李 慶

在新型工業(yè)化進(jìn)程中改進(jìn)產(chǎn)城關(guān)系

李 慶

產(chǎn)城融合是與產(chǎn)城分離相對的產(chǎn)城關(guān)系模式，強調(diào)城市對產(chǎn)業(yè)支撐作用和產(chǎn)業(yè)對城市帶動作用的統(tǒng)一，通過優(yōu)化城市空間、提升城市功能助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，煥發(fā)新的增長動力，推動經(jīng)濟(jì)增長，在經(jīng)濟(jì)增長的帶動下進(jìn)一步驅(qū)動城市功能提升，實現(xiàn)生產(chǎn)型園區(qū)經(jīng)濟(jì)向綜合型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)與城市深度融合，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展。

產(chǎn)城融合助力新型工業(yè)化發(fā)展

工業(yè)化進(jìn)程是支撐中國經(jīng)濟(jì)增長的動力源泉，是建設(shè)小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要基石。經(jīng)過長期的努力，我國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中后期階段，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級加快，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)健康發(fā)展，服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速。與此同時，經(jīng)濟(jì)增長的資源和環(huán)境約束不斷強化，勞動力等要素成本不斷上升，投資和出口增速明顯放緩，主要依靠資源要素投入和規(guī)模擴張的粗放發(fā)展模式難以為繼，為保障國民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展，打造經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，必須穩(wěn)固工業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的核心地位，以新型工業(yè)化點燃經(jīng)濟(jì)增長的新引擎，產(chǎn)城融合可以調(diào)動和提高城市服務(wù)于工業(yè)的能力，可以統(tǒng)籌城市資源和市場條件，助力工業(yè)創(chuàng)新升級，帶動國民經(jīng)濟(jì)增長，這就使得推進(jìn)產(chǎn)城融合具有了緊迫的時代意義。

國際金融危機發(fā)生以來，以制造業(yè)為核心的工業(yè)發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)，汽車、化工、鋼鐵、有色、建材等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長動力開始減弱，國際產(chǎn)業(yè)競爭日益加劇。為了振興本國經(jīng)濟(jì)，美國等發(fā)達(dá)國家積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提出“再工業(yè)化”發(fā)展戰(zhàn)略，尤其重視制造業(yè)生產(chǎn)組織方式的重大變革，美國五家行業(yè)龍頭企業(yè)聯(lián)手組建了“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)盟”（IIC），德國提出了“工業(yè)4.0”。與此同時，新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、高端服務(wù)、現(xiàn)代物流等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)正在興起，信息技術(shù)與制造業(yè)融合的制造業(yè)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化給世界范圍內(nèi)的制造業(yè)帶來深刻影響。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革與中國加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式形成歷史性交匯，中國也發(fā)布了《中國制造2025》，新型工業(yè)化的發(fā)展方向已經(jīng)確立，新的發(fā)展局面正在形成。在新型工業(yè)化的生產(chǎn)組織方式中，融合是重要特征，既包括新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的融合、制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的融合，更包括生產(chǎn)組織與城市功能的融合，融合發(fā)展不僅有利于產(chǎn)業(yè)之間的“共贏”，而且有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與城市和諧進(jìn)步，帶動整個經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)質(zhì)量的提升。

城市是匯集資本、技術(shù)、人才和各種產(chǎn)業(yè)的空間載體。從產(chǎn)業(yè)的層面看，產(chǎn)城融合除了更有效地為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供要素支撐外，還對企業(yè)內(nèi)部交易成本的外部化、產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展和完善、加強企業(yè)的技術(shù)根植性等諸多方面提供支撐。從城市的層面看，產(chǎn)城融合可以使城市公共物品通過功能平臺更好地服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括科技研發(fā)平臺、人才培養(yǎng)培訓(xùn)平臺、金融和法律服務(wù)平臺、國內(nèi)外交流平臺、生活服務(wù)平臺等。

產(chǎn)城融合在為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供平臺支撐上作用尤其明顯。發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)是我國推進(jìn)新型工業(yè)化的著力點，只有在芯片、通訊設(shè)備、高速列車、物聯(lián)網(wǎng)、軟件開發(fā)、生物醫(yī)藥等前沿領(lǐng)域強調(diào)研發(fā)創(chuàng)新，取得技術(shù)突破，擁有領(lǐng)先的技術(shù)和制造能力，才能發(fā)揮中國的資源優(yōu)勢和市場潛力，形成未來經(jīng)濟(jì)的增長點。這樣的技術(shù)創(chuàng)新和突破往往超越企業(yè)的承擔(dān)能力，需要通過產(chǎn)城融合的方式有效地整合城市資源。形成城市層面的創(chuàng)新平臺支撐就是要通過產(chǎn)城融合在城市科技創(chuàng)新研發(fā)平臺上集合各個相關(guān)企業(yè)的研發(fā)能力，匯集科研院所和大專院校的科技力量，利用城市更加廣泛的對外交流平臺和研究資料資源，在城市層面獲得資金和法律服務(wù)，展開研究、實驗、孵化、產(chǎn)業(yè)化和市場化，靠產(chǎn)城融合的方式實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

以產(chǎn)城融合改進(jìn)園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

產(chǎn)城融合是相對于園區(qū)化發(fā)展而言的，園區(qū)化發(fā)展可以追溯到最早的開發(fā)區(qū)模式，大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)立是開發(fā)區(qū)經(jīng)驗的推廣。最初的開發(fā)區(qū)以招商引資發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為主要目標(biāo)，普遍享有規(guī)劃、項目審批、建設(shè)工程管理、進(jìn)出口業(yè)務(wù)、勞動人事、財政稅務(wù)、科技發(fā)展管理、資金融通、工商行政管理等方面的特殊政策，園區(qū)經(jīng)濟(jì)是建立在園區(qū)政策之上典型的政府行政力量的產(chǎn)物。

從區(qū)位看，按照園區(qū)與市區(qū)的空間關(guān)系有三種基本情況，第一種是遠(yuǎn)離主城區(qū)開辟新園區(qū)，例如天津濱海新區(qū)、鄂爾多斯的棋盤井工業(yè)園區(qū)、濰坊的濱海產(chǎn)業(yè)園區(qū)等；第二種是緊鄰主城區(qū)開設(shè)園區(qū)，例如上海的浦東新區(qū)、蘇州古城區(qū)兩側(cè)的蘇州高新區(qū)和蘇州工業(yè)園等，第三種就是與主城區(qū)混合在一起的無邊界園區(qū)，例如北京的中關(guān)村園區(qū)、杭州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等。遠(yuǎn)離型園區(qū)主要以重化工和制造業(yè)為主，具有突出的產(chǎn)業(yè)集聚和集群發(fā)展空間特色，由于遠(yuǎn)離主城區(qū)，園區(qū)難以利用主城區(qū)已有的基礎(chǔ)設(shè)施和生活服務(wù)條件，園區(qū)建設(shè)成本較高，通勤交通、倉儲物流等運營成本也比較高，在一定程度上形成“地理孤島”、“經(jīng)濟(jì)孤島”、“功能孤島”和“政策孤島”，對于這樣的園區(qū)需要大力推進(jìn)產(chǎn)城融合，一方面加強園區(qū)的生產(chǎn)和生活服務(wù)功能建設(shè)，另一方面加強與城區(qū)功能的聯(lián)系，將單一的工業(yè)園區(qū)型經(jīng)濟(jì)向城市綜合型經(jīng)濟(jì)過渡。緊鄰型園區(qū)和無邊界園區(qū)可以比較便利地利用主城區(qū)的資源，人們可以方便地選擇在園區(qū)或者主城區(qū)生活和工作，便于聚集人氣和催高土地價值，有利于建設(shè)開發(fā)運營和管理，更有利于城市平臺功能的發(fā)揮，但是園區(qū)經(jīng)濟(jì)強大的聚集效應(yīng)會給城市帶來巨大的功能負(fù)擔(dān)，使原有基礎(chǔ)設(shè)施難以承受，反而降低城市所能提供的平臺效益，尋求產(chǎn)城融合的新區(qū)發(fā)展模式已經(jīng)成為這類園區(qū)發(fā)展探索的主流。無論哪一種空間關(guān)系的園區(qū)經(jīng)濟(jì)，都需要強化二、三產(chǎn)業(yè)間的融合發(fā)展，強調(diào)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)與工業(yè)的對接，這就要求通過推進(jìn)產(chǎn)城融合實現(xiàn)城市公共物品功能和城市外部性對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)。

除了國家級園區(qū)，我國各省、市甚至縣都設(shè)立了許多產(chǎn)業(yè)園區(qū)，這些園區(qū)開發(fā)建設(shè)啟動之初，往往面臨建設(shè)資金不足、征地難度大、進(jìn)度要求急等諸多困難，為了能夠快速推進(jìn)園區(qū)建設(shè)，地方政府普遍采取設(shè)立政企合一的管理委員會的形式來組織建設(shè)，政府深度介入園區(qū)規(guī)劃、拆遷、建設(shè)、招商、運營等各個環(huán)節(jié)。在開發(fā)建設(shè)階段，為了應(yīng)對資金不足的難題，園區(qū)在圈定建設(shè)范圍后，先用有限的資金開發(fā)一小片土地，獲得收益后再投入新的土地開發(fā)，形成“逐片開發(fā)”、“滾動開發(fā)”的模式。為了加快資金周轉(zhuǎn)速度和土地開發(fā)進(jìn)度，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得以高標(biāo)準(zhǔn)的快速實現(xiàn)，但是服務(wù)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是生活性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套服務(wù)功能嚴(yán)重滯后，產(chǎn)城功能明顯脫節(jié)，城市功能優(yōu)勢得不到體現(xiàn)。在招商引資階段，滾動開發(fā)的方式往往是邊建設(shè)邊招商，由于園區(qū)建設(shè)沒有定型，為了盡快引入項目，招商中往往對入駐企業(yè)的要求過度遷就，園區(qū)規(guī)劃不得不經(jīng)常面臨調(diào)整和變更，得不到嚴(yán)格地遵守和執(zhí)行，使得園區(qū)的城市功能存在瑕疵，不利于實現(xiàn)長遠(yuǎn)的產(chǎn)城融合發(fā)展。同時，政府直接制定園區(qū)產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)目錄、市場準(zhǔn)入、項目審批與核準(zhǔn)、供地審批、貸款的行政核準(zhǔn)、強制性清理（淘汰落后產(chǎn)能）等行政性措施，對園區(qū)內(nèi)特定企業(yè)、特定技術(shù)、特定產(chǎn)品進(jìn)行選擇性扶持?？傊瑘@區(qū)建設(shè)和運營中這種政府主導(dǎo)，行政推進(jìn)的方式在建設(shè)之初發(fā)揮了關(guān)鍵性的突破作用，但是政企不分的體制機制使得市場機制得不到充分發(fā)揮，也給園區(qū)建設(shè)和后續(xù)發(fā)展帶來了弊端，需要積極推進(jìn)產(chǎn)城融合模式，建立適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)城融合發(fā)展組織模式或者政府退出機制，探索市場機制推動下的產(chǎn)城融合發(fā)展。

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調(diào)要加快轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場機制有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動的作用。2015年7月，國家發(fā)展改革委員會發(fā)出關(guān)于開展產(chǎn)城融合示范區(qū)建設(shè)有關(guān)工作的通知，要求各地方尊重市場規(guī)律，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用推動產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，加快培育一批新的經(jīng)濟(jì)增長點或增長極?？梢?，產(chǎn)城融合不僅要解決園區(qū)去行政化或者產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間問題，而且要從政府和市場關(guān)系上理順產(chǎn)業(yè)和城市的關(guān)系，是全面深化改革在產(chǎn)業(yè)和城市領(lǐng)域的重要實踐和戰(zhàn)略安排。

一些地方為了理順政府和市場關(guān)系，已經(jīng)遵循產(chǎn)城融合理念對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了長期探索。10年前，河北省固安縣是個沒有工業(yè)基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)縣，2003年國內(nèi)生產(chǎn)總值只有35.06億，財政收入1.34億（廊坊市固安縣2003年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報），目前，產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)發(fā)展成為覆蓋新城區(qū)、連接主城區(qū)、輻射整個區(qū)域的大型城市綜合體，2014年全縣實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值113億元，11年增長近三倍，財政收入40億，11年增長近30倍（廊坊市固安縣2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報）。固安取得的突出成果為產(chǎn)城融合發(fā)展提供了有力的實踐證明。

產(chǎn)城融合強調(diào)勞動力本地化

伴隨著工業(yè)化進(jìn)程加速，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程，正處于深入發(fā)展的關(guān)鍵時期，產(chǎn)城融合的目的就是促進(jìn)工業(yè)化和城市化的協(xié)同發(fā)展，最終提高和改善人們的生活水平。要想達(dá)到產(chǎn)城融合的最終目的，就不能把城市僅僅看成要素的匯集地和生產(chǎn)的場所，尤其不能僅從勞動力需求的角度看待城市居民，而是要從產(chǎn)業(yè)和城市融合發(fā)展的角度關(guān)注城市流動人口，關(guān)注城市外來勞動力，關(guān)注全體城市居民。居民是城市的主體，是城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人力基礎(chǔ)，更是城市的主人，要通過產(chǎn)城融合發(fā)展使所有居民都能夠擁有平等的就業(yè)機會，享有均等的基本公共服務(wù)和平等的發(fā)展機會，所以產(chǎn)城融合對中國城市化進(jìn)程、對城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了提振產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意義，關(guān)系到小康社會的根本，觸動城市社會需求和社會結(jié)構(gòu)。

產(chǎn)城關(guān)系的核心是產(chǎn)業(yè)勞動人口與城市供養(yǎng)人口的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)是決定城市人口規(guī)模的基礎(chǔ)。城市人口規(guī)模是以就業(yè)為支撐的，沒有產(chǎn)業(yè)的支撐，就沒有充分的就業(yè)，因此城市規(guī)模必然與產(chǎn)業(yè)規(guī)模相匹配，不同的產(chǎn)業(yè)類型和結(jié)構(gòu)決定著城市不同的人口結(jié)構(gòu)和規(guī)模，只有產(chǎn)城融合發(fā)展才有利于形成匹配的產(chǎn)業(yè)和人口規(guī)模，才能提供高效合理的生產(chǎn)和生活服務(wù)配套設(shè)施，才能從根本上避免城市病的蔓延和城市環(huán)境的惡化，產(chǎn)城融合發(fā)展是城市化不可或缺的重要原則，決定著城市發(fā)展的質(zhì)量。

中國經(jīng)濟(jì)增長和城市發(fā)展取得的成就離不開農(nóng)村剩余勞動力所產(chǎn)生的人口紅利，他們作為外來勞動力承擔(dān)著城市產(chǎn)業(yè)工人的工作，卻只擁有城市流動人口的待遇，這種情況使城市勞動力供給始終處于不穩(wěn)定狀態(tài)，直接影響城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)性、穩(wěn)定性和抗風(fēng)險能力，只有這些外來勞動力獲得了真正的市民化待遇，脫離流動人口的特殊身份，形成以家庭為單位的就業(yè)和消費單元，才能說城市具備了基本的產(chǎn)城融合發(fā)展要求，因此以勞動力本地化評價產(chǎn)城融合水平是具有中國發(fā)展階段特色的產(chǎn)城融合發(fā)展水平評價指標(biāo)，也就是說在就業(yè)人口中本地戶籍人口的百分比最能說明城市產(chǎn)城融合的發(fā)育程度。

產(chǎn)城融合的政策取向

產(chǎn)城關(guān)系調(diào)整是工業(yè)化進(jìn)程的必然選擇，產(chǎn)城關(guān)系已經(jīng)從工業(yè)化初期短缺經(jīng)濟(jì)條件下的緊約束型關(guān)系改變?yōu)楫?dāng)前過剩經(jīng)濟(jì)條件下的開放型產(chǎn)城關(guān)系。在短缺經(jīng)濟(jì)時代，為了追求城市經(jīng)濟(jì)增長，政府把大量的公共資源投入到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的直接經(jīng)濟(jì)活動中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向產(chǎn)業(yè)傾斜，大幅度地減免企業(yè)稅收，對企業(yè)的社會責(zé)任和環(huán)境責(zé)任疏于監(jiān)管，向產(chǎn)業(yè)傾斜的公共政策導(dǎo)向使得公共服務(wù)水平與經(jīng)濟(jì)增長脫鉤。在當(dāng)前階段，就是要把在短缺經(jīng)濟(jì)增長過程中形成的政策慣性停止下來，合理利用政策導(dǎo)向和財政投入通過產(chǎn)城融合強化城市服務(wù)功能。

不同發(fā)展階段的城市具有差別化的產(chǎn)城融合潛力，產(chǎn)城銜接的差距越大，重新配置的機會也就越多，產(chǎn)生的動力越強大。東部發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市，城市的邊際效應(yīng)已經(jīng)開始遞減，城市經(jīng)濟(jì)增長速度明顯下降，“城市病”不斷出現(xiàn)，需要以城市新區(qū)的產(chǎn)城融合模式帶動城市升級和更新，提高城市的創(chuàng)新能力和公共服務(wù)水平，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供新的增長點和全方位的人才更新。對于內(nèi)陸地區(qū)的多數(shù)城市，要走產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)城融合發(fā)展之路，加快服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)工業(yè)升級，改善外來勞動人口的社會待遇，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高居民生活質(zhì)量，使單純的生產(chǎn)型工業(yè)園區(qū)向綜合型城市新區(qū)轉(zhuǎn)變。對于處于工業(yè)化初級階段的落后地區(qū)，要在立足產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的同時堅持產(chǎn)城融合發(fā)展，避免出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)冒進(jìn)，城市功能長期補課的局面。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與新工業(yè)革命背景下，產(chǎn)城融合對各級城市政府行為提出了新的要求和挑戰(zhàn)，城市政府部門不可能準(zhǔn)確選擇“應(yīng)當(dāng)”扶持的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、技術(shù)與工藝，政府既不具備具體指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的能力，也不應(yīng)該承擔(dān)這樣的責(zé)任，過度介入不利于構(gòu)建競爭性的市場環(huán)境，城市政府部門的注意力要從主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)移到致力于產(chǎn)城融合發(fā)展上來，一方面積極建立支撐產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的城市功能平臺，立足城市為企業(yè)提供有利于創(chuàng)新的市場環(huán)境，助力《中國制造2025》培育新的經(jīng)濟(jì)增長點，另一方面要積極統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚與城市建設(shè)協(xié)同發(fā)展，使城市的承載力與產(chǎn)業(yè)規(guī)模和人口規(guī)模相適應(yīng)，以產(chǎn)業(yè)與城市深度融合提高民生福祉，加強公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，保持生態(tài)功能穩(wěn)定，使產(chǎn)城融合發(fā)展成為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、百姓安居樂業(yè)的最優(yōu)途徑。

作者單位：中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所