劉戒驕

（中國社會(huì)科學(xué)院 工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 西城 100836）

工業(yè)用地出讓和利用制度不科學(xué)是我國多年沒有解決好的一個(gè)問題，其對工業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制約越來越嚴(yán)峻。我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化集中快速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對土地的現(xiàn)實(shí)需求和潛在需求較大，節(jié)約集約利用土地是“十三五”和今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期緩解土地供需矛盾的根本措施。改革工業(yè)用地出讓和利用制度，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用刻不容緩?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。這一論述為深化工業(yè)用地出讓和利用制度改革，促進(jìn)工業(yè)用地市場化配置，構(gòu)建節(jié)約集約用地的體制機(jī)制提供了正確方向。工業(yè)用地雖然不能像商住用地那樣普遍采取充分市場化方式競價(jià)出讓，但存在更大程度發(fā)揮市場競爭作用和改進(jìn)政府監(jiān)管的空間。

一、工業(yè)用地出讓制度改革的進(jìn)展與問題

經(jīng)過多年改革，我國形成了國有土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離為核心的土地產(chǎn)權(quán)制度，土地使用權(quán)有償使用制度、公開土地市場交易制度和土地用途管制制度不斷完善，劃撥用地總量縮小，有償用地總量處于主導(dǎo)地位，以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓土地的比例呈現(xiàn)逐年提高的態(tài)勢，土地要素配置市場化程度得到提升。然而，我國工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌多停留在程序化層面，準(zhǔn)入條件及價(jià)格形成過程受到過多行政限制，工業(yè)用地市場化配置嚴(yán)重滯后于商服用地和住宅用地。

第一，工業(yè)地價(jià)偏低，土地增值收益分配失衡。盡管有關(guān)法規(guī)要求工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式出讓，但在實(shí)際運(yùn)作中，工業(yè)用地出讓實(shí)行“預(yù)申請”制度，出讓條件“量身定做”比較普遍，招標(biāo)拍賣掛牌結(jié)果多因競爭不足以底價(jià)成交，成交價(jià)格明顯偏低。正常的工業(yè)用地出讓價(jià)格至少應(yīng)該包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、開發(fā)成本以及各種稅費(fèi)等。為了招商引資和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，地方政府普遍采取競相壓價(jià)的策略，工業(yè)用地出讓價(jià)格雖然高于最低限價(jià)，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于二級市場的轉(zhuǎn)讓交易價(jià)格，甚至低于工業(yè)用地開發(fā)成本。一些開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)為了招商引資，不惜降低工業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻，對投資者的用地需求傾向于盡量滿足，以工業(yè)用地的“零地價(jià)”、“低地價(jià)”甚至“負(fù)地價(jià)”、“多給地”等各種優(yōu)惠條件吸引企業(yè)入駐。相對偏低的用地價(jià)格，削弱了企業(yè)提高工業(yè)用地投入產(chǎn)出效率的激勵(lì)，誘發(fā)企業(yè)在選擇生產(chǎn)要素組合中使用數(shù)量盡可能多的土地，結(jié)果是容積率、投資強(qiáng)度和產(chǎn)出強(qiáng)度普遍較低，工業(yè)建筑以1-2層為主[1]。一些地方出現(xiàn)以工業(yè)企業(yè)科技研發(fā)、新建總部及物流倉儲等名義供應(yīng)工業(yè)、倉儲用地的現(xiàn)象，一些企業(yè)名義上為發(fā)展工業(yè)，以低價(jià)獲得工業(yè)用地，實(shí)則在項(xiàng)目分期建設(shè)中興建研發(fā)辦公樓用于商務(wù)辦公經(jīng)營出租，建設(shè)企業(yè)職工住房、人才公寓等，這些改變土地使用用途的“擦邊球”行為還在繼續(xù)[2]。政府土地出讓價(jià)格與土地市場公允價(jià)格的巨大落差，以及稅費(fèi)制度缺陷導(dǎo)致的土地增值收益分配失衡，誘發(fā)一些企業(yè)用地投機(jī)，圈大用小，甚至占而不用，大量圈占非農(nóng)建設(shè)用地和粗放低效利用工業(yè)用地，人為加劇土地供求矛盾。

第二，一次性出讓和征收出讓金的弊端日益凸顯?，F(xiàn)行土地出讓方式根據(jù)出讓時(shí)的評估進(jìn)行定價(jià)，一次性將若干年限的土地使用權(quán)出租給使用者，并向使用者一次性收取出讓金。出于扶持企業(yè)發(fā)展等考慮，工業(yè)用地出讓價(jià)格普遍較低。由于無法預(yù)期中長期地價(jià)變化，不符合市場定價(jià)的原則，政府對這些由業(yè)主長期占有而又處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài)或低效利用的土地，缺乏有效的處置手段，造成土地資源浪費(fèi)。從政府角度看，一次性收取出讓金，寅吃卯糧，造成了土地財(cái)政這一怪胎，助長地方政府的短期行為，使財(cái)政收入變得不可持續(xù)，阻礙經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。從企業(yè)角度講，由于一次性支付出讓金，開辦企業(yè)初始投資壓力大，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。當(dāng)前，企業(yè)更新?lián)Q代步伐加快，新型產(chǎn)業(yè)層出不窮，中小企業(yè)用地需求日益旺盛。高額的土地出讓金讓中小企業(yè)望而卻步，中小企業(yè)用地難進(jìn)而影響企業(yè)發(fā)展的問題十分突出。從審批權(quán)行使角度看，出讓制體現(xiàn)的行政審批權(quán)限過大，行政權(quán)力干預(yù)過多，審批流程、開發(fā)建設(shè)承包中存在“暗箱操作”的空間，給土地出讓中的權(quán)錢交易提供可能。許多企業(yè)利用土地保有環(huán)節(jié)稅費(fèi)低的弊端[3]，借助政府急于招商引資心里，把取得土地的多少及其土地價(jià)格問題作為投資談判的重要條件之一，想方設(shè)法圈占更多土地，造成土地供不應(yīng)求的表象，而一旦成功受讓土地，其承諾的投資強(qiáng)度往往達(dá)不到原有的約定。由于缺乏剛性約束及處罰機(jī)制，企業(yè)私自轉(zhuǎn)讓土地、改變用途等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

第三，出讓時(shí)間過長。現(xiàn)行法律規(guī)定工業(yè)用地出讓最高年限不超過50年。在執(zhí)行中，地方為追求短期效益，普遍采取以最高年限出讓土地，與產(chǎn)業(yè)生命周期和企業(yè)生命周期規(guī)律不符。由于工業(yè)產(chǎn)品市場競爭激烈，產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷變動(dòng)，工業(yè)企業(yè)的壽命相對較短。除基礎(chǔ)性的工業(yè)企業(yè)外，大部分企業(yè)存續(xù)周期在10年到15年之間，一些地區(qū)的工業(yè)企業(yè)存續(xù)周期僅有3-5年[4]。工業(yè)企業(yè)壽命普遍少于工業(yè)用地出讓的最高年限[5]。中小企業(yè)存續(xù)周期更短，50年的出讓年限不利于工業(yè)用地退出機(jī)制的建立。一些工業(yè)用地出讓后，企業(yè)投資興建部分區(qū)域，其余部分則閑置或搭蓋簡易建筑物，造成了部分廠區(qū)的土地閑置。有的投資者，看到緊缺的土地增值獲利明顯高于生產(chǎn)利潤，虛擬建設(shè)項(xiàng)目取得建設(shè)用地，廠房造好后，以市場形勢變化等為理由，私下出租或轉(zhuǎn)讓廠房牟利。這些用地由于出讓合同缺乏約定，只能由其自行改變用途開發(fā)、轉(zhuǎn)讓或政府收購。早期工業(yè)集聚區(qū)紛紛實(shí)施改造，工業(yè)用地變更用途作為辦公、酒店、商業(yè)等經(jīng)營使用，因改變用途收益、轉(zhuǎn)讓價(jià)格、政府收購價(jià)格往往高于出讓價(jià)格，且很多地方差異很大，使得以工業(yè)用地名義“圈地”獲利有可乘之機(jī)。

第四，交易平臺過多過濫。由于缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)，各類交易市場和平臺建設(shè)模式多樣、性質(zhì)各異，建設(shè)和運(yùn)行中暴露出一系列問題。不同地區(qū)、甚至同一轄區(qū)內(nèi)各土地交易市場規(guī)則不統(tǒng)一，甚至交易流程也不統(tǒng)一，有的甚至相互沖突。一些地方、行業(yè)違規(guī)設(shè)置審批或備案，阻礙或者排斥其他市場主體進(jìn)入市場交易，地方保護(hù)和行業(yè)分割屢禁不止。一些土地交易市場定位不清晰、管辦不分，違規(guī)干預(yù)市場主體行為和亂收費(fèi)問題突出，有的甚至直接從事招標(biāo)代理等中介業(yè)務(wù)。交易過程不夠公開透明，行政監(jiān)管與市場操作邊界不清晰，監(jiān)管缺位、越位和錯(cuò)位問題不同程度存在，濫用權(quán)力、以權(quán)謀私和權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)等。這些問題嚴(yán)重制約土地市場配置機(jī)制的有效運(yùn)行，影響統(tǒng)一開放的土地交易市場形成。

二、工業(yè)用地市場化配置改革的難點(diǎn)

工業(yè)用地市場化配置需要構(gòu)建競爭性交易場所和交易制度，通過潛在受讓者之間的公平競爭發(fā)現(xiàn)地塊的公允市場價(jià)格，在各種競爭性用途之間有效配置土地資源。投資者根據(jù)工業(yè)用地的前置條件、稅費(fèi)和價(jià)格，選擇合適的土地和資本等要素組合方式，在工業(yè)用地資源緊缺和價(jià)格較高的地區(qū)實(shí)行節(jié)約集約利用土地。改革的難點(diǎn)在于如何將競爭機(jī)制引入交易過程，發(fā)現(xiàn)理想的受讓方和形成合理價(jià)格，顯化資產(chǎn)價(jià)值遏制權(quán)力尋租。但是，市場的有效運(yùn)轉(zhuǎn)要求有足夠多的潛在受讓方，工業(yè)用地市場化配置受土地異質(zhì)性和工業(yè)用地個(gè)性條件匹配等因素的制約，經(jīng)常出現(xiàn)受讓方競爭不足的情況。

工業(yè)用地是一種特殊資源，具有異質(zhì)性，不可再生并且利用往往不可逆。異質(zhì)性源于工業(yè)用地多屬于非標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，不同地塊的區(qū)位、面積、形狀、交通和周邊條件差異較大，企業(yè)對工業(yè)用地也有個(gè)性要求，受不同產(chǎn)業(yè)技術(shù)、工藝和協(xié)作配套條件等因素制約，潛在受讓方數(shù)量往往受準(zhǔn)入條件、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保消防等條件限制，不容易達(dá)到開展招標(biāo)拍賣掛牌所需的充分競爭條件，招標(biāo)中很難準(zhǔn)確評估和選擇投標(biāo)方案。有時(shí)投標(biāo)人偏少，招標(biāo)方選擇投標(biāo)人的余地也小，投標(biāo)人之間容易相互串通和勾結(jié)，難以通過競爭發(fā)現(xiàn)和形成合理的價(jià)格。同時(shí)，應(yīng)該看到工業(yè)項(xiàng)目對工業(yè)用地的要求很少苛刻到不可替代的程度，標(biāo)準(zhǔn)廠房用地、倉儲用地和一般加工業(yè)用地的同質(zhì)化程度通常較高。絕大多數(shù)工業(yè)項(xiàng)目可以在較大區(qū)域選擇布局地點(diǎn)，工業(yè)用地的異質(zhì)性否定不了招標(biāo)拍賣掛牌的可行性。不可逆是指土地資源利用一旦發(fā)生，往往無法恢復(fù)原狀或者恢復(fù)原狀會(huì)耗費(fèi)過多成本，因而土地資源利用不能多次重復(fù)試驗(yàn)試錯(cuò)。異質(zhì)性和不可逆性是土地資源區(qū)別與一般性資源的重要特征，這些特征使市場機(jī)制在配置土地資源時(shí)面臨特殊困難。

有些工業(yè)企業(yè)因自身情況、行業(yè)特點(diǎn)、功能定位不同，對用地的規(guī)模、位置、形狀以及配套條件有特定要求，只能參加符合其要求的地塊的競爭，結(jié)果有些工業(yè)用地的特定地塊只有一個(gè)或幾個(gè)競買者，競爭性不足必然影響到用地招標(biāo)、拍賣和掛牌的實(shí)施效果。在受讓方數(shù)量少甚至只有一家受讓方時(shí)，土地使用權(quán)的成交價(jià)格不是通過用地單位之間的競價(jià)確定，而是受地方政府偏好和用地單位尋租能力影響。出讓方甚至可能利用編制招標(biāo)文件、資格預(yù)審等權(quán)力設(shè)置歧視性條款，排斥更多潛在受讓方參與競爭。在制定出讓方案時(shí)，政府只能對擬出讓地塊的具體建設(shè)內(nèi)容、用地要求給出原則規(guī)定，企業(yè)自由決定用地方式的空間較大。投資商為了獲得更低廉、更大量的土地，容易采取不正當(dāng)競爭手段排擠潛在競爭者，進(jìn)而阻礙市場發(fā)揮作用。一些政府官員為了達(dá)到既能規(guī)避法律責(zé)任，又能讓特定土地使用者成功受讓土地使用權(quán)的目的，專門為特定土地使用者量身定制了土地出讓和利用條件，將有威脅的潛在競爭者排除在外，該特定土地使用者無需競爭即可輕松取得土地使用權(quán)。這類行為違背了招標(biāo)拍賣掛牌的本意，是導(dǎo)致工業(yè)用地出讓實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌方式流于程序的重要原因。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局看，工業(yè)企業(yè)發(fā)展不應(yīng)寄希望于土地的保值增值，而應(yīng)集中精力搞好生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，依靠技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。只有弱化工業(yè)用地的資產(chǎn)屬性，降低企業(yè)利用土地增值獲取利益的動(dòng)因，防止企業(yè)為土地增值而多占、圈占、占而不用、用而不全等現(xiàn)象的產(chǎn)生，才能改變企業(yè)的占地、用地偏好?？s短出讓年限和采用土地租賃方式，既可減少企業(yè)一次性繳納幾十年地租的經(jīng)濟(jì)壓力，降低企業(yè)前期投資數(shù)額，使企業(yè)把有限的資金盡可能多地投入到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，也有利于盤活低效土地，防止和減少土地低效利用和閑置。但是，現(xiàn)行工業(yè)用地出讓制所形成的土地使用權(quán)，使土地增值收益絕大部分歸土地使用者所有，憑借土地使用權(quán)可以通過土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租取得豐厚利潤。盡管企業(yè)可以通過土地年租制按年繳納土地租金，減少一次性資金投入，但土地年租制收益遠(yuǎn)小于長期受讓土地獲取的增值收益。追求土地增值收益是許多企業(yè)取得更多土地的一個(gè)重要目的。工業(yè)用地目前最長50年的使用年限，比工業(yè)企業(yè)平均生命周期高出35年左右，從企業(yè)衰落到土地使用年限到期之間土地使用權(quán)掌握在企業(yè)手中，加大了政府根據(jù)需要調(diào)整用地的難度。土地低效利用和閑置的成本低，甚至分享地價(jià)上漲帶來的溢價(jià)收益。這種逆向激勵(lì)機(jī)制使企業(yè)缺乏租賃土地或廠房的積極性，制約了土地出讓和利用方式改革，進(jìn)而阻礙土地節(jié)約集約利用和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。一些地區(qū)和園區(qū)也擔(dān)心國土資源領(lǐng)域試行出讓年期改革政策，會(huì)給招商引資帶來不利影響，其中不乏東部發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)步入招商選資階段的園區(qū)。

三、工業(yè)用地出讓方式創(chuàng)新的內(nèi)容

招標(biāo)拍賣掛牌是目前我國工業(yè)用地出讓的指定方式。由于潛在受讓方能夠競價(jià)參與，通過多家競爭調(diào)節(jié)用地需求，將土地資源配置給真正需要的、出得起價(jià)的企業(yè)，公開招標(biāo)拍賣掛牌應(yīng)該成為土地資源市場化配置的優(yōu)先方式。加快推進(jìn)市場化配置，著力建設(shè)和完善土地交易市場，科學(xué)設(shè)置出讓利用條件，更大程度通過市場競爭配置資源，是工業(yè)用地出讓方式改革的基本內(nèi)容。

根據(jù)工業(yè)項(xiàng)目特點(diǎn)分類制定招標(biāo)拍賣掛牌具體方式，最大限度地壓縮地方部門操作的空間。對擬出讓用地進(jìn)行前期開發(fā)，開展基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，科學(xué)合理設(shè)定工業(yè)用地出讓條件，劃分地塊進(jìn)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓。對于用地個(gè)性化要求強(qiáng)，且符合國家產(chǎn)業(yè)政策并對區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級有重要促進(jìn)作用的工業(yè)項(xiàng)目，采用邀請招標(biāo)或公開招標(biāo)等方式確定受讓人。對于用地個(gè)性化要求不強(qiáng)的鼓勵(lì)類和允許類工業(yè)項(xiàng)目用地，可以采用掛牌方式，但應(yīng)為競買人設(shè)置必要規(guī)范的前置條件。集中連片工業(yè)用地，可以土地單價(jià)招標(biāo)拍賣掛牌，以競買人投資規(guī)模確定地塊面積。對于競價(jià)招標(biāo)的，通過綜合評標(biāo)體系，公開選擇有資格競標(biāo)的企業(yè)，通過集合競價(jià)和科學(xué)評標(biāo)確定土地受讓人。

縮短工業(yè)用地使用權(quán)出讓年限，靈活調(diào)整工業(yè)用地出讓時(shí)間。過長的出讓年限容易導(dǎo)致工業(yè)用地低效利用、閑置不用或自行轉(zhuǎn)讓等問題。具體可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策，在最高年限范圍內(nèi)，有彈性地確定工業(yè)用地的出讓年限，降低企業(yè)用地成本。為促使企業(yè)取得土地后按合同約定使用土地，防止出現(xiàn)土地不完全開發(fā)、閑置、炒賣、違法改變用途等問題，對于出讓年限較長的工業(yè)用地，可以約定分階段簽訂出讓合同。第一階段出讓年限以項(xiàng)目建設(shè)投產(chǎn)周期為限，一般不超過5年。達(dá)產(chǎn)驗(yàn)收通過后，按項(xiàng)目預(yù)期生命周期確定出讓年限，以10年至20年為宜，各階段出讓年限累計(jì)不超過50年。對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、技術(shù)先進(jìn)發(fā)展?jié)摿Υ蟮捻?xiàng)目，特別是對地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級具有戰(zhàn)略意義的重大工業(yè)項(xiàng)目，以及國防、民生等特定用途的重大項(xiàng)目需求，綜合考慮產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿褪袌鲂枨蟮纫蛩?，可以有條件地選擇年限較長的受讓時(shí)間。在簽訂出讓合同時(shí)，對應(yīng)不同出讓年限設(shè)定不同條件，企業(yè)達(dá)到限定條件出讓年限自動(dòng)延續(xù)，達(dá)不到限定條件政府有權(quán)收回土地使用權(quán)。每個(gè)階段出讓年限屆滿后，對項(xiàng)目綜合效益和合同履約等情況進(jìn)行評估，采取有償協(xié)議方式，續(xù)期或收回土地使用權(quán)。這樣既可提高工業(yè)用地利用率和節(jié)約集約利用水平，也為政府主動(dòng)調(diào)節(jié)工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供產(chǎn)權(quán)制度支撐。

探索土地租賃和年租制等新型出讓方式。土地租賃可以加快建設(shè)用地的周轉(zhuǎn)效率，減輕工業(yè)用地供應(yīng)不足的壓力。在繼續(xù)推行和完善國有土地出讓制度的前提下，把租賃作為出讓方式的補(bǔ)充，實(shí)行多元化租賃方式。試行工業(yè)用地鼓勵(lì)工業(yè)用地以租代讓、先租后讓，即企業(yè)按土地租賃合同，在企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展基礎(chǔ)上，通過達(dá)產(chǎn)驗(yàn)收并符合土地出讓合同約定條件的，再根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景、市場需求和企業(yè)自身?xiàng)l件，決定是否將租賃方式轉(zhuǎn)為出讓方式。地方政府組建工業(yè)用地開發(fā)機(jī)構(gòu)或引導(dǎo)社會(huì)投資主體，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求和企業(yè)需要，按照項(xiàng)目選擇、規(guī)劃控制、計(jì)劃引導(dǎo)、量身定做、市場運(yùn)行的發(fā)展思路，開展廠房及相關(guān)配套設(shè)施的開發(fā)建設(shè)，然后以年租制的方式向市場供應(yīng)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)通過租賃、購買多層標(biāo)準(zhǔn)廠房解決生產(chǎn)經(jīng)營場所。同時(shí)，加強(qiáng)工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)廠房的類型、類別、結(jié)構(gòu)研究，針對不同類型的行業(yè)用地特征，規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)不同類型的標(biāo)準(zhǔn)廠房，不斷擴(kuò)展標(biāo)準(zhǔn)廠房的適用領(lǐng)域。

整合和上移土地交易平臺。整合土地交易平臺是將不同屬性土地的交易整合到統(tǒng)一平臺進(jìn)行，上移土地交易平臺是將不同地區(qū)、部門的交易整合到統(tǒng)一平臺進(jìn)行，整合和上移交易平臺的實(shí)質(zhì)是把分散在各地區(qū)、各部門的土地交易整合到少數(shù)幾個(gè)集中場所，統(tǒng)一交易信息披露、準(zhǔn)入條件、交易規(guī)則。整合和上移土地交易平臺，有利于實(shí)現(xiàn)土地要素的集中交易和優(yōu)化配置，更有效地發(fā)布和傳播交易信息，擴(kuò)大服務(wù)范圍和領(lǐng)域，為更多潛在用地者進(jìn)入市場交易創(chuàng)造便利，形成工業(yè)用地的市場公允價(jià)格。國家層面統(tǒng)籌規(guī)劃土地交易制度和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，建立全國統(tǒng)一的國有土地出讓平臺和若干個(gè)跨行政區(qū)的區(qū)域性公共資源交易平臺或土地交易平臺，工業(yè)用地配置全部上移到整合后的交易平臺進(jìn)行，國有土地出讓職能向省級以上政府集中。

四、健全用地約束機(jī)制和土地監(jiān)管措施

集約用地的基本和主要機(jī)制是市場的約束和激勵(lì)作用。在約束激勵(lì)機(jī)制健全的成熟市場經(jīng)濟(jì)體制中，企業(yè)具有自覺集約用地的外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力。約束激勵(lì)機(jī)制越完善，企業(yè)集約用地的壓力和動(dòng)力也越強(qiáng)。工業(yè)用地約束激勵(lì)機(jī)制的有效性與土地稅費(fèi)、價(jià)格調(diào)節(jié)、用地監(jiān)管等因素具有不可分割的聯(lián)系。提高工業(yè)用地配置效率，發(fā)揮市場對用地資源配置的決定性作用，要求理順政府和市場關(guān)系，強(qiáng)化稅費(fèi)和價(jià)格的約束功能，嚴(yán)格政府土地利用和信息披露等方面的監(jiān)管作用。

改革土地稅費(fèi)制度，健全企業(yè)用地約束機(jī)制。由于保有土地的成本過低，企業(yè)用地特別是工業(yè)用地缺乏退出激勵(lì)，退出機(jī)制不健全使政府缺乏促使企業(yè)退出閑置用地的手段，形成“政策真空”。解決保有土地成本過低的問題，必須從完善土地稅費(fèi)制度和退出條件兩方面采取措施。土地稅費(fèi)制度改革重點(diǎn)完善土地使用權(quán)保有環(huán)節(jié)稅費(fèi)體系，理順不同稅費(fèi)的調(diào)節(jié)功能與目標(biāo)，提高土地保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)，建立資源占用的經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制，促進(jìn)土地合理開發(fā)和有效利用。我國土地保有環(huán)節(jié)的土地稅費(fèi)有城鎮(zhèn)土地使用稅和土地閑置費(fèi)。目前，城鎮(zhèn)土地使用稅稅額每平方米每年在0.6元至30元之間，征收定額普遍偏低，與我國人多地少、土地資源極為緊缺的現(xiàn)狀以及近年來日益攀升的地價(jià)水平極不相適應(yīng)，其調(diào)節(jié)功能大大弱化。雖然規(guī)定未動(dòng)工開發(fā)滿一年的閑置土地，按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的20%向土地使用權(quán)人征繳土地閑置費(fèi)，但由于土地閑置界定難等原因，土地閑置費(fèi)征收很少。為有效發(fā)揮土地閑置費(fèi)保護(hù)和調(diào)控土地資源、抑制土地囤積的作用，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化土地閑置的界定和閑置費(fèi)的征收情形，盡快將土地閑置費(fèi)轉(zhuǎn)為土地閑置稅，以高稅負(fù)增加囤地成本。土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅費(fèi)主要有營業(yè)稅和土地增值稅，但可采取轉(zhuǎn)讓企業(yè)股權(quán)而不辦理土地轉(zhuǎn)讓的方式予以避讓，被拆遷的又因拆遷補(bǔ)償款不需納稅而避稅。由于征管難度大、力量有限，各相關(guān)部門之間應(yīng)該有效聯(lián)動(dòng)，研究完善閑置土地的地價(jià)增值相關(guān)稅收政策，對地價(jià)增值所產(chǎn)生的收益可以征收高額增值稅或所得稅，將土地溢價(jià)的大部分通過征稅手段納入公共財(cái)政。企業(yè)用地退出條件，重點(diǎn)在土地出讓合同中增加有實(shí)際操作性的限制性條款，對依靠土地增值發(fā)財(cái)、不在生產(chǎn)上下功夫的企業(yè)，規(guī)定土地使用權(quán)年限期滿不再延期，年限未滿的，由政府按照一定價(jià)格回購。對用地收回、回購、轉(zhuǎn)讓和退出機(jī)制深入研究，完善土地二級市場交易制度。

完善工業(yè)用地價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，加強(qiáng)土地出讓價(jià)格監(jiān)管。適當(dāng)提高工業(yè)用地價(jià)格，一方面可以促使用地企業(yè)在投資總量和結(jié)構(gòu)不變的前提下減少土地需求數(shù)量，轉(zhuǎn)而通過提高容積率等節(jié)約集約用地途徑滿足企業(yè)生產(chǎn)空間的需求。一方面可以縮小工業(yè)地價(jià)與住宅、商業(yè)等經(jīng)營性用地價(jià)格的差距，建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，壓縮尋租空間，使工業(yè)用地真正用于工業(yè)項(xiàng)目，減少工業(yè)用地的不合理需求。當(dāng)然，部分地區(qū)而不是全國統(tǒng)一提高工業(yè)用地價(jià)格，將破壞土地市場的統(tǒng)一性和公平競爭，提高地價(jià)的地區(qū)可能導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目流失，而使地方失去積極性。提高工業(yè)地價(jià)必須綜合平衡各地區(qū)情況，全國統(tǒng)一組織實(shí)施。對工業(yè)項(xiàng)目用地，由省級以上國土資源部門按地區(qū)、地塊和出讓時(shí)間，分類測算和確定基準(zhǔn)價(jià)格，避免在招商引資過程中，企業(yè)隨意壓價(jià)，引資者盲目定價(jià)。實(shí)行工業(yè)用地價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，對鼓勵(lì)、限制的產(chǎn)業(yè)實(shí)行差別地價(jià)。對鼓勵(lì)類以及使用鹽堿地、沼澤地等未利用地的產(chǎn)業(yè)，按最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)一定幅度。對生態(tài)環(huán)境有較大影響和在開發(fā)區(qū)外單獨(dú)選址的項(xiàng)目，按最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)一定幅度。同時(shí)，在嚴(yán)格工業(yè)用地變更用途的審批基礎(chǔ)上，提高變更用途的地價(jià)水平及土地閑置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步抑制尋租行為，提高工業(yè)用地利用效率。

加強(qiáng)各類園區(qū)工業(yè)用地投資強(qiáng)度和利用效率監(jiān)管，完善節(jié)約集約用地激勵(lì)機(jī)制。現(xiàn)有工業(yè)用地管理主要根據(jù)單個(gè)項(xiàng)目在投資強(qiáng)度、稅收貢獻(xiàn)、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施等控制性指標(biāo)作為工業(yè)用地控制依據(jù)。但投資強(qiáng)度等指標(biāo)依靠企業(yè)項(xiàng)目計(jì)劃書列明的投資額為依據(jù)進(jìn)行測算，企業(yè)具有夸大投資總額的動(dòng)機(jī)，并且企業(yè)獲得土地后在項(xiàng)目實(shí)施、驗(yàn)收過程中，對投資強(qiáng)度的核算與檢查難以開展。顯然，對個(gè)別企業(yè)和單個(gè)項(xiàng)目的投資管制雖然必要，但不足以實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地的目標(biāo)。促進(jìn)工業(yè)用地節(jié)約集約利用，需要完善工業(yè)項(xiàng)目評審機(jī)制，供地前做好產(chǎn)業(yè)方向、投資規(guī)模、資源占用等方面進(jìn)行綜合效益評審，加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用和預(yù)期效益評估。根據(jù)地質(zhì)條件及相關(guān)規(guī)定，提高園區(qū)單位土地投資和產(chǎn)出要求，鼓勵(lì)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，提高多層廠房的供給量，引導(dǎo)企業(yè)通過廠房加層、老廠改造、內(nèi)部整理以及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房等途徑提高土地利用率，提高土地承載強(qiáng)度和投入產(chǎn)出效率，促進(jìn)土地集約利用。同時(shí)，加強(qiáng)對各類園區(qū)土地節(jié)約集約利用土地的考核評估，將評估結(jié)果作為園區(qū)擴(kuò)區(qū)升級的重要依據(jù)。對節(jié)約集約利用水平較高的工業(yè)園區(qū)，給予一定激勵(lì)。對節(jié)約集約利用水平較低的工業(yè)園區(qū)進(jìn)行兼并、合并，或是接受管理，帶動(dòng)土地利用效率整體提高。

完善工業(yè)用地信息發(fā)布制度，確保用地出讓和利用信息充分及時(shí)披露。土地出讓和利用信息不公開或者公開不及時(shí)把潛在用地者排除在外，降低了工業(yè)用地交易的競爭效率。工業(yè)用地個(gè)性化要求相比商服和住宅等其他經(jīng)營性用地的個(gè)性化要求程度高，進(jìn)而制約工業(yè)用地出讓實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌的競爭程度，因此工業(yè)用地出讓信息必須充分公開披露。問題在于，出讓方和潛在受讓方都有動(dòng)機(jī)隱匿信息，土地出讓領(lǐng)域信息不對稱問題突出。土地交易的一方知情，另一方不知情，知情的一方具有利用信息優(yōu)勢謀取不正當(dāng)利益的條件?；蛘?，少數(shù)潛在受讓者知情，其他潛在受讓者不知情，知情的潛在受益者在缺乏競爭的情況下以較低價(jià)格受讓土地。綜合地看，出讓方處于壟斷和相對有利地位，一般對用地要求和產(chǎn)業(yè)政策的了解比受讓方多。但受讓方在某些方面也有信息優(yōu)勢，主要是對自身技術(shù)、投標(biāo)文件真實(shí)性、履約能力、弱點(diǎn)了解較多。出讓方和受讓方各有信息優(yōu)勢，任何一方都有機(jī)會(huì)利用信息優(yōu)勢損害對方利益。一些地方在供地信息公示和出讓地塊公告方面，存在著公布時(shí)間短、范圍窄的問題，競買人因來不及認(rèn)真研究相關(guān)信息資料而導(dǎo)致招標(biāo)拍賣掛牌競買不充分，甚至導(dǎo)致企業(yè)盲目決策，倉促上陣。建立工業(yè)用地信息披露制度，強(qiáng)制披露工業(yè)用地交易條件、交易過程和交易結(jié)果等信息，有利于打破依靠信息優(yōu)勢操縱市場，增進(jìn)土地資源交易透明度，從源頭上預(yù)防土地資源配置領(lǐng)域腐敗行為。因此，應(yīng)按照政府信息公開的要求，完善工業(yè)用地信息發(fā)布制度，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地交易公告信息集中發(fā)布和信息共享，對土地出讓環(huán)節(jié)中需要公開的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、內(nèi)部局域網(wǎng)或公示欄等形式，主動(dòng)將土地出讓信息、土地出讓程序、土地出讓公告和出讓結(jié)果等在互聯(lián)網(wǎng)上向全社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。