劉佳潔，閻鐵毅

（1.中交第四公路工程局有限公司人力資源部，北京 100013；2.大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026）

論中國(guó)海事局法定職權(quán)與事權(quán)的關(guān)系

劉佳潔1，閻鐵毅2

（1.中交第四公路工程局有限公司人力資源部，北京 100013；2.大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026）

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效以來，海洋權(quán)益受到了各國(guó)廣泛的關(guān)注，黨的十八大報(bào)告把“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”提到戰(zhàn)略高度，因此，提高中國(guó)海事管理水平勢(shì)在必行。中國(guó)海事局作為海上執(zhí)法的重要機(jī)構(gòu)之一，在執(zhí)法過程中經(jīng)常遇到法定職權(quán)與事權(quán)沖突的情況，降低了中國(guó)海事局的執(zhí)法效率，在當(dāng)前“依法行政”的大背景下，如何處理二者關(guān)系是中國(guó)海事局面對(duì)的挑戰(zhàn)性問題。從中國(guó)海事局法定職權(quán)與事權(quán)各自的范圍進(jìn)行闡述，對(duì)存在的問題進(jìn)行分析，為提升中國(guó)海事執(zhí)法水平，增強(qiáng)海事管理效果建言獻(xiàn)策。

中國(guó)海事局；法定職權(quán)；事權(quán)；海事執(zhí)法

十八大報(bào)告提出建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略，說明中國(guó)政府對(duì)海洋事務(wù)的關(guān)注。從新中國(guó)成立以來，中國(guó)的水上管理體制不斷改革，努力探索適合中國(guó)水上監(jiān)管體制的新模式。2013年國(guó)務(wù)院重組國(guó)家海洋局，目的在于整合國(guó)家海上行政執(zhí)法力量，這一舉措，整合了中國(guó)海上行政執(zhí)法主體，形成了在軍隊(duì)、民間力量之外，在海上行政執(zhí)法領(lǐng)域，國(guó)家海洋局和中國(guó)海事局共同維護(hù)國(guó)家主權(quán)、海洋權(quán)益的局面。

中國(guó)海事局作為海上重要的執(zhí)法隊(duì)伍，由原港務(wù)監(jiān)督局和船舶檢驗(yàn)局合并形成，由交通運(yùn)輸部領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)中國(guó)法律、行政法規(guī)等相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，中國(guó)海事局的主要職權(quán)有：保障通航秩序，防止船舶污染，檢驗(yàn)海上設(shè)施，負(fù)責(zé)船員、引航員適任資格培訓(xùn)、考試、發(fā)證管理和進(jìn)行行政執(zhí)法等。在中國(guó)海事局的眾多職權(quán)中，有依據(jù)法律條文行使的法定職權(quán)，也存在法律條文中沒有詳盡規(guī)定，依據(jù)原則所衍生出來的事權(quán)。法定職權(quán)與事權(quán)這兩對(duì)概念在中國(guó)海事局執(zhí)法過程中常常遇到，又容易被外界所忽視，在“依法治國(guó)”的大背景下，如何平衡兩種權(quán)力的行使？如何行使兩種權(quán)力更好地維護(hù)海洋權(quán)利，維護(hù)海上行政相對(duì)人的合法利益是中國(guó)海事局一直探索的方向。

筆者將從中國(guó)海事局所依據(jù)的國(guó)際公約、法律法規(guī)入手，以行政法理論為依托，詳細(xì)闡述現(xiàn)行中國(guó)海事局的法定職權(quán)和事權(quán)的內(nèi)容，比較二者關(guān)聯(lián)程度及二者之間對(duì)立與統(tǒng)一的關(guān)系，最后根據(jù)中國(guó)國(guó)情，從不同的方面提出改革的建設(shè)性意見。

一、中國(guó)海事局法定職權(quán)

（一）中國(guó)海事局法定職權(quán)的依據(jù)和來源

1.中國(guó)參加的國(guó)際公約產(chǎn)生的來源

國(guó)際立法層面上的法定職權(quán)，主要依據(jù)國(guó)際海事公約及其議定書，中國(guó)是國(guó)際海事組織的重要成員國(guó)，其中對(duì)中國(guó)生效的公約及其議定書有35個(gè)，中國(guó)作為國(guó)際海事組織中的A類常任理事國(guó)，一直積極履行一個(gè)海洋大國(guó)的國(guó)際義務(wù)。以下簡(jiǎn)要說明幾個(gè)重要的國(guó)際公約中中國(guó)海事局的法定職責(zé)。

第一，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（簡(jiǎn)稱《海洋法公約》）的規(guī)定。作為一部具有時(shí)代意義的海洋“憲法”，其規(guī)定中國(guó)海事局作為涉海主管部門之一，具有維護(hù)海洋權(quán)益、保障通航安全、防治船舶污染的職權(quán)和職責(zé)。

第二，《1974年國(guó)際海上人命安全公約》（簡(jiǎn)稱《SOLAS公約》）的規(guī)定。公約中規(guī)定了中國(guó)海事局對(duì)港口國(guó)的監(jiān)督和船舶安全的檢查、授權(quán)中國(guó)船級(jí)社對(duì)船舶進(jìn)行檢驗(yàn)、審查船舶安保信息、組織搜尋救助工作、管理船舶載運(yùn)危險(xiǎn)物品的職權(quán)和職責(zé)。

第三，《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》的規(guī)定。公約規(guī)定中國(guó)海事局行使保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的職權(quán)，并有權(quán)對(duì)違法行為提起訴訟或進(jìn)行制裁。

第四，《1966年國(guó)際船舶載重線公約》的規(guī)定。公約規(guī)定中國(guó)海事局履行水上安全監(jiān)督和避免海難發(fā)生的職責(zé)，有權(quán)對(duì)擅自更改船舶載重線或載運(yùn)貨物超出核定載重線的違章行為采取行政處罰。

第五，《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》的規(guī)定。公約規(guī)定中國(guó)海事局進(jìn)行船員教育、船員培訓(xùn)及發(fā)放海員證書和認(rèn)可培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)的職權(quán)和職責(zé)。

第六，其他國(guó)際公約和條約的規(guī)定。除上文介紹的國(guó)際公約之外，還有許多雙邊或多邊協(xié)定中規(guī)定了有關(guān)中國(guó)海事局的職權(quán)范圍，但是其職權(quán)范圍基本圍繞著上述職權(quán)展開，在此不做一一贅述。

2.中國(guó)海事局職權(quán)在國(guó)內(nèi)立法依據(jù)下的來源

第一，法律的規(guī)定。一是《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》（簡(jiǎn)稱《海上交通安全法》）中的相關(guān)規(guī)定。現(xiàn)如今中國(guó)海事局成為此部法律絕大多數(shù)職權(quán)行使的主體機(jī)構(gòu)，例如簽發(fā)證書、檢驗(yàn)國(guó)際航行的船舶進(jìn)出口證書的辦理、檢查船舶證書、單證和海難救助、清除打撈。二是《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（《海洋環(huán)境保護(hù)法》）中的相關(guān)規(guī)定。本法規(guī)定中國(guó)海事局履行監(jiān)督管理海洋環(huán)境、調(diào)查處理污染事故、制定溢油污染應(yīng)急計(jì)劃和代履行的職權(quán)和職責(zé)。三是《中華人民共和國(guó)航道法》中的相關(guān)規(guī)定。本法2015年3月1日開始施行，規(guī)定國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門編制航道規(guī)劃、制定航道養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范和海事管理機(jī)構(gòu)通報(bào)、采取相關(guān)保障措施的職權(quán)和職責(zé)。

第二，行政法規(guī)的規(guī)定。一是《中華人民共和國(guó)國(guó)際海運(yùn)條例》中的相關(guān)規(guī)定。條例中明確規(guī)定了國(guó)務(wù)院交通主管部門監(jiān)管國(guó)際海運(yùn)市場(chǎng)、審核船舶運(yùn)輸業(yè)務(wù)、監(jiān)督和辦理提單登記、審核登記國(guó)際班輪運(yùn)輸業(yè)務(wù)的申請(qǐng)、對(duì)國(guó)際班輪運(yùn)輸航線進(jìn)行備案、對(duì)班輪經(jīng)營(yíng)者和無船承運(yùn)經(jīng)營(yíng)者的運(yùn)價(jià)進(jìn)行備案以及批準(zhǔn)外商依法經(jīng)營(yíng)國(guó)際船舶運(yùn)輸、國(guó)際船舶代理、管理等業(yè)務(wù)的職權(quán)和職責(zé)。二是《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》中的相關(guān)規(guī)定。此條例規(guī)定中國(guó)海事局監(jiān)督管理水上交通安全、審批水上作業(yè)、代履行內(nèi)河水域清除打撈、事故調(diào)查和行政處罰的職權(quán)和職責(zé)。

第三，地方性法規(guī)的規(guī)定?！肚鄭u市海上交通安全條例》規(guī)定了中國(guó)海事局船舶登記、制定船舶管理規(guī)定、對(duì)特定船舶安排護(hù)航以及保障水域安全的職權(quán)和職責(zé)。

第四，部委規(guī)章的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)海事行政許可條件規(guī)定》規(guī)定了國(guó)家海事管理機(jī)構(gòu)在通航管理、船舶管理、防治船舶污染和船載危險(xiǎn)貨物管理、船員管理、其他海事行政管理中的行政許可權(quán)。

第五，地方政府規(guī)章的規(guī)定。一是《上海港防止船舶污染水域管理辦法》中的相關(guān)內(nèi)容。本辦法規(guī)定上海海事局監(jiān)督船舶污染、進(jìn)行應(yīng)急救援和采取對(duì)污染水域強(qiáng)制措施的職權(quán)和職責(zé)。二是《廣東省海上搜尋救助工作規(guī)定》中的相關(guān)內(nèi)容。規(guī)章規(guī)定廣東海事局負(fù)責(zé)本省內(nèi)“兩防一救”，組織、協(xié)調(diào)搜尋救助工作，并行使發(fā)布航行警告的職權(quán)。

（二）中國(guó)海事局在海事執(zhí)法下具體的法定職權(quán)

中國(guó)海事管理的主管機(jī)關(guān)是中國(guó)海事局。2005年的水上安全監(jiān)督管理改革后，最終形成了由海事管理機(jī)構(gòu)管理的直屬海事局和地方海事局的體系，各級(jí)海事局在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行行政執(zhí)法活動(dòng)。中國(guó)海事局的法定職權(quán)可以分為以下幾個(gè)方面。

1.維護(hù)國(guó)家主權(quán)、海洋權(quán)益

《海洋法公約》是國(guó)際海洋立法的基礎(chǔ)，其賦予了締約國(guó)開發(fā)海洋資源、保護(hù)海洋環(huán)境以及維護(hù)海域內(nèi)的領(lǐng)土主權(quán)等諸多權(quán)力。中國(guó)根據(jù)《海洋法公約》的基本原則和精神，也制定了相關(guān)國(guó)內(nèi)法，調(diào)整了相關(guān)法律、法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（簡(jiǎn)稱《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》）、《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等。中國(guó)海事局作為海上的主管機(jī)構(gòu)，擁有維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的職責(zé)，《海洋法公約》中也明確規(guī)定了沿海國(guó)政府在領(lǐng)海的主權(quán)，具體內(nèi)容如下：對(duì)領(lǐng)海內(nèi)的無害通過權(quán)的監(jiān)督；保障海峽、群島水域內(nèi)的無害通過權(quán)；確保專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)通航自由；作為船旗國(guó)政府，在公海依法行使行政、技術(shù)和社會(huì)事項(xiàng)上的管轄；對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境采取保護(hù)和保全措施。

因此，在國(guó)際公約和國(guó)內(nèi)立法的規(guī)范下，中國(guó)海事局依法維護(hù)中國(guó)領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。

2.保障航行秩序

中國(guó)海事局及其下屬機(jī)構(gòu)主要依據(jù)《海上交通安全法》，監(jiān)督、維護(hù)通航秩序、進(jìn)行船舶安全檢驗(yàn)。[1]海上通航秩序的維護(hù)，主要是中國(guó)海事局作為航運(yùn)主管機(jī)關(guān)在維護(hù)海上船舶航行環(huán)境上有著義不容辭的責(zé)任，不論是直屬海事局還是地方海事局都應(yīng)保障所管轄區(qū)域內(nèi)船舶通行的環(huán)境良好，維護(hù)船舶安全通行。

《海上交通安全法》第五章規(guī)定了安全保障義務(wù)，是中國(guó)海事局行使管轄權(quán)方式的依據(jù)之一。第八章規(guī)定的打撈清除義務(wù)是中國(guó)海事局為了保障海上通航秩序，有對(duì)有潛在爆炸危險(xiǎn)的沉沒物、漂浮物進(jìn)行清除的權(quán)力。海上通航秩序的監(jiān)督，主要是中國(guó)海事局在日常工作中對(duì)中國(guó)水域?qū)嵭械谋O(jiān)管。主要表現(xiàn)在：外籍船舶在中國(guó)水域須接受中國(guó)海事主管機(jī)關(guān)的指揮和檢查；當(dāng)船舶或設(shè)施給港口和通航環(huán)境造成威脅時(shí)，海事主管機(jī)關(guān)有權(quán)采取預(yù)防措施；中國(guó)海事局有發(fā)布航行警告和航行通告的權(quán)力。

3.保護(hù)海洋環(huán)境

中國(guó)海事局作為防止船舶污染的主管機(jī)關(guān)，主要享有作為船旗國(guó)，管理中國(guó)船舶對(duì)海洋造成的污染，并且擁有對(duì)外國(guó)船舶在中國(guó)海域檢查的權(quán)力，這是港口國(guó)和沿海國(guó)管理下的中國(guó)海事局的職責(zé)。

對(duì)于中國(guó)籍船舶，中國(guó)海事局行使職權(quán)的方式主要有三個(gè)方面：一是對(duì)使用中的船舶進(jìn)行檢驗(yàn)，并頒發(fā)適航證書的權(quán)利，這是一種預(yù)防機(jī)制，有效防止了船舶污染環(huán)境的情況發(fā)生。二是檢查證書與船舶實(shí)際狀態(tài)是否相一致，中國(guó)海事局既是行政許可的批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，又對(duì)上述行政許可活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，行政許可的頒發(fā)并不是一勞永逸的，還要做好后續(xù)檢查工作。三是對(duì)于中國(guó)籍船舶，不論其造成海洋污染的地點(diǎn)是在中國(guó)管轄海域，還是他國(guó)管轄海域，中國(guó)海事部門均可基于船旗國(guó)的管轄對(duì)其調(diào)查和處罰。中國(guó)海事局進(jìn)行處罰的法定方式基本分為四種，即責(zé)令限期改正、給予警告、處以罰款以及追究其刑事責(zé)任。

4.海難救助職權(quán)

中國(guó)海事局是搜尋救助主管部門，承擔(dān)中國(guó)沿海及鄰近海域遇險(xiǎn)船舶的搜救、指揮工作，《海洋法公約》明確了每個(gè)沿海國(guó)須建立搜救服務(wù)，在必要時(shí)，進(jìn)行區(qū)域性合作的義務(wù)；規(guī)定了締約國(guó)政府在搜尋、救助方面的職責(zé)；作出了救生設(shè)施與裝備的相關(guān)規(guī)定，這些均是締約國(guó)救助工作更好開展的保障，同時(shí)也是中國(guó)海事局履行海難救助職權(quán)的法定依據(jù)。海上搜救反映了國(guó)家應(yīng)急救援體系的響應(yīng)速度，可以有效地保障海上人命和財(cái)產(chǎn)的安全，既是中國(guó)綜合國(guó)力的體現(xiàn)，也是海事系統(tǒng)行政執(zhí)法能力與效率的體現(xiàn)。

交通運(yùn)輸部根據(jù)《海上交通安全法》《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》和《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》的要求，組織起草了《海上人命搜尋救助條例》（征求意見稿）。[2]這使中國(guó)搜救體制更加健全，搜救預(yù)案更加完善。中國(guó)海事部門的法定職責(zé)有以下幾項(xiàng)：根據(jù)《SOLAS公約》的規(guī)定，各級(jí)海事部門負(fù)責(zé)其責(zé)任區(qū)的遇險(xiǎn)通信聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)工作、匯報(bào)搜救工作；根據(jù)《1979年國(guó)際海上搜尋和救助公約》的規(guī)定，中國(guó)海事局向IMO匯報(bào)該國(guó)搜救設(shè)施、計(jì)劃；《SOLAS公約修正案》主要增加的救助服務(wù)規(guī)定。

5.船舶安全保障

在船舶安全保障方面，中國(guó)海事局及其下屬機(jī)構(gòu)須實(shí)施國(guó)際海事條約，履行“船旗國(guó)”及“港口國(guó)”的監(jiān)督管理義務(wù)。在船旗國(guó)檢查方面，主要依據(jù)《SOLAS公約》第Ⅰ章第19條、第Ⅸ章第6條和第Ⅺ章第4條、東京備忘錄和中國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的要求，中國(guó)對(duì)到港的外國(guó)籍船舶正式開展PSC檢查。

對(duì)船舶安全的把關(guān)，是中國(guó)海事局作為海上管理機(jī)構(gòu)的法定職權(quán)，也是有效保證船舶適航、船員適任、防止海難事故發(fā)生及防止水域污染的必然要求。

6.船員適任管理

船員的管理也是海事管理中的一個(gè)重要組成部分，船員適任能力決定著船舶安全及海洋環(huán)境的保護(hù)，中國(guó)又是世界海員大國(guó)，因此，船員的適任管理對(duì)中國(guó)的航運(yùn)發(fā)展極為重要。

隨著中國(guó)對(duì)船員權(quán)益的保護(hù)，中國(guó)船員法規(guī)已趨完善，形成了以《海上交通安全法》和《中華人民共和國(guó)船員條例》等多部法律法規(guī)和《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》等國(guó)際公約為主體，以《中華人民共和國(guó)船員注冊(cè)管理辦法》《中華人民共和國(guó)船員培訓(xùn)管理規(guī)則》等部門規(guī)章為支撐，以其他規(guī)范性文件為補(bǔ)充的船員法規(guī)體系。[3]并且，2011年12月，《中華人民共和國(guó)海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》經(jīng)交通運(yùn)輸部第12次部務(wù)會(huì)議通過，簡(jiǎn)稱“11規(guī)則”，自2012年3月1日起施行。2013年12月16日，《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則〉的決定》經(jīng)第13次部務(wù)會(huì)議通過，自2013年12月24日起施行。

中國(guó)海事局作為船員適任證書的頒發(fā)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著考核船員適任條件，對(duì)船員進(jìn)行培訓(xùn)，加強(qiáng)國(guó)際交流以及培養(yǎng)合格航海畢業(yè)生的職責(zé)。通過培訓(xùn)、考核等方式，努力提升船員能力和水平，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)“航運(yùn)大國(guó)”的目標(biāo)做出貢獻(xiàn)。

（三）中國(guó)海事局在海事調(diào)查處理下具體的法定職權(quán)

1.進(jìn)行海事調(diào)查

中國(guó)海事局依據(jù)《海上交通安全法》第43條①《海上交通安全法》第43條規(guī)定：“船舶設(shè)施發(fā)生的交通事故，由主管機(jī)關(guān)查明原因，判明責(zé)任?！边M(jìn)行海事調(diào)查，海事調(diào)查是一種行政程序，在于調(diào)查事故原因，界定雙方責(zé)任，從而防止類似事故發(fā)生。

海事調(diào)查是給予海事管理機(jī)關(guān)在事故發(fā)生后的調(diào)查、取證的權(quán)利，依據(jù)的重要國(guó)際立法有《國(guó)際海事調(diào)查規(guī)則》，國(guó)內(nèi)立法有《中華人民共和國(guó)海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》）。其中規(guī)定，中國(guó)海事局的職權(quán)主要表現(xiàn)在：對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行詢問并填寫詢問筆錄、檢查船舶證書、對(duì)水上交通事故現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘查并填寫勘查記錄、搜集證據(jù)材料，等等。中國(guó)海事局的海事調(diào)查是一種附屬性的行政行為，其本身不能單獨(dú)作為行政行為來看待，海事調(diào)查只是一個(gè)收集證據(jù)，查清事實(shí)的過程，它是中國(guó)海事局作出海事處理的前提條件和必要程序。

2.進(jìn)行海事事故處理

中國(guó)海事局依據(jù)《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》第15條②《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》第15條規(guī)定：“港務(wù)監(jiān)督（現(xiàn)為海事局，下同）根據(jù)對(duì)海上交通事故的調(diào)查，做出《海上交通事故調(diào)查報(bào)告書》，查明事故發(fā)生的原因，判明當(dāng)事人的責(zé)任?！钡囊?guī)定，在海事調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出對(duì)船舶、通航安全管理的措施或改進(jìn)建議,發(fā)布正在調(diào)查的事故信息,對(duì)相關(guān)人員的處罰和對(duì)事故引起的民事糾紛進(jìn)行調(diào)解。

海事事故處理，應(yīng)當(dāng)根據(jù)對(duì)海上交通事故的調(diào)查進(jìn)行，在海事事故處理中包含三方內(nèi)容：依據(jù)海事調(diào)查的結(jié)果作出《海上交通事故調(diào)查報(bào)告書》；對(duì)事故責(zé)任方作出行政處罰；根據(jù)事故調(diào)查結(jié)果，深入分析事故原因，總結(jié)發(fā)生事故的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以便更好地保障船舶通航安全。

二、海事管理中存在的事權(quán)

（一）事權(quán)的定義

1.事權(quán)的概念

在此談?wù)摰摹笆聶?quán)”一詞，默認(rèn)為在法學(xué)、政治學(xué)、財(cái)政學(xué)、社會(huì)學(xué)的大語法環(huán)境中所理解的含義。盡管如此，由于“事權(quán)”一詞的模糊性，不同的學(xué)者對(duì)其持有各自的理解。有一些學(xué)者認(rèn)為，事權(quán)是一級(jí)政府管理公共事務(wù)的權(quán)力和責(zé)任，是財(cái)權(quán)的對(duì)應(yīng)。還有一些專業(yè)人士認(rèn)為，事權(quán)是行政權(quán)下的概念，是政府進(jìn)行社會(huì)管理的權(quán)力。

筆者認(rèn)為，隨著社會(huì)的發(fā)展，民眾權(quán)利意識(shí)的提高，政府職能的轉(zhuǎn)化，事權(quán)一詞的含義也悄然發(fā)生著變化。事權(quán)一詞不能僅僅理解為權(quán)力，更應(yīng)成為政府服務(wù)職能的代名詞。上述學(xué)者的解釋不無道理，但總歸具有時(shí)代局限性。本文的事權(quán)，筆者更愿將其定義為一種政府部門行政服務(wù)的職能，是在政府的職權(quán)內(nèi)為維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益而實(shí)施的行政行為。

由此，中國(guó)海事局的事權(quán)也應(yīng)是在法律規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，為更好地履行相應(yīng)的行政職責(zé)，維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益而實(shí)施的行政行為，概括來說，是指國(guó)家賦予中國(guó)海事局在海事公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。

由于法律具有穩(wěn)定性，同時(shí)伴隨有限性，從而導(dǎo)致中國(guó)海事局在行使權(quán)力過程中出現(xiàn)事權(quán)與職權(quán)的統(tǒng)一和對(duì)立。如何平衡二者的關(guān)系？在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過程中存在哪些矛盾？這些問題將會(huì)在下文闡明。

2.事權(quán)的確定原則

第一，從實(shí)際出發(fā)的原則。一是從法律具有穩(wěn)定性，同時(shí)伴隨滯后性的實(shí)際出發(fā)。法律的滯后性并不是現(xiàn)在才出現(xiàn)的，法從誕生的那天起就具有滯后性。歷史法學(xué)派的薩維尼反對(duì)德國(guó)統(tǒng)一民法典制定的一個(gè)理由就是，民法典一旦制定出來就落后了，雖有夸張但不無道里。所以這點(diǎn)是法律先天不足。法律的本質(zhì)決定了法律的本性——我們稱之為法律特征的外部表象。在不同的觀察者那里，法律的本性有所不同。在其現(xiàn)實(shí)操作中，法律的本性依次是普適性、強(qiáng)制性、權(quán)威性、程序性、穩(wěn)定性。而所有的法律特征，一方面顯示出法律作為社會(huì)規(guī)范調(diào)整社會(huì)關(guān)系的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也就包含著其劣勢(shì)。就法律的普適性而言，其照應(yīng)變動(dòng)繁雜交織的社會(huì)關(guān)系所形成的問題，常常捉襟見肘；法律的強(qiáng)制性僅僅具有強(qiáng)制社會(huì)生活外部表象的功效，對(duì)于外象后面的實(shí)質(zhì)即法律應(yīng)用的實(shí)際效果經(jīng)常成為法律被詬評(píng)的對(duì)象。比如因其普適性而顯空洞，因其強(qiáng)制而難通天理人情，其因權(quán)威難以周全，因其程序而顯死板，因其穩(wěn)定而顯僵硬等。因法律漏洞的存在，失去法律對(duì)豐富社會(huì)生活的照應(yīng)，更是法律局限性的基本表現(xiàn)。[4]二是中國(guó)海事局系統(tǒng)分為直屬海事局和地方海事局，其管轄范圍、職能都有所不同，而且中國(guó)地區(qū)差異大，從而導(dǎo)致事務(wù)之間的差異大，這就要求中國(guó)海事局中事權(quán)的確定，要以實(shí)際情況為前提，事權(quán)的確定要與實(shí)際相結(jié)合，從而最大限度地提高行政執(zhí)法效率。2014年3月9日上午，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行第二次全體會(huì)議，張德江作全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告。張德江表示，科學(xué)立法的核心，在于立法要尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。在具體立法實(shí)踐中，要進(jìn)一步完善立法程序、規(guī)范立法活動(dòng)，健全中國(guó)特色的立法體制。抓好立法項(xiàng)目論證，科學(xué)確定立法項(xiàng)目，健全法律出臺(tái)前評(píng)估和立法后評(píng)估制度。綜合運(yùn)用制定、修改、廢止、解釋等多種形式，增強(qiáng)立法工作的協(xié)調(diào)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性。加強(qiáng)立法調(diào)查研究，找準(zhǔn)立法重點(diǎn)難點(diǎn)，探求科學(xué)應(yīng)對(duì)之策，切實(shí)增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性和可操作性。

第二，轉(zhuǎn)變政府職能的原則。隨著“服務(wù)型政府”理念的提出，要求政府把人民的利益放在首位，做到以人為本。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府的社會(huì)服務(wù)性，在處理政府與行政相對(duì)人的問題中，要尊重公民，重視公民的權(quán)利，積極地行使行政職權(quán)，真正地做到為民所想，為民所用。事權(quán)更是一種應(yīng)運(yùn)而生的政府服務(wù)職能，在轉(zhuǎn)變政府職能過程中起到了重要的作用，是中國(guó)政府從“監(jiān)督者”、“控制者”轉(zhuǎn)變角色和職能的重要途徑。

第三，依法治國(guó)的原則。依法治國(guó)在1999年被正式寫入憲法后，便有了憲法依據(jù)。中國(guó)海事局作為行政機(jī)關(guān)，要在法律授權(quán)的范圍內(nèi)履行自己的職責(zé)。在行使法定職權(quán)，從事行政活動(dòng)時(shí)，必須嚴(yán)格依法辦事。但是法治原則的有限性是不可避免的，現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過程中遇到的問題，不可能都盡數(shù)地在法律中規(guī)定，作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，對(duì)于沒有法律規(guī)定的事項(xiàng)，在執(zhí)法工作中不可能坐視不管，而是應(yīng)合理運(yùn)用事權(quán)，作出符合機(jī)構(gòu)執(zhí)法目的、手段的行政執(zhí)法行為。

3.事權(quán)的特征

第一，事權(quán)具有雙重性。事權(quán)是政府擁有的，從事一定行政行為的權(quán)力和責(zé)任，所以從中可以看出，事權(quán)不能僅理解為權(quán)力或是責(zé)任，事權(quán)應(yīng)是權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。政府不能過度地強(qiáng)調(diào)自己的權(quán)力，而忽略了自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，每一個(gè)政府部門都應(yīng)對(duì)自己所執(zhí)行的事務(wù)負(fù)責(zé)，中國(guó)海事局也擁有履行水上交通安全監(jiān)督管理、船舶及相關(guān)水上設(shè)施檢驗(yàn)和登記、防止船舶污染和航海保障等行政管理和執(zhí)法的職責(zé)，在執(zhí)法過程中必然要承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

第二，事權(quán)具有平衡性。事權(quán)與法定職權(quán)是一對(duì)相互依存的概念，政府在處理事權(quán)和法定職權(quán)的過程中應(yīng)該是要平衡二者關(guān)系。首先事權(quán)也是依法規(guī)定的原則性職權(quán)，而法定的職權(quán)可以理解為由法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件規(guī)定的更為詳細(xì)的條款。在現(xiàn)實(shí)情況中，不可避免的是，由于法律制度的有限性、現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜與多變的特點(diǎn)，使得法律不能對(duì)社會(huì)具體情況進(jìn)行窮盡規(guī)定。沒有職權(quán)規(guī)定時(shí)，卻有事權(quán)的要求；有了比較原則的職權(quán)規(guī)定時(shí)，卻又出現(xiàn)很多事權(quán)。為了解決這種現(xiàn)象，提高海事管理機(jī)構(gòu)的行政效率，就要求政府部門要平衡二者的關(guān)系，積極運(yùn)用自由裁量權(quán)彌補(bǔ)立法上的有限性。最終達(dá)到既遵守法定職權(quán)，又能在法律沒有規(guī)定的情況下積極履行機(jī)構(gòu)職責(zé)的理想狀態(tài)。

第三，事權(quán)具有服務(wù)性。事權(quán)是政府部門的職權(quán)，政府的宗旨便是為人民服務(wù)，中國(guó)海事局作為海事管理機(jī)構(gòu)，更應(yīng)把行政相對(duì)人的利益放在首位，要提升服務(wù)，以服務(wù)為核心價(jià)值理念，落實(shí)好“二十條意見”，轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新服務(wù)方式和手段。

（二）中國(guó)海事局在海事執(zhí)法下具體的事權(quán)

1.維護(hù)國(guó)家主權(quán)、海洋權(quán)益

中國(guó)雖是海洋大國(guó)，但卻是少數(shù)海洋地理不利的國(guó)家之一，與多個(gè)鄰國(guó)存在海上領(lǐng)土權(quán)益糾紛。當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)際關(guān)系要求中國(guó)海事局切實(shí)維護(hù)中國(guó)主權(quán)、海洋權(quán)益。中國(guó)海事局依據(jù)國(guó)際公約和國(guó)內(nèi)立法管理海洋，在執(zhí)法過程中有著自身的特點(diǎn)，因?yàn)槠鋵儆谡男姓?zhí)法力量，可以將海上爭(zhēng)端的處理保持在政府公務(wù)船介入的水平，相比軍隊(duì)介入，降低敏感度。

當(dāng)前，交通運(yùn)輸部中國(guó)海事局及其直屬機(jī)構(gòu)、地方海事局，擁有的人員和執(zhí)法船舶數(shù)量基本滿足內(nèi)河、港口和近海監(jiān)管的需求，例如，可以很好地適用《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第8條①《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第8條規(guī)定：“外國(guó)船舶通過中華人民共和國(guó)領(lǐng)海，必須遵守中華人民共和國(guó)法律、法規(guī)，不得損害中華人民共和國(guó)的和平、安全和良好秩序?！钡囊?guī)定，在外籍船舶通航海域?qū)嵤┍O(jiān)管。中國(guó)海事局法定職權(quán)與事權(quán)的關(guān)聯(lián)較強(qiáng)。在遠(yuǎn)海監(jiān)管方面按照國(guó)家法律和上級(jí)部署，積極行動(dòng)，在黃巖島、981鉆井平臺(tái)等大量事件過程中，都有中國(guó)海事局的執(zhí)法船在積極行動(dòng)、監(jiān)控。在維護(hù)國(guó)家主權(quán)、海洋權(quán)益中，中國(guó)海事局事權(quán)作用不可或缺。

2.保障航行秩序

在中國(guó)貨物運(yùn)輸量和航道密度快速增長(zhǎng)的條件下，保障水上通航安全和通航秩序顯得尤為重要。各級(jí)海事部門貫徹“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”的方針，以“安全暢通，有效監(jiān)管，優(yōu)質(zhì)服務(wù)”為目標(biāo)，力爭(zhēng)打造和諧暢通的水上航行環(huán)境。

中國(guó)海事局保障水上重點(diǎn)施工項(xiàng)目的建設(shè)，也對(duì)水上通航具有重大意義。根據(jù)法律法規(guī)，規(guī)范了一系列的審批和通航安全評(píng)估工作，通過動(dòng)態(tài)巡航和靜態(tài)值守相結(jié)合的方式來監(jiān)督現(xiàn)場(chǎng)，嚴(yán)格把控施工船舶的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)施工船舶違章、違法行為的查處力度。

良好的航行秩序還要求中國(guó)海事局行使下列事權(quán)，一是發(fā)布及時(shí)有效的惡劣天氣預(yù)警信息，看似普通的措施，卻能給予航行中的船舶采取預(yù)先應(yīng)急措施的時(shí)間和機(jī)會(huì)，避免碰撞事故的發(fā)生。二是海事部門利用VTS、AIS、CCTV等科學(xué)監(jiān)測(cè)手段，提高現(xiàn)場(chǎng)指揮效率，緩解航道中船舶通航擁堵的情況發(fā)生，提高通航速度，保障航行安全。三是發(fā)布符合各地區(qū)實(shí)際情況的通航規(guī)則，由于各港口、航道的地理環(huán)境各不相同，因地制宜，發(fā)布符合當(dāng)?shù)厍闆r的規(guī)則，可以更好地保障船舶通行，并且在船舶流量大的情況下，也可以有效改善通航秩序。

《海上交通安全法》中規(guī)定了外籍船舶航行、水中作業(yè)以及清理打撈時(shí)的航道管理方面的內(nèi)容，但是該法從1984年1月1日施行，到現(xiàn)在已有31年，期間并沒有修改，沒有補(bǔ)充關(guān)于相應(yīng)的天氣預(yù)警、科學(xué)監(jiān)測(cè)和利用科學(xué)手段輔助海事執(zhí)法的規(guī)定，而在現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法中，海事工作早已離不開這些先進(jìn)信息數(shù)據(jù)、科學(xué)設(shè)備的應(yīng)用，不斷更新的科學(xué)、技術(shù)方法也在不斷應(yīng)用到海事執(zhí)法工作中，這在保障航行秩序的事權(quán)中占有相當(dāng)?shù)谋壤?/p>

3.保護(hù)海洋環(huán)境

中國(guó)海事局在保護(hù)海洋環(huán)境方面有著自己的優(yōu)勢(shì)，比如專業(yè)性較強(qiáng)、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)完善、從中央到地方的執(zhí)法覆蓋面廣等。并且，現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條②《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定：“船舶污染事故給漁業(yè)造成損害的，應(yīng)當(dāng)吸收漁業(yè)行政主管部門參與調(diào)查處理?！笨紤]了國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀，改正了之前立法給實(shí)際情況帶來的不便，在船舶污染事故給漁業(yè)造成損害時(shí)，吸收了漁業(yè)行政主管部門參與調(diào)查處理，一方面方便漁民維權(quán)，另一方面兩家執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)能夠有效地開展工作。

存在的事權(quán)主要有三個(gè)方面：第一，是對(duì)船舶污染的監(jiān)督檢查工作，這是預(yù)防措施，有助于航運(yùn)公司立即消除安全隱患，預(yù)防海洋環(huán)境污染事故的發(fā)生。對(duì)于海上環(huán)境保護(hù)的預(yù)防方面，主要體現(xiàn)在船舶污染的應(yīng)急機(jī)制，例如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第18條③《海洋環(huán)境保護(hù)法》第18條規(guī)定：“國(guó)家海事行政主管部門負(fù)責(zé)制定全國(guó)船舶重大海上溢油污染事故應(yīng)急計(jì)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案?！敝幸?guī)定的船舶海上污染應(yīng)急計(jì)劃。第二，是在事故發(fā)生后，對(duì)污染事故的處理工作。但在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過程中，經(jīng)常由于污染源的不同導(dǎo)致執(zhí)法主體不明確，執(zhí)法主體的確定拖延了污染處理的寶貴時(shí)間，因污染物處理不及時(shí)造成環(huán)境的進(jìn)一步惡化。第三，是對(duì)船舶污染的行政處罰，中國(guó)法律中雖有船舶油污的處罰規(guī)定，但因目前并未建立起一個(gè)可參考的分級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致中國(guó)海事局進(jìn)行行政處罰時(shí)沒有固定的參考標(biāo)準(zhǔn)，每一個(gè)執(zhí)法工作者處罰的標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，不利于行政活動(dòng)樹立公正性和權(quán)威性。

4.海難救助

隨著海洋活動(dòng)的增加，海上事故也在增加。1989年，中國(guó)建立了“中國(guó)海上搜救中心”，由原交通部安全監(jiān)督局承擔(dān)日常工作（現(xiàn)由交通運(yùn)輸部中國(guó)海事局承擔(dān)），并要求有關(guān)部門給予配合和幫助。

海難搜救是一項(xiàng)需要多部門配合的應(yīng)急工作，海事部門作為指揮機(jī)關(guān)，組織相關(guān)各部門開展搜救活動(dòng)，包括救助、公安、衛(wèi)生等部門，并由專家組成咨詢組提供更加專業(yè)的搜救信息。當(dāng)前，中國(guó)海上搜救力量主要分為：國(guó)家專業(yè)海上救助力量和社會(huì)救助力量，前者是由中國(guó)海事局指揮的海上搜尋救助，但社會(huì)救助力量更應(yīng)受到關(guān)注。中國(guó)志愿者隊(duì)伍法律依據(jù)僅僅是《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第26條的規(guī)定①《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第26條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)整合應(yīng)急資源，建立或者確定綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍。人民政府有關(guān)部門可以根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍?！?。因此，中國(guó)海事局在海難救助方面的事權(quán)主要有：承擔(dān)搜尋救助任務(wù)；負(fù)責(zé)海上搜救志愿者的專業(yè)培訓(xùn)、考核等事項(xiàng)。

5.船舶安全保障

船舶檢查是海事管理工作中的一項(xiàng)預(yù)防手段，中國(guó)政府于1956年設(shè)立船舶檢驗(yàn)局，水監(jiān)體制改革后，明確了中國(guó)海事局是船舶檢驗(yàn)工作的主管機(jī)關(guān)，船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在中國(guó)海事局授權(quán)的范圍內(nèi)對(duì)船舶檢驗(yàn)開展工作。

在船舶檢驗(yàn)工作中，海事部門主要履行兩種事權(quán)，一是上述船舶檢查，二是船舶安全檢查。船舶安全檢查是中國(guó)海事局依據(jù)《中華人民共和國(guó)船舶安全檢查規(guī)則》（簡(jiǎn)稱《船舶安全檢查規(guī)則》）第4條的規(guī)定，對(duì)船舶的適配、船員的適任狀況進(jìn)行的檢查②《船舶安全檢查規(guī)則》第4條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)海事局是船舶檢查工作的統(tǒng)一管理機(jī)關(guān)，各級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)分區(qū)域管理船舶安全檢查工作?！?。

就船舶檢查和船舶安全檢查二者關(guān)系來看，海事機(jī)關(guān)可以發(fā)揮船舶安全檢查時(shí)間靈活、范圍隨機(jī)的優(yōu)勢(shì)，使船舶安全檢查成為船舶檢查的有效監(jiān)控手段。二者共同發(fā)展，可切實(shí)有效地保障船舶安全。

6.船員適任管理

中國(guó)海事局不僅是海上執(zhí)法的主管機(jī)關(guān)，更是船員權(quán)益的保護(hù)者，中國(guó)海事局是船員教育、培訓(xùn)、考試和發(fā)證的主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)船員教育、培訓(xùn)、考試、發(fā)證工作。如今，中國(guó)海事局大力推進(jìn)便民利民的舉措，從2015年起接受公民以個(gè)人名義辦理船員證件的申請(qǐng)，同時(shí)將辦理時(shí)間縮短到7個(gè)工作日內(nèi)。并實(shí)現(xiàn)了《海員出境證明》當(dāng)天申請(qǐng)、當(dāng)天領(lǐng)取，設(shè)立政務(wù)大廳節(jié)省了船員辦證時(shí)間和路程花費(fèi)。

推行電子政務(wù)，提高行政效率，建設(shè)中華人民共和國(guó)船員網(wǎng)，網(wǎng)站的建設(shè)給廣大船員帶來了信息上的便利，可以快速了解到政務(wù)信息、水上新聞動(dòng)態(tài)和考試培訓(xùn)情況。給中國(guó)海事局、港航企業(yè)和船員提供了交流的平臺(tái)，更好地實(shí)現(xiàn)信息共享。

在適任考試上，采取了網(wǎng)上報(bào)名的方式，推行船員遠(yuǎn)程考試，將航海院校的計(jì)算機(jī)教室作為考試地點(diǎn)，用于船員和在校生遠(yuǎn)程考試，方便了大連海事大學(xué)這類航海類院校的學(xué)生。以上舉措不僅方便了行政相對(duì)人，而且提高了中國(guó)海事管理的現(xiàn)代化、信息化水平。

綜上，海事部門在船員管理方面的事權(quán)主要有：接受船員個(gè)人或航運(yùn)船舶公司申請(qǐng)，辦理船員證件；組織船員適任考試；對(duì)船員進(jìn)行相關(guān)資格培訓(xùn)。

（三）中國(guó)海事局在海事調(diào)查處理下具體的事權(quán)

1.進(jìn)行海事調(diào)查

在海事調(diào)查的過程中，中國(guó)海事局擁有自由裁量的權(quán)利，依據(jù)《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》第10條③《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》第10條規(guī)定：“港務(wù)監(jiān)督認(rèn)為必要時(shí)，可以通知有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)組織參加事故調(diào)查。”和第11條④《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》第11條規(guī)定：“港務(wù)監(jiān)督在調(diào)查中，可以使用錄音、照相、錄像等設(shè)備，并可采取法律允許的其他調(diào)查手段。”中的規(guī)定，中國(guó)海事局對(duì)于參與事故調(diào)查的機(jī)關(guān)和社會(huì)機(jī)構(gòu)有通知的權(quán)利，并且在事故的調(diào)查中對(duì)于調(diào)查手段和設(shè)備的適用起到?jīng)Q定的作用。

在執(zhí)法船舶設(shè)施方面，由于船舶巡航設(shè)備的老舊，缺少海事監(jiān)管執(zhí)法設(shè)備，導(dǎo)致海事人員調(diào)查取證困難。并且中國(guó)正在使用的巡航船舶中不少早期的船舶船載信息化設(shè)備少，致使可適用的監(jiān)管手段單一，無法將自身獲取的現(xiàn)場(chǎng)視頻數(shù)據(jù)及時(shí)回傳給岸基監(jiān)控中心，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)無法獲取第一手現(xiàn)場(chǎng)實(shí)時(shí)資料，不能對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法進(jìn)行有效指導(dǎo)，導(dǎo)致執(zhí)法效率降低。

2.進(jìn)行海事事故處理

中國(guó)海事局進(jìn)行海事調(diào)查后，應(yīng)出具《海事交通事故調(diào)查報(bào)告書》，但是其可訴性一直備受爭(zhēng)議，在此，筆者認(rèn)為，其作為海事事故調(diào)查的結(jié)論，是調(diào)查中的一個(gè)部分，不是一個(gè)具體行政行為，不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生設(shè)立、變更、消滅的影響。所以在當(dāng)事人對(duì)《海事交通事故調(diào)查報(bào)告書》存在質(zhì)疑時(shí)，不得提起行政復(fù)議和行政訴訟。該觀點(diǎn)在最高人民法院頒布的《關(guān)于規(guī)范海上交通事故調(diào)查與海事案件審理工作的指導(dǎo)意見》中也有體現(xiàn)，海事調(diào)查報(bào)告及其結(jié)論意見可以作為海事法院在案件審理中的訴訟證據(jù)，除非有充分事實(shí)證據(jù)和理由足以推翻海事調(diào)查報(bào)告及其結(jié)論意見。

三、中國(guó)海事局法定職權(quán)與事權(quán)的一致性及其矛盾沖突

（一）中國(guó)海事局法定職權(quán)與事權(quán)的一致性

1.中國(guó)海事局法定職權(quán)與事權(quán)核心追求的一致性

中國(guó)海事局一直把“努力打造人民滿意的海事”作為發(fā)展目標(biāo)。在“大海事”理念的指引下，海事部門立足改革創(chuàng)新，不斷提升海上監(jiān)管水平，擴(kuò)大巡航水域面積，不僅保障中國(guó)主權(quán)、海洋權(quán)益，還可預(yù)防船舶污染的發(fā)生。海事部門不論是法定職權(quán)的履行還是事權(quán)的行使，目標(biāo)都是提升履行職責(zé)的能力，提高安全監(jiān)管水平。

2.中國(guó)海事局法定職權(quán)是事權(quán)的保障

依法行政要求一切國(guó)家行政機(jī)關(guān)和工作人員嚴(yán)格按照法律規(guī)定，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，充分行使管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的行政職能。[5]就中國(guó)海事局來說，作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)在依法行政過程中要做到以下三點(diǎn)：第一，中國(guó)海事局在執(zhí)法過程中主體要合法；第二，中國(guó)海事局應(yīng)行使法定的職權(quán)；第三，中國(guó)海事局要獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任后果。在行政法領(lǐng)域遵循著“法無授權(quán)即禁止”的職權(quán)行使原則，中國(guó)締約參加的國(guó)際公約以及國(guó)內(nèi)的立法文件，明確了中國(guó)海事局職權(quán)的范圍，也準(zhǔn)備了其事權(quán)行使的來源和前提。

3.中國(guó)海事局行使法定職權(quán)過程中需要事權(quán)的行使

在中國(guó)海事局行使職權(quán)的過程中，由于法定職權(quán)規(guī)定得較為原則，沒有具體實(shí)施的細(xì)則，這就需要中國(guó)海事局在實(shí)際要求的客觀情況下，既要把握原則，又要確保執(zhí)行過程中的科學(xué)性。例如《海上交通安全法》第30條①《海上交通安全法》第30條規(guī)定：“為保障航行、停泊和作業(yè)的安全，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)保持通信聯(lián)絡(luò)暢通，保持助航標(biāo)志、導(dǎo)航設(shè)施明顯有效，及時(shí)提供海洋氣象預(yù)報(bào)和必要的航海圖書資料。”規(guī)定了中國(guó)海事局要進(jìn)行測(cè)繪、發(fā)布，這其中需要組織人力、物力、技術(shù)條件，需要花費(fèi)財(cái)政經(jīng)費(fèi)等，但是就實(shí)際執(zhí)行中如何取得財(cái)政撥款，怎樣調(diào)任人員等卻沒有說明，這就要求中國(guó)海事局積極行使事權(quán)來配合法定職權(quán)行使。

隨著國(guó)際環(huán)境的變化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，若嚴(yán)格死板地固守法規(guī)、法條中的文字，則不能很好地發(fā)揮中國(guó)海事局的行政功能。如何使職權(quán)職責(zé)適應(yīng)中國(guó)國(guó)情，適應(yīng)國(guó)際形勢(shì)，就要看中國(guó)海事局對(duì)于事權(quán)的運(yùn)用。例如，《海洋法公約》賦予中國(guó)海事局等主管機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的職責(zé)，但是該規(guī)定是宏觀的，如何履行這一職責(zé)，使其適合中國(guó)國(guó)情，適合現(xiàn)今的國(guó)際形勢(shì)，就要看中國(guó)海事局對(duì)于事權(quán)的應(yīng)用。在與鄰國(guó)爭(zhēng)端海域，如何開展巡航活動(dòng)？怎樣調(diào)派巡航船舶？這一系列的問題都需要中國(guó)海事局事權(quán)的行使。

（二）中國(guó)海事局法定職權(quán)與事權(quán)的沖突成因

中國(guó)海事局中法定職權(quán)與事權(quán)的沖突，究其原因是因立法的原則性與執(zhí)法的復(fù)雜性之間的沖突。例如，法律規(guī)定過于寬泛，卻無任何解釋出臺(tái)，導(dǎo)致中國(guó)海事局在實(shí)際工作中，嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定時(shí)產(chǎn)生不便。又比如，因法律的更新速度跟不上社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在法律法規(guī)中沒有規(guī)定的條文在實(shí)際工作中卻存在事權(quán)。

1.海事立法體制帶來的影響

中國(guó)海事局的事權(quán)運(yùn)用中最重要的一個(gè)部分就是海事行政執(zhí)法，但中國(guó)僅從航道通行、船舶污染、船舶檢驗(yàn)等方面分別進(jìn)行立法，法律層級(jí)不明確，給中國(guó)海事局的日常工作帶來了不便。再者，為快速地解決當(dāng)前遇到的執(zhí)法問題，各海事機(jī)關(guān)會(huì)就臨時(shí)出現(xiàn)的問題制定規(guī)范性文件，形成指導(dǎo)手冊(cè)，給予指導(dǎo)手冊(cè)確定的法律地位，從一定程度上規(guī)范了職權(quán)的行使。從法律制定上來看，規(guī)范性文件的更新與其他相關(guān)文件的沖突給中國(guó)海事局的執(zhí)法工作帶來了較大的困難。[6]

在海事立法中，存在著一些立法與實(shí)際工作不相符的情況，很多實(shí)際執(zhí)法中的問題沒有法律依據(jù)，會(huì)導(dǎo)致合理不合法、合法不合理的情況出現(xiàn)。例如，中國(guó)海事局在保護(hù)海洋環(huán)境方面要建立應(yīng)急預(yù)案，以確保在污染事故發(fā)生后能及時(shí)采取有效措施，避免污染程度加深和范圍擴(kuò)大。但是應(yīng)急預(yù)案在制定和實(shí)施的過程中，必然要求調(diào)動(dòng)人、財(cái)、物等資源，在油污應(yīng)急設(shè)備的投入方面需要的資金巨大，當(dāng)按照應(yīng)急預(yù)案實(shí)際調(diào)用了大筆資金時(shí)，有人說于法無據(jù)需要追究責(zé)任；當(dāng)按照應(yīng)急預(yù)案調(diào)用資金得不到批準(zhǔn)時(shí)，有人說于法無據(jù)自然不能發(fā)放。

2.海事機(jī)關(guān)及其工作人員職權(quán)授予問題

海事機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍由法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章來確定，同時(shí)，一些其他規(guī)范性法律文件也在界定海事機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)范圍，這些文件可能是內(nèi)部文件，亦有可能是上級(jí)的通知、指示。但當(dāng)海事機(jī)關(guān)行使這些職權(quán)時(shí)，經(jīng)常會(huì)遭到行政相對(duì)人的質(zhì)疑。很多公眾認(rèn)為只有法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章規(guī)定的權(quán)力，才是正當(dāng)、合理的，認(rèn)為其他規(guī)范性法律文件缺乏效力，否認(rèn)其存在的合法性、必要性。一些公眾忽視權(quán)力針對(duì)公共事務(wù)的目的性，由于上述公眾意識(shí)的偏差，導(dǎo)致其一些事權(quán)在行使時(shí)受到質(zhì)疑，產(chǎn)生爭(zhēng)議。

四、促進(jìn)中國(guó)海事局法定職權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一

（一）正式承認(rèn)事權(quán)存在的必要性

1.有助于提高中國(guó)海事局執(zhí)法效率

針對(duì)海上執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜、涉及部門較多的情況，可以考慮設(shè)立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，中國(guó)海事局在海上執(zhí)法的諸多方面都需要各部門的協(xié)調(diào)配合，如海難搜救和海洋環(huán)境的保護(hù)等，建立一套協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行政策協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)共享、信息交流的工作，有助于政策協(xié)調(diào)與效率提高。[7]國(guó)外一些沿海國(guó)家已經(jīng)設(shè)立類似協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如瑞典的海洋資源委員會(huì)和英國(guó)在海洋漁業(yè)資源管理中的協(xié)調(diào)系統(tǒng)等，我們可以汲取他國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，可以使中國(guó)海事局不論在行使法定職權(quán)還是事權(quán)的過程中更加便利，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率，避免執(zhí)法沖突和矛盾的出現(xiàn)。

2.有助于增強(qiáng)中國(guó)海事局服務(wù)意識(shí)

中國(guó)海事局只有樹立事權(quán)意識(shí)，才能增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。事權(quán)強(qiáng)調(diào)支出責(zé)任，中國(guó)海事局應(yīng)明確部門所應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任，有效地行使提供公共服務(wù)的職能。中國(guó)海事局作為政府部門，要把服務(wù)人民作為執(zhí)法宗旨，積極主動(dòng)地為行政相對(duì)人服務(wù)。合理配置中國(guó)海事局經(jīng)費(fèi)，確定中國(guó)海事局應(yīng)該承擔(dān)和分擔(dān)的事權(quán)部分，從而更好地打造“服務(wù)型海事”。

如今，中國(guó)海事局在服務(wù)管理方面，已取得了初步的成果，提出了“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的口號(hào)，一要轉(zhuǎn)變管理方式，從權(quán)力型到服務(wù)型；二要轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，由被動(dòng)到主動(dòng)。中國(guó)海事局作為行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)為民服務(wù)的意識(shí)，盡心盡力地為行政相對(duì)人辦實(shí)事，辦好事。例如，中國(guó)海事局可建設(shè)便民出行服務(wù)設(shè)施，方便公民出行，其作為海上交通安全主管機(jī)關(guān)，進(jìn)一步強(qiáng)化游輪監(jiān)管，保障群眾安全出行。還可推動(dòng)各級(jí)中國(guó)海事局的海上事故應(yīng)急處理機(jī)制的建設(shè)，完善海上救助制度，切實(shí)保障人民生命財(cái)產(chǎn)利益，或通過主動(dòng)發(fā)布海上服務(wù)信息的方式，提升船舶營(yíng)運(yùn)效率等手段來方便人民群眾的海上出行。

（二）進(jìn)行海事事權(quán)建設(shè)

1.完善海事立法

在完善海事立法的工作中，一方面要加強(qiáng)與國(guó)際公約的銜接，另一方面要提高海事立法的更新速度。

國(guó)際條約在一國(guó)適用的基本問題如果缺乏明確的法律規(guī)定，不僅下位法的制定缺乏上位法的法律支持，而且也讓國(guó)家機(jī)關(guān)在履約中無法可依。[8]《中華人民共和國(guó)憲法》（簡(jiǎn)稱《憲法》）作為中國(guó)的根本大法，是一切法律制定的基礎(chǔ)，是原則性問題的體現(xiàn)。因此，修改《憲法》，在《憲法》中明確公約的適用是最理想的解決辦法。首先，應(yīng)該在《憲法》中明確國(guó)際公約在國(guó)內(nèi)的適用方式，這樣有利于中國(guó)承認(rèn)國(guó)際條約在本國(guó)效力。其次，應(yīng)在《憲法》中明確國(guó)際公約的法律層級(jí)，即國(guó)際公約相比于國(guó)內(nèi)法的法律地位是高是低的問題。國(guó)際公約效力的認(rèn)定和層級(jí)的確定，使得中國(guó)海事局在執(zhí)法過程中有法可依，體現(xiàn)法律的確定性，對(duì)職權(quán)有了明確規(guī)范，有助于職權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一。

還可借鑒美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的做法，發(fā)布實(shí)施各種執(zhí)法手冊(cè)，指導(dǎo)中國(guó)海事局人員的執(zhí)法活動(dòng)，執(zhí)法手冊(cè)的優(yōu)點(diǎn)，一是較于法律具有更強(qiáng)的時(shí)效性，可以快速地制定出符合當(dāng)前執(zhí)法問題的解決策略，二是專業(yè)性強(qiáng)，依據(jù)每個(gè)領(lǐng)域不同的專業(yè)背景進(jìn)行制定。但是值得注意的是，要明確執(zhí)法手冊(cè)的法律層級(jí)，承認(rèn)這類規(guī)范性法律文件的法律地位，避免在中國(guó)海事局適用過程中帶來不必要的困擾。

法律作為上層建筑反映經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)現(xiàn)狀，但目前，海事法律法規(guī)滯后于海上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和水上交通安全管理水平，想要從根本上解決這個(gè)問題，就要提升中國(guó)在海事法律法規(guī)制定方面的更新速度。中國(guó)海事條文的老舊，給中國(guó)海事局的執(zhí)法帶來了諸多問題，例如，隨著新技術(shù)的提升，船舶的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)在更新，因此應(yīng)在法律、法規(guī)中對(duì)船舶的技術(shù)性監(jiān)督管理有所反應(yīng)，這樣才更有利于提高中國(guó)海事局監(jiān)督管理的標(biāo)準(zhǔn)，更能反映實(shí)效性。

2.明確海事事權(quán)

十八大三中全會(huì)指明“事權(quán)與支出責(zé)任相匹配”，明確事權(quán)主要是公共服務(wù)的職能劃分，強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任。中國(guó)海事局明確事權(quán)可以更好地履行行政職能，在行政執(zhí)法過程中發(fā)揮主動(dòng)性和積極性。支出責(zé)任越來越強(qiáng)調(diào)了政府的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)“誰花錢，誰辦事”，以往政府運(yùn)用財(cái)力來履行公共服務(wù)職能，現(xiàn)如今，政府在行使財(cái)力和事權(quán)的過程中，架起了“支出責(zé)任”這座橋梁，更加規(guī)范了中國(guó)海事局在職權(quán)行使的過程中的執(zhí)法工作。若想發(fā)揮中國(guó)海事局事權(quán)的能動(dòng)性，規(guī)范支出責(zé)任無疑是其保障。

明確海事事權(quán)也有利于增強(qiáng)社會(huì)民眾對(duì)海事執(zhí)法活動(dòng)的認(rèn)同感，使人民群眾接受海事基層人員的工作特點(diǎn)，理解海事一線工作者的工作任務(wù)，認(rèn)同中國(guó)海事局公共服務(wù)的職能，把法治和德治相結(jié)合。此外，明確海事事權(quán)還可以感染每一個(gè)海事工作者，使方便相對(duì)人、服務(wù)相對(duì)人的理念能夠在每一次工作中體現(xiàn)，形成統(tǒng)一的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和行為模式，積極履行維護(hù)國(guó)家主權(quán)、保障通航安全、防止水域污染和促進(jìn)海上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職權(quán)。

3.公開中國(guó)海事局財(cái)政預(yù)算

新《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》在增加預(yù)算透明度上有多處規(guī)定，中國(guó)海事局的財(cái)政預(yù)算可以更好地披露中國(guó)海事局的資金狀況，使財(cái)政預(yù)算透明化。財(cái)政預(yù)算的公開還可集中聽取民意，對(duì)財(cái)政預(yù)算的披露可以有效地提高公眾對(duì)中國(guó)海事局行政活動(dòng)的監(jiān)督力度，也可以提升公民對(duì)中國(guó)海事局的執(zhí)法認(rèn)可度。

公眾對(duì)海事公務(wù)員的監(jiān)督屬于外部監(jiān)督。公眾主要通過社會(huì)輿論、民意調(diào)查、電話舉報(bào)等途徑對(duì)海事人員的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，這些監(jiān)督行為促使海事人員合理、合法地進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)。[9]海事部門行政執(zhí)法中的程序和實(shí)體都將成為公眾監(jiān)督的對(duì)象，這就要求海事公務(wù)員執(zhí)行手段、措施合法且合理。

因此，通過海事預(yù)算的透明化，可以推動(dòng)公民利益的表達(dá)和監(jiān)督，提高公共社會(huì)資源的配置效率，從而更好地建設(shè)海事事權(quán)，促進(jìn)中國(guó)海事局的發(fā)展。

五、結(jié)語

通過對(duì)比中國(guó)海事局法定職權(quán)與事權(quán)在同一職能下的吻合程度，來比較關(guān)聯(lián)性的強(qiáng)弱，從中找出法定職權(quán)規(guī)定的不足，并針對(duì)中國(guó)海事局在執(zhí)法中所遇到的問題提出相應(yīng)的改善建議。

中國(guó)海事局經(jīng)歷了多次改革，現(xiàn)行的海事管理體制是這個(gè)時(shí)代社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，中國(guó)海事局作為海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如何運(yùn)用好自己的職權(quán)來維護(hù)國(guó)家主權(quán)、海洋權(quán)益，是中國(guó)海事局探索的重點(diǎn)。筆者認(rèn)為，這體現(xiàn)在三個(gè)方面：在制度上，要遵守法律法規(guī)的授權(quán)，明確法律賦予的職權(quán)范圍；在實(shí)踐中，要靈活運(yùn)用職權(quán)，在法定職權(quán)原則下行使事權(quán)，保障法定職權(quán)與事權(quán)的相對(duì)統(tǒng)一；在理論上，切實(shí)落實(shí)服務(wù)型政府理論，始終把社會(huì)公眾的利益放在首位，在行政許可和行政處罰等方面為方便行政相對(duì)人考慮。

在制度不斷完善、體制不斷健全的過程中，相信中國(guó)海事局會(huì)在水上交通安全監(jiān)督管理、船舶及相關(guān)水上設(shè)施檢驗(yàn)和登記、防止船舶污染和航海保障等行政管理和執(zhí)法方面作出更大貢獻(xiàn)。

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On the relations between China Maritime Safety Administration’s statutory functions and powers

LIU Jia-jie1，YAN Tie-yi2

（1.Human Resources Department，CCCC Fourth Highway Engineering Co.,LTD，Beijing 100013，China；
2.Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China）

Since the implementation of theUnitedNationsConventionontheLawoftheSea, the maritime rights and interests has been a major concern of many countries. At the 18th National Congress of the Communist Party of China, the government has put forward the concept of “Building China into a strong ocean country”. Therefore, it is urgently needed to enhance the maritime management for marine administration. China MSA is one of the important institutions of law enforcement at sea, but it is often confused with the conflict between legal powers and powers which hinder the law enforcement of marine affairs. How to deal with the relationship is a challenge to the China MSA against the background of “administration should abidy by law”. This paper, by analyzing the scope of legal powers, powers and problem, gives suggestions on enhancing the enforcement level and improving the effect of maritime administration.

China Maritime Safety Administration；legal powers；powers；maritime law enforcement

2015-07-09

國(guó)家社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“海洋行政體制改革的法律保障研究”（13BFX037），教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國(guó)與鄰國(guó)海洋權(quán)益爭(zhēng)端問題的國(guó)際法理研究”（12JZD048），教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“世界主要海洋國(guó)家涉海管理體制及海上執(zhí)法力量建設(shè)研究”（13JZDH040），司法部項(xiàng)目“海洋污染損害救濟(jì)措施優(yōu)化配置研究”（12SFB5053）

劉佳潔（1993-），女，北京人，中交第四公路工程局有限公司人力資源部職員，E-mail：liujiajie2005@sina.com；閻鐵毅（1970-），男，山東榮成人，法學(xué)博士，大連海事大學(xué)法學(xué)院教授，國(guó)際海事法律研究中心成員，E-mail：ytylly@126.com。

DF961.9

A

2096-028X（2015）03-0099-11

劉佳潔，閻鐵毅．論中國(guó)海事局法定職權(quán)與事權(quán)的關(guān)系[J]．中國(guó)海商法研究，2015，26（3）：99-109