馬慶鈺

（國家行政學(xué)院 社會和文化教研部，北京 海淀 100089）

在改革開放至今的30多年中，我國社會組織的發(fā)展大致可以分為四個階段：“復(fù)蘇發(fā)展期”“曲折發(fā)展期”“穩(wěn)定發(fā)展期”以及從2013年本屆政府開始的“增速發(fā)展期”。之所以說我國社會組織已經(jīng)進(jìn)入“增速發(fā)展期”，是因?yàn)?013和2014兩年，社會組織年度新增量分別是4.8萬個和5.3萬個，幾乎都是2002年至2012年10年間年度均增2.6萬個的倍數(shù)。

一、社會組織在治理時代的戰(zhàn)略地位

社會組織作為與政府公共組織和市場企業(yè)組織鼎足而立的第三部門，具有通過“以志愿求公益”來彌補(bǔ)政府缺陷和市場不足的一般功能，這已經(jīng)為國內(nèi)外非營利組織發(fā)展史所證明。除此之外，走入全面深化改革新階段的中國社會組織，還要承擔(dān)特殊的時代使命。

第一，國家治理現(xiàn)代化的重要角色?！爸卫怼笔屈h的十八屆三中全會提出的具有里程碑意義的核心理念。其著力點(diǎn)是激發(fā)社會活力，出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)社會參與，落腳點(diǎn)是改善和保障民生。構(gòu)建國家和社會治理格局，需要構(gòu)建多角色參與平臺和平等協(xié)商的關(guān)系機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)社會事務(wù)共治。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)為此做了多方面的安排。在從一般的管理與服務(wù)參與到高端的重大事項(xiàng)參與中，社會組織需要找準(zhǔn)自己的位置，努力擔(dān)當(dāng)治理現(xiàn)代化中的責(zé)任。尤其是《決定》提出:“國家與社會治理需要為社會全程參與重大決策創(chuàng)造條件，并構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整、內(nèi)容全面的協(xié)商民主體制，拓展包括社會組織、基層組織在內(nèi)的各類主體參與民主協(xié)商的渠道?！痹谥醒胧状蚊鞔_了社會組織民主參與主體身份的情況下，如何積極、恰當(dāng)、有效參與就是社會組織面臨的考驗(yàn)。國家重大決策是社會治理的高端形態(tài)，協(xié)商民主是政治參與的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其挑戰(zhàn)都比一般公共服務(wù)大得多。國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程，需要通過普遍的社會組織形式、自覺的公民意識和必要的參與能力來推動。組織方式保證治理的有序，公民意識保證治理的方向，參與能力保證治理的質(zhì)量。就此而言，社會組織是三者兼得的不二選擇。社會組織的特性是非政府性、非營利性、自治性、志愿性，他們以自愿組織、自主事務(wù)、自我管理、自我負(fù)責(zé)、自我發(fā)展的方式來提供公益服務(wù)和組織互益活動，其實(shí)踐本身就是一個良好的組織治理機(jī)制，非常有利于形成獨(dú)立負(fù)責(zé)、互助合作、民主協(xié)商、律己守則、奉獻(xiàn)他人的集體意識和公共精神。國家治理需要既能承擔(dān)奉獻(xiàn)國家社會的義務(wù)、又有對個人自由權(quán)利的合法追求、還有參與國家和社會事務(wù)的熱情與能力的合格公民，而這些方面的歷練，社會組織的實(shí)踐是一個可靠的平臺。對于啟迪公民意識、增進(jìn)社會能力、改善社會生態(tài)、激發(fā)社會活力，社會組織是一個不可缺少的重要角色。

第二，市場經(jīng)濟(jì)改革深化的延伸地帶。黨的十八大報(bào)告將經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”發(fā)展作為新階段的總體布局。從黨的十一屆三中全會提出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，到十八屆三中全會以后的系統(tǒng)性改革，是一脈相承的過程。前者是后者的基點(diǎn)，后者是前者的深化。在這一系統(tǒng)性改革中，社會改革是銜接經(jīng)濟(jì)改革與政治改革的一條紐帶。一方面，經(jīng)濟(jì)改革帶來的自由空間為進(jìn)一步社會改革創(chuàng)造了條件；另一方面，經(jīng)濟(jì)改革過程中產(chǎn)生的社會問題又亟待通過推進(jìn)社會改革來解決。經(jīng)過三十多年的探索，中國的經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)明確了市場的地位和方向，十八屆三中全會更鮮明地提出市場在資源配置中起決定性作用。這不僅僅是對經(jīng)濟(jì)規(guī)律的尊重，更是對市場作為資源配置機(jī)制的認(rèn)知。市場的本質(zhì)是多元平衡的互惠機(jī)制，開放、自愿是市場的資源配置特點(diǎn)，它不僅適用于商品交易，同樣體現(xiàn)在社會服務(wù)、公益資源的配置中。順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)改革方向的社會改革，就是既要通過簡政放權(quán)和社會參與來突破社會建設(shè)中的政府單一主體和壟斷機(jī)制，也要通過多元的社會組織發(fā)展來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給過程中的社會選擇，從而降低公共資源和社會資源的配置成本，提高社會治理和公共服務(wù)的效率。

第三，經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展的增長點(diǎn)。社會組織不同于公共部門和市場企業(yè)組織，它跨越多種部門和不同所有制形式，匯聚各類優(yōu)秀人才，聯(lián)系各種組織和社會群體，擁有技術(shù)、信息、項(xiàng)目、人脈等多方面資源，在科技教育、文化體育、衛(wèi)生保健、扶貧開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、法律援助、社會福利、行業(yè)管理、社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等諸多領(lǐng)域具有很強(qiáng)的能量儲備，其經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢日益明顯。迄今中國已初步形成了門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛、遍布全國城鄉(xiāng)、涉及社會生活各個領(lǐng)域的社會組織體系。從宏觀總量看，社會組織整體對經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定具有不容忽視的影響。已有研究證明[1]：首先，它直接創(chuàng)造GDP。社會組織已經(jīng)成為一個日益強(qiáng)大的第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，它所提供的社會服務(wù)等產(chǎn)品價值構(gòu)成了社會經(jīng)濟(jì)總量的一部分。其次，它帶動投資、促進(jìn)消費(fèi)。社會組織的慈善和公益精神及其廣泛的服務(wù)支出活動，帶動個人、家庭、企業(yè)、政府等其他經(jīng)濟(jì)主體相應(yīng)的投資和消費(fèi)，產(chǎn)生支出的乘數(shù)效應(yīng)。社會組織對弱勢群體實(shí)施教育、醫(yī)療等基本生活方面的援助，會引起此類服務(wù)產(chǎn)品價格的相對下降，以及受益群體實(shí)際可支配收入的增加，從而提高他們對此類產(chǎn)品的消費(fèi)能力。Anheier Helmut K.&Rudney Gabriel的研究揭示,美國NGO每向最終消費(fèi)者提供1美元的服務(wù)，會帶來商業(yè)領(lǐng)域額外83美分的間接支出,即乘數(shù)效應(yīng)為1.83；而德國NGO支出的乘數(shù)效應(yīng)是1.43[2]。再次，它創(chuàng)造社會資本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。從理論上講，社會資本對經(jīng)濟(jì)增長的作用機(jī)制表現(xiàn)在：信任、社會規(guī)范和個人之間的社會聯(lián)系，這有利于克服非對稱信息對經(jīng)濟(jì)活動的約束，減少道德風(fēng)險(xiǎn)和“搭便車”行為，降低交易費(fèi)用，使交易雙方更容易達(dá)成協(xié)議，提高經(jīng)濟(jì)活動的效率。最后，它促進(jìn)就業(yè)。社會組織的經(jīng)濟(jì)活動涉及幾十個領(lǐng)域，其中大多屬于服務(wù)行業(yè)，大量依靠勞動力，而且服務(wù)業(yè)內(nèi)部也在不斷分化，形成各類新興服務(wù)行業(yè)，從而給勞動者提供廣泛的不斷增加的就業(yè)空間[1]。社會組織的發(fā)展壯大正孕育出一個成熟的社會部門，對豐富產(chǎn)業(yè)形態(tài)和社會形態(tài)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展、加快我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程都有十分重要的作用。

第四，社會治理和公共服務(wù)的合作者。國家治理、政府治理、社會治理是現(xiàn)代治理體系中互為關(guān)聯(lián)的要素。其中，政府治理改革的關(guān)鍵是政府的職能轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會”的目標(biāo)。在審批制度改革、“簡政放權(quán)”的思路中，公共服務(wù)職能“誰來承接”問題越來越突出。多年來，“全能政府”的實(shí)踐導(dǎo)致了管理危機(jī)、服務(wù)危機(jī)、財(cái)政危機(jī)和公信力危機(jī)。種種弊端表明，政府的職能和能力都是有限的，社會事務(wù)的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)是多元化的，政府和社會按照“剩余原則”[3]各擔(dān)責(zé)任、分工合作、共同治理是處理好國家公共事務(wù)的客觀規(guī)律。既然政府不能解決所有問題,就應(yīng)依靠社會其他領(lǐng)域貢獻(xiàn)各自的力量,使政府逐步從“越位”“錯位”的尷尬中解脫出來。顯然，各類社會組織是政府移交職能的合適承接者之一。與政府相比，社會組織沒有官僚色彩，與社會大眾距離更近、服務(wù)方式更靈活、創(chuàng)新自由度更高、投入產(chǎn)出比更好。社會組織加入社會治理和公共服務(wù)，可以減輕政府的壓力，緩解政府遭遇的矛盾，實(shí)現(xiàn)政府與社會的良性互動，提高政府的戰(zhàn)略管理和制度供給水平，改善政府形象，有利于破解政府職能轉(zhuǎn)變的難題。

第五，通往現(xiàn)代社會秩序的重要機(jī)制。社會組織與社會秩序的關(guān)系，是社會組織發(fā)展過程中必須回答的重要問題，也是爭議的焦點(diǎn)。社會組織是穩(wěn)固秩序的基石，還是對秩序威脅的來源，這兩個判斷中截然相對的張力，主要在于不同的社會“秩序”觀?，F(xiàn)代社會秩序是開放動態(tài)的秩序，是多元差異中的平衡，而不是整齊劃一的秩序。企業(yè)的自主行為是對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的巨大挑戰(zhàn)和威脅，卻是市場體制賴以生存的健康要素；類似地，社會的自組織治理是對管制社會的秩序威脅，卻是法治自治的現(xiàn)代社會組織體系之秩序基石。有研究認(rèn)為，“從世界各國的情況來看，在國家專制力較強(qiáng)、社會組織力量較弱時，人民為了維護(hù)自身權(quán)益而采取的集體行動，通常會采取破壞性比較大的形式；而在社會組織力量較強(qiáng)時，人民對權(quán)益的集體化訴求往往納入組織化的軌道，體現(xiàn)為有組織、有限度的社會運(yùn)動，采取的是破壞性較小的形式。因此，一個國家將社會集體行動納入體制化軌道的能力很強(qiáng)，國家內(nèi)發(fā)生極端事件的可能性就會大大降低”[4]?，F(xiàn)代社會、尤其是信息時代，其秩序具有開放性、多元性、自治性的特點(diǎn)。社會組織對現(xiàn)代社會秩序的意義在于：通過組織化促進(jìn)理性表達(dá)，通過自發(fā)機(jī)制及時反應(yīng)訴求，通過多方對話搭建協(xié)商平臺，通過參與機(jī)制達(dá)成矛盾調(diào)解，通過自治機(jī)制進(jìn)行危機(jī)預(yù)警，建立與社會組織規(guī)律相容的法治自治現(xiàn)代社會秩序。

二、“十三五”時期社會組織發(fā)展的目標(biāo)取向

進(jìn)入“十三五”以后，我國社會組織需要有與使命擔(dān)當(dāng)相匹配的健康發(fā)展?fàn)顟B(tài)。為此，既需要確立正確的發(fā)展方向和發(fā)展目標(biāo)，也需要有正確的指導(dǎo)思想和發(fā)展原則。

（一）社會組織健康發(fā)展的方向

根據(jù)黨的十八大以來的決議和政策精神，具體說在“十三五”時期社會組織發(fā)展的戰(zhàn)略方向是：圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系和現(xiàn)代國家治理體系，形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，積極培育和發(fā)展社會組織，提升社會組織能力，激發(fā)社會組織活力，促進(jìn)社會組織發(fā)揮作用。

第一，立足于國家治理現(xiàn)代化來發(fā)展社會組織。我國經(jīng)過三十多年的改革開放，一方面，生產(chǎn)力不斷提升，整個社會的物質(zhì)文化水平不斷提高；另一方面，社會參與和國家治理能力之間的矛盾也日益凸顯。在中國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期之時，社會組織作為提供服務(wù)、擴(kuò)大參與、推動協(xié)商民主、反映訴求、化解矛盾、規(guī)范行為、促進(jìn)和諧的重要載體，已經(jīng)成為國家治理體系的重要構(gòu)成部分。中國特色社會管理體系是社會管理體制、基本公共服務(wù)體系、現(xiàn)代社會組織體制和社會管理機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一體?，F(xiàn)代國家治理強(qiáng)調(diào)在法治框架內(nèi)，黨組織、政府組織、企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織等多元主體通過協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和生態(tài)的良性發(fā)展。

第二，立足于建立現(xiàn)代社會組織體制來發(fā)展社會組織?！艾F(xiàn)代”社會組織是全球化、市場化、信息化條件下的重要社會形態(tài)。執(zhí)政者當(dāng)順應(yīng)時代的變化，擺脫傳統(tǒng)的束縛，重視并參考當(dāng)下的國際經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)國家社會組織體制的現(xiàn)代性，建立起政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。其中，政社分開是基礎(chǔ)，權(quán)責(zé)明確是條件，依法自治是保障。“政社分開”是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制的重要特征。無論是政府部門還是黨委部門，都應(yīng)遵循黨的十八大和十八屆三中全會的要求，切實(shí)按照“政社分開，權(quán)責(zé)明確，依法自治”找準(zhǔn)定位，為社會組織發(fā)展創(chuàng)造條件。

第三，立足于激發(fā)社會組織活力來發(fā)展社會組織。社會組織在經(jīng)濟(jì)和就業(yè)、政府職能分擔(dān)、社會服務(wù)貢獻(xiàn)、和諧社會建設(shè)和國家交往等方面都能發(fā)揮重要作用?！稕Q定》對社會組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范圍進(jìn)行了全新的界定，包括推進(jìn)事業(yè)單位改革、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置、社會組織參與協(xié)商民主等內(nèi)容。對于社會組織的能力建設(shè)而言，這既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。為了克服阻礙社會組織發(fā)展的各類人為和主觀因素，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，在遵循社會組織發(fā)展客觀規(guī)律的前提下，致力于為社會組織創(chuàng)造良好環(huán)境；應(yīng)以激發(fā)社會組織活力、促進(jìn)社會參與、提升公共治理能力為落腳點(diǎn)；應(yīng)正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索相結(jié)合、整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)，提高制度改革和政策創(chuàng)新的科學(xué)性和有效性；應(yīng)堅(jiān)定信心，凝聚共識，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)，堅(jiān)決破除阻礙發(fā)展的體制機(jī)制障礙。

（二）社會組織健康發(fā)展的原則

第一，堅(jiān)持深化改革，政社分開。首先是職責(zé)分開，將政府管不了、管不好、管不到、不該管的事情堅(jiān)決地剝離出來，做到政府不惜權(quán)、不挑選、不截留，使社會組織和市場企業(yè)有機(jī)會承擔(dān)應(yīng)有職能；其次是對行業(yè)協(xié)會和商會類組織“政會脫鉤”，徹底消除公共權(quán)力對其的不當(dāng)影響；再次是身份剝離，將各種類型官辦社會組織納入改革規(guī)劃，分類推進(jìn)所有官辦社會組織去行政化。

第二，堅(jiān)持依法自治，規(guī)范運(yùn)作。依法保障社會組織的“自愿成立、自選領(lǐng)導(dǎo)、自律運(yùn)行、自聘人員、自主業(yè)務(wù)”和“無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門、無現(xiàn)職國家機(jī)關(guān)工作人員兼職”的獨(dú)立地位；督促社會組織建立完善獨(dú)立自主、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)，以及民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)管的自治機(jī)制。

第三，堅(jiān)持公平政策，開放競爭。社會活力是社會組織發(fā)展的最終目標(biāo)，公平政策下的開放競爭是社會活力不可缺少的條件。政府有義務(wù)營造公平的政策環(huán)境，消除民辦非企業(yè)單位與公辦事業(yè)單位之間的政策落差，消除官辦社會組織的特殊身份影響，讓所有社會組織同享“國民待遇”和公平機(jī)會。

第四，堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃，尊重規(guī)律。執(zhí)政者、管理者應(yīng)能辯證處理好主觀能動和客觀規(guī)律之間的關(guān)系，做到在尊重規(guī)律的前提下籌謀規(guī)劃，將制度改造和環(huán)境營造作為工作重點(diǎn)，力避直接插手和越俎代庖，力避隨心所欲和揠苗助長，保證社會組織按照自身規(guī)律健康發(fā)展。

第五，堅(jiān)持因地制宜，創(chuàng)新借鑒。學(xué)習(xí)胸懷和借鑒眼光至關(guān)重要，故步自封、狹隘偏見是社會組織發(fā)展的天敵。改革創(chuàng)新的各級領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會組織自身需要和現(xiàn)實(shí)可操作性，以海納百川、從善如流的博大胸懷，廣泛了解和借鑒國內(nèi)外社會組織管理和服務(wù)中的有益做法，創(chuàng)造性推動中國社會組織發(fā)展。

第六，堅(jiān)持各方聯(lián)動，協(xié)同推進(jìn)。作為牽涉方方面面的復(fù)雜事業(yè)，社會組織發(fā)展具有全局性、復(fù)合性、聯(lián)動性特點(diǎn)，從宏觀統(tǒng)籌到微觀設(shè)計(jì)、從制度改革到機(jī)制創(chuàng)新、從體制建設(shè)到職責(zé)調(diào)整、從組織領(lǐng)導(dǎo)到貫徹落實(shí)，都不是一個系統(tǒng)或少數(shù)部門所能完成的。只有在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，各地方、各系統(tǒng)、各部門、全社會消除偏見，積極參與，協(xié)同推進(jìn)，才能克服各種阻力，開創(chuàng)社會組織發(fā)展新局面。

（三）社會組織健康發(fā)展的大致目標(biāo)

服務(wù)于治理新階段國家發(fā)展規(guī)劃和到2020年全面建成小康社會的需要，社會組織在“十三五”時期的發(fā)展目標(biāo)有三：

目標(biāo)一，社會組織能力顯著提升。到2020年，社會組織將得到進(jìn)一步發(fā)展，在社會建設(shè)和社會治理中成為國家重要主體，在社會管理和公共服務(wù)中成為政府重要伙伴，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮生力軍作用。具體目標(biāo)是：以國際社會的發(fā)展程度為參照，結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)可能性，爭取平均每萬人擁有社會組織8個以上；全職雇員人數(shù)占經(jīng)濟(jì)活動人口比重爭取接近3%；社會工作專業(yè)人才數(shù)量不少于145萬人；社會組織總支出占GDP比重、社會組織活動總增加值占GDP比重、社會慈善捐贈占GDP比重，都達(dá)到或超過發(fā)展中國家平均水平；社會組織結(jié)構(gòu)趨于合理。

目標(biāo)二，社會組織制度環(huán)境更加優(yōu)化。到2020年，社會組織的管理服務(wù)制度基本健全，社會組織的支持政策更加到位，社會組織法律法規(guī)體系趨于完善。具體目標(biāo)是：建立起完備的社會組織登記監(jiān)管制度；建立起更加合理的社會組織統(tǒng)計(jì)體系；對社會組織的稅收優(yōu)惠政策更加合理有效；政府向社會組織購買公共服務(wù)規(guī)范定型；社會組織評估體系更加健全可靠；社會組織信用信息體系趨于完備；以法律法規(guī)為保障的社會組織公平環(huán)境得到實(shí)質(zhì)性改善；統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制臻于建成。

目標(biāo)三，現(xiàn)代社會組織體制基本形成。到2020年，社會組織管理制度改革全面到位，直接登記與雙重管理相結(jié)合的混合管理制度業(yè)已成熟，社會組織獨(dú)立自主的運(yùn)行機(jī)制普遍實(shí)行，“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制基本成型。具體目標(biāo)是：行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會商會完成脫鉤；現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部普遍退出社會組織兼職；公共權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)起成立的社團(tuán)去行政化基本完成；官辦社會組織分類改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；政府性社會組織發(fā)展基金大多數(shù)走向社會化；社會組織獨(dú)立地位得到法律保障；黨組織與社會組織關(guān)系普遍規(guī)范合理化；以章程為核心的社會組織內(nèi)部治理機(jī)制普遍完善。

三、政府在社會組織發(fā)展中的關(guān)鍵任務(wù)

（一）強(qiáng)力推進(jìn)官辦社會組織改革

官辦社會組織是指由公共部門直接或間接經(jīng)辦，有公職人員編制和國家財(cái)政撥款或補(bǔ)貼，按照黨政和國家機(jī)關(guān)模式管理運(yùn)行的社會組織。應(yīng)按照政社分開的要求，區(qū)別不同，分類進(jìn)行；創(chuàng)造條件，逐步推進(jìn)；增量嚴(yán)控，存量遞減；推進(jìn)官辦社會組織的社會化轉(zhuǎn)型。

推進(jìn)策略步驟是，做實(shí)對行業(yè)協(xié)會和商會的改革；抓牢對公共部門間接經(jīng)辦社會組織的改革，力推對權(quán)力部門直接經(jīng)辦社會組織的改革；試行對免登記特殊組織的改革；遏制社區(qū)社會組織的行政化趨勢。推動實(shí)現(xiàn)各類社會組織自愿發(fā)起、自選領(lǐng)導(dǎo)、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自主業(yè)務(wù)和無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門、無現(xiàn)職國家機(jī)關(guān)工作人員兼職的政社分開目標(biāo)。

改革的實(shí)質(zhì)性動作是：第一，推進(jìn)各類社會組織與行政機(jī)關(guān)脫鉤。為此需要堅(jiān)決隔斷黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位與所經(jīng)辦社會組織的人、財(cái)、物以及管理運(yùn)行關(guān)系，在職領(lǐng)導(dǎo)干部停止在社會組織兼任負(fù)責(zé)人，對專家人才和離退休領(lǐng)導(dǎo)干部在社會組織擔(dān)任負(fù)責(zé)人予以合理規(guī)范，尊重社會組織的法人主體地位，黨政部門不干預(yù)社會組織的人事、活動、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等內(nèi)部事務(wù)。第二，對利益相關(guān)人員的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。為此要停止官辦社會組織的“參公管理”，按照“老人老辦法、新人新辦法”規(guī)則進(jìn)行參公人員的分類過渡，按照規(guī)定時間節(jié)點(diǎn)啟動職級人事制度和人員招聘制度，并逐步采行靈活的業(yè)內(nèi)薪資福利與保險(xiǎn)模式。第三，進(jìn)行資產(chǎn)切割。可考慮官辦社會組織占用的國家資產(chǎn)和資金結(jié)余用政府贈予的方式，留給社會化后的社會組織，與此相應(yīng)，政府在一定期限內(nèi)向占有一定規(guī)模國有資產(chǎn)的社會組織派駐監(jiān)事。第四，建立合理的黨組織與社會組織關(guān)系?；驹瓌t是，黨組織在社會組織中開展黨建工作，并根據(jù)社會組織本質(zhì)屬性來確立黨組織的角色功能，其主要是發(fā)揮黨組織在社會組織中支持保障和政治引領(lǐng)作用，確保社會組織的獨(dú)立性和健康發(fā)展。

（二）改進(jìn)社會組織準(zhǔn)入制度

取消、下放或者減低審批準(zhǔn)入條件。包括取消資金門檻、人數(shù)門檻等不合理的限制條件，將準(zhǔn)入條件和審批權(quán)盡量下放給地方政府；通過清單列明政府相關(guān)部門在社會組織管理中的職責(zé)，降低政策、法律執(zhí)行部門的政治風(fēng)險(xiǎn)，減少在直接登記中的不確定性。此外，還應(yīng)探索組織創(chuàng)新，讓社會組織有更多的選擇：一是在非營利與營利之間進(jìn)行細(xì)分。二是給予社會組織更多組織形式上的選擇，可以是法人，也可以是非法人；在法人組織形式上，既可以選擇社會組織法規(guī)定的組織形式，也可選擇公司法規(guī)定的有限責(zé)任公司或股份有限公司形式。

簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)移職能。按照國務(wù)院的決定，取消法律規(guī)定自批準(zhǔn)之日起即具有法人資格的社會團(tuán)體及其設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)備案，取消全國性社會團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更和注銷登記，取消商務(wù)部對在華外國商會的前置審批，取消社會團(tuán)體籌備成立的審批，取消社會團(tuán)體和基金會設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的審批；下延非公募基金會、異地商會登記權(quán)限，由縣級以上民政部門直接登記；允許民辦非企業(yè)單位以某一服務(wù)品牌在其活動區(qū)域內(nèi)形成連鎖服務(wù)。

推動“一業(yè)多會”。鼓勵按照國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類的小類標(biāo)準(zhǔn)、按照產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)、不同經(jīng)營方式和不同服務(wù)類型設(shè)立行業(yè)協(xié)會；鼓勵跨區(qū)域組建、合并和分拆行業(yè)協(xié)會；鼓勵吸納外地在本行政區(qū)內(nèi)的同業(yè)經(jīng)濟(jì)組織為行業(yè)協(xié)會會員；鼓勵吸納港澳臺人士在內(nèi)地注冊的工商企業(yè)為行業(yè)協(xié)會會員；鼓勵行業(yè)協(xié)會吸納持有個體工商戶經(jīng)營執(zhí)照的非法人經(jīng)濟(jì)組織為會員；鼓勵通過增加字號等形式探索“一業(yè)多會”發(fā)展方式；鼓勵同一行政區(qū)域、同一行業(yè)內(nèi)成立兩個以上業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體。

規(guī)范涉外社會組織登記。境外非營利社會組織可以在中國經(jīng)濟(jì)、科技、教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)保、慈善等領(lǐng)域依照中國的法規(guī)開展活動；經(jīng)過相應(yīng)領(lǐng)域官方主管部門審核同意并向民政部門申請登記后，境外非營利社會組織可在中國境內(nèi)設(shè)立代表機(jī)構(gòu)；此前在工商等其他部門已經(jīng)登記的，需要在政府限定期限內(nèi)進(jìn)行梳理并辦理納入民政系統(tǒng)的移交手續(xù)；制定境外非營利社會組織在中國活動領(lǐng)域的準(zhǔn)入目錄，支持境外非營利組織在這些領(lǐng)域與本地有資質(zhì)條件的相關(guān)組織合作開展活動；在所在地縣級以上人民政府進(jìn)行備案后，境內(nèi)外非營利組織可開展相應(yīng)合作事項(xiàng)；完善境外非營利組織綜合監(jiān)管與服務(wù)機(jī)制；制定和實(shí)施境外在華社會組織的專門登記服務(wù)制度。

（三）加大并落實(shí)稅收支持力度

實(shí)施免稅組織獨(dú)立認(rèn)證制度，免稅資格由稅務(wù)機(jī)關(guān)最終判定，合理調(diào)整社會組織免稅資格的期限，消除不利于社會組織免稅資格和公益性捐贈稅前扣除資格申報(bào)和認(rèn)定的程序障礙；對社會組織享受優(yōu)惠按照分類分級辦法區(qū)別管理，擴(kuò)大符合條件接受捐贈的社會組織的范圍；簡化稅收減免操作程序，建立針對社會組織的票證管理體系；通過社會組織信息平臺實(shí)現(xiàn)對免稅組織的設(shè)立、變更、注銷的信息共享；將社會組織納入“營改增”的范圍，按照簡易征收辦法，實(shí)行3%的低稅率，對公益性社會組織免征增值稅；將對社會組織的稅收優(yōu)惠，從現(xiàn)行所得稅進(jìn)一步擴(kuò)大到增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、進(jìn)出口關(guān)稅；將企業(yè)捐贈納稅抵扣限額由12%提高至15%，將個人捐贈的納稅額扣除比例由30%提高至50%，允許納稅人向社會組織提供的實(shí)物捐贈在稅前抵扣，建立稅收抵扣結(jié)轉(zhuǎn)機(jī)制；擴(kuò)大享受捐贈優(yōu)惠的社會組織范圍，改“特許制”為“審核制”，打破慈善壟斷，增強(qiáng)捐贈主體的可選擇性；社會組織相關(guān)公益使命的商業(yè)收入享受免稅待遇，對用于非營利活動的收入可給予稅收優(yōu)惠；為確保社會組織不偏離公益性宗旨，規(guī)定社會組織的年?duì)I利性收入不得超過總收入的50%。在稅收支持的同時，統(tǒng)籌建立財(cái)政補(bǔ)貼、政府購買、會員繳費(fèi)、服務(wù)收費(fèi)、慈善捐贈及風(fēng)險(xiǎn)投資相結(jié)合的社會組織經(jīng)費(fèi)保障模式；完善社會組織行政事業(yè)性收費(fèi)減免政策。

（四）改進(jìn)政府監(jiān)管理念和方式

建立聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制。對社會組織的監(jiān)督要實(shí)現(xiàn)由過度監(jiān)管向適度監(jiān)管、由限制性監(jiān)管向激勵性監(jiān)管、由單一監(jiān)管向多維監(jiān)管、由前置監(jiān)管向后置監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；政府職能部門依法形成登記審批、日常監(jiān)督、稅務(wù)稽查、違法審查、信息披露、公共服務(wù)、行政處罰等各環(huán)節(jié)協(xié)同管理體系；建立和完善民政、稅務(wù)、工商、財(cái)政、審計(jì)、物價、公安、司法等相關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制；其他部門在法定范圍內(nèi)依據(jù)監(jiān)管需要履行相應(yīng)責(zé)任。

實(shí)行信息公開制度。建立覆蓋全國的社會組織信息平臺和社會組織法人單位信息庫，整合全國社會組織信息資源，規(guī)范社會組織信息公開的機(jī)制和方式，搭建社會公眾公益參與、慈善捐贈、投訴舉報(bào)、多元監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息共享和社會監(jiān)督；推進(jìn)社會組織信用建設(shè)，建立信用信息動態(tài)記錄、社會評價、誠信公示、失信懲戒和“黑名單”等信用管理制度，將社會組織公益服務(wù)和自律建設(shè)情況納入國家全息誠信管理體系；參照國際通行的非營利組織統(tǒng)計(jì)口徑和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，建立全面、統(tǒng)一的中國社會組織發(fā)展信息統(tǒng)計(jì)體系。

推行等級評估制度。建立和完善社會組織評估制度和各類社會組織評估指標(biāo)體系。遵循政府指導(dǎo)、社會參與、分類評定、動態(tài)管理、客觀公正的原則，推行第三方評估，形成公開公正、科學(xué)有效的評估機(jī)制和評估結(jié)果與獎優(yōu)罰劣相掛鉤的激勵機(jī)制。等級評估經(jīng)費(fèi)列入政府購買服務(wù)項(xiàng)目，不向受評對象收取費(fèi)用。

完善社會組織退出制度。借鑒銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)接管制度，建立社會組織“托管制度”；借鑒公益信托受托人更換制度，建立社會組織管理人員強(qiáng)制變更制度；建立社會組織終止財(cái)產(chǎn)處置和使命接續(xù)制度；政府登記管理部門制定社會組織退出的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和評估認(rèn)定程序，完善與準(zhǔn)入相呼應(yīng)的社會組織退出制度。

（五）正確發(fā)揮黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)作用

首先，端正對黨委政府角色的認(rèn)識。黨政領(lǐng)導(dǎo)部門在社會組織發(fā)展中的作用是“搭臺”而非“唱戲”。對于“發(fā)展”、對于“規(guī)劃”、對于“規(guī)律”的準(zhǔn)確把握，是為了幫助黨委和政府部門正確定位自己在社會組織發(fā)展中的角色。根據(jù)社會組織發(fā)展的規(guī)律，管理權(quán)力的恰當(dāng)定位應(yīng)當(dāng)是致力于環(huán)境改善、空間保證和政策支持。環(huán)境改善的落腳點(diǎn)是制度優(yōu)化，就是對基于落后理念的那些制度進(jìn)行清理，根據(jù)社會組織發(fā)展需要，做相應(yīng)的修改、廢棄和創(chuàng)制。目前主要涉及登記制度、監(jiān)管制度和公平發(fā)展制度。空間保證的落腳點(diǎn)是社會組織的自治與自主發(fā)展，尊重社會組織民間性和非政府性非政治性的特點(diǎn)，保障社會組織的自主和平等發(fā)展權(quán)。目前主要涉及消除對社會組織的偏見，實(shí)現(xiàn)政社分開，確保社會組織依法自治。政策支持的落腳點(diǎn)是進(jìn)行相應(yīng)政策調(diào)整，以體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)移的有效性。目前主要涉及財(cái)稅優(yōu)惠、政府購買服務(wù)、人才支持、工資福利、政策參與等方面的政策安排。

其次，構(gòu)建合乎組織邏輯的協(xié)調(diào)機(jī)制。盡管社會組織發(fā)展有自己的規(guī)定性，但來自于政府的主動領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)仍然必要。不同的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)方式對于社會組織發(fā)展會有很不一樣的影響，因此，領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)方式的科學(xué)與正確是一個關(guān)鍵問題。對社會組織發(fā)展比較有利的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)模式應(yīng)具備的特征有：責(zé)任集中，具有權(quán)威，結(jié)構(gòu)簡潔，關(guān)系順暢。那么，符合這些特點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)架構(gòu)和機(jī)制安排是：由一級黨委政府委托的主要領(lǐng)導(dǎo)通過有各職能部門參加的“社會組織工作聯(lián)席會議”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會組織發(fā)展的政策設(shè)計(jì)和安排；由民政部門承擔(dān)聯(lián)席會議的日常溝通和工作協(xié)調(diào)；由各職能部門參加聯(lián)席會議的代表與聯(lián)席會議辦公室進(jìn)行日常溝通聯(lián)絡(luò)，由各社會組織的代表與各自的業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)建立直接聯(lián)系通道。其優(yōu)點(diǎn)是，領(lǐng)導(dǎo)體系有統(tǒng)攬高度，參與部門有參與寬度，民政部門有職責(zé)空間，政社之間有協(xié)調(diào)通道，從而形成有效的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)與機(jī)制。

最后，進(jìn)行適度的政府職能隊(duì)伍建設(shè)。鑒于“社會組織”已經(jīng)取代“民間組織”等傳統(tǒng)稱呼，那么，所有與此相關(guān)的組織名稱和有關(guān)的法律法規(guī)，都應(yīng)當(dāng)盡快統(tǒng)一使用“社會組織”。應(yīng)將各級政府“民間組織管理局”，改名為“社會組織管理局”；將“社團(tuán)登記管理機(jī)構(gòu)”，改名為“社會組織登記服務(wù)機(jī)構(gòu)”，諸如此類，做相應(yīng)調(diào)整。針對各地普遍反映的職能人員短缺問題，應(yīng)通過編制的合理調(diào)劑予以解決。第一，結(jié)合第七輪政府改革的簡政放權(quán)和重心下移，推動編制資源向基層一線和窗口部門傾斜，防止用借調(diào)和挪用等手段擠占下級和基層部門的員額編制；第二，在編制總量不增的前提下，允許和鼓勵地方黨政機(jī)關(guān)在上下不同層級之間、在相鄰不同地區(qū)之間、在黨政不同系統(tǒng)之間、在行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位不同類別之間調(diào)劑使用編制；第三，通過編制實(shí)名制來加強(qiáng)社會監(jiān)督，從制度和管理上解決“虛編騙空餉”和“在編不在崗”等一系列削弱組織執(zhí)行能力和執(zhí)行效率的問題。