霍 曉 玲

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·地方黨史研究·

開封市基層政權(quán)的創(chuàng)立與調(diào)整(1948—1955)

霍 曉 玲

從1948年10月開封解放到1955年，開封的城市基層政權(quán)經(jīng)歷多次調(diào)整。接管開封市時，中共只能暫時利用保甲開展工作。1949年1月，開封市廢除保甲，建立區(qū)—鎮(zhèn)—街三級政權(quán)。1949年7月，開封市基層政權(quán)改行“警政合一”。1952年10月，開封市重新恢復(fù)區(qū)、鎮(zhèn)政府建制。1955年，開封市裁撤鎮(zhèn)政府，建立街居制。街居制具有“基層解決”的特點，適應(yīng)了當(dāng)時城市基層社會管理的需要。這一調(diào)整歷程，反映了中共政權(quán)建設(shè)的理念與現(xiàn)實對接時的碰撞，也折射出其規(guī)劃城市社會的宏大構(gòu)想與現(xiàn)實之間的差距。

城市基層政權(quán)；“警政合一”；街居制；開封；新中國成立前后

現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的特征之一是國家政權(quán)向社會滲透，這一滲透的體制性設(shè)計是基層政權(quán)?；鶎诱?quán)處于整個政權(quán)層級劃分的最底層，是整個國家政權(quán)的依托基礎(chǔ)。新中國建立前后，由于缺乏城市管理經(jīng)驗，中共在相當(dāng)一段時期內(nèi)并未對城市基層政權(quán)作出統(tǒng)一規(guī)定。在接管城市的過程中，形成了幾種不同的城市基層政權(quán)建制，如僅由不設(shè)區(qū)的市政權(quán)或區(qū)政權(quán)組成的一級政權(quán)體制、由區(qū)(或不設(shè)區(qū)的市)和街道組成的二級政權(quán)體制，以及由區(qū)(或不設(shè)區(qū)的市)—鎮(zhèn)—街道組成的三級政權(quán)體制。隨著對城市工作認(rèn)識的深化，各地亦在不斷地探索適合城市特點的基層政權(quán)組織形式。1955年前后，各地先后確立由區(qū)人民委員會、街道辦事處及其下轄的居民委員會組成的城市基層社會管理模式，由此結(jié)束了各地城市基層政權(quán)自成一體的局面，城市基層政權(quán)體系初步穩(wěn)定下來。

本文擬以開封為例，考察1948年至1955年間開封城市基層政權(quán)的建設(shè)、調(diào)整歷程，探討不同基層政權(quán)組織形式的效能、歷次調(diào)整的動因等，并以此透視這一時期中共基層政權(quán)建設(shè)的理念和價值取向。*有關(guān)成果筆者僅見有宋月紅的《1949—1954年北京市區(qū)街建政與居民自治研究》(《當(dāng)代中國成功發(fā)展的歷史經(jīng)驗——第五屆國史學(xué)術(shù)年會論文集》，當(dāng)代中國出版社，2007年)、黃利新的《共和國初期北京市城區(qū)基層政權(quán)建設(shè)研究(1949—1954)》(首都師范大學(xué)歷史學(xué)院博士論文，2008年)和李國芳的《初進大城市：中共在石家莊建政與管理的嘗試(1947—1949)》(社會科學(xué)文獻出版社，2008年，第93—116頁)。新中國成立前后開封的城市基層政權(quán)建制與北京、石家莊等城市不盡相同，而且上述成果對基層政權(quán)效能及歷次調(diào)整的動因的考察還有待深入，因此開封作為個案考察對象仍具有典型意義。

一、基層政權(quán)的初建

1948年10月24日開封解放以后，相繼組建了中共開封特別市委員會和特別市人民民主政府。11月3日，中共中央中原局豫皖蘇分局撥派30名干部到開封，為組建區(qū)級政權(quán)提供了基本干部隊伍。11月9日，開封市第一、二、三、四、五區(qū)*開封解放后，原市區(qū)內(nèi)的仁和、崇廉、利汴、文化、中山五鎮(zhèn)，分別改稱第一、二、三、四、五區(qū)。的區(qū)委、區(qū)政府成立。*《開封市政府民政局關(guān)于政權(quán)的建設(shè)總結(jié)》(約為1950年7月)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-43。各區(qū)區(qū)委會一般有委員5人，書記1人。由于干部缺乏，區(qū)委會和區(qū)政府實際上是兩塊牌子、一套人馬，區(qū)委和區(qū)政府的下設(shè)機構(gòu)也比較簡單。進城初期，萬端待理，社會秩序非?；靵y，而城市接管的人員準(zhǔn)備和干部配備不足，因此中共在入城初期并未組建區(qū)以下的基層政權(quán)，仍然利用舊保甲長開展工作。暫時“利用保甲”也是當(dāng)時新解放城市的通行做法。

“利用保甲”分為兩個階段：第一階段從開封解放到1948年12月初。中共對保甲長既不宣布廢除，亦不承認(rèn)其合法地位，但繼續(xù)給保甲長發(fā)放津貼，選擇一些與群眾關(guān)系不大又不重要的事讓保甲長去做，如看管公產(chǎn)、涂擦反動標(biāo)語、召集群眾開會等，在宣傳中也避免公開地激起群眾對保甲長的仇恨。因此，群眾對政府在保甲問題上的態(tài)度揣摩不清，甚或表現(xiàn)出疑慮與不滿。第二階段從12月初到月底，逐步明確廢除保甲。12月初，開封舉行了聲勢浩大的慶祝徐州解放游行。群眾對中共的勝利信心增加，對政府工作人員由此前的“敬而遠之”到“接近”。以此為契機，中共開封市委首先在干部中提出廢除保甲，建立中共自己的基層政權(quán)。隨后，各區(qū)開始結(jié)合實際工作，醞釀廢除保甲的步驟與方法。如三區(qū)先在四保、六保、八保分別建立新街口、城隍廟、神機營三個街公所，派駐工作組開展街道工作。工作組到位后逐漸將保長職位廢除，并令其交代問題。這時，雖然政府對大多數(shù)保甲長仍采取不理不問的態(tài)度，“但其他保長已經(jīng)發(fā)覺勁頭不對，他也就不再以保甲長自居了”。*開封市第三區(qū)區(qū)委會：《關(guān)于廢除保甲建立基層政權(quán)總結(jié)》(1949年3月1日)，開封市檔案館藏，檔案號1-1-13。

對于中共來講，經(jīng)過入城后兩個月的工作，已基本具備了廢除保甲制的條件。在干部方面，1948年11月下旬，豫皖蘇建國學(xué)院及干校派來一批學(xué)生，相繼分配到各區(qū)工作，充實了各區(qū)的干部配備*開封市第四區(qū)區(qū)委會：《廢除保甲制度，建立基層政權(quán)總結(jié)》(1949年2月10日)，開封市檔案館藏，檔案號1-1-13。。在生產(chǎn)、運銷、做鞋、貸款、支前等工作中，政府人員直接深入到街道群眾中，對基層情況有了大致的了解。事實證明，保甲長的中介作用不再不可或缺，“脫離了保甲長是可以進行工作”的，“如果我們繼續(xù)利用保甲長進行工作，只有遭到群眾不滿和批評”*開封市第三區(qū)區(qū)委會：《關(guān)于廢除保甲建立基層政權(quán)總結(jié)》(1949年3月1日)，開封市檔案館藏，檔案號1-1-13。。而發(fā)動群眾肅清匪特等工作也凸顯出建立基層政權(quán)組織的必要性，“不然沒有抓頭，工作沒法推行”*開封市第一區(qū)區(qū)委會：《對改造政權(quán)建立居民小組工作檢查、總結(jié)》(約為1949年2月)，開封市檔案館藏，檔案號1-1-13。。就群眾而言，淮海戰(zhàn)役的勝利打消了其思想顧慮，“穿軍裝的威信很高”*《開封市政府民政局關(guān)于政權(quán)的建設(shè)總結(jié)》(約為1950年7月)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-43。。在支援前線和慶祝徐州解放等活動中，涌現(xiàn)了一批積極分子，這為廢除保甲，建立新的街道政權(quán)準(zhǔn)備了候選人員。在此情況下，基層政權(quán)建設(shè)遂提上日程。1948年12月31日，開封市政府發(fā)布“廢除偽保甲制度，普遍建立基層政權(quán)”的布告，決定在廢除保甲的同時建立鎮(zhèn)政權(quán)、街政權(quán)和居民小組，以鎮(zhèn)代保、以居民小組代甲。鎮(zhèn)的劃分在1949年1月基本完成，市內(nèi)五區(qū)共劃分了28個鎮(zhèn)，每鎮(zhèn)轄原來的2個至3個保。*開封市地方志編纂委員會編：《開封市志》第1冊，中州古籍出版社，1996年，第360頁。劃分居民小組有兩種方式：(1)以自然街為基礎(chǔ)，按門牌次序以25戶至30戶劃成一個居民小組；(2)由居住在一條自然街的居民自由結(jié)合成居民小組。在劃定居民小組后，通過選舉或指定方式確定居民小組長，再從中選出街政委員會委員和主任委員(即街長)。

開封市政府原計劃于1949年1月10日完成廢除保甲、建立基層政權(quán)工作。各區(qū)雖全力進行，終究無法在10天內(nèi)完成復(fù)雜的基層政權(quán)建設(shè)任務(wù)。實際上，全市的基層政權(quán)直到1949年4月中旬才基本建立齊全。盡管如此，新建的街道政權(quán)組織仍然存在不少問題。出乎政府工作人員預(yù)料的是，一些新當(dāng)選的勞動群眾因擔(dān)心耽誤工作而推托不干*《市政局三月份改造基層政權(quán)建立居民小組的工作總結(jié)》(1949年)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-110。，即使勉強就任者工作情緒也不高，“推一推動一動”，強調(diào)困難多，甚至持躲避態(tài)度，“工作同志去找也不露頭”。如新街口薛守忠被選為居民小組長，每次開會都不到；自立街的劉天廷每次開會派他妻子去，理由是“你叫我開會是可以，但是我生活沒法，全家只靠我個人，一天不動就無吃的”；磨面為生的胡付清向工作組反映：“我不能干，你再找人吧！叫有錢人去干，他們有生活，俺不得閑。”*開封市第三區(qū)區(qū)委會：《關(guān)于廢除保甲建立基層政權(quán)總結(jié)》(1949年3月1日)，開封市檔案館藏，檔案號1-1-13。城市勞動群眾往往是做一天工，謀一日生計；一日不工作，即有生活不保之虞。擔(dān)任居民小組長或街政委員必然因工作而影響謀生，這是多數(shù)勞動群眾對街道工作熱情不高的原因。

更讓新政權(quán)擔(dān)憂的是新建基層政權(quán)中的組織“不純”和成分“復(fù)雜”問題。組織“不純”是指當(dāng)選者有不少系舊保甲長、逃亡地主或地痞惡霸等。如第三區(qū)共建立315個居民小組，在620個正副組長中有87名是舊保甲長*開封市第三區(qū)區(qū)委會：《關(guān)于廢除保甲建立基層政權(quán)總結(jié)》(1949年3月1日)，開封市檔案館藏，檔案號1-1-13。；第五區(qū)的中山路南街共組織5個居民組，竟然選了4個甲長和1個副保長當(dāng)居民組長*《五區(qū)建立居民小組總結(jié)》(1949年1月28日)，開封市檔案館藏，檔案號1-1-13。；西后街所選4個街長中有3個保長，另外1個為保長的兒子；三里堡街所選9個居民組長有6個是甲長，候選的5個街政委員中有4個是保長。*開封市第四區(qū)區(qū)委會：《廢除保甲制度，建立基層政權(quán)總結(jié)》(1949年2月10日)，開封市檔案館藏，檔案號1-1-13。與前述勞動群眾相比，他們有錢有閑，在選舉時更為活躍，對街道工作更有熱情。成分“復(fù)雜”的含義則更微妙，它是指有一些當(dāng)選者雖然從階級的觀點來看并無致命污點，但在社會身份、年齡、職業(yè)等方面并不符合新政權(quán)對街道干部的要求。如在某些自由結(jié)合的居民小組中，由于居民只認(rèn)識房東，多選房東為居民小組長，以至選寺廟和尚(系房東)為居民小組長。還有的“走老頭、老婆(意為老太太)路線”，二區(qū)宋橋街44個小組長有15個是50歲以上的老人；還有一些街道選舉了測字的、算卦相面的巫婆等“江湖人物”*《市政局三月份改造基層政權(quán)建立居民小組的工作總結(jié)》(1949年)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-110。。

導(dǎo)致上述問題的原因是多方面的，最主要的是干部的政治素質(zhì)和思想認(rèn)識問題。一些干部階級觀念淡薄，認(rèn)為“窮人未必都好，窮人恐怕辦不通事，富人未必都壞。選好人當(dāng)小組長，所謂之好人，就是不偷不盜，不是偽官吏就可以”*開封市第一區(qū)區(qū)委會：《對改造政權(quán)建立居民小組工作檢查、總結(jié)》(約為1949年2月)，開封市檔案館藏，檔案號1-1-13。。一些人認(rèn)為“何必這成分那階層，誰和咱接近誰就是積極分子”。還有一些干部未能認(rèn)識到中共基層政權(quán)建設(shè)的重要意義，“為選舉而選舉，認(rèn)為換換人就算了”。*《市政局三月份改造基層政權(quán)建立居民小組的工作總結(jié)》(1949年)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-110。一些干部則“背著利用保甲的包袱”，對保甲長存在“憐憫同情心理”，認(rèn)為“保甲長過去壞，今天好了，不一定非廢除”。更有甚者，一些干部暗地串通幫助舊保甲人員當(dāng)選。*開封市第三區(qū)區(qū)委會：《關(guān)于廢除保甲建立基層政權(quán)總結(jié)》(1949年3月1日)，開封市檔案館藏，檔案號1-1-13。另外，由于任務(wù)重，時間緊，工作人員急于求成，應(yīng)付選舉。一些街道憑運氣抽簽，“抽著的認(rèn)為是倒了大霉，沒抽到的認(rèn)為是好運氣”。中山南街群眾不知怎樣選舉，工作人員不僅不解釋，反而發(fā)脾氣，派人站崗不準(zhǔn)群眾離開，威脅群眾說不選不給貸款和救濟，不選的都有反動思想、帝國主義思想等等。群眾為了回去吃飯做生意，選了個聾老漢和傻大娘。*《市政局三月份改造基層政權(quán)建立居民小組的工作總結(jié)》(1949年)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-110。需要指出的是，上述街道政權(quán)中的“不純”分子和階級異己勢力不是在選舉后被改換，就是在新中國成立后的鎮(zhèn)壓反革命和城市民主改革等社會政治運動中被逐步肅清。

經(jīng)過近半年的努力，保甲制度被廢除，中共在開封創(chuàng)建了“自己”的基層政權(quán)。新建的城市政權(quán)層級劃分為市、區(qū)、鎮(zhèn)、街四級。市級政權(quán)即開封市人民民主政府，統(tǒng)理全市事務(wù)；市內(nèi)設(shè)五區(qū)，區(qū)政府分別負(fù)責(zé)本轄區(qū)的日常工作及與市級部門的聯(lián)系；區(qū)下設(shè)鎮(zhèn)，成立鎮(zhèn)政府；鎮(zhèn)下為行政街，設(shè)有街政委員會，負(fù)責(zé)街道日常管理，是最基層的政權(quán)。街道居民被劃分為不同的居民小組，每組設(shè)組長1人，必要時還可設(shè)立副組長，居民小組并非一級政權(quán)組織。

二、“警政合一”的實施與取消

廢除保甲之后，開封市建立了市、區(qū)、鎮(zhèn)、街四級政權(quán)組織。街道以下的居民小組，雖然不是一級政權(quán)組織，但在當(dāng)時的社會環(huán)境中仍具有政權(quán)建設(shè)的意義。各種工作首先由市布置到區(qū)，然后經(jīng)由鎮(zhèn)、街下達到居民小組和群眾。上述政權(quán)組織形式系借鑒農(nóng)村的建政經(jīng)驗，市以下的區(qū)、鎮(zhèn)、街三級政權(quán)，分別相當(dāng)于農(nóng)村解放區(qū)的縣、區(qū)、鄉(xiāng)(或行政村)政權(quán)。在群眾尚未組織起來、城市各部門尚未建立垂直系統(tǒng)的情況下，這種四級政權(quán)體系能夠包容全部的城市居民，為中共進入開封后迅速開展工作、最大限度地聯(lián)系群眾提供了組織基礎(chǔ)。但是這種政權(quán)體系的缺點也是顯而易見的，即組織形式單一、行政層級過多，“機關(guān)重疊，繁雜分散”*《河南省人民政府關(guān)于各市改革區(qū)街政權(quán)組織的指示》(1949年11月11日)，開封市檔案館藏，檔案號23-2-7。。在人口集中的城市，“這種多層的組織形式，往往會使工作布置遲緩，處理問題既不易統(tǒng)一，又影響了集中”*《開封市人民政府關(guān)于政權(quán)建設(shè)的報告》(1951年)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-43。，行政效率低下。隨著工商、財經(jīng)以及工青婦等部門垂直系統(tǒng)的相繼建立，疊床架屋的現(xiàn)象更趨嚴(yán)重，城市基層政權(quán)的調(diào)整勢在必行。

(一)“警政合一”的實施

如何建立適合城市自身特點的基層政權(quán)組織，在解放戰(zhàn)爭后期已引起中共領(lǐng)導(dǎo)人的注意。自1948年上半年始，劉少奇就開始關(guān)注城市中的區(qū)、街政府問題。劉少奇認(rèn)為城市政權(quán)的基礎(chǔ)應(yīng)該是工廠、學(xué)校及工人組織等，城市工作應(yīng)該集中于市級機關(guān)，以區(qū)域劃分的區(qū)、街等政府機關(guān)只起輔助作用，甚至明確提出虛化區(qū)、街政權(quán)，認(rèn)為區(qū)、街組織應(yīng)作為市的派出機關(guān)。在劉少奇的反復(fù)倡導(dǎo)下，天津市政府率先于1949年6月發(fā)出《關(guān)于變更區(qū)街組織的指示》，決定根據(jù)“市級為城市工作之基本單位”與“警政合一”原則調(diào)整城市的行政層級。新華社隨后發(fā)表新聞稿和短評，肯定天津市的做法是使“我們?nèi)嗣癯鞘械墓ぷ鞣绞胶徒M織形式適合于城市特點的一個顯著的例子”，要求其他城市把“在長期農(nóng)村工作中所習(xí)慣了的”組織形式和工作方式，“善于根據(jù)城市的特點，迅速地加以改變”。*《津市變更區(qū)街組織》，《新華社電訊稿》1949年6月卷，第296頁；《把我們在城市中的組織形式和工作方式適應(yīng)城市的特點》(1949年6月22日)，《新華社電訊稿》1949年6月卷，第299頁。轉(zhuǎn)引自李國芳：《建國前后中共減少城市行政層級的嘗試——以石家莊、天津等為線索》，《黨的文獻》2007年第2期。劉少奇的指示和天津市的做法，給正在探索中的城市基層政權(quán)建設(shè)以啟示，包括開封在內(nèi)的一些城市紛紛作出調(diào)整*劉少奇的有關(guān)論述和這次政權(quán)組織調(diào)整的背景詳見李國芳：《建國前后中共減少城市行政層級的嘗試——以石家莊、天津等為線索》，《黨的文獻》2007年第2期。。

1949年7月，中共開封市委、市政府根據(jù)“警政合一”和“城市一元化”的指示精神，對市區(qū)政權(quán)做出調(diào)整，實行“區(qū)局合并”。具體做法是：取消區(qū)、鎮(zhèn)、街三級政權(quán)，將區(qū)政府與公安分局合并，改為區(qū)公所，區(qū)長兼公安分局局長(或公安分局局長兼區(qū)長)。區(qū)公所下設(shè)民政股(起初還設(shè)有房產(chǎn)股，不久即撤銷)，辦理社會救濟、擁軍優(yōu)屬、生產(chǎn)就業(yè)、婚姻登記、調(diào)解民事糾紛等工作。鎮(zhèn)政府和派出所合并，改為鎮(zhèn)公所，鎮(zhèn)長兼公安派出所所長(或派出所所長兼鎮(zhèn)長)，設(shè)民政干事1人。街政府取消，街道成立民事調(diào)解委員會，后增設(shè)治安委員會，治安委員會和民事調(diào)解委員會有委員3人至11人，一般由居民小組提出候選人，群眾大會選舉之；街以下仍保留居民小組，居民小組設(shè)正副組長和戶籍員各1人，均由群眾選舉產(chǎn)生。區(qū)、鎮(zhèn)、街均非一級政權(quán)，“區(qū)成為市之派出機關(guān)，為市政府的有力助手……而鎮(zhèn)則為市人民政府之派出機關(guān)——區(qū)公所之派出機關(guān)；至于民事調(diào)解委員會及居民小組則為群眾性的組織”。*《開封市人民政府關(guān)于政權(quán)建設(shè)的報告》(1951年)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-43。

1949年11月，在開封市試點的基礎(chǔ)上，河南省人民政府頒布《關(guān)于各市改革區(qū)街政權(quán)組織的指示》，要求城市的區(qū)、街兩級政府必須取消，“使市府成為城市人民政權(quán)的基層組織”。 “區(qū)公所是市府的派出機構(gòu)，是市府執(zhí)行工作的助手，不是一級政權(quán)組織，其任務(wù)是執(zhí)行市政府交付的事項并了解各該區(qū)情況，向市府及時反映”。區(qū)公所與區(qū)內(nèi)市級各行政機關(guān)之分局、合作社、衛(wèi)生所、稽征所、文教館、中心小學(xué)均為平行機關(guān)。街政府取消后，為便利工作，街道應(yīng)設(shè)不脫離生產(chǎn)的各種專門委員會，如調(diào)解優(yōu)待烈、軍、干屬委員會等。*《河南省人民政府關(guān)于各市改革區(qū)街政權(quán)組織的指示》(1949年11月11日)，開封市檔案館藏，檔案號23-2-7。

經(jīng)過“區(qū)局合并”“鎮(zhèn)所合并”，開封市的行政層級簡化到僅有市一級政權(quán)。按照上述指示，區(qū)一級的編制人員和機構(gòu)設(shè)置大為精簡，區(qū)公所設(shè)區(qū)長1人(必要時可增設(shè)副區(qū)長1人)，助理員3人至4人，炊事員1人，通訊員2人。區(qū)公所基本上采取一攬子的工作方式，可視工作情況與需要采取不固定的分工。*《河南省人民政府關(guān)于各市改革區(qū)街政權(quán)組織的指示》(1949年11月11日)，開封市檔案館藏，檔案號23-2-7。區(qū)公所與轄區(qū)內(nèi)市級各部門的下屬機構(gòu)如合作社、工商分局、衛(wèi)生所等單位為平行機關(guān)，區(qū)公所對其僅有工作上的聯(lián)系配合之責(zé)，并無行政領(lǐng)導(dǎo)之權(quán)。區(qū)公所和公安分局“實行一元化領(lǐng)導(dǎo)，在人事配備上采取兩套組織，一為公安、一為民政，設(shè)統(tǒng)一的秘書部門”?！皡^(qū)局合并”以后，各區(qū)區(qū)委會亦隨著區(qū)政府的取消而撤銷。原區(qū)委所屬黨員組成各區(qū)局黨支部，受市公安局黨總支直接領(lǐng)導(dǎo)。*《中國共產(chǎn)黨河南省開封市組織史資料南關(guān)區(qū)卷(1948—1987)》，中州古籍出版社，1997年，第7頁。旋即，中共開封市委為加強對區(qū)局工作的領(lǐng)導(dǎo)，在各區(qū)設(shè)立工作委員會，工委不設(shè)工作部門，亦無基層組織。

(二)“警政合一”出現(xiàn)的問題

“警政合一”簡化了機構(gòu)，縮減了行政層級，有助于“將事權(quán)集中于市”*《開封市人民政府關(guān)于政權(quán)建設(shè)的報告》(1951年)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-43。，便于統(tǒng)一指揮。而且，由于其他各工作系統(tǒng)(如工、青、婦、文教、合作、衛(wèi)生等)均能直接聯(lián)系群眾，為各部門加強與群眾的聯(lián)系、推行工作開辟了空間。街道層面設(shè)有民事調(diào)解委員會、治安委員會和居民小組等群眾性組織，與街政府時期相比，參與街道管理的人員數(shù)量相對增加，且分工合作，效率更高。開封市政府據(jù)此認(rèn)為，“街政權(quán)似不必強調(diào)集中發(fā)展，以能發(fā)動群眾和發(fā)揚民主為原則，這樣正適應(yīng)城市群眾生活條件與生活方式”*《開封市民主建政概況報告》(約為1951年11月)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-43。。 但是，“警政合一”后，區(qū)的組織過小，干部配備不足，工作力量薄弱，在實際工作中也產(chǎn)生了一些問題。

首先，警政工作與民政工作、行政工作相沖突，出現(xiàn)“以警代政”現(xiàn)象?！皡^(qū)局合并”后，原區(qū)政府的工作主要由區(qū)公所的民政股承擔(dān)，其原有職權(quán)則由區(qū)公安分局來行使，區(qū)長大部分由公安分局局長兼任*《中國共產(chǎn)黨河南省開封市組織史資料鼓樓區(qū)卷(1937—1987)》，中州古籍出版社，1997年，第11頁。。新中國成立后城市治安任務(wù)已很繁重，一身二職的區(qū)長對民政股的工作很少過問，“民政股工作或布置會議，區(qū)長很少深入和參加，即令參加也只聽聽而已”。如民政局的工作計劃下發(fā)到二區(qū)以后，區(qū)長認(rèn)為是民政局布置給民政股的，連看也不看。鎮(zhèn)公所也是如此，僅有個別原系鎮(zhèn)長者在工作中注意與民政干事配合，照顧全面。而且由于民政與警政工作性質(zhì)的差異，民政人員與干警的工作配合不好，甚至產(chǎn)生矛盾。如在發(fā)放救濟糧時，派出所戶籍警要求多發(fā)以方便工作，但民政干事因數(shù)量有限，往往抓得很緊。三區(qū)公安分局認(rèn)為區(qū)里事情多，開支大，提出要和區(qū)在財政上“分家”。*《市政建設(shè)沿革》(1951年)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-43。其次，民政工作人員配備不足，難以應(yīng)付日常工作?！熬弦弧焙?，區(qū)公所的工作機構(gòu)僅有民政股，鎮(zhèn)公所則僅設(shè)有民政干事。區(qū)里的民政股只有4人，每日忙于處理救濟、生產(chǎn)就業(yè)、擁軍優(yōu)撫、民事糾紛、婚姻登記等日常和臨時工作，應(yīng)接不暇，很少與其他工作系統(tǒng)聯(lián)系。*《開封市人民政府關(guān)于政權(quán)建設(shè)的報告》(1951年)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-43。鎮(zhèn)公所則只有一個民政干事，“在家(指工作單位——筆者注)下不去，對下邊情況不夠了解；如下去工作，家里能堆很多人等著解決問題(民事糾紛、為失業(yè)人員寫介紹信、統(tǒng)計發(fā)放救濟糧數(shù)字等)”*《市政建設(shè)沿革》(1951年)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-43。。正如開封市民政局在后來所認(rèn)識到的那樣，“區(qū)、局合并，其實不過是相對的〔地〕縮小了民政工作的組織機構(gòu)”，“民政干部少……對下面情況不能了解，更談不上發(fā)動群眾和組織群眾，因而凡事往往要依賴戶籍警，使自己完全陷于被動”。*《開封市民主建政概況報告》(約為1951年11月)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-43。新中國成立初期，民政工作異常繁重復(fù)雜，人少事多的矛盾突出。由于得不到分局和派出所的配合，民政干事往往抱怨工作棘手，工作情緒不高，要求出去學(xué)習(xí)或調(diào)動工作。*《開封市民主建政工作總結(jié)報告(省民政工作會議材料)》(1951年)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-43。最后，“區(qū)局合并”也不利于政府聯(lián)系群眾、推行政策。以前群眾找民政股辦事很方便，“區(qū)局合并”后，區(qū)公所門口有崗哨，群眾進出很麻煩，抱怨“衙門不大，怪不好進”。*《市政建設(shè)沿革》(1951年)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-43。民政工作與群眾脫節(jié)，“只有消極的管制，而缺少積極的群眾工作”*《開封市人民政府關(guān)于政權(quán)建設(shè)的報告》(1951年)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-43。。群眾大多只知分局和派出所，對區(qū)和鎮(zhèn)則不大熟悉，有事往往撇開民政干事，找公安干警解決。而民政干部由于不掌握情況，在優(yōu)撫、救濟等工作中常常出現(xiàn)失誤。如北道門鎮(zhèn)民政干事誤給一個受管制對象介紹工作；惠濟河的張貞不符合救濟條件，本人又吸毒，結(jié)果救濟了，群眾不滿。1950年糧食公司共貸糧17萬斤，由于對貸糧人員掌握不嚴(yán)，本來1950年10月即應(yīng)歸還，但直至1951年初僅歸還1.6萬多斤，甚至有20多戶(多數(shù)貸糧在千斤以上)借糧后遷走。四區(qū)陽光廟街吸毒犯秦文亮，以別人名字借糧食公司小米千余斤，全部用光，又將別人歸還之米用掉。*《市政建設(shè)沿革》(1951年)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-43。這不僅造成國家財產(chǎn)損失，也引起群眾不滿。

為糾正上述問題，開封市曾召開市民政工作會議著重討論區(qū)街組織問題，并提出相應(yīng)的改革草案，即增設(shè)“區(qū)政聯(lián)席會議”與“街政委員會”作為常設(shè)機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)各部門的聯(lián)系配合。但該草案未得到河南省政府的批準(zhǔn)。其間開封市還曾提出過恢復(fù)區(qū)政府、增設(shè)專管民政工作的副區(qū)長、將區(qū)的人員編制增加到12人至24人等建議，也沒有得到河南省政府肯定的答復(fù)。*《市政建設(shè)沿革》(1951年)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-43。

1950年下半年，根據(jù)河南省政府指示，開封市在“區(qū)局合并”的基礎(chǔ)上建立“政民聯(lián)席會議”，以糾正“區(qū)局合并”工作中的缺點，“使各種工作在區(qū)取得密切聯(lián)系與配合”*《開封市民主建政工作總結(jié)報告》(1951年12月10日)，開封市檔案館藏，檔案號23-1-48。。 “政民聯(lián)席會議”以區(qū)長為當(dāng)然主席，召集轄區(qū)內(nèi)各工作系統(tǒng)(包括民事、治安、合作、文教、衛(wèi)生、軍屬、婦女、青年等部門)的定期聯(lián)席會議，半月開會一次，研究各部門工作的聯(lián)系配合事宜，需要時并可約請轄區(qū)內(nèi)的市各界人民代表會議代表參加。為擴充民政力量，全市增加20名民政干部充實到各區(qū)、鎮(zhèn)，原則上每鎮(zhèn)1人，掌握轄區(qū)內(nèi)的行政問題。*《開封市人民政府關(guān)于政權(quán)建設(shè)的報告》(1951年)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-43。一開始，“政民聯(lián)席會議”對于推動冬防、抗美援朝、鎮(zhèn)壓反革命等各項中心工作還起到了一定作用。但是，由于聯(lián)席會議是一種松散的組織，各單位重視不夠，不能按期召開，“后來即成為一種形式，越開越松勁”。有些機關(guān)、學(xué)校僅派通訊員參加會議?！疤貏e是半月開一次會，連區(qū)長也感覺是一個包袱，交給民政股或參加開會聽聽而已?！?《市政建設(shè)沿革》(1951年)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-43。在這種情況下，“政民聯(lián)席會議”已被無形中取消，“以警代政”等問題仍未得到解決。

“警政合一”體制是中共通過行政派出模式管理城市基層社會的一次嘗試。行政派出管理具有臨時性、虛位性、靈活性的特點。合理的行政派出管理，可以在降低行政成本的基礎(chǔ)上擴大政府的管理幅度，提高行政效率，從而實現(xiàn)集中治理下的政府權(quán)力分散化，也是減少行政層級的有效途徑。*董娟：《關(guān)于減少行政層級的思考——行政派出模式的一種審視》，《中國行政管理》2009年第5期。從“警政合一”體制的倡導(dǎo)實施來看，它在一定程度上糾正了此前行政層級過多、事權(quán)分散的弊端。但是，“警政合一”體制過于強調(diào)城市的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而忽視了城市管理亦有分散分權(quán)的需求，模糊了區(qū)一級政權(quán)的綜合協(xié)調(diào)作用以及治安與行政、民政與警政工作的區(qū)別，在實踐中造成一系列問題。我們看到，這一次城市基層政權(quán)的調(diào)整實際上未經(jīng)試點總結(jié)就匆忙實施了，它在運作中造成的諸多問題提醒我們，理論上的合理性未必能成就實踐中的可行性，現(xiàn)實遠比理論推衍來得復(fù)雜。

三、重建區(qū)、鎮(zhèn)政府

“區(qū)局合并”出現(xiàn)的問題不僅限于開封，北京、天津等市也較早地察覺了這一體制的負(fù)面影響，并通過擴大區(qū)公所編制、召開各部門聯(lián)席會議等方式進行補救*《城市的接管與社會改造·天津卷》，天津人民出版社，1998年，第125—127、233—237頁；黃利新：《共和國初期北京市城區(qū)基層政權(quán)建設(shè)研究(1949—1954)》，第49—53頁。。隨著新中國建立后群眾運動的開展和向計劃經(jīng)濟體制的邁進，政府權(quán)力向社會各領(lǐng)域的滲透方興未艾?！案鱾€城市政府增加而非裁減行政層級、擴大而非縮小各級管理機構(gòu)規(guī)模的沖動日趨強烈……城市基層政權(quán)再度下移不可避免?！?李國芳：《建國前后中共減少城市行政層級的嘗試——以石家莊、天津等為線索》，《黨的文獻》2007年第2期。有鑒于此，1950年11月，中央人民政府政務(wù)院頒布《大城市區(qū)各界人民代表會議組織通則》和《大城市區(qū)人民政府組織通則》，規(guī)定10萬人口以上的城市應(yīng)成立區(qū)人民政府，區(qū)人民政府為區(qū)人民代表大會(或代行其職權(quán)的區(qū)各界人民代表會議)閉會期間行使政權(quán)的機關(guān)，以國家法律的形式明確了區(qū)級行政機關(guān)的實體政府性質(zhì)*《中央政務(wù)院大城市區(qū)人民政府組織通則》《中央政務(wù)院大城市區(qū)各界人民代表會議組織通則》，《福建政報》1950年第11期。。1951年4月，政務(wù)院再次發(fā)布指示，要求10萬人口以上的城市，于年內(nèi)普遍召開區(qū)人民代表會議，并成立區(qū)人民政府*《建國以來重要文獻選編》第2冊，中央文獻出版社，1992年，第232頁。。

1951年5月，開封開始推行城市民主改革運動。區(qū)政府的缺席使運動的開展缺乏強有力的領(lǐng)導(dǎo)?！坝捎趨^(qū)非一級政權(quán)，在這一運動中，很難發(fā)動全區(qū)各部門的力量，更難統(tǒng)一各部門的步調(diào)?！睘轭I(lǐng)導(dǎo)民主改革運動，中共開封市委只得在各區(qū)組織成立“民主改革工作委員會”(歸中共開封市委領(lǐng)導(dǎo))，委員會主任由公安分局局長兼任，其他工、青、婦、商等部門負(fù)責(zé)人為委員會委員，以代起中共區(qū)委的作用。但是，“公安分局長兼區(qū)長，再兼工委會書記，同時其本身業(yè)務(wù)又忙，事實上他很難兼顧”。這時開封市已有把區(qū)變成一級政權(quán)的擬議，以充實區(qū)政權(quán)的機構(gòu)和發(fā)揮區(qū)政權(quán)的作用，同時也便于建立中共區(qū)委會。*《開封市民主建政概況報告》(約為1951年11月)，開封市民政局藏，檔案號永久卷31-1-43。1952年9月，開封市結(jié)束“警政合一”體制，建立第一至第四區(qū)人民政府。同時，將市區(qū)重新劃分為40個鎮(zhèn)，并于1953年1月發(fā)布建鎮(zhèn)公告，組建鎮(zhèn)政府。1953年8月，開封市政府根據(jù)上級整編機構(gòu)的指示精神，將市區(qū)的40個鎮(zhèn)合并為24個鎮(zhèn)，每鎮(zhèn)轄人口1萬左右。*《開封市志》第1冊，第362、366頁。

與區(qū)公所相比，區(qū)政府最主要的變化是職能部門的建立完善?！皡^(qū)局合并”時期，區(qū)公所只設(shè)民政股負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的社會救濟等工作。1952年9月重新組建后的區(qū)政府下設(shè)民政股、勞動股、工商股(1953年3月工商股分為手工業(yè)股和商業(yè)股)、公安分局、文教股、衛(wèi)生股和秘書室，職能部門更為健全*《中國共產(chǎn)黨河南省開封市組織史資料龍亭區(qū)卷(1948—1987)》，中州古籍出版社，1997年，第120—123、126—127頁。。城區(qū)管理由先前的條條管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)闂l塊結(jié)合，減輕了市政府的工作壓力，增強了區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力量，有助于區(qū)政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方力量開展工作。鎮(zhèn)政府恢復(fù)以后，鎮(zhèn)成為基層政權(quán)單位，鎮(zhèn)政府設(shè)鎮(zhèn)長1人(可另設(shè)副鎮(zhèn)長1人至2人)，文書2人至4人。鎮(zhèn)之下仍為非政權(quán)組織的居民小組。經(jīng)過這次調(diào)整，開封市形成市、區(qū)、鎮(zhèn)三級行政體系。與此相應(yīng)，各區(qū)的中共黨組織也隨著基層政權(quán)的調(diào)整而變動。1952年9月，重建區(qū)政府以后，中共區(qū)委會亦隨之恢復(fù)。區(qū)委不設(shè)工作機構(gòu)，只在區(qū)委委員中設(shè)立組織委員、宣傳委員和紀(jì)律檢查委員。鎮(zhèn)政府恢復(fù)后，區(qū)委根據(jù)各鎮(zhèn)黨員數(shù)量，分別建立隸屬于區(qū)委的單獨支部和聯(lián)合支部。*《中國共產(chǎn)黨河南省開封市組織史資料南關(guān)區(qū)卷(1948—1987)》，第23—24頁。

區(qū)、鎮(zhèn)政府的恢復(fù)，有利于政策法令的落實，在社會主義改造、統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的貫徹實施以及辦理居民福利等方面發(fā)揮了重要作用。但作為最基層的政權(quán)組織，鎮(zhèn)政府面臨的問題立即凸顯。1953年2月至3月，開封市政府相繼召開各區(qū)區(qū)長、區(qū)委書記聯(lián)席會和鎮(zhèn)長座談會進行研究。

各鎮(zhèn)普遍反映的突出問題是鎮(zhèn)政府工作過于繁重瑣碎，難以應(yīng)付。如前所述，鎮(zhèn)政府僅有鎮(zhèn)長1人(個別鎮(zhèn)設(shè)副鎮(zhèn)長)，文書2人至4人，但其工作任務(wù)非常繁多。鎮(zhèn)政府既要落實上級部門和市里各機關(guān)交管的事情，又要處理街道居民的日?，嵥槭聞?wù)。僅就衛(wèi)生工作來講，衛(wèi)生部門要求鎮(zhèn)里統(tǒng)計街道上有多少只雞，多少頭豬，多少只打過防疫針，6個月到8歲的小孩有多少，三年來白喉發(fā)生的情況和注射防疫的數(shù)字，拉出去多少垃圾等。每個月還向一個鎮(zhèn)要300只老鼠，并要求發(fā)動群眾挖蛆蛹，匯報衛(wèi)生工作中的優(yōu)缺點和典型人物。此外，市區(qū)各機關(guān)、街道居民和鎮(zhèn)里各種事務(wù)，包括居民結(jié)婚登記、就業(yè)、買賣東西、收郵包、入工會等都要鎮(zhèn)里出證明、寫介紹信。據(jù)第一區(qū)醫(yī)院鎮(zhèn)的統(tǒng)計，此類證明、介紹信有22種之多。*《鎮(zhèn)長座談會反映材料》(1953年3月3日)，開封市檔案館藏，檔案號1-2-83。街道群眾的大事小情如優(yōu)撫救濟、修繕房屋道路、家庭矛盾、借賬還錢、鄰里糾紛等都要鎮(zhèn)干部來處理。為宣傳推行工作，鎮(zhèn)里召開的會議也特別多。如二區(qū)木廠鎮(zhèn)一天召開片會、街干會等大小會議20個，5天間鎮(zhèn)政府、派出所以及衛(wèi)生等機關(guān)系統(tǒng)共在該鎮(zhèn)召開大會10個(參加人數(shù)60人至500人)，小會53個，街干會16個，另有一個夜校典禮會和3個“一貫道”宣傳會。*《關(guān)于二區(qū)木廠鎮(zhèn)五天記實材料》(1953年3月5日)，開封市檔案館藏，檔案號1-2-83。鎮(zhèn)長、文書為組織參加會議忙個不迭，其他工作無暇顧及。鎮(zhèn)政府與派出所關(guān)系不順、矛盾突出，也是鎮(zhèn)長座談會上反映的突出問題之一?！熬弦弧睍r期，鎮(zhèn)公所人員絕大部分是派出所干警，干警在街道上威信高、權(quán)力大。鎮(zhèn)政府恢復(fù)后，登記就業(yè)和優(yōu)撫救濟等街道工作本應(yīng)由鎮(zhèn)政府接管，但派出所干警仍然抓住不放。以西門大街鎮(zhèn)為例，所里的警士認(rèn)為派出所威信下降了，于是在救濟、介紹就業(yè)等問題上抓決定權(quán)。“啥工作不商得他們(指派出所警士——筆者注)同意就不高興，工作上往往摻雜個人情緒。”鎮(zhèn)政府和派出所溝通不夠，甚至各搞一套，互相拆臺。另外，條塊管理矛盾也使鎮(zhèn)政府的處境頗為尷尬。如衛(wèi)生科在街道上成立有一套衛(wèi)生組織，每條街都設(shè)有衛(wèi)生站，并設(shè)有站長、衛(wèi)生大組長、衛(wèi)生員、防疫員、急救員、干事、秘書和婦嬰保健員等衛(wèi)生干部。街道衛(wèi)生工作不通過鎮(zhèn)就直接安排，“不管白天晚上，有事給站上一說搞開”，影響鎮(zhèn)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。評選衛(wèi)生模范時衛(wèi)生站直接指定，讓鎮(zhèn)里蓋章批準(zhǔn)，結(jié)果群眾將不滿情緒集中在鎮(zhèn)政府。治安工作也是如此，派出所不和鎮(zhèn)里聯(lián)系，“鎮(zhèn)對所里的工作有很多都不知道，有些事街干都知道了鎮(zhèn)里還不知道”。*《鎮(zhèn)長座談會反映材料》(1953年3月3日)，開封市檔案館藏，檔案號1-2-83。

鎮(zhèn)政府下轄的居民小組是1949年初廢除保甲后設(shè)立的。新中國成立前后開封城市人口變動頻繁，基層政權(quán)組織也多次調(diào)整。但是，居民小組則未及時調(diào)整，以致組織混亂，有些鎮(zhèn)甚至統(tǒng)計不出居民小組的數(shù)目，更談不上管理。居民小組廢弛，更未能發(fā)揮基層管理作用。因此，鎮(zhèn)政府以下缺少更基礎(chǔ)性的支撐設(shè)計，諸如統(tǒng)計報表、居民糾紛等基礎(chǔ)性的工作，都要鎮(zhèn)一級政權(quán)去落實解決。鎮(zhèn)政府及其工作人員難以應(yīng)對，只能“東來東擋，西來西擋，忙個不了，一天到頭自己也不知都弄的啥”。*《關(guān)于二區(qū)木廠鎮(zhèn)五天記實材料》(1953年3月5日)，開封市檔案館藏，檔案號1-2-83。

為解決鎮(zhèn)政府忙亂不堪的問題，開封市各區(qū)除規(guī)范整頓居民小組外，還在各鎮(zhèn)之下設(shè)立優(yōu)撫救濟、文教衛(wèi)生、生產(chǎn)、治安、調(diào)解、婦女六種委員會，每一委員會一般由委員9人至11人組成*《東大鎮(zhèn)各種委員會委員及居民組長統(tǒng)計表》(1954年7月)，開封市檔案館藏，檔案號31-1-110。。委員多選自群眾中的積極分子、模范人物和以前的街干，他們協(xié)助鎮(zhèn)政府開展工作。專門委員會設(shè)立后，鎮(zhèn)政府事務(wù)繁忙、人員不足的問題有所緩解。但鎮(zhèn)政府的運作困境，究其原因，既有體制設(shè)計的不足(鎮(zhèn)以下缺乏基層組織支撐)，也有前期“警政合一”時期的歷史遺留，還有城市管理中條塊不合理分割造成的矛盾。作為最基層的政權(quán)組織，鎮(zhèn)政府的運轉(zhuǎn)仍顯困窘，一些“有關(guān)社會主義建設(shè)和社會主義改造的重大問題既非鎮(zhèn)所能解決，而有關(guān)群眾的社會福利工作，亦因鎮(zhèn)的范圍較大、人口較多，加以干部少力量弱，而日漸不能滿足群眾不斷增長的福利要求，以致工作漸趨忙亂松弛”*《開封市建立城市居民委員會工作實施方案(草稿)》(1955年3月13日)，開封市檔案館藏，檔案號23-9-256。。上述問題并非單純的人事調(diào)解或機構(gòu)調(diào)整所能解決，要建立起真正適合城市社會特點的基層政權(quán)體系尚待繼續(xù)探索。

四、街居制的建立

隨著社會主義改造的順利進行，我國的政治、經(jīng)濟制度逐步確立，統(tǒng)一和完善城市基層政權(quán)組織成為國家政治生活中的一項重要工作。1951年后，原來改設(shè)區(qū)公所、裁減街政府的石家莊、北京、天津等城市先后恢復(fù)區(qū)政府，并在區(qū)以下試建街道派出機構(gòu)，組織居民委員會。鑒于上述城市在區(qū)以下試建街道辦事處及組織居民委員會的成功經(jīng)驗，1954年全國人大常委會討論通過了《城市居民委員會組織條例》《城市街道辦事處組織條例》。上述條例要求，10萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；10萬人口以下5萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實需要，也可以設(shè)立街道辦事處；5萬人口以下的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，一般不設(shè)立街道辦事處。街道辦事處不是一級政權(quán)組織，是市或區(qū)的派出機關(guān)；居民委員會則為基層群眾自治性的居民組織，下轄居民小組。我國“二級政權(quán)，三級管理”的城市管理體制得以確立，即由市、區(qū)兩級政府及其派出機構(gòu)街道辦事處和居民委員會構(gòu)成的城市行政管理結(jié)構(gòu)，簡稱街居制。

(一)街居制的籌建

鑒于此前鎮(zhèn)政府和居民小組存在的問題已經(jīng)影響了街道工作的開展，1955年3月，開封市按照街居制籌劃基層政權(quán)的調(diào)整工作。開封市政府認(rèn)為，“居民委員會因其所轄范圍小，易于了解情況和居民的要求，并按照大家的事情大家辦的原則來進行工作，因此它符合群眾利益和工作發(fā)展的需要，同時也是切合我市情況的”。據(jù)此，開封市政府計劃在居民委員會普遍建立后，即行撤銷鎮(zhèn)人民政府。*《開封市建立城市居民委員會工作實施方案(草稿)》(1955年3月13日)，開封市檔案館藏，檔案號23-9-256。至于街道辦事處，因開封市內(nèi)五區(qū)(1953年5月開封市增設(shè)回族自治區(qū))所轄人口一般在5萬左右，開封市政府起初并未計劃設(shè)立街道辦事處。但鎮(zhèn)政府撤銷后區(qū)將直接領(lǐng)導(dǎo)幾十個居民委員會，“群眾的日?，嵥槭聞?wù)直接找區(qū)解決”*《關(guān)于調(diào)整本市市內(nèi)區(qū)劃的解釋》(1956年3月26日)，開封市檔案館藏，檔案號23-9-256。，不利于解決群眾問題，居民委員會工作和街道的福利救濟工作也將受到影響。此時正值手工業(yè)和工商業(yè)的社會主義改造時期，區(qū)政府事務(wù)性工作過于繁重瑣碎，將不利于其發(fā)揮區(qū)級政權(quán)的作用。為了避免可能出現(xiàn)的問題，上述方案并未落實，而是在撤銷鎮(zhèn)政府的同時，設(shè)立了街道辦事處。

這次基層政權(quán)調(diào)整于1955年12月5日開始，至25日基本結(jié)束。全市共建立16個街道辦事處、100個居民委員會、1516個居民小組。通過基層群眾選舉，共選出4832個居民委員會干部，其中居民委員會委員及主任1517人，居民小組組長、副組長3315人。從階層上看，職工家屬2109人，占43.6%，小商販及其他勞動者1376人，占28.5%，工商業(yè)者及家屬524人，占10.8%，其他階層823人，占17%。由于婦女在街道工作中的作用和優(yōu)勢，此次當(dāng)選的居民委員會干部中婦女共有2306人，占總數(shù)的47.7%。通過宣傳引導(dǎo)與組織審查相結(jié)合的辦法，這次選舉成功避免了“不純”分子入選現(xiàn)象，同時還清除約100多個“政治歷史不純份子”及作風(fēng)惡劣為群眾所不滿的人員，“純潔鞏固”了基層組織。*《開封市編制委員會關(guān)于建立街道辦事處與居民委員會工作總結(jié)》(1956年2月17日)，開封市檔案館藏，檔案號23-9-256。

此次調(diào)整解決了街道工作中長期存在的組織混亂和積極分子兼職過多的現(xiàn)象，有助于基層組織發(fā)揮社會管理職能?；刈遄灾螀^(qū)街道干部馬瑞先對此頗為感慨：“過去解決問題都是排隊，了解材料的沒走哩，要救濟的又來了，打架的〔還〕在等著解決問題。整天忙的飯吃不到嘴〔里〕，群眾還埋怨解決問題不及時，這下可好啦！”當(dāng)然，作為一種全新的基層社會管理模式，群眾對它的認(rèn)識和接納也需要一個過程，在宣傳不夠深入全面的情況下甚至可能造成誤解。如有的群眾認(rèn)為：“鎮(zhèn)撤了，今后的事不能靠政府啦！”還有人說：“可沒人管啦，今后情(盡管的意思)打架啦！”*《開封市編制委員會關(guān)于建立街道辦事處與居民委員會工作總結(jié)》(1956年2月17日)，開封市檔案館藏，檔案號23-9-256。這顯然將群眾自治誤解為放任自流了。

(二)行政之“腳”：居民委員會的性質(zhì)

從中共城市社會管理的角度來看，街居制的創(chuàng)立具有深層的社會政治背景。它不僅僅是基層政權(quán)組織的一次調(diào)整，還深刻地揭示了新生國家政權(quán)試圖將城市居民全部納入到各種單位組織之中的宏大構(gòu)想，以及這種理想設(shè)計在實踐中的演變。按照中共的構(gòu)想，在把城市由消費性城市變?yōu)樯a(chǎn)性城市的過程中，尤其在社會主義改造完成之后，絕大部分城市居民將被吸收進工廠、企業(yè)和各種機關(guān)單位中。在這一普遍“單位化”的社會中，無組織的街道群眾將消失或微乎其微。但是，城市的轉(zhuǎn)變非一蹴而就，“單位”及“單位制”亦遠不能吸納所有的街道群眾，而現(xiàn)實的發(fā)展似乎也證明上述高度單一化的、純“單位”的社會太過理想。在這種情況下，需要一種“類單位”的組織將街道居民組織起來，居民委員會應(yīng)運而生，街道辦事處也應(yīng)時而設(shè)，它們肩負(fù)著管理無組織居民的任務(wù)。

新中國成立初期彭真一度認(rèn)為居民委員會無用，將來也不可能存在下去。但是，1953年，他在向中共中央遞交的報告中又明確表示居民委員會“是需要建立的”，“它的任務(wù)，主要是把工廠、商店和機關(guān)、學(xué)校以外的街道居民組織起來，在居民自愿原則下，辦理有關(guān)居民的共同福利事項，宣傳政府的政策法令，發(fā)動居民響應(yīng)政府的號召和向基層政權(quán)反映居民意見”。彭真同時強調(diào)，居民委員會“是群眾自治組織，不是政權(quán)組織……在組織上并不是基層政權(quán)的‘腿’，不應(yīng)交付很多事情給它辦”。至于街道，彭真一方面認(rèn)為“城市街道不需要再建立一級政權(quán)”，“因為城市的許多工作都是需要集中統(tǒng)一處理的，不宜分散進行，如設(shè)街政府，就很容易政出多門。隨著國家工業(yè)化和向社會主義的過渡，工人階級以外的街道居民將日益減少，街政權(quán)將更不需要，更不應(yīng)當(dāng)建立”；但另一方面他也認(rèn)識到，由于我國的工業(yè)還很不發(fā)達，即使在工業(yè)發(fā)達的城市，仍有很多不屬于工廠、企業(yè)、學(xué)校、機關(guān)的無組織的街道居民?！盀榱税呀值谰用裰鸩郊右越M織并逐漸使之就業(yè)或轉(zhuǎn)業(yè)，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)”，在很多城市中，除建立居民委員會外，還需要建立市或區(qū)人民政府的派出機關(guān)——街道辦事處。*《城市應(yīng)建立街道辦事處和居民委員會》，《彭真文選(1941—1990年)》，人民出版社，1991年，第241頁。彭真的態(tài)度轉(zhuǎn)變及其對街居制的認(rèn)可，深刻地表明了中共規(guī)劃城市社會的構(gòu)想與現(xiàn)實之間的差距以及由此不得不作出的調(diào)整。

街道辦事處和居民委員會建立的目的，都是為了便利政府更好地組織和管理不能或暫時不能被工廠、企業(yè)、機關(guān)等單位組織吸收的街道群眾，減輕市級、區(qū)級行政部門的負(fù)擔(dān)。街居制創(chuàng)立后，國家政權(quán)通過兩種途徑全面組織社會，從而將城市社會高度統(tǒng)合起來，“一是建立各種嚴(yán)密的單位，盡可能吸收更多的居民，二是在‘無組織’的居民中建立居委會。經(jīng)由后者，國家政權(quán)成功地滲透進了復(fù)雜而散漫的里弄空間，這是歷屆政府想做而未做到的”*郭圣莉：《城市社會重構(gòu)與新生國家政權(quán)建設(shè)——建國初期上海國家政權(quán)建設(shè)分析》，天津人民出版社，2006年，第231—232頁。。

街居制在正式的政權(quán)組織中扮演何種角色？這種制度設(shè)計有何特點呢？依筆者看，其最顯著的特點是“基層解決”。具體來講，就是對上承接落實正式行政機關(guān)下達的任務(wù)，管理基層社會；對下通過非政權(quán)或準(zhǔn)政權(quán)組織就地解決城市街道和居民問題，從而減輕政權(quán)機關(guān)的行政負(fù)擔(dān)。

按照開封市政府的規(guī)定，居民委員會的工作任務(wù)如下：(1)動員居民響應(yīng)政府號召，并遵守法律；(2)向區(qū)人民委員會反映居民的意見和要求；(3)辦理居民的優(yōu)撫救濟工作和領(lǐng)導(dǎo)群眾的生產(chǎn)自救工作；(4)組織領(lǐng)導(dǎo)所轄區(qū)域的群眾夜校、托兒所、讀報小組，并辦理黑板報等有關(guān)居民的宣教工作；(5)管理所轄區(qū)域的環(huán)境衛(wèi)生，并領(lǐng)導(dǎo)街道急救站的工作；(6)領(lǐng)導(dǎo)群眾性的防火、防盜、防匪、防特等治安保衛(wèi)工作；(7)調(diào)解居民間的婚姻、家庭、債務(wù)等民事糾紛；(8)辦理區(qū)人民委員會所交辦的有關(guān)居民的工作。*《開封市建立城市居民委員會工作實施方案(草稿)》(1955年3月13日)，開封市檔案館藏，檔案號23-9-256。上述第(1)、(2)、 (4)、(8)條的規(guī)定，實際上將居民委員會視為政府基層工作的助手。其余規(guī)定也應(yīng)一分為二地看待，一方面它們固然體現(xiàn)了“大家的事情大家辦”的自治原則，但如果將這些工作與先前鎮(zhèn)政府所設(shè)的專門委員會(優(yōu)撫救濟、文教衛(wèi)生、生產(chǎn)、治安、調(diào)解、婦女)的工作相比較，就可以看出，居民委員會實際上一攬子包下了它們的工作。通過將居民的問題盡可能地在街道層面解決，居民委員會減輕了正式行政機關(guān)的負(fù)擔(dān)。與其說居民委員會是“群眾自治性的居民組織”，毋寧說是支持、協(xié)助政府開展工作的準(zhǔn)行政組織。因此，盡管法規(guī)條文規(guī)定居民委員會是基層群眾的自治組織，盡管有關(guān)理論工作者一再強調(diào)居民委員會與政權(quán)組織之間沒有行政隸屬關(guān)系，也不是政權(quán)組織在下面的“腿”或“腳”。但在實證研究者看來，居民委員會實際上就是“國家的觸角”與政府工作的“腳”，其原因正在于此。*郭圣莉：《城市社會重構(gòu)與新生國家政權(quán)建設(shè)——建國初期上海國家政權(quán)建設(shè)分析》，第156、204頁由此，我們也不難理解為何居民委員會這一群眾自治組織的公雜費和居民委員會委員的生活補助費由國家財政撥付了*居民委員會的公雜費和居民委員會委員的生活補助費由省或直轄市的人民委員會統(tǒng)一撥發(fā)。參見《城市居民委會組織條例》，《中華人民共和國國務(wù)院公報》1954年第3期。。

相對于居民委員會，街道辦事處在更高一級層面上解決基層社會的問題，避免市、區(qū)政府及其職能部門被瑣碎的事務(wù)所困擾。除居民委員會外，街道辦事處下設(shè)的治安保衛(wèi)委員會、人民調(diào)解委員會、婦女代表委員會，負(fù)責(zé)處理相關(guān)工作，均在一定程度上受街道辦事處和上級或同級各專業(yè)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)。如治安保衛(wèi)委員會“受公安派出所和街道辦事處的雙重領(lǐng)導(dǎo)”；婦女代表委員會“由區(qū)婦聯(lián)直接領(lǐng)導(dǎo)，在工作上應(yīng)與居民委員會和街道辦事處密切配合”；人民調(diào)解委員會“由市法院和區(qū)人民委員會通過街道辦事處進行指導(dǎo)，關(guān)于調(diào)解業(yè)務(wù)，法院可單獨召集會議進行布置”。*《開封市建立街道辦事處與居民委員會工作方案(草稿)》(1955年11月11日)，開封市檔案館藏，檔案號23-9-256。正是通過街道辦事處和各專業(yè)部門的配合，許多事情在區(qū)政府以下得以解決，有助于在基層化解矛盾，其理念同樣是“基層解決”。

五、結(jié) 語

相對于農(nóng)村的基層政權(quán)建設(shè)來說，新中國成立后的城市基層政權(quán)經(jīng)歷了相當(dāng)一段時期的探索。這是由城市特殊的社會生活環(huán)境以及共產(chǎn)黨改造城市社會和民眾的宏大意志——建立一個高度組織化的城市空間——所決定的。在農(nóng)村，近乎單一的經(jīng)濟模式和缺乏流動性的生活居住環(huán)境，為中共方便簡約地規(guī)范民眾生活提供了便利條件。通過掌握以土地為主的生產(chǎn)資料的分配，政權(quán)組織能夠有效地對轄區(qū)的民眾實施管理和控制。城市則不同，存在著各種階層和多種行業(yè)，工作與居住區(qū)域并不相同，同一個人可能分屬于兩個或兩個以上的社會單元。在解放初期各種群眾團體組織尚未完善、干部相對缺乏、單位制尚未建立健全的情況下，如何有效、全面地整合城市居民，如何有效地進行管理和最大限度地動員群眾，如何在普通民眾與政府之間建立直接而有效的聯(lián)系，成為進城之初中共思考的重要問題。開封城市基層政權(quán)組織的調(diào)整與反復(fù)，一定程度上反映了中共政權(quán)建設(shè)的理念與現(xiàn)實之間對接時的碰撞，也是中共對如何在政府與民眾間建立有效聯(lián)系的探索。

城市街道辦事處和居民委員會的建立，結(jié)束了城市基層政權(quán)的混亂局面，也將城市街道中的警、政工作徹底剝離開。此前，全國各城市的基層政權(quán)形式多不相同。有的設(shè)街政府為城市基層政權(quán)，如武漢、大連、蘭州、西寧等城市；有的設(shè)街公所或街道辦事處，為市或市轄區(qū)的派出機構(gòu)，如上海市、天津市以及江西、

湖南、廣東、山西等省的一些城市；還有的仍保留“警政合一”，由派出所的行政干事或民政工作組承擔(dān)街道管理工作，如重慶、成都等市。1954年底《城市居民委員會組織條例》和《城市街道辦事處組織條例》頒布以后，各城市相繼進行調(diào)整。城市的基層政權(quán)統(tǒng)一為區(qū)(或不設(shè)區(qū)的市)，區(qū)以下設(shè)立街道辦事處和居民委員會。

社會主義改造完成以后，我國形成了高度集中的計劃經(jīng)濟體制和政治體制，街居制在加強權(quán)力集中、降低行政成本的基礎(chǔ)上，強化了對社會的控制，提高了行政效率，是一套基本適合當(dāng)時城市情況和特點的基層政權(quán)體系。在國家權(quán)力向社會滲透的過程中，在國家—社會一體化的構(gòu)建中，街居制發(fā)揮了重要作用；在與單位制的對接、互補中，街居制也表現(xiàn)出巨大的靈活性、兼容性和適應(yīng)性。但同時我們也注意到，自建立伊始，居民委員會工作就呈現(xiàn)出以政治性、行政性事務(wù)為主，居民福利性事務(wù)為輔的特點。*郭圣莉：《居民委員會的創(chuàng)建與變革：上海市個案研究》，中國社會出版社，2006年，第71頁。居民委員會長期以來未能體現(xiàn)居民的主體意識和參與意識，其自治功能得不到實現(xiàn)。隨著單位制瓦解和我國政治經(jīng)濟體制改革的深入，街居制面臨的職能超載、職權(quán)有限、角色尷尬的困境更為突出，相關(guān)改革勢將成為歷史的必然*何海兵：《我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制》，《管理世界》2003年第6期。。

(本文作者 河南大學(xué)歷史文化學(xué)院近代中國研究所副教授 開封 475001)

(責(zé)任編輯 汪文慶)

The Establishment and Adjustment of the Grass-roots Political Power in Kaifeng(1948—1955)

Huo Xiaoling

From October 1948 to 1955, Kaifeng’s urban grass-roots political power experienced several adjustments. When taking over Kaifeng, the CPC just temporarily used the Bao-Jia system to work. In January 1949, the Bao-Jia system was abolished, and the three-levels political power of district-town-street was established. In July 1949, the grass-roots regime started to take the system of “combination of police and administration”. In October 1952 Kaifeng City restarted the government system of district and town. In 1955 Kaifeng abolished the town government, and established the street system. Street system had the characteristics of “solution in basic level”, adapting to the needs of social management of city grass-roots at that time. The adjustment process reflected the collision of the reality and concept of the regime construction of the CPC, and also the gap between the the grand planning of urban society and the reality.

D232；K271

A

1003-3815(2015)-07-0092-12