陳旭清

論慈善行為的監(jiān)管主體

陳旭清

一、慈善的本質(zhì)及其在我國的發(fā)展概況

慈善是人們基于仁愛和同情善意形成的態(tài)度和行為，在社會(huì)的發(fā)展中扮演著“潤滑劑”“平衡閥”等重要的角色，有效地減少了可能產(chǎn)生的矛盾與沖突，也是當(dāng)前人們較為關(guān)注的一個(gè)領(lǐng)域。它與人類的出現(xiàn)相伴隨，體現(xiàn)了慈悲和互助共濟(jì)的價(jià)值理念。

現(xiàn)代慈善是在工業(yè)化和商業(yè)化理念的指引下，借助現(xiàn)代信息技術(shù)等手段，通過專業(yè)化的組織運(yùn)作，著眼于慈善資源的有效配置和功能最大化發(fā)揮。它在堅(jiān)持扶危濟(jì)困的基礎(chǔ)上，以資助目標(biāo)的精準(zhǔn)化為導(dǎo)向，關(guān)注慈善理念對(duì)社會(huì)總體的影響，強(qiáng)調(diào)與社會(huì)各方面的聯(lián)系，注重與所倡導(dǎo)價(jià)值的獨(dú)特性，逐漸表現(xiàn)出一個(gè)獨(dú)立的空間存在形態(tài)。

慈善的存在具有多方面的功能。首先，它強(qiáng)化了仁愛、同情、關(guān)懷的互助精神，使得捐贈(zèng)者的回饋之心和受益者的感恩之心循環(huán)交融，緩和了由于貧富差距所產(chǎn)生的緊張關(guān)系，充當(dāng)社會(huì)穩(wěn)定的安全閥，提高了社會(huì)資本存量，促進(jìn)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定；其次，慈善活動(dòng)開展與實(shí)施也解決了一些勞動(dòng)者的就業(yè)問題，通過提供專業(yè)化的慈善服務(wù)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)了力量；再次，它能為社會(huì)部分弱勢(shì)群體提供針對(duì)性強(qiáng)的財(cái)物、服務(wù)資助，彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)的不足，完成了社會(huì)資源的第三次分配；最后，慈善行為更傾向于價(jià)值理性，可以有效化解由于利益沖突帶來的社會(huì)矛盾。

當(dāng)前的中國正處在由傳統(tǒng)慈善向現(xiàn)代慈善的過渡階段，表現(xiàn)為一種混合并存的狀態(tài)：多數(shù)人的思想中仍然停留在慈善就是應(yīng)急救濟(jì)、物質(zhì)相助，也有相當(dāng)一部分強(qiáng)調(diào)要擺脫此認(rèn)識(shí)向更高的方向引導(dǎo)。道理上二者并不矛盾，而是內(nèi)在統(tǒng)一的：前者應(yīng)該是基礎(chǔ)，后者是努力發(fā)展的趨勢(shì)。但在實(shí)際中并非如此，當(dāng)前存在著熱衷炒作新花樣、喜歡迎合媒體時(shí)尚的現(xiàn)象，也存在大量以具體實(shí)際行動(dòng)以物相助的實(shí)例。從橫向國際比較來看，中國的慈善仍處于發(fā)展初期，其價(jià)值引領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、資源配置、矛盾化解等功能發(fā)揮還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到社會(huì)需求，和先進(jìn)國家的發(fā)展水平相比仍有較大差距。

二、加強(qiáng)慈善行為監(jiān)管的必要性

助人利他不僅需要有慈善資源的提供，更需要將這些善財(cái)予以充分的利用，使它們能夠及時(shí)、高效地到達(dá)受益者手中，切實(shí)解決他們的困難需求。善款使用好，可以綜合解決許多問題，如“希望工程”從1989年10月發(fā)起至2014年底募集資金100多億，建設(shè)希望小學(xué)1.8萬所，25年共資助495萬農(nóng)村學(xué)生完成學(xué)業(yè)。雖然這些資金還不夠修建20公里地鐵，數(shù)量微不足道，但它對(duì)中國社會(huì)公益精神的提升，無法用數(shù)量來度量。反之，慈善過程中的行為不當(dāng)所造成的負(fù)面影響同樣不可忽視，如2011年6月出現(xiàn)“郭美美事件”后，社會(huì)捐款數(shù)額以及慈善組織捐贈(zèng)數(shù)額均出現(xiàn)銳減，根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，當(dāng)年，全國7月份社會(huì)捐款數(shù)為5億元，和6月相比降幅超過50%，紅十字系統(tǒng)的慈善組織接收的捐贈(zèng)數(shù)額降幅更大。它的消極影響一直持續(xù)至今仍未結(jié)束。

為此，加強(qiáng)對(duì)慈善行為的監(jiān)管就顯得非常必要。如何思考這個(gè)問題？由于慈善是以價(jià)值理性為行為基礎(chǔ)，以有效配給慈善資源為基本原則，所以，對(duì)其實(shí)施的監(jiān)管就不僅涉及到具體利益相關(guān)者（捐贈(zèng)人、受托人、受益人等），還因其公益資源的本質(zhì)屬性，政府部門和社會(huì)力量也成為了監(jiān)管過程的當(dāng)然參與者。

三、利益相關(guān)者理論視角下的慈善監(jiān)管

利益相關(guān)者理論對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管主體的選擇有著理論指導(dǎo)價(jià)值。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里曼（Freeman，R.E）在著作《戰(zhàn)略管理：一個(gè)利益相關(guān)者分析方法》中，就將利益相關(guān)者分析引入了管理學(xué)領(lǐng)域，認(rèn)為組織中的利益相關(guān)者是指能影響公司目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或受公司目標(biāo)實(shí)現(xiàn)影響的組織和個(gè)人。顯然，弗里曼的界定是廣義上的利益相關(guān)者，后來的學(xué)者根據(jù)利害關(guān)系程度，對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行了分類研究。如克拉克森（Clarkson）將其分為首要的利益相關(guān)者和次要的利益相關(guān)者；威勒（Wheeler）利用社會(huì)性維度將其分為首要的社會(huì)性利益相關(guān)者、次要的社會(huì)性利益相關(guān)者、首要的非社會(huì)利益相關(guān)者和次要的非社會(huì)性利益相關(guān)者；米切爾（Mitchell）則根據(jù)合法性、權(quán)力性、緊迫性三個(gè)屬性將利益相關(guān)者分為確定型（Definitive Stakeholders）、預(yù)期型（Expectant Stakeholders）、潛在型（Latent Stakeholders）三類1?？傮w來看，這種分類研究的方法改善了對(duì)利益相關(guān)者分析的可操作性，促進(jìn)了其在多學(xué)科、多領(lǐng)域的推廣應(yīng)用。

相對(duì)于慈善行為，根據(jù)對(duì)利益相關(guān)因素的分析，其涉及的行為主體主要包括捐贈(zèng)者（政府、企業(yè)、NGO、個(gè)人）；受托者（NGO、政府）；受益者（弱勢(shì)群體個(gè)人、NGO）。從理論上講，為達(dá)到規(guī)范慈善活動(dòng)的目的，應(yīng)在堅(jiān)持資源合理有效配置的原則下，對(duì)這些相關(guān)主體的行為進(jìn)行全程監(jiān)管：不僅包括對(duì)捐贈(zèng)者的捐款來源、性質(zhì)進(jìn)行審核，對(duì)受托者的目的取向（避免“關(guān)聯(lián)交易”等）進(jìn)行監(jiān)督，也包括對(duì)受益者獲得的過度集中慈善資源進(jìn)行調(diào)整。但從實(shí)踐來看，對(duì)“捐贈(zèng)者-受托者-受益者”整個(gè)善款（物）流程的監(jiān)管，其重點(diǎn)應(yīng)放在對(duì)中間層級(jí)善款使用行為的監(jiān)管上。原因如下：一是對(duì)捐贈(zèng)者捐款進(jìn)行合法性審查不僅操作上不便，理論上也尚存爭議。畢竟，受托者明知捐款來源違法仍接收的情況罕見，即便是使用后也可追溯索回，而絕大多數(shù)受托者默認(rèn)捐款性質(zhì)合法，若善款使用流向正當(dāng)，受益者獲益則應(yīng)屬于“善意取得”“用得其所”。二是現(xiàn)代慈善理論告訴我們，隨著社會(huì)分工的不斷細(xì)化，慈善逐漸成為了一項(xiàng)專業(yè)性的事業(yè)活動(dòng)。作為受托者的慈善組織，其核心任務(wù)就是完成慈善資源的優(yōu)化配置及權(quán)屬轉(zhuǎn)移。那么，既然捐贈(zèng)者和受托者間存在著“委托-代理”關(guān)系，對(duì)資金流向的監(jiān)管就涉及如何規(guī)范第三方組織行為，以防止中介機(jī)構(gòu)在代理過程中出現(xiàn)不作為、亂作為的違法、違規(guī)現(xiàn)象。三是部分受益者所獲慈善資源過度集中問題，不僅有多媒體（包括自媒體）時(shí)代下貧困營銷的誘因，更多是由于上下游間缺少蓄水池的調(diào)節(jié)，中游資源分配平臺(tái)尚未完全建立的結(jié)果。

四、慈善行為的監(jiān)管主體認(rèn)定

綜上所述，對(duì)慈善的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)該放在規(guī)范中介組織的行為上，實(shí)現(xiàn)對(duì)它的有效監(jiān)管則離不開利益相關(guān)者的積極參與。根據(jù)該組織與相關(guān)利益者間的關(guān)系程度，我們可以將監(jiān)管主體（利益相關(guān)者）分為直接監(jiān)管主體（既定的利益相關(guān)者）和間接監(jiān)管主體（潛在的利益相關(guān)者）。

（一）直接監(jiān)管主體

這類主體直接與具體的慈善行為聯(lián)系在一起，影響著善款使用的方式，有便利的監(jiān)督條件和相應(yīng)的直接權(quán)利。

1.捐贈(zèng)人

《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第五條規(guī)定：“捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用應(yīng)當(dāng)尊重捐贈(zèng)人的意愿，符合公益目的，不得將捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)挪作他用?！钡诙粭l規(guī)定：“捐贈(zèng)人有權(quán)向受贈(zèng)人查詢捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，并提出意見和建議。對(duì)于捐贈(zèng)人的查詢，受贈(zèng)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)答復(fù)?！绷硗?，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定：“基金會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)章程規(guī)定的宗旨和公益活動(dòng)的業(yè)務(wù)范圍使用其財(cái)產(chǎn)；捐贈(zèng)協(xié)議明確了具體使用方式的捐贈(zèng)，根據(jù)捐贈(zèng)協(xié)議的約定使用?！钡谌艞l規(guī)定：“基金會(huì)違反捐贈(zèng)協(xié)議使用捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的，捐贈(zèng)人有權(quán)要求基金會(huì)遵守捐贈(zèng)協(xié)議或者向人民法院申請(qǐng)撤銷捐贈(zèng)行為、解除捐贈(zèng)協(xié)議。”

可見，捐贈(zèng)人擁有善款使用的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、法定撤銷權(quán)等。但實(shí)際捐贈(zèng)過程中，捐贈(zèng)人傾向于“一捐了之”，往往缺少對(duì)善款使用的具體關(guān)注；另一方面，慈善組織在得到善款后，也普遍存在與捐贈(zèng)人溝通有限、反饋不足的情況。從管理學(xué)角度來講，基于社會(huì)分工和“專業(yè)化”的考慮，捐贈(zèng)人大多不直接將善款發(fā)放到受益人手中，而是通過第三方，即受贈(zèng)方（慈善組織）加以具體運(yùn)作，這就形成了一種“委托—代理”關(guān)系，若委托方和代理方之間溝通不足、監(jiān)督缺失，則會(huì)造成信息不對(duì)稱，最終出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”情況的產(chǎn)生。所以，基于提高善款使用效率的考慮，捐贈(zèng)人應(yīng)積極行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)慈善組織的項(xiàng)目進(jìn)展實(shí)時(shí)關(guān)注，并盡可能達(dá)成捐贈(zèng)協(xié)議，將善款的使用用途、使用方式、使用過程等細(xì)節(jié)加以約定，從而形成對(duì)慈善組織管理過程的有效監(jiān)督。如2010年5月，福耀玻璃集團(tuán)董事長曹德旺在云南宣布通過中國扶貧基金會(huì)向西南五省旱區(qū)的92150戶發(fā)放每戶2000元捐助。為此，曹德旺與基金會(huì)簽訂了《向西南五省受災(zāi)家庭發(fā)放善款合同書》。合同書里約定，捐贈(zèng)人有權(quán)對(duì)資金發(fā)放情況進(jìn)行抽查，若缺損在委托資金總額1%以內(nèi)，基金會(huì)可以免責(zé)。若缺損超過委托資金1%的部分，則按照抽查獲得的缺損金額比例的30倍予以賠償（最多將是3%的管理費(fèi)600萬元）。此外，受托方還需保證項(xiàng)目機(jī)構(gòu)人員、外勤人員廉潔自律，杜絕挪用占用和不當(dāng)使用委托資金，若出現(xiàn)貪污腐敗、商業(yè)賄賂等行為，慈善組織將承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。最后，捐贈(zèng)人還專門組織了獨(dú)立的監(jiān)督委員會(huì)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過程進(jìn)行直接監(jiān)督，并邀請(qǐng)媒體全程跟蹤資金發(fā)放情況。最終，在捐贈(zèng)人的“問責(zé)監(jiān)督”下，2億善款在半年內(nèi)及時(shí)足額地發(fā)放到受益人手中，保證了善款的使用效率，提升了捐贈(zèng)的社會(huì)效益。

2.受益人

受益人是相對(duì)不特定的慈善需求群體。他們是捐贈(zèng)人的目標(biāo)群體，也是慈善供給的服務(wù)對(duì)象。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，受益人是慈善行為的末梢，沒有慈善供給數(shù)量、用途、方式的選擇權(quán)，更多的是一種被動(dòng)接受。但從市場(chǎng)均衡角度講，慈善需求與供給之間達(dá)成匹配，才能證實(shí)這種行為的有效性，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值使命和道義責(zé)任。所以，受贈(zèng)方應(yīng)結(jié)合受益人的現(xiàn)實(shí)需求，設(shè)計(jì)慈善產(chǎn)品（及服務(wù)）。正如《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第三十一條規(guī)定：“基金會(huì)可以與受助人簽訂協(xié)議，約定資助方式、資助數(shù)額以及資金用途和使用方式”。可見，受益人可以參與慈善項(xiàng)目實(shí)施的細(xì)節(jié)約定，來切實(shí)保障自身愿望的實(shí)現(xiàn)。盡管該條款還明確了基金會(huì)對(duì)資助使用情況的監(jiān)督權(quán)，規(guī)定：“受助人未按協(xié)議約定使用資助或者有其他違反協(xié)議情形的，基金會(huì)有權(quán)解除資助協(xié)議?！钡催^來講，一旦簽訂了協(xié)議，約定了資助方式、數(shù)額等細(xì)節(jié)，也就形成了受益人對(duì)基金會(huì)（受贈(zèng)方）的反向監(jiān)督，即在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，受贈(zèng)方未及時(shí)準(zhǔn)確地履行協(xié)議，受益人也可申請(qǐng)獲取應(yīng)得的慈善產(chǎn)品（及服務(wù)）。所以，受益人應(yīng)積極行使監(jiān)督權(quán)，形成對(duì)產(chǎn)品（及服務(wù)）供給的“慈善倒逼”機(jī)制，促進(jìn)慈善組織認(rèn)真履行捐助協(xié)議，提升慈善供給的效率。

（二）間接監(jiān)管主體

這類主體一般不與具體的慈善相聯(lián)系，它們主要是通過抽象的法律政策的制定，或者是社會(huì)公共價(jià)值的倡導(dǎo)，來維護(hù)、保障慈善正常運(yùn)行的環(huán)境。

1.政府

對(duì)社會(huì)運(yùn)行的規(guī)范監(jiān)管是政府的重要職能之一，對(duì)慈善進(jìn)行有效監(jiān)管，不僅能使善款實(shí)現(xiàn)善用，保障物質(zhì)財(cái)富的第三次分配有效實(shí)現(xiàn)，更能協(xié)調(diào)社會(huì)資源的合理流動(dòng)，帶動(dòng)保障慈善產(chǎn)品（及服務(wù)）的有效供給，最終達(dá)到釋放社會(huì)不良情緒，緩解貧富差距壓力，增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定性和民眾認(rèn)同感的目標(biāo)，維護(hù)社會(huì)有序發(fā)展。

《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中規(guī)定，登記管理機(jī)關(guān)對(duì)基金會(huì)有年度檢查、日常監(jiān)管、行政處罰等職責(zé)，業(yè)務(wù)主管單位對(duì)基金會(huì)有年檢初審、指導(dǎo)監(jiān)督、配合查處等職責(zé)。但在具體行使過程中，由于人員不足、專業(yè)限制等原因，政府部門在監(jiān)督管理方面會(huì)出現(xiàn)“重登記審批、輕日常管理”；“重年度檢查、輕過程監(jiān)督”的傾向，無法形成對(duì)基金會(huì)的實(shí)時(shí)監(jiān)管。因此，政府部門作為制度供給主體，應(yīng)從搭建慈善信息平臺(tái)、制定信息公開標(biāo)準(zhǔn)、建立績效獎(jiǎng)懲機(jī)制、開展月度評(píng)價(jià)活動(dòng)等方面細(xì)化對(duì)基金會(huì)的日常管理，加強(qiáng)對(duì)慈善市場(chǎng)的過程監(jiān)督。

2.社會(huì)力量

社會(huì)監(jiān)督主體包括媒體組織、獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織、社會(huì)公眾等。作為多維主體，它們分布在社會(huì)生活的不同層面，形成多鏈接、深觸角的網(wǎng)狀監(jiān)督結(jié)構(gòu)，共同維護(hù)慈善市場(chǎng)的公開透明。具體看來，傳統(tǒng)和新興媒體作為“第四權(quán)力”，可以運(yùn)用動(dòng)態(tài)平臺(tái)，公開慈善信息，推廣經(jīng)驗(yàn)：一方面形成對(duì)慈善主體的輿論監(jiān)督，另一方面還可引起社會(huì)的關(guān)注。評(píng)估機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的第三方，可運(yùn)用專業(yè)知識(shí)，形成對(duì)慈善運(yùn)作的財(cái)務(wù)審計(jì)、績效考核，以客觀數(shù)據(jù)督促相關(guān)機(jī)構(gòu)的持續(xù)改進(jìn)。行業(yè)組織是慈善供給主體的自律性組織，既是代表性、聯(lián)合性機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)與外界溝通協(xié)調(diào)，也是內(nèi)部約束機(jī)構(gòu)，可利用行規(guī)協(xié)定來規(guī)范組織行為，維護(hù)行業(yè)形象。社會(huì)公眾作為最廣泛的間接監(jiān)督主體，可從基層生活中體察慈善領(lǐng)域的細(xì)微變化，及時(shí)發(fā)現(xiàn)亮點(diǎn)，充分動(dòng)員民眾的慈善參與熱情，同時(shí)也發(fā)揮了相應(yīng)的監(jiān)管作用。可見，社會(huì)主體應(yīng)發(fā)揮自身的綜合優(yōu)勢(shì)，從信息公開、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目規(guī)范、社會(huì)評(píng)價(jià)等方面共同形成慈善市場(chǎng)的外圍監(jiān)督圈。

（作者系中央民族大學(xué)管理學(xué)院副院長、教授）

1.賈生華 陳宏輝.利益相關(guān)者的界定方法述評(píng)［J］.外國經(jīng)濟(jì)與管理，2002（5）.