□張震天

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京102623）

淺議主辦偵查員制度的建立

□張震天

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京102623）

公安機(jī)關(guān)探索建立主辦偵查員制度，構(gòu)建同檢察、審判責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責(zé)任體系，以期達(dá)到制度協(xié)同的最優(yōu)效果，提升司法公信力，推進(jìn)嚴(yán)格司法。建立主辦偵查員制度，以明確自身的職務(wù)定位，厘清與行政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系為前提。更須把握好人員選拔的中心環(huán)節(jié)，在現(xiàn)有的公安管理體制和偵查辦案模式的基礎(chǔ)上，界定職權(quán)與責(zé)任，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，科學(xué)設(shè)計(jì)辦案組織形式。同時(shí)，建立健全配套的監(jiān)督機(jī)制與職務(wù)保障制度，推動(dòng)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)完善。

主辦偵查員；職務(wù)定位；辦案組織形式；監(jiān)督機(jī)制

一、建立主辦偵查員制度的目的及其職務(wù)定位

（一）建立主辦偵查員制度的目的?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”）明確指出：“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)?！痹诋?dāng)前的司法體制改革進(jìn)程中，主審法官制度和主任檢察官制度經(jīng)歷了長(zhǎng)期的試點(diǎn)探索，已經(jīng)形成了較為完備的運(yùn)行機(jī)制。相比較而言，公安機(jī)關(guān)的主辦偵查員制度起步較晚，各項(xiàng)工作尚處于初期的探索醞釀階段。

公安機(jī)關(guān)積極探索建立主辦偵查員制度的主要目的，大致可分為內(nèi)外兩個(gè)方面。對(duì)外而言，即為了貫徹落實(shí)《決定》所提出的推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制。一般而言，整個(gè)刑事訴訟程序包括立案、偵查、起訴、審判、執(zhí)行等五個(gè)環(huán)節(jié)。公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著絕大部分刑事案件的立案與偵查工作，這兩者是后續(xù)所有刑事訴訟活動(dòng)的基礎(chǔ)。即使在推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革的大背景下，刑事案件的合法、公正裁判，仍以高質(zhì)量的立案、偵查工作為前提。探索建立主辦偵查員制度，正是為了構(gòu)建同檢察、審判責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責(zé)任體系。①將主辦偵查員制度、主任檢察官制度及主審法官制度三者有機(jī)對(duì)接，以期達(dá)到制度協(xié)同的最優(yōu)效果，提高司法公信力，推進(jìn)嚴(yán)格司法。近年來(lái)，隨著一系列冤假錯(cuò)案的披露，刑事司法公正問(wèn)題受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注，大部分的批評(píng)直指公安機(jī)關(guān)，偵查辦案過(guò)程的合法性與程序性受到普遍質(zhì)疑，執(zhí)法公信力飽受詬病。在此時(shí)探索建立主辦偵查員制度，正給出了合理解決問(wèn)題的渠道。就公安機(jī)關(guān)內(nèi)部而言，建立主辦偵查員制度，意在有效防止冤假錯(cuò)案的發(fā)生，提升辦案質(zhì)量，減少偵查階段的行政干預(yù)，提升人民群眾的滿意度與自身的執(zhí)法公信力。

（二）主辦偵查員的職務(wù)定位。關(guān)于主辦偵查員的職務(wù)定位，尚存在較大爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，主辦偵查員應(yīng)當(dāng)是行政職務(wù)，可以考慮參照公安機(jī)關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)警員職務(wù)，設(shè)置不同等級(jí)的主辦偵查員職務(wù)序列。②鑒于主辦偵查員尚屬新生事物，《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》中并未給予主辦偵查員這一新推行的職務(wù)一個(gè)職級(jí)定位，《公務(wù)員法》和《人民警察法》中也沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)定，因而在現(xiàn)行的法律規(guī)范層面給予主辦偵查員一個(gè)明確的職務(wù)定位，缺乏法理支持。從實(shí)踐層面看，若將主辦偵查員納入到現(xiàn)行的職級(jí)系統(tǒng)中，無(wú)疑會(huì)與現(xiàn)有的偵查體制、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置相沖突。在各級(jí)公安機(jī)關(guān)現(xiàn)有的偵查業(yè)務(wù)部門(mén)下，增設(shè)以主辦偵查員為核心的辦案組等編外機(jī)構(gòu)，主辦偵查員變?yōu)檗k案組長(zhǎng)的代名詞，有違將案件責(zé)任落實(shí)到個(gè)人的制度設(shè)計(jì)初衷。以已經(jīng)開(kāi)展主辦偵查員試點(diǎn)工作的貴州省為例，據(jù)貴州省公安廳刑偵總隊(duì)介紹，貴州公安機(jī)關(guān)并未將主辦偵查員設(shè)定為單獨(dú)的行政職務(wù)。在現(xiàn)有的公安管理體制和偵查辦案模式的基礎(chǔ)上，經(jīng)考核取得主辦偵查員資質(zhì)的干警，仍繼續(xù)擔(dān)任原行政職務(wù)，但貴州的試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)，已取得實(shí)效。③

鑒于此，筆者認(rèn)為，主辦偵查員的職務(wù)定位，應(yīng)當(dāng)是一種剛性標(biāo)準(zhǔn)下的業(yè)務(wù)性職稱，而非行政職級(jí)。擔(dān)任了主辦偵查員，即取得了主辦刑事案件的資質(zhì)，統(tǒng)管案件的偵查工作，享有特定的職權(quán)，并對(duì)案件質(zhì)量負(fù)主要責(zé)任。同時(shí)，相應(yīng)地享有比同行政級(jí)別警察更高的待遇及相關(guān)的職務(wù)保障。擔(dān)任主辦偵查員，是對(duì)偵查人員自身偵查素質(zhì)的肯定，其職權(quán)僅限于自己所負(fù)責(zé)案件的偵查工作中，與其同時(shí)擔(dān)任的行政職務(wù)無(wú)涉。

二、厘清主辦偵查員與行政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系

公安機(jī)關(guān)本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。與人民檢察院、人民法院相比，公安機(jī)關(guān)在履行刑事司法職能時(shí)，常常陷于身份混同的困境。一方面，偵查員的稱謂、身份沒(méi)有形成社會(huì)共識(shí)。在公安刑事執(zhí)法實(shí)踐中，偵查員是一個(gè)隱性的概念，而不是顯性的概念。人們往往認(rèn)同“警察”而不認(rèn)同“偵查員”。法條明文規(guī)定的“偵查員”，實(shí)踐中往往被“公安機(jī)關(guān)”“偵查機(jī)關(guān)”或“警察”等名稱替代。④另一方面，在既有的“層層審批”“指令式”的偵查工作模式下，偵查員個(gè)人的地位尷尬，所發(fā)揮的作用有限。在實(shí)際工作中要遵從領(lǐng)導(dǎo)的指示意見(jiàn)，辦案組成員分工配合、協(xié)同工作。破了案多歸功于領(lǐng)導(dǎo)指揮有方，立功受獎(jiǎng)也是整個(gè)辦案組人人有份。而一旦案件出了差錯(cuò)，團(tuán)隊(duì)責(zé)任與個(gè)人責(zé)任難以區(qū)分，案件主辦責(zé)任和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任更加難以區(qū)分，不能將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。

因此，厘清主辦偵查員與行政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，是建立主辦偵查員辦案組織制度的前提和基礎(chǔ)。應(yīng)從根源上避免主辦偵查員的偵查權(quán)與上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力相混雜，防止出現(xiàn)責(zé)權(quán)混亂致使制度目的落空的局面。關(guān)鍵在于改變傳統(tǒng)的行政指令式的辦案模式，淡化公安機(jī)關(guān)刑事司法活動(dòng)中層層審批制的行政化色彩，強(qiáng)化刑事司法的專業(yè)化色彩。實(shí)行主辦偵查員依據(jù)法律，自主行使偵查權(quán)并決定案件處理結(jié)果，且對(duì)案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，即所謂“讓偵查者辦案，讓辦案者負(fù)責(zé)”。⑤

在明確主辦偵查員的職權(quán)，僅限于自己所負(fù)責(zé)案件的偵查工作中，與其同時(shí)擔(dān)任的行政職務(wù)無(wú)涉的前提下，主辦偵查員與本部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)及公安機(jī)關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，總體上仍應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系同原先保持一致，是全方位的領(lǐng)導(dǎo)，包括思想政治、組織人事、行政事務(wù)等各方面。只在具體案件的偵辦工作上有例外，在建立配套的監(jiān)督機(jī)制與職務(wù)保障制度后，行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督、協(xié)調(diào)、保障的作用，避免一切行政干預(yù)。

在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)時(shí)代大背景下，犯罪形態(tài)日趨智能化、跨地域化及團(tuán)伙化，偵查工作往往需要多種技戰(zhàn)法并用、多警種合成作戰(zhàn)、跨區(qū)域協(xié)同作戰(zhàn)。顯然，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的主辦偵查員，難以獨(dú)立擔(dān)負(fù)起偵辦重特大案件過(guò)程中的組織協(xié)調(diào)職責(zé)，因而主辦偵查員可以視情況提出申請(qǐng)，由上級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)助負(fù)責(zé)跨部門(mén)的協(xié)調(diào)工作。

此外，領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督是主辦偵查員監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分。各級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)依照《刑事訴訟法》和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)應(yīng)由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)或決定的事項(xiàng)嚴(yán)格把關(guān)。但同時(shí)須注意把握依法監(jiān)督與行政干預(yù)的界限，除發(fā)現(xiàn)主辦偵查員有重大違法違紀(jì)情況外，不能主動(dòng)插手、干預(yù)案件具體的偵查工作。

在全面推行主辦偵查員制度后，公安機(jī)關(guān)完全可參照中央的相關(guān)規(guī)定，建立起自己內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)干部非法插手、干預(yù)具體案件偵辦工作的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。當(dāng)主辦偵查員遇到本部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)或公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)違法違紀(jì)，干預(yù)正常偵查工作的情況時(shí)，可向紀(jì)檢、督察等部門(mén)反映，由相關(guān)部門(mén)及時(shí)予以處理。

三、主辦偵查員的人員選拔

（一）選拔范圍。2015年2月15日，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)改革方案由中央審議通過(guò)。相關(guān)改革方案規(guī)定，在公安機(jī)關(guān)具有刑事司法屬性的偵查人員中，按照一定比例和條件遴選優(yōu)秀人員擔(dān)任主辦偵查員。但這只給出了選任主辦偵查員的大致范圍，而具體的任職條件、選任程序、工作方式和獎(jiǎng)懲制度等細(xì)節(jié)問(wèn)題都沒(méi)有明確的規(guī)定。缺少明確的細(xì)化規(guī)定作參照，各地主辦偵查員的選任工作難免會(huì)存在一定的主觀性、隨意性。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，創(chuàng)新的事業(yè)呼喚創(chuàng)新的人才。建立主辦偵查員制度，嚴(yán)格的人員選拔是中心環(huán)節(jié)。刑事偵查工作歷來(lái)都是艱巨的、復(fù)雜的，偵查人員往往肩負(fù)著巨大的責(zé)任和壓力，需要極強(qiáng)的責(zé)任心與意志力。在主辦偵查員的選拔范圍上，應(yīng)提倡在全警中挑選，將最優(yōu)秀、有擔(dān)當(dāng)?shù)娜瞬欧诺叫淌聜刹閸徫簧蟻?lái)。刑偵、經(jīng)偵、禁毒、國(guó)保乃至治安、交通、邊防、派出所、看守所等各個(gè)部門(mén)中有偵查辦案法定資格和職責(zé)的人員，都可納入主辦偵查員的選拔范圍。

有人對(duì)偵查部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)及公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)能否擔(dān)任主辦偵查員存有疑問(wèn)。既然主辦偵查員是一種剛性標(biāo)準(zhǔn)下的業(yè)務(wù)性職責(zé)，只要符合標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)了考核程序，就可以擔(dān)任，至于如何建立監(jiān)督機(jī)制則是另外的問(wèn)題。但鑒于《刑事訴訟法》規(guī)定某些偵查行為及強(qiáng)制措施須經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)，偵查權(quán)須受監(jiān)督制約，因而地市級(jí)以上公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，包括副職領(lǐng)導(dǎo)、黨委成員不宜擔(dān)任主辦偵查員親自辦案，而應(yīng)專注于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的作用。

（二）選拔、考核方式。良好的法律素養(yǎng)是擔(dān)任主辦偵查員的基礎(chǔ)條件，對(duì)通過(guò)國(guó)家司法考試的人員在考核中可給予加分。但刑事偵查是典型的經(jīng)驗(yàn)科學(xué)，缺乏實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，法律知識(shí)掌握得再多也未必能破案。既然是選任偵查員，自然應(yīng)以考察偵查實(shí)務(wù)能力為主，在學(xué)術(shù)理論、政治素養(yǎng)等其他方面可適當(dāng)放寬。在地市級(jí)以上公安機(jī)關(guān)成立以偵查部門(mén)為主體，政工、法制等多部門(mén)參與的遴選委員會(huì)主持考試事宜。建立區(qū)分地市級(jí)、省級(jí)、公安部三級(jí)層次需求的選拔體制。以地市級(jí)為選拔主體，各地可根據(jù)本地治安狀況和犯罪形勢(shì)，確定具有本地特色的考試內(nèi)容。對(duì)于偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，各省公安廳應(yīng)給予智庫(kù)支持，或直接代為制定考試內(nèi)容。選拔考試的次數(shù)、頻率由各地依據(jù)偵查工作的實(shí)際需求自行決定，但一年內(nèi)不宜超過(guò)2次，防止濫竽充數(shù)、混水摸魚(yú)。省級(jí)、公安部的考試，除了考察基本的偵查專業(yè)素質(zhì)，應(yīng)更多側(cè)重于偵查組織指揮和協(xié)調(diào)能力的考察。

采取單一的書(shū)面考試的方式進(jìn)行考核，自然是不全面的，因而在書(shū)面測(cè)試之前，要對(duì)參與選拔的人員先進(jìn)行資格審查。參考法官員額制改革的內(nèi)容，筆者認(rèn)為，擔(dān)任主辦偵查員，無(wú)論學(xué)歷高低，自身從事偵查工作的時(shí)間不應(yīng)低于5年，且一定要有基層工作經(jīng)歷并實(shí)際參與過(guò)偵查辦案，辦案能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的可以給予適當(dāng)傾斜。在審查時(shí)應(yīng)注意區(qū)分、記錄選拔對(duì)象的能力側(cè)重，以期在選任后做到“特長(zhǎng)配特案”。破案能力的審查應(yīng)以偵破率、移送起訴率及有罪判決率三項(xiàng)指標(biāo)綜合考察，同時(shí)對(duì)照立案率，杜絕少立案、立簡(jiǎn)單案件帶來(lái)的高破案率假象。審查、考試的成績(jī)結(jié)果要及時(shí)公示，接受內(nèi)部民警監(jiān)督。對(duì)主辦過(guò)冤假錯(cuò)案的偵查員實(shí)行否決制，以保證主辦偵查員隊(duì)伍的純潔性。

主辦偵查員的任免權(quán)、任職后的考核權(quán)應(yīng)交給上級(jí)公安機(jī)關(guān)，以減少在主辦偵查員選任及日后工作中的行政干預(yù)。在制度實(shí)施的初期，可以在主辦偵查員任職后適時(shí)再進(jìn)行考核，以檢驗(yàn)制度的可行性，為改革探索積累經(jīng)驗(yàn)。但在制度全面推行之后，除非主辦偵查員出現(xiàn)違法違紀(jì)情況，否則不宜輕易對(duì)在任主辦偵查員進(jìn)行再次考核。要強(qiáng)調(diào)維持主辦偵查員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，絕不能讓主辦偵查員既承擔(dān)辦案壓力，又承擔(dān)定期考核壓力。重壓之下，辦案質(zhì)量勢(shì)必難以保證。

四、辦案組織形式

（一）辦案組織形式的爭(zhēng)議。鑒于以往偵查辦案模式基本采取多人團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)或成立專案組，案件的最終結(jié)果是團(tuán)隊(duì)集體工作的成果，立功可以同享，出了差錯(cuò)卻難以追責(zé)到個(gè)人的情況，主辦偵查員制度在給予主辦偵查員辦案職權(quán)、待遇保障的同時(shí)，要求主辦偵查員個(gè)人對(duì)案件質(zhì)量負(fù)責(zé)。

矛盾的是，在當(dāng)前犯罪行為呈現(xiàn)智能化、跨地域化及團(tuán)伙化的特點(diǎn)和趨勢(shì)下，任何一起刑事案件交由個(gè)人獨(dú)立偵辦都是難以想象的。因而，在實(shí)行主辦偵查員制度后，各級(jí)公安機(jī)關(guān)仍應(yīng)因根據(jù)自身的客觀條件，采取一名主辦偵查員配置數(shù)名協(xié)辦偵查員的方式，組成相對(duì)固定的辦案小組。由主辦偵查員領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)工作，并以個(gè)人對(duì)案件質(zhì)量負(fù)責(zé)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在這樣的情況下，案件出了差錯(cuò)失誤，只追究主辦偵查員的責(zé)任顯然有失公允，而將所有辦案人員都予以問(wèn)責(zé)，又會(huì)陷入以往責(zé)任區(qū)分不清，最終不了了之的境地。

還有專家反對(duì)采取上述辦案組的形式，認(rèn)為此舉使得“主辦偵查員”變?yōu)椤疤介L(zhǎng)”“辦案組長(zhǎng)”的代名詞，無(wú)非是在現(xiàn)有的“支隊(duì)”“大隊(duì)”等機(jī)構(gòu)之下又增設(shè)了“探組”“辦案組”等編外機(jī)構(gòu)，步了20世紀(jì)90年代許多地區(qū)試行的“探長(zhǎng)制”的老路。還認(rèn)為在一些需要調(diào)動(dòng)大量偵查資源的重大、復(fù)雜案件中，不宜實(shí)行主辦偵查員制度，而應(yīng)繼續(xù)采取傳統(tǒng)的專案組等模式開(kāi)展偵查工作。⑥

上述觀點(diǎn)只見(jiàn)一點(diǎn)，不及其余，只是機(jī)械地將主辦偵查員制度與以往的辦案組織形式作簡(jiǎn)單對(duì)比，一味強(qiáng)調(diào)辦案小組形式的客觀局限，卻看不見(jiàn)制度背后落實(shí)辦案責(zé)任制的根本要求。主辦偵查員制度尚未全面推行，便排除部分案件的適用，無(wú)異于將制度扼殺于搖籃之中。認(rèn)為主辦偵查員制度只能適用于簡(jiǎn)單刑事案件，重大復(fù)雜案件都難以適用，制度便失去了生命力及存在價(jià)值，這顯然與《決定》精神背道而馳。

筆者認(rèn)為，只要辦案的責(zé)任與職權(quán)相對(duì)等，職務(wù)保障高于職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就不應(yīng)擔(dān)憂主辦偵查員承擔(dān)責(zé)任不公正，更不會(huì)出現(xiàn)主辦偵查員制度推行不了，職務(wù)無(wú)人愿干的被動(dòng)局面。人民公安永遠(yuǎn)是一支崇尚奉獻(xiàn)、不懼犧牲的英勇隊(duì)伍。擔(dān)任主辦偵查員需要有能力、有擔(dān)當(dāng)。自己統(tǒng)管的小組，偵辦工作出現(xiàn)差錯(cuò)，主辦偵查員獨(dú)立擔(dān)責(zé)無(wú)可非議。

至于重大復(fù)雜案件完全可以由多個(gè)辦案小組聯(lián)合偵辦，最終確定一名主辦偵查員對(duì)案件負(fù)總責(zé)，協(xié)調(diào)各方，分工配合，劃分各小組的責(zé)任范圍。一旦案件出現(xiàn)差錯(cuò)失誤，一定要倒查至具體出錯(cuò)的部分、原因。屬于哪個(gè)小組的責(zé)任范圍，便由該小組的主辦偵查員承擔(dān)主要責(zé)任，對(duì)案件負(fù)總責(zé)的主辦偵查員也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（二）成立辦案小組的合理性。

1.法院系統(tǒng)員額制改革的啟示。主辦偵查員制度的辦案組織形式，完全可以參考同樣正進(jìn)行司法體制改革的法院系統(tǒng)的做法。法官員額制度是對(duì)法院的法官根據(jù)一定的條件和標(biāo)準(zhǔn)固定一個(gè)比例的人數(shù)或編制，并集中行使國(guó)家審判權(quán)的制度。其目的是為了改變“法官職業(yè)大眾化、法官管理行政化、法官保障地方化”的局面，其做法是將法官進(jìn)行分流，篩選出留在審判崗位的法官。將法院人員按法官、法官助理、書(shū)記員、執(zhí)行員、法警及行政人員進(jìn)行分類(lèi)管理，突出法官主體地位。⑦處理同樣的案件，審判工作的壓力未必小于偵查工作。既然法院進(jìn)行員額制改革后，能以法官為核心，由法官帶領(lǐng)法官助理、書(shū)記員組成審判團(tuán)隊(duì)獨(dú)立審理案件，在主辦偵查員制度下為什么就不能以主辦偵查員為核心，帶領(lǐng)協(xié)辦偵查員成立辦案小組開(kāi)展刑事偵查工作呢？毫無(wú)疑問(wèn)，將以主辦偵查員為核心的辦案小組作為偵查辦案的主要形式是經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的，符合構(gòu)建同檢察、審判責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責(zé)任體系的要求，有利于達(dá)成制度協(xié)同的最優(yōu)效果，提升司法公信力，推進(jìn)嚴(yán)格司法。

2.有利于偵查專門(mén)化建設(shè)。為確保刑事偵查工作與當(dāng)前犯罪行為呈現(xiàn)出的智能化、跨地域化及團(tuán)伙化特點(diǎn)和趨勢(shì)相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)刑事偵查工作的主動(dòng)性、高效性和精確性，必須構(gòu)建起具有綜合性、開(kāi)放性、動(dòng)態(tài)性等特質(zhì)的打擊犯罪新機(jī)制。⑧具體做法就是確立“大刑偵”的思想，將公安機(jī)關(guān)內(nèi)部偵查權(quán)集中，同時(shí)將傳統(tǒng)以地域劃分責(zé)任區(qū)的“一般化”偵查，改建為根據(jù)犯罪案件的種類(lèi)設(shè)置專業(yè)偵查隊(duì)，即落實(shí)推廣“專門(mén)化偵查”。警力部署隨著案情走，具體分析當(dāng)?shù)胤缸镄蝿?shì)，哪方面發(fā)案多，任務(wù)重，就在哪方面多設(shè)專業(yè)隊(duì)。但在既有的公安管理體制和偵查辦案模式下，由“總隊(duì)”“支隊(duì)”“大隊(duì)”等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)包攬各類(lèi)刑事案件，“一個(gè)案件，大家集體辦”，踐行偵查專門(mén)化建設(shè)無(wú)疑困難重重。而在實(shí)施主辦偵查員制度后，由主辦偵查員牽頭成立若干辦案小組，既維持了當(dāng)前的機(jī)構(gòu)設(shè)置格局基本不變，避免較大利益沖突，又使得整個(gè)偵查隊(duì)伍化整為零，篩選出的精干力量可自由組合，發(fā)揮出最大戰(zhàn)斗力。各地可根據(jù)當(dāng)前犯罪形勢(shì)及主辦偵查員個(gè)人的能力特長(zhǎng)，靈活配置警力，集中力量打擊高發(fā)案件、突破重大疑難案件，同時(shí)，讓有專長(zhǎng)的人辦擅長(zhǎng)的案件。以辦案小組作為推行主辦偵查員制度后的辦案組織形式，有利于打破以被動(dòng)式、地域性布局為主的“一般化偵查”僵局，促進(jìn)偵查專門(mén)化建設(shè)，推動(dòng)公安“四項(xiàng)建設(shè)”工作。

五、主辦偵查員的監(jiān)督機(jī)制與職務(wù)保障制度

（一）主辦偵查員的監(jiān)督機(jī)制。有基層實(shí)戰(zhàn)部門(mén)的同志提出，在當(dāng)前基本實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公的大背景下，如果允許偵查部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)甚至上級(jí)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主辦偵查員，極可能存在領(lǐng)導(dǎo)指令下級(jí)人員冒用其警號(hào)登陸信息系統(tǒng)進(jìn)行操作，最終會(huì)使制度被架空，功勞歸領(lǐng)導(dǎo)，而案件出現(xiàn)差錯(cuò)卻又無(wú)法追責(zé)，甚至推脫責(zé)任的情況。

制度的生命力在于執(zhí)行，不充分考慮基層一線的實(shí)際情況，制度運(yùn)行的阻力必然會(huì)加大。在強(qiáng)調(diào)給主辦偵查員放權(quán)，增強(qiáng)辦案自主性的同時(shí)，也必須建立起配套的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)主辦偵查員的監(jiān)督管理，防止權(quán)力被濫用。

對(duì)主辦偵查員的監(jiān)督及其違紀(jì)違法行為的處理，應(yīng)當(dāng)由紀(jì)檢、督察部門(mén)負(fù)責(zé)。監(jiān)督的方式應(yīng)當(dāng)是多渠道、全方位的，不能局限于聽(tīng)取匯報(bào)或單純的書(shū)面審查，而應(yīng)更多地主動(dòng)監(jiān)督，適時(shí)開(kāi)展實(shí)地走訪，面對(duì)面檢查偵查工作的進(jìn)展。完善監(jiān)督機(jī)制，最根本的仍在于建立健全對(duì)主辦偵查員的檢舉、投訴渠道。一方面公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)行使監(jiān)督權(quán)，或其他內(nèi)部人員發(fā)現(xiàn)主辦偵查員辦案過(guò)程中的違法違紀(jì)行為，可以及時(shí)向有關(guān)部門(mén)檢舉；另一方面犯罪嫌疑人及其親屬、辯護(hù)律師以及被害人、人民群眾對(duì)主辦偵查員的執(zhí)法辦案工作有疑問(wèn)或有意見(jiàn)的，也可向有關(guān)部門(mén)投訴或提出質(zhì)詢。⑨

（二）職務(wù)保障制度。建立主辦偵查員的職務(wù)保障制度，第一要?jiǎng)?wù)是出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格界定錯(cuò)案范圍，細(xì)化、明確工作中不同的錯(cuò)誤類(lèi)型，并制定相應(yīng)的處罰措施，這是建立辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制以及錯(cuò)案責(zé)任倒查機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。主辦偵查員的選任以及所有偵查行為都受到嚴(yán)格的監(jiān)督，對(duì)所辦案件的質(zhì)量又要終身負(fù)責(zé)。但客觀上，許多案件的辦理質(zhì)量要受客觀偵查技術(shù)水平，以及案件本身發(fā)生的特殊情況等種種制約。⑩最終的處理結(jié)果往往非因偵辦人員的主觀因素而出現(xiàn)錯(cuò)失，或者在一段時(shí)間后被新的證據(jù)事實(shí)所推翻。

在這種情況下，將案件定性為錯(cuò)案，對(duì)主辦偵查員問(wèn)責(zé)，明顯不合情理。因而錯(cuò)案的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)呆板單一，僅僅以是否出現(xiàn)新的案件結(jié)果或是否進(jìn)行國(guó)家賠償為標(biāo)準(zhǔn)是不可取的。案件出錯(cuò)并不等同于主辦偵查員的工作一定有錯(cuò)，對(duì)具體錯(cuò)誤的認(rèn)定也應(yīng)有理有據(jù)。嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)規(guī)定，查清行為事實(shí)，區(qū)別過(guò)失與故意、違紀(jì)與違法。

通過(guò)界定錯(cuò)案范圍，明確錯(cuò)誤類(lèi)型與處罰措施，從根本上免去主辦偵查員的后顧之憂，將內(nèi)部的職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降到最低，不讓主辦偵查員們“吃啞巴虧”“流血流汗又流淚”。唯有讓職業(yè)保障遠(yuǎn)高于責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，主辦偵查員才不會(huì)變成“燙手山芋”，才會(huì)出現(xiàn)優(yōu)秀偵查人才踴躍參與的良好局面。

在政治待遇方面，可將主辦偵查員經(jīng)歷作為行政職級(jí)評(píng)定的優(yōu)先參考項(xiàng)。在以往的試點(diǎn)探索中，如河南周口市公安局根據(jù)相關(guān)規(guī)定，凡未取得主辦偵查員資格的民警，一律不得單獨(dú)主辦刑事案件，不得提拔擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。讓取得主辦偵查員資格成為擔(dān)任偵查業(yè)務(wù)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的必要條件，既有利于主辦偵查員制度的推行，又可在人才層面促進(jìn)偵查專業(yè)化建設(shè)，這樣的舉措值得借鑒。êIS

在經(jīng)濟(jì)待遇方面，在正常工資之外，給主辦偵查員發(fā)放與正常工資相當(dāng)?shù)闹鬓k偵查員職務(wù)津貼。由于津貼由地方財(cái)政保障，應(yīng)由地方政府牽頭，針對(duì)當(dāng)?shù)毓补ぷ鞯膶?shí)際需求，結(jié)合本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門(mén)，最終協(xié)商確定津貼的具體數(shù)額及發(fā)放辦法。

主辦偵查員的待遇保障應(yīng)當(dāng)具有時(shí)效性，一方面，應(yīng)該將職務(wù)津貼作為主辦偵查員職務(wù)保障制度中的常設(shè)制度，按月及時(shí)發(fā)放，不能局限于偵查工作開(kāi)展的時(shí)間，以避免有案才有津貼、經(jīng)費(fèi)保障不及時(shí)、案件工作陷入被動(dòng)等情況；另一方面，津貼只在任期內(nèi)發(fā)放，不得前追后補(bǔ)，也不宜在退出主辦偵查員隊(duì)伍后繼續(xù)存在或作為退休工資的計(jì)算基礎(chǔ)。

注釋：

①《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)及相關(guān)改革方案將印發(fā)實(shí)施》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年2月16日第1版。

②程小白：《主辦偵查員制度：全面深化公安機(jī)關(guān)刑事司法改革的著力點(diǎn)》，《江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。

③許昆主編：《公安刑事執(zhí)法改革發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2015年版。

④鄧國(guó)良：《實(shí)現(xiàn)主辦偵查員制度由“背景變量”到“前景變量”的角色轉(zhuǎn)換》，《江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。

⑤蔣熙輝：《主辦偵查員制度的初步探討》，《江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。

⑥宋陽(yáng)：《關(guān)于主辦偵查員制度的幾點(diǎn)思考》，《江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。

⑦王義樹(shù)：《基層法院法官員額制度的考量與構(gòu)建——以江西省瑞昌市人民法院法官隊(duì)伍現(xiàn)狀為視角》，光明網(wǎng)法院頻道，2014年10月28日。（http://court.gmw.cn/m/?act=a&aid=166481&cid=1）

⑧楊郁娟：《論打擊犯罪新機(jī)制的構(gòu)建》，《廣州市公安管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。

⑨曹云清：《主辦偵查員制度設(shè)計(jì)的若干思考》，《江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。

⑩包涵：《主辦偵查員制度的歷史沿革分析》，《江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。

?郁發(fā)順：《周口舉行主辦偵查員資格考試——主辦刑事案件要有資格證》，《人民公安報(bào)》2007年6月28日第8版。

（責(zé)任編輯：蔣國(guó)長(zhǎng)）

D918

A

1674-3040（2015）06-0035-05

2015-11-20

張震天，中國(guó)人民公安大學(xué)偵查學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)閭刹閷W(xué)。