□中共浙江省委政法委員會課題組

（中共浙江省委政法委員會，浙江杭州310025）

○"楓橋經驗“與和諧社會

美麗浙江建設司法保障問題的調查與思考*

□中共浙江省委政法委員會課題組

（中共浙江省委政法委員會，浙江杭州310025）

建設美麗浙江是浙江省委、省政府作出的一項重大決策部署。全省各級政法機關積極運用各種手段，為美麗浙江建設提供司法保障，取得了階段性成效。分析當前美麗浙江建設司法保障存在的問題及原因，應進一步增強服務保障美麗浙江建設的主動性、積極性；完善服務保障相關的法律政策體系；加大對生態(tài)領域違法犯罪的打擊力度；加強相應的法律服務；預防化解生態(tài)領域矛盾糾紛；健全司法保障體制機制；營造濃厚的美麗浙江建設氛圍。

美麗浙江；“五水共治”；司法保障；生態(tài)文明；環(huán)境保護

建設美麗浙江是浙江省委、省政府作出的一項重大決策部署，事關浙江經濟社會科學發(fā)展，是社會各界和廣大人民群眾高度關注的重大民生問題，也是一項復雜的系統工程和長期的戰(zhàn)略任務。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的目標任務。在建設美麗浙江的過程中，如何加強法律的規(guī)范、引導和保障，切實貫徹落實依法治國的戰(zhàn)略部署，是需要深入思考和研究的重要課題。為此，本課題組會同省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳和省司法廳等相關部門，共同就美麗浙江建設的司法保障問題開展調查研究，對加強美麗浙江建設司法保障工作提出意見建議，供決策參考。

一、當前浙江省政法機關服務美麗浙江建設的基本情況

自從浙江省委作出建設生態(tài)省的戰(zhàn)略決策，特別是浙江省第十三次黨代會和省委十三屆二次全會明確要求加快生態(tài)浙江、美麗浙江建設步伐以來，全省各級政法機關緊緊圍繞省委的決策部署，積極運用各種手段，為美麗浙江建設提供司法保障，取得了階段性成效。

（一）生態(tài)文明執(zhí)法司法體制機制不斷健全。省委政法委制定出臺了《關于全省政法系統服務保障“五水共治”的指導意見》，對全省政法機關服務保障“五水共治”工作提出指導意見。省政法各部門立足部門職能和實際，分別下發(fā)服務生態(tài)省建設的指導性意見，明確目標任務，落實工作責任。同時，各級政法機關還大膽開展體制機制創(chuàng)新。在體制層面，公安機關探索建立了環(huán)境犯罪偵查專門機構；建立“河道警長制”，每一條主要河道都有局領導任警長、每一段河道有責任單位和責任人?；鶎臃ㄔ簞?chuàng)設了“環(huán)境法庭”，推動環(huán)境執(zhí)法司法工作常態(tài)化。檢察機關積極探索生態(tài)文明司法機制創(chuàng)新，以檢察院為原告提起多起環(huán)境公益訴訟，取得較好社會反響。省司法廳聯合省林業(yè)廳在全省64個林業(yè)縣全部建立法律援助工作站。在機制層面，政法機關十分注重與行政執(zhí)法部門的密切協作，著力形成工作合力。創(chuàng)新建立聯合行動工作機制，建立了多部門情況通報會商，公、檢、法共同參與的執(zhí)法辦案聯席會議等機制；創(chuàng)新建立聯合監(jiān)督工作機制，檢察機關依托當地政府及環(huán)保行政執(zhí)法部門的執(zhí)法信息銜接工作機制及信息共享平臺，及時發(fā)現涉環(huán)保刑事案件立案監(jiān)督線索。

（二）生態(tài)領域違法犯罪行為受到有力打擊。全省各級政法機關充分發(fā)揮司法保障職能，嚴厲打擊破壞環(huán)境的各類違法犯罪活動，有力地震懾各類環(huán)境違法犯罪行為。2013年，全省公安機關在偵破污染環(huán)境犯罪案件的同時，針對海洋環(huán)境和森林資源保護實際，組織開展了集中整治行動。檢察機關批捕、起訴破壞環(huán)境保護類犯罪，法院一審審結污染環(huán)境罪和環(huán)境污染損害賠償責任糾紛案件，依法裁定環(huán)境污染行政處罰案件都有增加。與此同時，積極預防和打擊環(huán)保領域職務犯罪。

（三）生態(tài)領域矛盾糾紛得到有效化解。各地堅持將社會穩(wěn)定風險評估工作貫穿于美麗浙江建設始終，對涉及生態(tài)文明的重大決策、重大建設項目，嚴格按照“應評盡評”的要求，加強社會穩(wěn)定風險評估，完善預案措施，確保預防預警在前、工作跟進有效。依托“網格化管理、組團式服務”，組織廣大政法干警主動深入到矛盾問題多、工作難度大的村居和企業(yè)，集中開展生態(tài)領域矛盾糾紛“大排查、大調處”活動。完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，大力推進行業(yè)性專業(yè)調解組織建設，組建調解專家?guī)?，提高化解處理復雜矛盾糾紛的能力。特別注重發(fā)揮律師、基層法律服務工作者第三方身份優(yōu)勢，主動服務，引導群眾合法、理性表達訴求，協助化解因城市建設和環(huán)境污染引發(fā)的社會矛盾和群體性事件。注重發(fā)揮人民調解組織貼近基層、貼近群眾的優(yōu)勢，組織動員司法所人員和人民調解員深入“五水共治”“三改一拆”等工作現場，開展矛盾糾紛排查調處活動。

（四）美麗浙江建設法治氛圍初步形成。各級政法機關立足執(zhí)法司法工作實際，大力開展法制宣傳，加大法律服務力度，積極營造依法推進美麗浙江建設的良好氛圍。通過運用各種傳統和現代手段，組織開展“五水共治，法治同行”專項法制宣傳等主題活動，注重從法治視角，用法治思維、法治元素、法治途徑宣傳介紹美麗浙江建設的豐富內涵。通過執(zhí)法司法公開、組建“五水共治”“三改一拆”法律顧問團等方式，切實加強法律服務，暢通訴求反映和法律幫扶渠道。邀請專家為各地理論中心組作專題輔導報告，以提高各級黨政領導干部運用法治思維和法治方式開展美麗浙江建設的能力。

二、當前浙江省政法機關服務保障美麗浙江建設存在的問題及原因分析

（一）存在的問題。

1.還有相當多的生態(tài)領域違法犯罪行為和矛盾糾紛沒有通過司法渠道處理，存在“有勁難使”的現象，如環(huán)保非訴行政執(zhí)行案件的受理和執(zhí)行面臨很大壓力；又如，一方面每天都在產生大量因環(huán)境污染引發(fā)的民事糾紛，另一方面環(huán)保民事訴訟案件很少，特別是針對環(huán)境問題產生的公共安全事件，環(huán)保公益訴訟少之又少。另外，我國現行法律對污染環(huán)境行為的刑事處罰門檻過高，對于偷排泥漿等對環(huán)境危害嚴重的行為均不能納入刑事打擊的范圍；一些已經進入司法程序的污染環(huán)境刑事案件，由于各種原因，致使犯罪嫌疑人逃脫刑事打擊。

2.司法手段尚不足以對違法犯罪行為產生震懾，存在“隔靴搔癢”的現象。從司法打擊的手段上看，刑事處罰的威懾作用十分有限，2013年檢察機關起訴的破壞環(huán)境保護類犯罪案件314件525人，最終被法院一審判處的只有22件35人，最高刑罰也不過3年6個月的有期徒刑。另外，與非法獲利相比，當前破壞環(huán)境的違法成本十分低廉，如果能夠逃脫打擊，甚至是無本萬利，從而導致不法分子鋌而走險。

3.各地各部門之間的聯動協作配合還不夠緊密，存在“各自為戰(zhàn)”的現象。環(huán)保非訴行政執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”機制難以推進，強制執(zhí)行效果不佳，一些企業(yè)停止生產一段時間后又重新生產，有的甚至通過先注銷企業(yè)后重新注冊的方式來規(guī)避行政處罰。在拆違工作中，一些地方和部門執(zhí)法標準不一，容易導致一部分群眾心理失衡，因此而產生的矛盾糾紛進入司法渠道之后，政法機關很難化解，即便是案件結了，矛盾還是沒有消除。

（二）原因分析。

1.違法行為多樣化、組織化、專業(yè)化、網絡化。從目前政法機關查辦的環(huán)保犯罪案件看，有跨省、跨區(qū)域運輸、傾倒危險廢物，企圖逃避當地公安機關打擊的跨區(qū)域型犯罪；有產生固廢、危廢企業(yè)和專門實施運輸傾倒企業(yè)共同實施犯罪，從生產、運輸、銷售等環(huán)節(jié)形成封閉完整鏈條的組織型犯罪；有利用未批準登記的“黑窩點”“黑工廠”進行公開半公開排污的黑窩點型犯罪；有利用現代信息技術進行遙控、指揮的網絡型犯罪等等，形式多樣，且組織化、網絡化發(fā)展趨勢明顯。同時，環(huán)保類案件專業(yè)性極強，受害者量大面廣，證據收集十分困難，造成損失難以鑒定，民事賠償金額難以確定，特別是環(huán)境污染案件中，污染物通常都會被擴大、稀釋，或進入其他水體、土壤等，違法犯罪行為造成的損失難以鑒定，如果遇到若干企業(yè)違法在同一地點共同排污或排出的各種有毒有害化學物質相互影響造成交叉污染的情況，區(qū)分各個企業(yè)責任更是難上加難。以上這些，都給政法機關執(zhí)法司法工作帶來了現實的困難和挑戰(zhàn)。

2.法律政策規(guī)定缺失、沖突。我國現行法律對生態(tài)領域的適用規(guī)則不夠明確具體。比如對污染環(huán)境行為嚴重程度、“處置”行為、污染物數量、因果關系、損失價值、共同犯罪、公益訴訟等的規(guī)定都不夠明確，司法實踐中的理解也不一致。同時，法律規(guī)定之間“打架”的情況也有出現，有的是下位法與上位法沖突，有的是不同地區(qū)規(guī)定之間的沖突。

3.體制機制不夠健全。在執(zhí)法司法體制上，浙江省部分基層法院雖然設立了環(huán)境保護審判機構，但在機構數量和級別上與其他省份相比還有差距。公安機關目前僅寧波、溫州、嘉興在市一級成立了環(huán)境犯罪偵查支隊；桐廬、海寧、浦江在縣一級成立了環(huán)境犯罪偵查大隊。森林公安機關作為同級林業(yè)主管部門的內設機構，不具備獨立的執(zhí)法主體資格，全省尚無一家具有司法鑒定資質的森林案件鑒定機構，這極大地削弱了對涉林犯罪活動的打擊力度。在工作機制上，江蘇、云南等省都建立了多部門參與的環(huán)境執(zhí)法聯動機制，浙江省雖然在寧海等部分地區(qū)探索建立了執(zhí)法聯動機制，但在廣度上缺少多部門的參與聯動，在深度上尚未形成“全省一盤棋”的立體式、交叉式執(zhí)法聯動機制。

4.自身能力不足。當前，執(zhí)法任務日益繁重，執(zhí)法環(huán)境日趨復雜，特別是社會各界和人民群眾對執(zhí)法工作越來越關注，期盼和要求也越來越高。環(huán)境生態(tài)領域作為新形勢下執(zhí)法司法工作的新領域，一些基層政法干警的執(zhí)法司法能力存在著許多不適應。有的政法干警片面注重傳統的執(zhí)法司法工作，對美麗浙江建設重要性緊迫性的認識不到位，對服務美麗浙江積極性不高、動力不足；有的政法干警對環(huán)境保護知識學習掌握不夠，不能把握生態(tài)領域執(zhí)法司法工作規(guī)律，工作經驗不足，特別是在證據的收集固定上不夠及時、規(guī)范，從而影響了執(zhí)法司法工作質量；有的政法干警缺乏較強的組織協調能力及較高的調解藝術和水平，在處理生態(tài)領域矛盾糾紛時缺乏經驗、方法不當、效果不佳。

三、進一步加強美麗浙江建設司法保障工作的意見建議

（一）進一步增強服務保障美麗浙江建設的主動性、積極性。全省各級黨委政法委和政法機關要從全局和戰(zhàn)略高度，充分認識美麗浙江建設的重大意義，切實增強政治意識、大局意識、責任意識，自覺把保障美麗浙江建設作為服務大局的重要抓手，作為貫徹群眾路線、回應群眾關切的重要切入點，作為檢驗履職能力高低的重要內容。建議制定出臺相關指導意見，統一政法部門和廣大政法干警的思想認識，增強積極性和主動性，全力助推美麗浙江建設依法有序開展。

（二）進一步完善服務保障美麗浙江建設的法律政策體系。

一是針對實踐中存在的法律適用疑難問題，研究確定重點調研題目并赴實地開展調查研究，適時制定出臺浙江省生態(tài)領域犯罪案件辦理指導意見等規(guī)范性文件，指導司法實踐。對于需要更高層次頂層設計的事項，及時提出意見建議。通過個案指導、類案研討等方式，加強對破壞環(huán)境資源類犯罪案件的專業(yè)指導，切實提高廣大干警的專業(yè)化水平。

二是制定出臺涉及環(huán)境污染的鑒定主體資格、鑒定程序、直接經濟損失的計算等具體工作的規(guī)范性文件，引導偵查工作依法、規(guī)范進行。

三是加大對環(huán)保非訴行政執(zhí)行、環(huán)保民事訴訟和公益訴訟等案件受理和執(zhí)行機制的研究，在廣泛深入調研的基礎上，出臺浙江省的指導性意見，以加強對環(huán)保非訴行政執(zhí)行、環(huán)保民事訴訟和公益訴訟等案件的辦理，推動因環(huán)保引發(fā)的矛盾糾紛在法治的軌道內得到妥善解決。

（三）進一步加大對生態(tài)領域違法犯罪的打擊力度。

一是按照“零容忍、零懈怠”的工作要求，研究并建立長效嚴管機制。適時組織開展專項行動，嚴厲打擊各類違法犯罪活動，特別是加大重點案件的督辦力度，集中力量破獲一批大要案件，做到快偵、快破、快訴，有力震懾生態(tài)環(huán)境領域的違法犯罪。積極探索建立生態(tài)恢復性司法制度，切實提高刑事犯罪的預防效果、刑事司法的效率以及生態(tài)要素的基礎恢復水平。

二是嚴肅查處妨礙美麗浙江建設的違法行為。特別要依法嚴肅查處治水工作中各類阻擾項目實施、工程建設以及妨礙公務等行為，依法嚴厲打擊蓄意鬧事、暴力抗法、擾亂社會秩序等違法行為。密切關注涉及美麗浙江建設相關輿情，對網上發(fā)布虛假信息、大肆炒作、惡意攻擊等違法行為，依法進行查處。

三是堅決查處生態(tài)領域問題背后的貪污、賄賂、瀆職等職務犯罪。把預防職務犯罪融入黨委、政府開展環(huán)境保護的決策部署之中，結合執(zhí)法辦案，有的放矢地開展針對性預防。深入分析研究環(huán)保領域職務犯罪的原因，進行專項調查，從制度或機制上發(fā)現問題，提出針對性的司法建議，對工作中發(fā)現的職務犯罪線索，及時移送相關職能部門。

四是加強執(zhí)法監(jiān)督，重點探索破壞環(huán)境犯罪刑事附帶民事訴訟，加強對環(huán)境污染問題的民行申訴案件的辦理，強化抗訴、檢察建議等監(jiān)督手段。

（四）進一步加強對美麗浙江建設的法律服務。

一是強化案件辦理。準確把握生態(tài)領域各類案件的受理條件，探索生態(tài)環(huán)境訴訟案件指定管轄制度，健全完善跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境訴訟的訴訟管轄制度，有效解決跨區(qū)域水污染等糾紛的訴訟管轄問題，依法及時適用減、緩、免交訴訟費政策。特別要落實省高級人民法院《關于民事訴訟立案審查階段適用調查令的意見》，切實解決涉案當事人因“取證難”而導致的“立案難”問題。

二是強化審批制度改革。重點改革美麗浙江建設所涉及的交通、消防、特種行業(yè)管理等行政審批項目，進一步簡化審批程序，歸并審批環(huán)節(jié)，暢通“綠色通道”，提高審批效率。

三是強化法律服務。積極推行“項目警官制”，探索建立政法干警擔任法制“副河（道）長”制度，切實解決重點項目建設中遇到的社會治安、法律服務等困難和問題。整合法律服務資源，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，推動完善政府法律顧問制度，及時為政府和廣大群眾提供專業(yè)、高效、便捷的法律咨詢和法律服務。充分發(fā)揮公證、司法鑒定、法律援助等職能，積極引導群眾依法理性反映利益訴求。

（五）進一步預防化解生態(tài)領域矛盾糾紛。

一是深入排查化解矛盾糾紛。堅持和發(fā)展“楓橋經驗”，組織廣大政法干警主動深入村居和企業(yè)，開展矛盾“大排查、大調處”活動。進一步完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，促進矛盾糾紛更多地通過非訴訟、非對抗方式妥善化解。進一步推進生態(tài)領域行業(yè)性專業(yè)調解組織建設，不斷提高化解處理復雜矛盾糾紛的能力。對重大矛盾糾紛和不穩(wěn)定問題，嚴格落實掛牌督辦、項目化監(jiān)管等措施，確保化解責任到位，嚴防發(fā)生大規(guī)模群體性事件、民轉刑命案和個人極端案（事）件。

二是積極引導當事人依法維權。加大對公益訴訟的扶持力度，依法支持各地環(huán)保聯合會作為公益訴訟主體提起訴訟。嚴格落實污染環(huán)境損害賠償制度，鼓勵和支持直接受到損害的單位或者個人通過民事訴訟或行政處理等途徑主張賠償權利，依法確定破壞生態(tài)環(huán)境者的民事責任，保障受損害群眾依法獲得有效救濟。

三是有效預防和妥善處置各類突發(fā)事件。進一步加強社會穩(wěn)定風險評估工作，確保預警在前。深化“110”社會應急聯動體系建設，完善應急處置預案，健全應急指揮和聯動處置機制，強化應急隊伍建設和實戰(zhàn)演練，積極做好應急處置準備。堅持抓早抓小、快速有效的原則，妥善處置各類涉及生態(tài)領域的突發(fā)事件。

（六）進一步健全美麗浙江建設的司法保障體制機制。

一是以深化司法體制機制改革為契機，著力健全完善適應美麗浙江建設的執(zhí)法司法體制機制。要切實加強專業(yè)機構和力量建設，建議由省政府相關部門牽頭研究，對打擊環(huán)境污染專項活動落實專項警力編制，推動公安機關建立專門機構和專業(yè)隊伍，專司預防和打擊涉及污染環(huán)境違法犯罪；重視森林公安機構和隊伍建設，提高保護森林資源安全的能力和水平；推廣建立環(huán)境法庭，有效整合對生態(tài)、環(huán)境、資源類案件的審判資源，切實提升司法水平。要切實完善工作機制，借鑒兄弟省市經驗，在全省范圍內建立包括紀檢、法院、檢察、公安、監(jiān)察、環(huán)保、工商等多部門參與的環(huán)境執(zhí)法聯動機制；積極推動環(huán)境聯動執(zhí)法制度建設，建立健全包括環(huán)境執(zhí)法聯動聯席會議、環(huán)境執(zhí)法聯動聯絡員、環(huán)境違法案件聯動辦理、環(huán)境信息通報與共享等一系列工作制度。

二是以創(chuàng)新社會治理方式為契機，積極推進環(huán)境治理、生態(tài)文明建設法治化、制度化。充分發(fā)揮司法的教育預防、糾紛解決、打擊懲戒等職能，積極推動建立“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的生態(tài)文明制度體系。切實加強社會組織特別是環(huán)保類公益組織建設，充分發(fā)揮這些組織在生態(tài)治理中的積極作用。推進以行業(yè)規(guī)范、社會組織章程、村規(guī)民約、社區(qū)公約為基本內容的社會規(guī)范建設，強化自律、他律和互律結合，增強社會自我調節(jié)功能。積極發(fā)揮人民群眾在環(huán)境治理、生態(tài)文明建設中的主體作用，形成生態(tài)文明建設的全社會合力。

（七）進一步營造美麗浙江建設的濃厚氛圍。把美麗浙江建設所涉及到的法律法規(guī)作為“六五”普法宣傳重點，部署開展《水法》《環(huán)境保護法》等專項法制宣傳教育活動，進一步提高全社會環(huán)境保護法律意識。加大典型案例通報力度，以案說法，開展警示教育。充分發(fā)揮新聞媒體、自有媒體作用，加強政法系統服務保障美麗浙江建設工作的宣傳報道，及時總結推廣工作中的好經驗好做法和先進典型，努力營造服務保障美麗浙江建設的良好氛圍。

（責任編輯：常洵）

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1674-3040（2015）06-0012-04

2015-05-05

*本文獲2014年度浙江省黨委政法委系統優(yōu)秀調研成果二等獎。