邵 挺

前面說過，集體土地入市不是新事物，改革開放以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，當(dāng)時利用的土地都是集體土地，符合1988年《土地管理法》“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)允許使用集體所有的土地”的規(guī)定。但這部法律也明確規(guī)定了“國家和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。時隔兩年，國務(wù)院就頒布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，但時至今日也沒有頒布集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條例。實事求是地講，現(xiàn)有法律體系基本堵住了“集體土地入市”的途徑和渠道。但據(jù)劉守英的調(diào)查，像廣東佛山市南海區(qū)等一些沿海發(fā)達城市，從上世紀(jì)90年代初集體土地入市的范圍就不限于“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，更多地用于興建廠房供外資、合資和私人企業(yè)使用。

盡管從1988年開始集體土地入市就處于政策的“圍追堵截”中，凡涉及集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的官方文件，都是“禁止、嚴(yán)禁”等，事實上大量存在的入市活動，只能轉(zhuǎn)入“地下”，起初規(guī)模不大、影響有限，當(dāng)?shù)卣病氨犚恢谎坶]一只眼”。但等“漸成氣候”時，地方政府的態(tài)度也發(fā)生了分化，有的主張“清理、整頓”，有的卻堅持把這些“法外行為納入法律體系中”，主張通過修改法律來打通合法的渠道?，F(xiàn)在大家討論改革的邏輯，有“問題導(dǎo)向”、“理念導(dǎo)向”之爭，也有“基層創(chuàng)新”、“頂層設(shè)計”之辯，但都遵循一個原則，就是由大量現(xiàn)實中的“法外創(chuàng)新行為”形成試點，慢慢地形成改革的社會共識，“紅頭文件”的出臺則是最高層對改革的確認(rèn)。集體土地入市也不例外，經(jīng)過二十多年的探索，終于在2008年的十七屆三中全會上，加進去了“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”這句話，但是前面的“逐步”兩字，還表明仍處在試點探索階段，并沒有明確的時間表。直到十八屆三中全會，才去掉了“逐步”兩字，明確了“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的改革方向和推進路徑。2014年，又將北京大興區(qū)等33個縣區(qū)納入“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”的試點地區(qū)。

關(guān)于集體土地入市的文獻非常多，從上世紀(jì)90年代起就有周其仁、劉守英等學(xué)者開始呼喚“賦予集體土地跟國有土地平等保護的產(chǎn)權(quán)體系”。十七屆三中全會以來，中央政府連續(xù)釋放支持集體土地合法入市的信號后，引起了社會上新的一輪激烈爭論。爭論的焦點有二個，一個是“該不該入市”，第二個是“怎么入市”。

在第一個問題上，有兩類截然不同的聲音。一類聲音宣稱“集體土地入市會沖擊城市土地市場，甚至削弱現(xiàn)有土地制度對經(jīng)濟增長的作用”，言之鑿鑿下的理論邏輯是集體土地入市，就打破了城市土地只能由政府供應(yīng)的壟斷，土地供應(yīng)量的上升，拉低了城市地價，降低了地方政府從征地過程中獲得的壟斷收益，入市還通過“倒逼”征地改革，提高了征地成本，不利于當(dāng)前高度依賴土地征收體系的城鎮(zhèn)化進程推進，照上述邏輯層層推理，自然可得出“入市不利于城鎮(zhèn)化推進，影響經(jīng)濟增長”的結(jié)論。另外一類聲音主張“集體土地完全應(yīng)該入市”，這是保障農(nóng)民土地權(quán)益、增強集體資產(chǎn)和農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑，更重要的是，破解了我國土地制度的二元性，讓農(nóng)民帶著可交易、可對價的“土地資產(chǎn)”進城，將徹底改革現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式。留在農(nóng)村的村民和集體經(jīng)濟也擁有了長期穩(wěn)定的資產(chǎn)收益，可以說是“城鄉(xiāng)互利”。

筆者完全支持第二類觀點。前幾講說過，現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元土地制度對過去十多年中國經(jīng)濟高速增長起到重要作用，用來解釋的理論很多，但最直觀地看，就是適應(yīng)了中國經(jīng)濟起飛和高速增長階段對投資和出口的高度依賴特征，大量的工業(yè)園區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)和新城建設(shè)，跟政府壟斷土地供應(yīng)的機制密不可分。但這套模式的弊端越來越明顯，尤其到了“新常態(tài)”階段，長期支撐高速增長的投資和出口這兩大引擎明顯降速，“要地不要人”的城鎮(zhèn)化模式，又導(dǎo)致產(chǎn)生了大量沒有足夠集聚能力的新城市，作為傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化和增長模式重要支撐的土地制度，也到了“非改不可”的地步了。集體土地的入市，打破了“國有土地才能用于非農(nóng)建設(shè)”的制度壟斷，靠政府征地推進的舊有城鎮(zhèn)化模式，當(dāng)然會“左右碰壁”，從這個意義上講，第一類觀點講的“不利于城鎮(zhèn)化推進”也是對的，只是他們說的“城鎮(zhèn)化模式”是傳統(tǒng)的那一套，“不利于增長”短期看似乎有道理，但長期來看，打破土地二元制度，激活農(nóng)村土地的“資本潛力”，對中國經(jīng)濟可持續(xù)、均衡增長有重大影響。

理論觀點的爭論，要有背后實踐經(jīng)驗的支撐?！霸趺慈胧小笔且粋€操作性問題，從順序上講，應(yīng)該是先認(rèn)同“集體土地入市”的方向，再討論這些操作性問題。當(dāng)然，后者處理得好，用現(xiàn)在時髦的話講就是，“能取得可復(fù)制、可推廣的試點經(jīng)驗”，就能增強入市的社會共識。

筆者近年來曾跟隨劉守英老師，在他的悉心指導(dǎo)下，對佛山市南海區(qū)、成都市、重慶市、北京市等地區(qū)“集體土地入市”實踐的深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各地都已經(jīng)探索出了一條利用集體建設(shè)用地推進工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化新路”。這對比較國有土地和集體土地對“三化推進”的效果，提供了比較制度的視角。筆者在各地調(diào)研時，曾有意比較這些在“集體土地上長出來的城市和產(chǎn)業(yè)”，同政府征地模式下推進的城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及當(dāng)?shù)卣?、集體經(jīng)濟組織和村民的態(tài)度。

以南海區(qū)為例，從上世紀(jì)90年代開始村組兩級集體經(jīng)濟組織就將集體土地出租給企業(yè)投資辦廠，到2012年底南海區(qū)一半以上的工業(yè)用地是集體建設(shè)用地，80%的工業(yè)產(chǎn)業(yè)和GDP是建立在集體土地上面。根據(jù)土地“二調(diào)”結(jié)果，南海區(qū)集體建設(shè)用地占全部建設(shè)用地的71%。但由于一直缺乏政策依據(jù)和法律根據(jù)，在規(guī)劃制定、公共服務(wù)提供、稅收征收等方面都處于模糊地帶。2005年借著廣東省出臺《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的“東風(fēng)”，出臺了南海區(qū)的《集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓出租管理辦法》和《集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押管理辦法》，為實現(xiàn)集體土地與國有土地的“同地同價同權(quán)”提供了可操作性的政策。在配套措施上，仿效國有土地的流轉(zhuǎn)機制，南海區(qū)也建立了集體土地的“基準(zhǔn)地價體系”、“稅收體系”和“規(guī)劃體系”，并在2010年全面推行農(nóng)村集體資產(chǎn)交易和監(jiān)督平臺，所有集體資產(chǎn)在清產(chǎn)核算后全部進入交易平臺，保障了集體土地入市過程和收益分配的公開透明?？梢哉f，南海區(qū)為集體土地入市提供了可操作性很強的試點樣本。但碰到的最大問題是“抵押”，金融機構(gòu)依據(jù)《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，無法給集體土地上的各類物業(yè)辦理抵押業(yè)務(wù)，這是地方政府所不能掌控的，抵押權(quán)能的缺失降低了集體土地的價值，不利于吸引高附加值產(chǎn)業(yè)進入，成為制約南海區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的障礙。十八屆三中全會確立了“與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的改革方向后，南海區(qū)進一步探索破解集體土地的抵押問題，就拿到了“尚方寶劍”。2014年，出臺《南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實施辦法》，重點解決了集體土地上面的房屋、物業(yè)不能抵押的問題。

南海區(qū)20多年的集體土地入市探索，引發(fā)一個有意思的話題就是，大家都認(rèn)為“集體土地入市是損害地方政府利益的”，因此地方政府和開發(fā)企業(yè)應(yīng)該是最反對入市的。但為什么南海區(qū)政府從上世紀(jì)90年代起就支持集體土地入市，在國家政策不支持局部改革的情況下，在力所能及的范圍內(nèi)建立各項入市的體制機制？換句話說，有沒有什么機制讓地方政府積極推動集體土地入市而不是“反其道而行之”？其實，不僅是南海區(qū)，珠三角地區(qū)都普遍存在“集體土地托起半邊天”的現(xiàn)象。筆者曾在深圳、南海區(qū)、廣州等地調(diào)研過，感覺到要找到上述問題的答案，要追溯到上世紀(jì)80年代中后期。改革開放伊始，大量港資進入，要搞“三來一補”加工業(yè)，當(dāng)時的普遍做法是企業(yè)直接找到村組織，由村里負責(zé)提供土地和辦理手續(xù)，深圳寶安區(qū)的一位老人回憶，當(dāng)時的寶安縣下午5點鐘一過，就“炮聲隆隆，連地都在搖動”，原來是各村為吸引企業(yè)入駐，紛紛選擇在工人下班后“炸山修路、平整土地”。既然村組織在最初的發(fā)展階段，就扮演了“土地供應(yīng)者”的角色，在數(shù)十年中，盡管產(chǎn)業(yè)在轉(zhuǎn)型升級，但底下的土地仍然是“集體土地”。這也使珠三角地區(qū)的村級經(jīng)濟組織嘗到了“集體土地參與市場交易”的好處，比如可以多年分紅、所有權(quán)仍然是集體組織等，尤其跟“征地模式”相比，時間越長，集體土地入市的好處就越明顯，這就強化了“不到萬不得已，都不愿意村里的土地被征走”的預(yù)期。

再說地方政府，在上世紀(jì)90年代最早引入外資企業(yè)時，允許由村集體直接跟企業(yè)談判，而不是征地的原因，主要是“有心無力”，名義上縣政府有征地的法定權(quán)力，但事實上沒有征地所需要的財力。改革開放之初，鄧小平說過“中央沒有錢，可以給政策，你們要殺出一條血路”，其實當(dāng)時不僅中央沒有錢，珠三角各級政府也是“囊中空空”，在短期內(nèi)拿不出足夠的錢完成征地拆遷、平整土地等工作，因此對村組織利用集體土地自行引進企業(yè)的行為，不僅不加禁止，反而承諾“只要村組織把企業(yè)引進來，用地手續(xù)可由政府代辦”，村組織在引進企業(yè)的同時，還負責(zé)原本由政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共服務(wù)等，這對地方政府來說又是“一種解脫”。前面說過，集體土地入市具有很強的“路徑依賴”，跟長三角、京津冀等地區(qū)相比，不論在集體土地入市的規(guī)模還是地方政府的態(tài)度上，珠三角地區(qū)都“獨樹一幟”。從制度經(jīng)濟學(xué)的角度看，初始階段的產(chǎn)權(quán)安排會有累積效應(yīng)，時間一長就會形成相對固化的制度體系。

中國2003年以后進入城市化快速發(fā)展階段，征地規(guī)模不斷擴大，加上金融的力量，地方政府有了足夠的財力進行征地拆遷，這是不是意味著原先“心有余而力不足”的地方政府，會由支持集體土地入市轉(zhuǎn)為反對呢？據(jù)筆者的觀察，珠三角地區(qū)的部分地方政府確實存在這種現(xiàn)象，開始強化征地權(quán)、擴大征地規(guī)模。但南海區(qū)政府始終認(rèn)準(zhǔn)“主要通過集體土地搞產(chǎn)業(yè)升級、城市更新”的路子，政府的力量始終放在“如何完善集體土地入市的體制機制”上，而不是急著把集體土地變成國有土地。用時任書記鄧偉根的話來講，“政府要從長遠眼光，制定并完善集體土地入市后的收益分配關(guān)系”，南海區(qū)的普遍辦法是“二八開”，即地方政府以稅收的形式獲取集體土地拍賣價的20%，80%歸集體經(jīng)濟組織，以后每年集體土地上的物業(yè)租金收益，除去稅收后的凈收益，也基本按這個比例進行分配。據(jù)南海區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦的測算，在征地模式下，按照2010-2014年土地出讓成本性支出占出讓收益的平均比重（75%）來計算，假設(shè)一塊地通過征地模式賣了1000萬，政府土地凈收益是250萬。假定是集體土地自主入市，按照南海區(qū)集體土地基準(zhǔn)地價與國有土地基準(zhǔn)地價的比價（vv），估計賣500萬元，“二八開”的結(jié)果是地方政府獲取100萬。靜態(tài)地看，確實比250萬的凈收益少了。動態(tài)地看，政府則省了許多隱性成本，比如拆遷過程中的“官民沖突”以及土地出讓過程中的“腐敗”行為。即使只算經(jīng)濟賬，地方政府每年還可以從集體土地上的物業(yè)租金中分享20%的收益，長久算來，是“得大于失”的。這可能就是南海的鄧偉根如此強調(diào)“要從長遠眼光看待集體土地入市”的原因。

簡言之，解釋當(dāng)前“不少地方政府支持集體土地入市”的理由，拋卻政治上的正確除外（十八屆三中全會的規(guī)定），合理的邏輯應(yīng)該從兩方面展開。其一從歷史的角度，如果該地最初引入的產(chǎn)業(yè)和資本主要就是靠集體土地，在當(dāng)時地方政府沒有力量全部推進征地模式的情況下，集體經(jīng)濟組織的不斷壯大和農(nóng)民分紅比例的提高，直接就會約束地方政府的征地權(quán)。這個因素可以部分解釋，為何集體土地入市的現(xiàn)象更多地出現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)達的珠三角地區(qū)，而不是相對落后的中西部地區(qū)。其二從政府收益的角度，以當(dāng)年一次性地、靜態(tài)地觀點看，集體土地入市確實會降低政府從土地中獲取的收益，但從較長的時期看，地方政府可以通過跟集體組織的契約談判，得以分享長期的土地收益，并且還避免了繁雜的拆遷、征地沖突和土地腐敗?？上У氖?，我國五年一任的政治周期和官員績效考核機制，使很少有地方官員有長遠眼光，而只局限于任期內(nèi)的利益考核。

順便說一下，筆者在珠三角地區(qū)調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)一個有趣的現(xiàn)象，就是發(fā)達市區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長，有相當(dāng)一部分比例是長期任職的（超過二十年的不乏其人），就算區(qū)縣書記也是喜歡“原地長期任職”，有人用“基層一把手油水多”來解釋，但現(xiàn)在還沒有很好的理論來概括。但筆者從另外一個角度考慮，似乎這可以部分解釋，為何這些縣鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)可以更多從長遠角度考慮本地區(qū)的發(fā)展問題，比如“支持集體土地入市”，當(dāng)然這只是一種想象，還需要更多的實證研究加以驗證。