、界定和分配所引起的問(wèn)題和沖突相重疊?！盵3]可見，安全風(fēng)險(xiǎn)是全社會(huì)共同面對(duì)的，而且是全方位、多層次的。

（三）安全管理。安全管理即以安全為目標(biāo)的管理活動(dòng)。那么，何謂管理？“如果要給管理下一個(gè)廣義而又切實(shí)可行的定義，可把它看成是這樣的一種活動(dòng)，即它發(fā)揮某些職能，以便有效地獲取、分配和利用人的努力和物質(zhì)資源，來(lái)實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)?！盵4]安全管理（Security Management），是指以安全為目標(biāo)，有效地獲取、分配和利用各種資源的活動(dòng)。這是最廣泛意義上的安全管理，它還有狹義的理解。狹義的安全管理是生產(chǎn)安全中針對(duì)事故進(jìn)行的預(yù)防和處置活動(dòng)。傳統(tǒng)的安全管理學(xué)放在工學(xué)門類當(dāng)中，一級(jí)學(xué)科為“安全科學(xué)與工程”，認(rèn)為“控制事故是安全管理的核心”，安全管理的理論研究也是圍繞事故的預(yù)防和處理來(lái)展開的。有人將其界定為：“以安全為目的，進(jìn)行有關(guān)決策、計(jì)劃、組織和控制方面的活動(dòng)?！盵5]這里將安全管理理解為一般意義上、較為廣義的安全管理，它不僅要應(yīng)對(duì)事故，也要應(yīng)對(duì)不法行為。

安全管理的層次可以分國(guó)家、組織和個(gè)人。國(guó)家（統(tǒng)治階級(jí)）主要考慮的安全管理有多個(gè)方面，如對(duì)外有國(guó)防安全管理、外交關(guān)系管理等；對(duì)內(nèi)有自然災(zāi)害管理、犯罪預(yù)防、治安事故預(yù)防與處置等。其中，對(duì)犯罪預(yù)防、治安事故預(yù)防與治安案件查處均屬于治安管理的內(nèi)容。企業(yè)、事業(yè)組織和個(gè)人一般在自己控制的領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行安全管理，途徑不一，有的自行組織安全管理，有的聘請(qǐng)別的組織或個(gè)人為自己進(jìn)行安全管理，它們都是對(duì)自己私有領(lǐng)域的安全進(jìn)行管理，除非有違法犯罪或?yàn)?zāi)害事故發(fā)生，公共執(zhí)法力量一般不介入。

（四）治安管理?！爸伟补芾硎侵伟残姓芾淼暮?jiǎn)稱，是指公安機(jī)關(guān)依照國(guó)家法律和法規(guī)，依靠群眾，運(yùn)用行政手段，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障社會(huì)生活正常進(jìn)行的行政管理活動(dòng)。”同時(shí)，“社會(huì)治安秩序，是指國(guó)家統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)和鞏固統(tǒng)治所需要的，并由其有關(guān)法律所規(guī)范的一種社會(huì)秩序?！盵6]可見，治安管理本質(zhì)上是一種為了統(tǒng)治階級(jí)安全、由國(guó)家力量來(lái)實(shí)施并負(fù)責(zé)的安全管理活動(dòng)。按照人民民主專政理論，人民是當(dāng)家作主的統(tǒng)治階級(jí)，由人民選舉代表行使權(quán)利，選舉國(guó)家機(jī)關(guān)，進(jìn)行社會(huì)管理和服務(wù)。當(dāng)然，治安管理實(shí)施過(guò)程中，同時(shí)提供了一定的社會(huì)公共安全，但這種社會(huì)公共安全并不是為了民眾的安全，而是它符合統(tǒng)治階級(jí)實(shí)現(xiàn)安全利益的需要。在階級(jí)社會(huì)中，統(tǒng)治階級(jí)的安全實(shí)現(xiàn)占據(jù)著主要的安全資源，甚至?xí)鲆暬驙奚唤y(tǒng)治階級(jí)的安全。在人民民主專政理論邏輯下，作為統(tǒng)治階級(jí)的廣大人民的安全是治安管理的目標(biāo)。

治安管理是一種特殊的行政管理。首先，治安管理是政府的職能，它由特定的政府機(jī)關(guān)，即公安機(jī)關(guān)行使這一職能，為社會(huì)提供安定有序的公共秩序。其次，治安管理是依特定的法律法規(guī)來(lái)實(shí)施的。依法行政是政府管理的原則，使政府權(quán)力在法律規(guī)制下有序運(yùn)行。再次，治安管理的后果由政府承擔(dān)，管理相對(duì)人不服治安管理，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或提出行政訴訟來(lái)尋求救濟(jì)。最后，治安管理還是其他行政管理的保障，如對(duì)各類妨害社會(huì)管理的行為依法處理。這也是治安管理區(qū)別于其他行政管理的顯著特征。其實(shí)，我國(guó)將違反治安管理行為定性為區(qū)別于犯罪的行政違法行為，使之接受行政處罰，而非法官或治安法官的裁判，效率雖高，但不利于當(dāng)事人權(quán)益保障。在境外沒(méi)有相應(yīng)的治安管理處罰，類似我國(guó)的違反治安管理行為多被列入輕罪、違警罪的范疇，如美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）的統(tǒng)一犯罪報(bào)告（UCR）所列的一般傷害、偷竊財(cái)物、故意破壞、賣淫、吸毒、賭博、酒駕等幾類犯罪，一般屬于我國(guó)《治安管理處罰法》規(guī)定的違反治安管理行為。

行政管理是行政法學(xué)研究的主要內(nèi)容，治安管理是行政管理的一種，行政法學(xué)中有關(guān)行政管理的基本原理、行政法律關(guān)系、行政行為、法律監(jiān)督以及行政違法責(zé)任與救濟(jì)等方面的理論，對(duì)治安管理具有指導(dǎo)作用。當(dāng)然，治安管理的內(nèi)容與其他行政管理不同，有著自身的客觀規(guī)律，需要通過(guò)專門研究來(lái)建構(gòu)相應(yīng)的理論，以指導(dǎo)治安管理實(shí)踐。

二、治安管理的內(nèi)容

治安管理涉及社會(huì)生活的方方面面，內(nèi)容復(fù)雜，可從以下三個(gè)方面加以梳理。

（一）從治安管理行為來(lái)看，治安管理主體、治安管理措施和治安管理對(duì)象構(gòu)成治安管理的主要內(nèi)容。每個(gè)具體治安管理行為均有一定的目標(biāo)，這些目標(biāo)微觀上指向一定治安問(wèn)題的解決，宏觀上都指向維護(hù)社會(huì)治安秩序這個(gè)總體目標(biāo)。在每個(gè)治安管理行為中，有治安管理的主體、治安管理措施、治安管理對(duì)象（受眾）。就治安行政管理而言，其主體只能是法律授權(quán)的機(jī)關(guān)、部門、組織或個(gè)人，其職權(quán)有法律明確規(guī)定，其職權(quán)行為的責(zé)任由國(guó)家承擔(dān)。我國(guó)現(xiàn)行法律明確了公安機(jī)關(guān)的治安管理主體地位，但隨著社會(huì)治安綜合治理機(jī)構(gòu)治安職能的不斷強(qiáng)化，有人也將其界定為治安管理主體。有人認(rèn)為：“治安管理即社會(huì)治安管理，是指警察機(jī)關(guān)及社會(huì)治安綜合治理機(jī)構(gòu)合理配置和利用國(guó)家及社會(huì)的治安防控資源，以國(guó)家和社會(huì)公眾的執(zhí)行和安全需要為導(dǎo)向，依據(jù)國(guó)家的相關(guān)政策和法律、法規(guī)，向國(guó)家和社會(huì)公眾供給治安防控產(chǎn)品的社會(huì)治理活動(dòng)。”[7]筆者認(rèn)為，社會(huì)治安綜合治理機(jī)構(gòu)是一個(gè)調(diào)研、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)功能的機(jī)構(gòu)，它沒(méi)有具體行政管理職能，不是治安管理的主體。治安管理主體的研究?jī)?nèi)容，有治安管理主體的概念、條件、組織構(gòu)成、法律地位等。治安管理措施是一個(gè)中介，是主體實(shí)現(xiàn)治安管理職能的手段或方法，它通常都有明確的受眾，即治安管理對(duì)象。治安管理措施的研究包括治安管理措施的概念、種類、內(nèi)容、特征、使用原則、注意事項(xiàng)等。治安管理措施具體落實(shí)到不同的社會(huì)主體身上，無(wú)論是直接管理人的治安管理措施，如流動(dòng)人口管理，還是指向物的治安管理措施，如危險(xiǎn)物品管理，需要這些人（包括物的所有人、使用人、管理人等）來(lái)具體實(shí)施或配合管理，達(dá)到治安管理的目的。不同的治安管理對(duì)象，具有哪些治安特點(diǎn)？需要選擇哪些治安管理措施？成為治安管理對(duì)象研究的主要內(nèi)容。

（二）從治安管理客體來(lái)看，治安管理是對(duì)影響治安問(wèn)題發(fā)生的各要素的管理。治安管理客體是對(duì)治安秩序妨礙的問(wèn)題，包括違法犯罪、治安災(zāi)害事故等，“是指侵犯了治安方面的法律規(guī)范、危害或可能危害治安秩序的行為”。[8]其中，違法犯罪具有的對(duì)抗性，使得其區(qū)別于治安災(zāi)害事故；“治安災(zāi)害事故是指由于違反治安管理法規(guī)或安全操作規(guī)程，造成重大物質(zhì)損失或人身傷亡，影響社會(huì)安定，危害社會(huì)秩序的一種災(zāi)害性事故?！盵9]治安災(zāi)害事故責(zé)任人一般具有違反規(guī)定的故意性，而對(duì)于災(zāi)害性后果具有過(guò)失性。所有治安問(wèn)題的發(fā)生，都離不開人、物、事、時(shí)、空等幾個(gè)方面的因素，只不過(guò)這些因素對(duì)不同種類治安問(wèn)題的影響不同。

人可以成為治安問(wèn)題的制造者，也可以成為受害者。針對(duì)前者，可以分為一般民眾、治安高危人員、治安問(wèn)題制造者（包括違法犯罪人、治安災(zāi)害事故制造者或責(zé)任人），治安管理主要是研究如何預(yù)防其帶來(lái)的治安問(wèn)題，并對(duì)已經(jīng)發(fā)生的治安問(wèn)題依法進(jìn)行處置；針對(duì)后者，治安管理主要是研究其如何防范被害和被害后如何尋求幫助、救濟(jì)。物可以成為行為人制造治安問(wèn)題的工具，也可能成為治安問(wèn)題指向的目標(biāo)，這里主要研究其作為行為工具的抑制策略和作為保護(hù)目標(biāo)的安全措施。事是指一些特定的，容易引發(fā)治安問(wèn)題的事件或活動(dòng)，如大型文體活動(dòng)、大型展覽展銷活動(dòng)，因人流密集，容易發(fā)生扒竊、傷害等違法犯罪行為，也容易發(fā)生踩踏等安全事故。治安管理要對(duì)具有治安問(wèn)題隱患的事加以適當(dāng)管理。時(shí)間是指容易發(fā)生治安問(wèn)題的特定時(shí)間段或日期，如春運(yùn)期間交通安全問(wèn)題高發(fā)、晚上較白天容易發(fā)生強(qiáng)奸案件、國(guó)恥日容易發(fā)生針對(duì)日本游客或駐華機(jī)構(gòu)的攻擊事件等。還有因特定活動(dòng)的開展，對(duì)治安秩序的要求提高，如北京承辦奧運(yùn)會(huì)期間、上海舉辦世博會(huì)期間，兩地對(duì)治安的要求顯然比平時(shí)高出很多，治安管理內(nèi)容就發(fā)生了變化。空間往往是指容易發(fā)生治安問(wèn)題的特定區(qū)域或場(chǎng)所，如公共交通場(chǎng)所因其人員密集和流動(dòng)容易發(fā)生扒竊，城鄉(xiāng)結(jié)合部因便于犯罪行為人藏匿或逃跑而成為其藏身之所，偏僻之處因人跡罕至容易成為搶劫、強(qiáng)奸的犯罪之地等。因此，治安管理的內(nèi)容也就相應(yīng)地包括人口管理、危險(xiǎn)物品管理、大型活動(dòng)管理以及特定時(shí)空節(jié)點(diǎn)的管理。

（三）從治安管理流程來(lái)看，治安管理的內(nèi)容包括治安調(diào)查、治安決策及其實(shí)施、治安管理評(píng)估等。治安管理符合一般管理行為的運(yùn)行規(guī)律，是具有特殊目標(biāo)和措施的管理。治安管理是以維護(hù)良好的治安秩序?yàn)槟康牡幕顒?dòng)，它耗費(fèi)的治安資源是有限的。治安管理本身就要求治安決策和治安管理行為的科學(xué)性，以減少?zèng)Q策錯(cuò)誤，節(jié)約治安成本。從治安管理的流程來(lái)看，它包括治安形勢(shì)的調(diào)查研判、治安管理決策、治安管理計(jì)劃的制定、治安管理運(yùn)籌和治安管理評(píng)估。

治安管理的最核心環(huán)節(jié)，即治安決策。“決策行為是管理的核心”，“管理過(guò)程就是決策過(guò)程”。[10]決策科學(xué)與否，直接影響治安管理的效果。決策之前，要進(jìn)行治安調(diào)查。通過(guò)調(diào)查準(zhǔn)確評(píng)估被調(diào)查區(qū)域的治安情況，包括主要的治安問(wèn)題、已經(jīng)采取的措施及成效、可用治安管理資源以及周邊地區(qū)治安情況，并將這些情況和建議采取的治安策略反映在報(bào)告之中。治安調(diào)查的研究包括治安調(diào)查的基本內(nèi)涵、調(diào)查的計(jì)劃、調(diào)查的實(shí)施和調(diào)查報(bào)告。治安決策是根據(jù)治安調(diào)查報(bào)告和其他客觀情況，選擇該地區(qū)治安治理的策略。治安管理計(jì)劃是決策的具體化，其實(shí)施過(guò)程中對(duì)治安資源的運(yùn)用就是治安管理運(yùn)籌的內(nèi)容。治安管理計(jì)劃實(shí)施后一個(gè)周期（一般半年或一年），要及時(shí)進(jìn)行效果評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)調(diào)整治安管理計(jì)劃。

綜上，治安管理的內(nèi)容雖然繁多，但仍有清楚的輪廓。相對(duì)應(yīng)的治安管理學(xué)可以分總論和分論兩個(gè)部分，總論包括基本概念界定、治安管理學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系、治安管理主體、治安管理目標(biāo)、治安管理法制、治安管理原則、治安管理基本措施、治安管理流程、治安管理評(píng)估、治安管理的歷史、境外治安管理理論與實(shí)踐等，分論包括人口管理、公共場(chǎng)所管理、危險(xiǎn)物品管理、大型活動(dòng)管理、特種行業(yè)管理、災(zāi)害事故管理、交通管理、消防管理、出入境管理等。

三、治安管理的理念

治安管理的理念，即人們對(duì)于治安管理活動(dòng)的觀念體系，它回答的是關(guān)于治安管理目的、治安管理價(jià)值、治安管理功能、治安管理模式等基本問(wèn)題，決定著如何建構(gòu)治安管理制度、如何開展治安管理活動(dòng)以及如何評(píng)價(jià)治安管理，是治安管理活動(dòng)的先導(dǎo)。處在轉(zhuǎn)型中的中國(guó)，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，人們的思想觀念面臨著深刻的變革，治安管理理念處在變革之中。特別是從原有的強(qiáng)調(diào)專政、講求人治的斗爭(zhēng)思維向以追求科學(xué)高效、講求法治的現(xiàn)代管理理念轉(zhuǎn)變。治安管理活動(dòng)應(yīng)該遵循以下理念。

（一）法治理念。法治理念不僅僅要強(qiáng)調(diào)治安管理要嚴(yán)格依法進(jìn)行，這是行政管理的應(yīng)有之義，還因?yàn)橹伟补芾肀旧砭哂谐鲆话阈姓?qiáng)制的強(qiáng)制性，如它擁有法定的限制人身自由的拘留、盤查、留置、強(qiáng)行驅(qū)散、強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)制帶離現(xiàn)場(chǎng)、交通管制、現(xiàn)場(chǎng)管制等，而且治安管理部門及其警察還可依法裝備和使用一定的武器和警械。這些強(qiáng)制性權(quán)力涉及當(dāng)事人的人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，尤為值得重視，要嚴(yán)格依法使用。不僅是治安管理權(quán)力的行使要嚴(yán)格依法，治安管理中行政相對(duì)人的合法權(quán)益也應(yīng)依法得到保護(hù)和保障。法治原則還要求政府不斷完善治安立法，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中治安領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，不斷改善治安管理的法制環(huán)境和條件，使得各項(xiàng)治安管理業(yè)務(wù)有法可依。與法治原則相對(duì)立的就是人治，特別是一些以管理者自居的警察，只注意到自己手中的權(quán)力，不顧治安法規(guī)和執(zhí)法倫理，成為法律的踐踏者，治安管理相對(duì)人的合法權(quán)益就無(wú)從保障，不僅不利于治安管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還會(huì)帶來(lái)新的治安問(wèn)題。

（二）預(yù)防理念。中國(guó)傳統(tǒng)治安文化中，預(yù)防理念被先賢們重復(fù)強(qiáng)調(diào)，言論如老子言“為之于未有，治之于未亂”，[11]管子言“備患于未形也，故禍不萌”，[12]韓非也明確指出“禁奸于未萌”，[13]等等。歷代統(tǒng)治者莫不追求防患于未然，控制“盜賊”在“未兆”、“未萌”、“未形”、“未亂”階段。絕不能做一只愚蠢的青蛙，要做到見微知著，防微杜漸。當(dāng)代西方警務(wù)革命也認(rèn)識(shí)到預(yù)防理念的重要性。他們認(rèn)為，“社區(qū)警務(wù)的核心任務(wù)是預(yù)防犯罪”，因?yàn)?，“?dāng)今，一個(gè)簡(jiǎn)單而深遠(yuǎn)的思想變化使美國(guó)警察機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)到他們?cè)跍p少犯罪、被害人和人們恐懼方面有了新的收獲?，F(xiàn)在，許多警察局把預(yù)防犯罪當(dāng)作警務(wù)的首要目標(biāo)而不是犯罪發(fā)生后所采取的一系列偵查和制裁行動(dòng)。我們討論以下犯罪預(yù)防的好處：威懾特種犯罪；調(diào)動(dòng)居民的積極性；打造抵制犯罪的自然和社會(huì)環(huán)境?！盵14]而且，這種預(yù)防理念不是要警察的單兵作戰(zhàn)，還需要社區(qū)民眾的積極參與，但警察直接對(duì)預(yù)防付出行動(dòng)才能增強(qiáng)民眾參與犯罪預(yù)防的積極性。這在日益陌生化的中國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市社區(qū)，尤為重要。因?yàn)樯鐣?huì)結(jié)構(gòu)的變化和社會(huì)價(jià)值的多元，使得社會(huì)動(dòng)員日益乏力，如何讓民眾認(rèn)識(shí)到預(yù)防犯罪是一件對(duì)自己有利且有必要參加的事情，是治安管理工作的重要內(nèi)容之一。當(dāng)然，預(yù)防理念對(duì)治安災(zāi)害事故管理同樣重要，不復(fù)贅述。值得一提的是，在當(dāng)前的治安管理學(xué)著作中，鮮有論及治安事故的發(fā)生原因和運(yùn)行機(jī)制的相關(guān)理論，多是專章介紹消防管理、交通管理和治安災(zāi)害事故的事后查處，并在危險(xiǎn)物品管理、大型群眾性活動(dòng)管理、各類公共場(chǎng)所管理等章節(jié)中零星地提及事故的預(yù)防，這顯然是不夠的。

（三）社會(huì)化理念。社會(huì)組織參與社會(huì)治理成為黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要路徑。隨著工業(yè)化的進(jìn)行和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，治安管理逐漸社會(huì)化，特別是專業(yè)安全管理力量的發(fā)展，為政府提供了可供選擇的條件?！皯土P性的、以國(guó)家為基礎(chǔ)的干預(yù)形式，與法人性的、積極主動(dòng)的安全供應(yīng)形式，在同時(shí)且互相關(guān)聯(lián)地?cái)U(kuò)張。”[15]按照現(xiàn)代國(guó)家理論，公共安全的提供者和責(zé)任者是國(guó)家，但實(shí)際履行者并非一定是國(guó)家力量，國(guó)家可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式將一定領(lǐng)域內(nèi)公共安全管理的內(nèi)容外包。除了專業(yè)的安全管理企業(yè)，如保安公司、物業(yè)管理公司等，警方還可以將“業(yè)主（財(cái)產(chǎn)所有者）、建筑監(jiān)督員、環(huán)境監(jiān)察員、教育部門代表、社區(qū)組織、保險(xiǎn)公司、工商企業(yè)領(lǐng)袖、當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T，以及其他任何主動(dòng)原因和能夠與警察合作的人或機(jī)構(gòu)，組織起來(lái)形成團(tuán)隊(duì)，開展工作。”[16]治安管理的這種變化使政府從實(shí)施者變?yōu)楸O(jiān)督者，將逐漸改變治安管理的結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，治安管理機(jī)關(guān)樹立社會(huì)化理念，并不能忘記自己的治安職責(zé)，只是合理定位，從原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的大包大攬逐步簡(jiǎn)政放權(quán)，把屬于社會(huì)的還給社會(huì)。

（四）效益理念?！把芯恐伟残б妫侵伟步?jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要內(nèi)容之一。通過(guò)治安成本——收益分析，最終可使人們了解治安的功效，包括它對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的貢獻(xiàn)等?！盵17]效益是收益與成本的比較值。治安管理必然耗費(fèi)一定的治安資源，其產(chǎn)出只能是社會(huì)效益，如人們生產(chǎn)生活安定有序、正義得到維護(hù)、治安問(wèn)題發(fā)生率被控制在一定的范圍等，其經(jīng)濟(jì)效益則體現(xiàn)在治安管理成本的節(jié)約上。每一個(gè)治安管理行為都要耗費(fèi)一定的治安資源。治安資源是國(guó)家投入治安管理活動(dòng)的人力、物力等公共資源的總和，它具有稀缺性。治安管理成本不僅是治安管理主體付出的治安資源，還包括治安管理相對(duì)方、協(xié)助方所付出的資源，以及治安管理不當(dāng)行為造成的錯(cuò)誤成本。強(qiáng)調(diào)治安管理效益理念不僅是從直觀層面上節(jié)約治安成本，而且也是促進(jìn)治安管理水平不斷提高的核心動(dòng)力。

注釋：

①華東政法大學(xué)刑事司法學(xué)院在治安學(xué)專業(yè)的培養(yǎng)方案中，于2009年開設(shè)限制性選修課程《安全管理概論》，2011年該課程設(shè)置為專業(yè)基礎(chǔ)課程。

[1]劉躍進(jìn).“安全”及其相關(guān)概念[J].江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2000（3）.

[2]Robert J.Fischer，Edward Halibozek，GionGreen.“Intro?duction to Security”[M]，8th.Butterworth-Heinemann.2008:31.

[3][德]烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].何博聞，譯.北京：譯林出版社，2004:15.

[4]孫耀君.西方管理學(xué)名著提要[M].南昌：江西人民出版社，2007:2、81-94.

[5]吳穹，許開立.安全管理學(xué)[M].北京：煤炭工業(yè)出版社，2002:9.

[6]熊一新.治安管理學(xué)（修訂本）[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2005:4-5.

[7]王彩元.治安學(xué)基礎(chǔ)理論專論[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2005:46.

[8]李健和.治安學(xué)原理[M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2013:63.

[9]熊一新，李健和.治安管理學(xué)（修訂本）[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2007:292.

[10][美]赫伯特·A·西蒙.管理行為[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2004:第Ⅸ頁(yè)第1版前言、4.

[11]朱謙之.老子校釋[M].北京：中華書局，1984:259.

[12]黎翔鳳.管子校注[M].梁運(yùn)華整理，北京：中華書局，2004:17.

[13][清]王先慎.韓非子集解[M].鐘哲點(diǎn)校.北京：中華書局，1998:474.

[14][美]Kenneth J.Peak，Ronald W.Glensor.社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略與實(shí)踐[M].劉宏斌，譯.北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2011: 102-103.

[15][英]麥克·馬圭爾，羅德·摩根，羅伯特·賴納等.牛津犯罪學(xué)指南[M].劉仁文、李瑞生等，譯.北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2012:659.

[16][澳]洛林·梅熱羅爾，珍妮特·蘭斯特.第三方警務(wù)[M].但彥錚等，譯校.北京：中國(guó)人們公安大學(xué)出版社，2012:51.

[17]李艷巖.治安經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：法律出版社，2004:11.

（責(zé)任編輯：郭建華）

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1674-3040（2015）06-0040-05

2015-09-20

王瑞山，華東政法大學(xué)刑事司法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榉缸飳W(xué)、治安學(xué)、法律文化。