梅 宏,林奕宏

（中國海洋大學法政學院，山東青島 266100）

中國海上溢油應(yīng)急管理立法新論

梅 宏,林奕宏

（中國海洋大學法政學院，山東青島 266100）

2015年，修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預案》以及新制定的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》《國家海洋局海洋石油勘探開發(fā)溢油應(yīng)急預案》相繼頒行，為中國完善海上溢油應(yīng)急管理的法律規(guī)范提供了支持，也仍有不足。近年來在中國海域進行的溢油應(yīng)急暴露出應(yīng)急機構(gòu)、應(yīng)急預防、應(yīng)急預警和應(yīng)急處置等方面的問題，有鑒于此，中國海上溢油應(yīng)急管理立法的指導思想亟待更新，應(yīng)當完善海上溢油應(yīng)急管理組織體系，建立區(qū)域聯(lián)動制度、信息通報制度、溢油模擬評估機制，規(guī)制海上溢油應(yīng)急處置。

海上溢油；應(yīng)急管理；應(yīng)急機構(gòu)；應(yīng)急預防；應(yīng)急預警；應(yīng)急處置

2015年，修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（簡稱《環(huán)境保護法》）、《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預案》（簡稱《突發(fā)環(huán)境事件預案》），新制定的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》《國家海洋局海洋石油勘探開發(fā)溢油應(yīng)急預案》（簡稱《海洋石油勘探預案》）相繼頒行，為中國完善海上溢油應(yīng)急管理的法律規(guī)范提供了支持。此外，修訂后的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（簡稱《海洋環(huán)境保護法》）以及《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》《海洋石油勘探開發(fā)溢油應(yīng)急計劃編報和審批程序》《中國海上船舶溢油應(yīng)急計劃》也包含若干海上溢油應(yīng)急管理的法律規(guī)定。這些規(guī)定涉及海上溢油應(yīng)急管理的各個層面，有力地推動了中國海上溢油應(yīng)急管理工作。不過，上述規(guī)范性文件中有關(guān)海上溢油應(yīng)急管理的規(guī)定不相協(xié)調(diào)，已遭詬病。

一、中國現(xiàn)行法中有關(guān)海上溢油應(yīng)急管理的規(guī)定存在的問題

有關(guān)海上溢油應(yīng)急管理的規(guī)定，散見于中國多部法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中。這些規(guī)定的制定主體、時間不同，內(nèi)容上存在相互脫節(jié)、沖突等問題，茲此概述。

（一）有關(guān)規(guī)定相互脫節(jié)

法規(guī)范相互脫節(jié)，是指不同法律文件針對同一事項做出的規(guī)定不同，不能相互對應(yīng)。

中國尚未建立健全的海上溢油事故關(guān)于船舶、事故記錄的基礎(chǔ)型數(shù)據(jù)庫，缺乏海上溢油事故系統(tǒng)性和全面性的記錄，[1]51難以對重點海域和敏感區(qū)域予以確定，并對區(qū)域內(nèi)的風險和危險源進行排查。因此，對溢油的應(yīng)急預防建立在通過對溢油源的直接監(jiān)視、監(jiān)控手段所獲信息的基礎(chǔ)上。應(yīng)急預防，是指應(yīng)對海上溢油事故時，為防止溢油造成的損害擴大而采取的積極治理措施。應(yīng)急預防，是應(yīng)急管理的重要構(gòu)成，其為應(yīng)急預警提供信息支持。針對海上溢油的流動性、擴散性和跨地域的特征，做好溢油應(yīng)急預警是海上溢油應(yīng)急管理的關(guān)鍵一環(huán)。應(yīng)急預警，是指應(yīng)對海上溢油事故時，對溢油造成的海洋環(huán)境質(zhì)量惡化或者生態(tài)系統(tǒng)退化進行預測，并及時提出警告?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》將監(jiān)視、監(jiān)控等信息獲取手段的規(guī)定安排于“監(jiān)測與預警”一章，而非“預防”一章，這是不妥的。對突發(fā)事件信息的規(guī)定雖與突發(fā)事件應(yīng)對措施的規(guī)定相銜接，卻混淆了應(yīng)急預防與應(yīng)急預警。同時，對突發(fā)事件的風險評估應(yīng)歸于預警對溢油的預測，然而，《突發(fā)事件應(yīng)對法》卻在“預防”一章的第20條中規(guī)定了對危險源和危險區(qū)域的“風險評估”。修訂后的《突發(fā)環(huán)境事件預案》直接將“預防”舍去，將信息的報告和通報置于“預警”層面；今年公布的《海洋石油勘探預案》則將對溢油的監(jiān)視和監(jiān)測的預防手段置于“應(yīng)急響應(yīng)”程序內(nèi)。不難看出，上述法規(guī)范的內(nèi)容相互脫節(jié)。

（二）責任條款缺失

2014年修訂的《環(huán)境保護法》第62條對不公開或者不如實公開環(huán)境信息的重點排污單位處以的罰款數(shù)額未作規(guī)定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第85條規(guī)定對因海洋石油勘探開發(fā)活動造成海洋環(huán)境污染的責任方處以上限為20萬元的行政罰款，這對于資金雄厚的石油企業(yè)、事業(yè)單位等開發(fā)者來說影響甚微。此外，《海洋環(huán)境保護法》第74條僅對未履行信息報告義務(wù)追究責任，未規(guī)定相關(guān)主管部門和企業(yè)未履行信息披露義務(wù)的法律責任?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第63條未規(guī)定上級行政機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)對因遲報、謊報、瞞報、漏報有關(guān)突發(fā)事件的信息，或者通報、報送、公布虛假信息，造成后果的地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關(guān)部門直接負責的主管人員和其他直接負責人員給予何等處分。

（三）法規(guī)范難以有效實施

《海洋環(huán)境保護法》僅規(guī)定發(fā)生溢油事故后責任方的通報和報告義務(wù)，對事故責任方如何實施報告和通報，未做出具有操作性的規(guī)定。修訂后的《突發(fā)環(huán)境事件預案》規(guī)定環(huán)境保護部負責指導、協(xié)調(diào)對重大突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)對和監(jiān)督管理環(huán)境應(yīng)急的日常工作。海洋環(huán)境監(jiān)測的專業(yè)性、技術(shù)性較強，依法由國家海洋行政主管部門組織，環(huán)境保護部能否有效地對其指導尚不確定。

（四）有關(guān)規(guī)定滯后于中國溢油應(yīng)急管理的發(fā)展形勢

當前，中國正在進行海上溢油管理技術(shù)革新，《突發(fā)事件應(yīng)對法》僅憑應(yīng)急預案而不借助其他預防措施，難以有效預防溢油事件。修訂后的《突發(fā)環(huán)境事件預案》亦未對預防做出規(guī)定，而是直接規(guī)定預警，且未對預警的模擬、評估方法及體系做出細化規(guī)定，未重視對尚未發(fā)生溢油事件的海域做好預防溢油擴散的工作。

二、中國海上溢油應(yīng)急管理立法的總體思路

為完善海上溢油應(yīng)急管理的法律規(guī)定、規(guī)范海上溢油應(yīng)急管理工作，海上溢油應(yīng)急管理立法已成為當務(wù)之急。以下論述中國海上溢油應(yīng)急管理立法的總體思路。

（一）轉(zhuǎn)變海上溢油應(yīng)急管理立法的理念

所謂理念，含理想與信念之義，指的是人們對于某種理想的目標模式及其實現(xiàn)途徑和方式的信仰、期待和追求。

人們凡欲主動從事某項重大事業(yè)，必先有某種理念形成于腦中。制定法律是件大事，故預先必有某種理念，此即立法理念。

當前海洋資源開發(fā)活動呈多元化、規(guī)?；?、常態(tài)化的發(fā)展趨勢，因海上石油勘探開發(fā)活動引起的、能對海洋及其周邊環(huán)境產(chǎn)生巨大而持久破壞的溢油事件發(fā)生機率，即溢油風險，大大增強。然而，中國各有關(guān)方面對于石油災害風險的重視程度不高，溢油風險系數(shù)與溢油處理能力的不匹配，[2]37是造成重大溢油事故一再發(fā)生的原因。

海上溢油應(yīng)急管理應(yīng)當被納入常態(tài)化的管理模式——“風險管理”之下。風險管理，是社會組織或者個人用以降低風險的消極結(jié)果的決策過程。通過風險識別、風險估測、風險評價，并在此基礎(chǔ)上選擇與優(yōu)化組合各種風險管理技術(shù)，對風險實施有效控制和妥善處理風險所致?lián)p失的后果，從而以最小的成本獲得最大的安全保險。有關(guān)專家表示，中國正處于工業(yè)災害的多發(fā)期和危險期，迫切需要將工業(yè)防災提升到應(yīng)急管理的重要位置，迫切需要轉(zhuǎn)變思路，變被動應(yīng)急為主動監(jiān)管，從“災害管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤帮L險管理”，變“事后被動應(yīng)對”為“事前主動預防”，才能降低事故發(fā)生頻率，把損失降到最低。[2]37

對溢油災害進行風險管理，是中國海上溢油應(yīng)急管理立法應(yīng)當秉承的理念。例如，在《中國海上船舶溢油應(yīng)急計劃》這一全國性應(yīng)急預案的統(tǒng)領(lǐng)下，海事部門各海區(qū)制定符合本地區(qū)情況的船舶溢油管理預案，整合并構(gòu)建船舶溢油預案體系，提高了船舶溢油風險的防范系數(shù)；國家海洋局制定全國性海洋勘探開發(fā)溢油應(yīng)急預案，并在全國的溢油應(yīng)急計劃指導下制定各海區(qū)、各省市相應(yīng)的溢油應(yīng)急管理預案，形成國家和區(qū)域的預案體系，則有望實現(xiàn)對溢油應(yīng)急常態(tài)化的“風險管理”。

（二）完善海上溢油應(yīng)急管理組織機構(gòu)，整合海上溢油應(yīng)急管理的各方力量

以“一案三制”理論為依據(jù)，組織機構(gòu)是基礎(chǔ)，屬于宏觀層次的戰(zhàn)略決策，相當于人機系統(tǒng)中的“硬件”，具有先決性和基礎(chǔ)性。[3]海上溢油應(yīng)急管理立法，首先應(yīng)當建立、完善應(yīng)急管理組織機構(gòu)，避免各部法律對溢油應(yīng)急管理的組織機構(gòu)規(guī)定產(chǎn)生的混亂，避免在尚無溢油專項應(yīng)急預案以及海洋行政部門應(yīng)急預案不完善的情形下，地方政府及各主管部門難以進行溢油的應(yīng)急管理。例如，大連新港溢油事件發(fā)生后，在溢油處置方面，地方政府溢油應(yīng)急管理設(shè)施和裝備短缺、專業(yè)應(yīng)急隊伍缺少，當?shù)負碛械囊缬吞幚砟芰o法滿足應(yīng)對船舶溢油事故尤其是特大事故的需要。[2]36同時，海上溢油應(yīng)急管理立法明確溢油應(yīng)急管理的組織機構(gòu)或者體制，有利于組織各方力量參與溢油的應(yīng)急管理，如《海洋石油勘探應(yīng)急預案》2.2.2，基于該規(guī)定，在溢油組織機構(gòu)的統(tǒng)領(lǐng)下，外交部、公安部等部門能夠明確各自的職責，參與溢油應(yīng)急管理，避免了相互間利益之爭、相互推卸責任。

（三）連貫由溢油預防到溢油處置等各個層面的應(yīng)急管理制度

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》及《海洋石油勘探預案》等法規(guī)范對應(yīng)對突發(fā)事件過程的規(guī)定，在應(yīng)急管理組織機構(gòu)的指導下，相關(guān)負責部門對溢油源進行持續(xù)的、動態(tài)的排查和監(jiān)控，獲取相關(guān)信息，為預警做出充分準備，在風險轉(zhuǎn)變?yōu)橐缬褪录r及時預警；溢油事件發(fā)生后，啟動應(yīng)急預案，調(diào)動各方力量參與應(yīng)急處置。轉(zhuǎn)變相關(guān)法規(guī)范存在漏洞、溢油應(yīng)急管理各層面存在諸多問題的局面的方法正是通過溢油應(yīng)急管理立法，對溢油事件由預防、預警到處置的全過程做出制度規(guī)制，使得溢油應(yīng)急由預防到處置層層銜接、環(huán)環(huán)相扣。同時，制度作為行為的規(guī)范和依據(jù)，通過海上溢油應(yīng)急各層面立法設(shè)立溢油應(yīng)急管理各層面的工作程序，有助于責成主管部門、相關(guān)責任方按照程序進行溢油應(yīng)急管理的各項工作，保障事前和事中嚴格依法管理溢油污染，避免了溢油事故發(fā)生后因難以進行有效的應(yīng)對而的進行事后的低效、無意義的補救。

三、對中國海上溢油應(yīng)急管理立法的相關(guān)建議

（一）修改或制定有關(guān)海上溢油應(yīng)急管理法規(guī)范的總體構(gòu)想

1．應(yīng)急組織方面

整合《海洋環(huán)境保護法》第18條對機構(gòu)職能的規(guī)定以及《海洋石油勘探預案》2.2與《中國海上船舶溢油應(yīng)急計劃》2.1對相關(guān)組織機構(gòu)的規(guī)定；修改《突發(fā)事件應(yīng)對法》組織機構(gòu)，使其與《突發(fā)環(huán)境事件預案》規(guī)定的應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的組織體系及一系列機構(gòu)相對應(yīng)。

制定海上石油平臺和管道管線的海洋石油勘探開發(fā)各海區(qū)溢油應(yīng)急預案。

2．應(yīng)急預防方面

修改《海洋環(huán)境保護法》對“通報”的規(guī)定，既包括“對外通報”，也包括系統(tǒng)“內(nèi)部通報”；加大《海洋環(huán)境保護法》第74條對政府和企業(yè)未履行信息報告和信息披露追究責任；增加《突發(fā)環(huán)境事件預案》對突發(fā)事件預防的規(guī)定；明確預防和處置的規(guī)定的界限；明確《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三章監(jiān)視、監(jiān)控等信息獲取手段為預防手段，僅憑應(yīng)急預案難以對溢油事件進行預防；明確《突發(fā)事件應(yīng)對法》第20條規(guī)定的對危險源和危險區(qū)域的“風險評估”為預警手段；修改《海洋石油勘探開發(fā)溢油應(yīng)急預案》3.3.1及3.3.2，將對溢油的監(jiān)視和監(jiān)測的預防手段置于應(yīng)急響應(yīng)（處置）程序內(nèi)；《海洋環(huán)境保護法》《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》（簡稱《加強環(huán)境保護意見》）等相關(guān)法規(guī)范規(guī)定相關(guān)信息主要是由責任單位或者責任人向有關(guān)部門報告，修改為主管部門主動監(jiān)測和監(jiān)視，獲取信息。

3．應(yīng)急預警方面

補充《海洋環(huán)境保護法》對海上溢油污染的預警工作的規(guī)定；明確《突發(fā)事件應(yīng)對法》預警評級和發(fā)出警報后的措施；修改《突發(fā)環(huán)境事件預案》3.2，對如何預警，包括模擬、評估的方法及體系做出規(guī)定。

4．應(yīng)急處置方面

修改《海洋環(huán)境保護法》第85條對海洋石油勘探開發(fā)活動造成海洋環(huán)境污染的責任方的行政處罰力度；修改《環(huán)境保護法》第62條對不公開或者不如實公開環(huán)境信息的重點排污單位的處罰力度；明確《突發(fā)事件應(yīng)對法》第63條由上級行政機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)對于因遲報、謊報、瞞報、漏報有關(guān)突發(fā)事件的信息，或者通報、報送、公布虛假信息，造成后果的地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關(guān)部門直接負責的主管人員和其他直接負責人員的處罰力度。

制定海上石油平臺和管道管線的海洋石油勘探開發(fā)相關(guān)企業(yè)、地方溢油應(yīng)急預案。

（二）應(yīng)急機構(gòu)方面：完善海上溢油應(yīng)急管理組織體系，建立區(qū)域聯(lián)動制度

1．完善海上溢油應(yīng)急管理組織體系

根據(jù)中國相關(guān)應(yīng)對海上溢油突發(fā)事件的法規(guī)范，借鑒國外溢油應(yīng)急管理的機制設(shè)置，構(gòu)建中國海上溢油應(yīng)急管理組織體系，以期解決在海上溢油應(yīng)急管理過程中的“多龍治?！爆F(xiàn)象。

第一，在中央層面，中央溢油應(yīng)急管理機構(gòu)負責對溢油的整體協(xié)調(diào)、決策和指揮。首先，借鑒國外溢油指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置，美國在聯(lián)邦一級的應(yīng)急計劃下規(guī)定：國家處理組是第一級應(yīng)急管理機構(gòu)，由環(huán)保署、海岸警衛(wèi)隊和國防部等16個聯(lián)邦機構(gòu)組成，負責全國的應(yīng)急響應(yīng)行動和緊急預備狀態(tài)規(guī)劃，是國家、地區(qū)、地方層級應(yīng)急行動的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。[4]52挪威定期海上溢油應(yīng)急聯(lián)席會議部門包括石油與能源部、商務(wù)部和環(huán)境部等，機構(gòu)包括石油安全局，由其規(guī)定海上平臺的人員健康、環(huán)境和安全，挪威海洋指導機構(gòu)設(shè)置海上運輸?shù)臉藴屎鸵?guī)定，氣候和污染機構(gòu)負責設(shè)置溢油應(yīng)急管理在市民政府和私人產(chǎn)業(yè)的要求等。定期召開海上溢油應(yīng)急聯(lián)席會議制有助于部門和機構(gòu)之間的溝通和協(xié)調(diào)，進而及時有效地管理溢油事件。[5]304-305澳大利亞礦產(chǎn)和資源部長理事會是由澳大利亞聯(lián)邦及各州、地區(qū)政府負責礦產(chǎn)資源事務(wù)的部長組成的部長級的聯(lián)席會議，發(fā)揮中央溢油應(yīng)急管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)、決策和指揮作用。[6]52其次，結(jié)合《突發(fā)環(huán)境事件預案》2.1對組織機構(gòu)的規(guī)定以及《海洋環(huán)境保護法》第5條和第18條的規(guī)定，擬在中央一級建立國務(wù)院海上溢油應(yīng)急管理工作組，由國家海事與海洋部門聯(lián)合牽頭，中央一級的國家海洋部門和海事部門合作，整合應(yīng)對船舶和海上石油勘探溢油事件的行政管理力量。一方面，借鑒國家海洋行政部門《海洋石油勘探預案》，明確參與溢油應(yīng)急管理的各部門職責，避免相關(guān)部門的推卸和扯皮；另一方面，借鑒國家海事行政部門船舶溢油應(yīng)急管理預案體系的構(gòu)建，形成綜合性的溢油應(yīng)急預案體系。在溢油應(yīng)急工作中，相關(guān)負責部門在溢油應(yīng)急預案的整體組織和協(xié)調(diào)指導下對溢油進行應(yīng)急管理。再次，根據(jù)《突發(fā)環(huán)境事件預案》2.1的規(guī)定，國務(wù)院海上溢油應(yīng)急管理工作小組在認為必要時組成溢油指揮部，對溢油應(yīng)急管理工作進行協(xié)調(diào)和指導。

第二，在地方層面，地方溢油應(yīng)急管理機構(gòu)負責對溢油的處置。首先是地方溢油應(yīng)急管理機構(gòu)的設(shè)置?！秶噎h(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》）以及《加強環(huán)境保護意見》均要求加強對突發(fā)事件的風險預防，對風險實行分級、動態(tài)和全過程管理，將環(huán)境風險的預防放在首要位置。應(yīng)急預防作為溢油應(yīng)急管理的首要措施，主要采取監(jiān)視、監(jiān)控等措施獲取信息，并為應(yīng)急管理之后的各級包括應(yīng)急預警、應(yīng)急處置提供信息、技術(shù)支撐。根據(jù)國務(wù)院新“三定”（定職責、定機構(gòu)、定編制）對國家海洋局主要職責的規(guī)定以及《海洋環(huán)境保護法》第5條的規(guī)定，國家海洋行政部門負責對全國海洋環(huán)境進行監(jiān)測、監(jiān)視，制定海洋觀測預報和海洋災害警報制度，組織編制監(jiān)視、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和規(guī)劃，并發(fā)布通報。同時，結(jié)合國務(wù)院新“三定”對交通運輸部的要求①國務(wù)院新“三定”規(guī)定：“交通運輸部與國家海洋局共同建立海上執(zhí)法、污染防治等方面的協(xié)調(diào)配合機制并組織實施。”、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第7條以及《海洋環(huán)境保護法》第14條的規(guī)定，海事部門和海洋部門對共同執(zhí)法、污染防治進行協(xié)調(diào)配合，共同對海洋環(huán)境進行監(jiān)視和監(jiān)控。擬在地方設(shè)置溢油應(yīng)急管理中心，由海洋行政主管部門和海事行政主管部門組成，整合管理溢油污染的行政管理力量，履行對海上溢油的監(jiān)視、監(jiān)控職責，進而有效地進行溢油應(yīng)急管理的各個環(huán)節(jié)。同時也解決立法思路混亂，各級海事局領(lǐng)導的溢油應(yīng)急指揮部與各級海上搜救中心合署辦公，其主要職責為“充分發(fā)揮海上搜救中心的作用”的尷尬局面。其次是地方溢油應(yīng)急管理機構(gòu)層級。美國應(yīng)急計劃下設(shè)立地區(qū)響應(yīng)組和地方應(yīng)急指揮中心，地區(qū)響應(yīng)組屬于第二級應(yīng)急管理機構(gòu)，負責響應(yīng)行動開始之前的地區(qū)性規(guī)劃和緊急預備行動，協(xié)調(diào)地區(qū)性的響應(yīng)行動，參與國家響應(yīng)組的聯(lián)邦機構(gòu)各自具有明確的職責；[4]51-52第三級應(yīng)急管理機構(gòu)是地區(qū)委員會，根據(jù)地方應(yīng)急計劃對溢油進行立即處理。《規(guī)劃》中強調(diào)“加快國家、省、市三級自動監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)”，《防止船舶污染海域管理條例》明確規(guī)定將管理船舶溢油權(quán)能下放到規(guī)定設(shè)區(qū)的市。在地方層面，分為省級和地市級兩級海上溢油應(yīng)急管理中心。

2．建立海上溢油應(yīng)急管理區(qū)域聯(lián)動制度

《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》提出了環(huán)境應(yīng)急區(qū)域聯(lián)動機制的建立，海上溢油作為突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理的一個環(huán)節(jié)，也需要建立相應(yīng)區(qū)域聯(lián)動制度。區(qū)域聯(lián)動是基于區(qū)域經(jīng)濟合作而產(chǎn)生的，指的是建立在國家政治統(tǒng)治、行政管理和公共服務(wù)基礎(chǔ)上的不同的地域單元下基于經(jīng)濟發(fā)展而采取的聯(lián)合行動，其執(zhí)法模式采取的是“區(qū)域化”的市場主導型的橫向政府協(xié)作和“區(qū)域主義”政府主導型的縱向協(xié)調(diào)。鑒于海上溢油事故具有受風力、潮流等因素影響在海域大規(guī)模擴散的特征，其污染具有跨地域性，需要區(qū)域之間的合作才能有效管理溢油污染。此處的區(qū)域聯(lián)動是建立在“區(qū)域主義”而非“區(qū)域化”的理論基礎(chǔ)上，地區(qū)之間的協(xié)同合作不是自發(fā)而成，而是由政府政策強制力促成。[7]

根據(jù)上文對海上溢油應(yīng)急管理體制的構(gòu)建，在中央到地方的縱向行政指令統(tǒng)籌下，省級、地市級的溢油應(yīng)急管理中心之間針對溢油事故進行橫向的協(xié)作。同時，海上突發(fā)性事件的救援不能單純依靠行業(yè)管理部門或?qū)ｍ椌仍畣挝?，由于事故直接危害到公共安全和環(huán)境安全，需要通過充分整合各系統(tǒng)資源，實現(xiàn)全社會資源的優(yōu)化配置，從而提升全社會總體應(yīng)急管理的能力和水平。[8]借鑒挪威海上溢油區(qū)域應(yīng)急資源合作制度，此處的合作包括：一方面，公共溢油管理體系下區(qū)域應(yīng)急資源合作，如NCA（海岸管理局）征用挪威所有的應(yīng)急資源和裝備用于溢油應(yīng)急與處置，其中也包括NOFO（挪威石油聯(lián)盟）協(xié)會的應(yīng)急資源，同時，NOFO協(xié)會與較多的政府、科研院所構(gòu)建合作關(guān)系，包括挪威海岸警衛(wèi)隊、22個國際污染應(yīng)急組織、挪威自然科學研究院（NNA）等；[9]另一方面，私有溢油管理體系下的區(qū)域應(yīng)急資源合作，如Clean Seas Assiociation與Fish-fleeting簽訂合作協(xié)議，[5]307為溢油應(yīng)急管理提供服務(wù)。

海上溢油應(yīng)急管理區(qū)域聯(lián)動制度包括三方面。

第一，事發(fā)地政府。《生物多樣性公約》第V/6號決定《生態(tài)系統(tǒng)方法》中“原則二”要求“將管理下放到最低的適當層級”，指出決策制定行為與管理行為越靠近生態(tài)系統(tǒng)，產(chǎn)生的問題、公信力以及對地方知識的運用將越多，而這對管理成功至關(guān)重要。[10]事發(fā)地政府內(nèi)部的相關(guān)部門的職責規(guī)定也涉及對溢油管理的參與，如根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》等法律法規(guī)的規(guī)定，環(huán)保部門負責對信息的管理，并參與海上環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法；根據(jù)國務(wù)院新“三定”的規(guī)定，漁業(yè)部門組織國家海洋局等擬訂保護海洋漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境的政策制度。而且，事發(fā)地政府作為公共管理主體能夠發(fā)動單位、個人及其他區(qū)域溢油應(yīng)急資源參與到對溢油的應(yīng)急工作中，如對溢油的應(yīng)急準備等，事發(fā)地政府是海上溢油區(qū)域聯(lián)動執(zhí)法的首要力量。

第二，石油公司。石油公司具備管理溢油的優(yōu)勢，海洋石油勘探開發(fā)具有極強的專業(yè)性，石油公司較之地方政府在應(yīng)對溢油事件方面具有更為先進的科學設(shè)備和物資儲備等區(qū)域溢油應(yīng)急資源，如中海石油環(huán)保服有限公司及其旗下的基地?？梢越梃b挪威構(gòu)建石油公司聯(lián)盟制度。挪威NOFO作為石油公司的聯(lián)盟，屬于私營管理主體，不僅整合了包括BP、Eni及殼牌等大型石油公司的溢油應(yīng)急與處置資源，如溢油回收船、牽引船、遠海機械式溢油回收系統(tǒng)等，同時也能夠與政府、相關(guān)機構(gòu)和其他私人建立伙伴關(guān)系。為政府與企業(yè)在溢油應(yīng)急方面的合作搭建了橋梁，吸收社會力量參與溢油應(yīng)急管理與處置能力的建設(shè)，提升國家溢油應(yīng)急與處置能力。橫向聯(lián)動下的石油公司之間能夠相互合作，相互監(jiān)管，有助于加強對石油公司制定應(yīng)急計劃等情況的監(jiān)管。綜上，石油公司在應(yīng)對溢油事件中具有重要地位，在區(qū)域聯(lián)動活動中必不可少。

第三，應(yīng)急支持保障力量。中國海事部門已先后在煙臺、秦皇島、大連和廈門建成了四個國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫，并在煙臺和秦皇島建立應(yīng)急技術(shù)交流示范中心，同時還建立了成山頭設(shè)備庫、青島設(shè)備庫等。設(shè)備庫配置了各類應(yīng)對溢油事件的系統(tǒng)、先進的溢油管理設(shè)備等溢油應(yīng)急資源以支持應(yīng)對溢油事故。海洋局也擁有眾多的海監(jiān)船、海監(jiān)飛機等資源。中國在上海、深圳等地目前已成立具有一定規(guī)模的專業(yè)溢油應(yīng)急清污公司，如上海東安海上溢油應(yīng)急中心等。[11]海上溢油應(yīng)急管理區(qū)域聯(lián)動制度的建立，將管理溢油事故的應(yīng)急支持保障力量納入海上溢油應(yīng)急管理過程中，克服了中國各地在海上溢油應(yīng)急方面的物資儲備分布不均和科技水平參差不齊的局面。

橫向地方溢油應(yīng)急管理中心之間共同協(xié)作管理海上溢油事故。將事發(fā)地政府、石油公司以及應(yīng)急支持保障力量引入，進行橫向作用，整合了區(qū)域溢油管理應(yīng)急資源，增加了溢油應(yīng)急管理力量，提高了溢油應(yīng)急管理效率。通過省級和地市級溢油應(yīng)急反應(yīng)中心的縱向指導和協(xié)調(diào)構(gòu)建海上溢油應(yīng)急管理區(qū)域聯(lián)動體系，實現(xiàn)了區(qū)域聯(lián)動的制度構(gòu)建。

如圖1所示，省級溢油應(yīng)急管理中心之間負責指導和協(xié)調(diào)地市級的政府、應(yīng)急支持保障部門的區(qū)域聯(lián)動，跨省的溢油事件則由國務(wù)院海上溢油應(yīng)急管理工作組或者溢油應(yīng)急指揮部負責指導和協(xié)調(diào)省級政府以及應(yīng)急支持保障力量的區(qū)域聯(lián)動。

圖1 地市級海上溢油區(qū)域聯(lián)動制度模式圖

（三）應(yīng)急預防方面：實現(xiàn)信息共享，建立信息通報制度

在中國尚未建立健全的海上溢油事故關(guān)于船舶、事故記錄的基礎(chǔ)型數(shù)據(jù)庫的，不能對溢油事件發(fā)生的類型、原因和地點予以明確的情況下，對溢油事故信息的收集（包括信息的報告和通報）和共享在對溢油事故進行應(yīng)急預防中所起的作用至關(guān)重要；另外，中國相關(guān)法規(guī)范也對溢油發(fā)生后對信息的收集和共享做出規(guī)定，新修訂的《環(huán)境保護法》第47條、《海洋環(huán)境保護法》第17條、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》第19條以及《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)環(huán)境事件預案》均對應(yīng)對突發(fā)事件信息的收集做出了規(guī)定。然而，從《海洋環(huán)境保護法》《加強環(huán)境保護意見》等相關(guān)法規(guī)范的規(guī)定中不難看出，相關(guān)信息主要是由責任單位或者責任人向有關(guān)部門報告，主管部門只是被動地接收；同時，在相關(guān)的法規(guī)范規(guī)定籠統(tǒng)、缺失的情況下，海上鉆井平臺等海洋工程項目作為地方的重大經(jīng)濟項目，基于地方保護主義，石油公司趨利避害，加之自身對信息的獲取和判斷能力不足，向相關(guān)部門拒報、遲報、瞞報甚至虛報，更妄談向社會通報，難以實現(xiàn)對溢油事件的信息收集和共享。因此為了轉(zhuǎn)變這種信息難以收集和共享的被動局面，化被動為主動，在原有法規(guī)范規(guī)定的基礎(chǔ)上，擬建立信息通報制度。

此處的信息通報區(qū)別于《海洋環(huán)境保護法》的單方面“外部通報”，如“由造成海洋環(huán)境污染事故的單位和個人，向可能受到危害者通報”。信息通報制度分為兩個層面。

1.建立內(nèi)部信息通報制度

信息的內(nèi)部通報需要溢油管理部門主動收集信息，可以借鑒挪威和澳大利亞的做法。挪威的運輸監(jiān)測制度是由海岸管理部門的五個運輸中心進行管理，集合了對海岸和海洋水域的空中和衛(wèi)星監(jiān)測，建立跨系統(tǒng)多層次海上溢油應(yīng)急信息平臺。澳大利亞1996年制定的《水上石油監(jiān)管條例（海上設(shè)施安全管理）》、2001年制定的《水上石油監(jiān)管條例（管道安全）》等聯(lián)邦法律條文以及各州、地區(qū)制定的專門針對本州（地區(qū)）的安全監(jiān)管法規(guī)構(gòu)成了在國家海上安全局（一級組織）統(tǒng)領(lǐng)下的海上油氣資源安全監(jiān)管體系。同時，根據(jù)《突發(fā)環(huán)境事件預案》3.3“環(huán)境保護部通報相關(guān)省級環(huán)境保護主管部門”、“事發(fā)地人民政府通報相鄰行政區(qū)域同級人民政府或環(huán)境保護主管部門”以及新《海洋石油勘探應(yīng)急預案》3.2.2“通報海事、漁業(yè)及地方海洋行政主管部門等相關(guān)職能部門”等有關(guān)“內(nèi)部通報”的規(guī)定，由事發(fā)地溢油應(yīng)急管理中心及時對溢油進行監(jiān)視和監(jiān)控，一旦發(fā)生船舶溢油或者石油勘探開發(fā)工程溢油時，及時收集信息，在區(qū)域聯(lián)動制度下，橫向的溢油應(yīng)急管理中心進行信息的相互通報。各溢油應(yīng)急管理中心機構(gòu)接到事件信息通報后根據(jù)《突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法》規(guī)定的程序和方法將信息上報上一級溢油應(yīng)急管理中心，發(fā)生重大或者特別重大的溢油事件，可以上報國務(wù)院海上溢油管理工作組，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部縱向的信息共享。

2.建立外部信息披露制度

《政府信息公開條例》規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當及時、準確地公開政府信息，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的，需要社會公眾廣泛知曉或者參與信息，行政機關(guān)應(yīng)當主動公開?！庇梢缬褪掳l(fā)地的溢油應(yīng)急管理中心進行相關(guān)信息的收集，在組織體系建構(gòu)的基礎(chǔ)上，根據(jù)溢油事故的級別，由相關(guān)的溢油應(yīng)急管理中心將所獲取的信息通過警報器、電視、信息網(wǎng)絡(luò)、宣傳車或組織人員逐戶通知等方式及時傳遞至可能受到溢油事故危害的地方政府、企事業(yè)單位和個人。此舉避免了責任方為謀求經(jīng)濟利益最大化對信息封鎖，以及專業(yè)機構(gòu)因監(jiān)視監(jiān)控不力，未獲取信息或獲取信息不足而不予披露，提高了社會獲取溢油相關(guān)信息的可能性和及時性。

（四）應(yīng)急預警方面：構(gòu)建海上溢油模擬評估制度

隨著國外對預警原則以及預警技術(shù)的發(fā)展，中國也提出“建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制”。在此背景下，《規(guī)劃》以及《環(huán)境保護法》第47條等均提出加強環(huán)境預警建設(shè)，建立預警機制并制定預警方案，《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)環(huán)境事件預案》也對預警做出規(guī)定，國家對環(huán)境預警的重視可見一斑，然而對如何預警未做出技術(shù)性的規(guī)定，難以發(fā)揮預警的效果。

根據(jù)預警的概念和特征，首先，針對具體的區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，通過研究其過程，給出未來演化的方向、速度及穩(wěn)定性等；而后，對方向、速度及穩(wěn)定性等系統(tǒng)變量變化趨勢進行估計并對其進行價值的判斷與選擇。[12]因此，對溢油事件進行應(yīng)急預警也應(yīng)當包含兩方面的內(nèi)容，即過程的模擬和結(jié)果的評估。美國的自然資源損害評價模式是世界上較為完善的溢油事故損害評估體系①美國的自然資源損害評價模式是以《清潔水法》、CERCLA、OPA1990為制度基礎(chǔ)，以內(nèi)政部和NOAA的相關(guān)評估規(guī)則為代表的自然資源損害評估規(guī)則為規(guī)則基礎(chǔ)，包含了眾多評估版本，如Type A、Type B等；眾多評估方法，如條件價值法、生境等價分析等。，NOAA對溢油擴散方向進行模擬，進行預評估。美國各州與地方政府建立應(yīng)急管理準備能力評估體系，有針對本州具體情況的評估公式，如華盛頓評估公式、佛羅里達評估公式等。[13]結(jié)合中國相關(guān)法規(guī)范如《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)環(huán)境事件預案》對預警做出的規(guī)定，構(gòu)建溢油模擬評估制度。

1.溢油橫向模擬制度

溢油橫向模擬建立在橫向區(qū)域的基礎(chǔ)上，指的是在溢油事故發(fā)生后，油膜受到風力、表層流、引潮力等作用下在海面上漂移、擴散和風化，勢必會污染其他區(qū)域的海域，如渤海溢油影響到了河北、遼寧等省份。在應(yīng)對墨西哥灣溢油事故過程中NOAA對溢油未來的擴散方向進行的模擬可供借鑒。一旦發(fā)生溢油事件，溢油事故發(fā)生地的海上溢油應(yīng)急管理中心在收集到相關(guān)信息后，根據(jù)海流數(shù)值預報模型、波浪數(shù)值預報模型、海面風場數(shù)值預報模型和溢油漂移擴散數(shù)值預報模型對油膜的擴散進行初步模擬。[14]在初步模擬的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域聯(lián)動制度和信息通報制度，將相關(guān)信息和初步模擬結(jié)果立即通報溢油擴散海域溢油應(yīng)急管理中心，對溢油事件進行二次模擬，再將對溢油的模擬結(jié)果和相關(guān)溢油信息依次通報，并向之前的溢油應(yīng)急中心反饋，這種依次的進行構(gòu)成橫向的溢油模擬體系。這種橫向的溢油模擬體系能夠迅速有效地傳遞和反饋溢油應(yīng)急管理中心的繼續(xù)報告和補充報告。

2.溢油縱向評估制度

溢油縱向評估建立在橫向模擬的基礎(chǔ)上，對溢油在不同區(qū)域的方向、速度及穩(wěn)定性等系統(tǒng)變量的演化過程的模擬結(jié)果進行評估。學者參照美國州與地方政府應(yīng)急管理準備能力評估體系、IMO的《海上溢油風險評價和反應(yīng)防備評估手冊》以及中國有關(guān)海上溢油污染的法規(guī)范、標準和指南等，建立了海上溢油應(yīng)急能力的評估指標體系，包括5個一級指標和20個二級指標。[15]通過各個指標下的預測值對溢油的模擬結(jié)果進行價值的判斷和選擇。通過溢油污染評估指標體系對溢油進行評估，由事發(fā)地的溢油應(yīng)急管理中心按照《突發(fā)事件應(yīng)對法》第42條以及《突發(fā)環(huán)境事件預案》3.2.1對預警的級別的規(guī)定確定預警級別，難以評估確定時，及時上報上級溢油應(yīng)急管理中心或者中央一級的應(yīng)急管理機構(gòu)。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第43條的程序規(guī)定，由相應(yīng)的溢油應(yīng)急管理中心發(fā)布應(yīng)急警報，決定并宣布相關(guān)區(qū)域進入預警期，并采取《突發(fā)事件應(yīng)對法》第44條和第45條規(guī)定的相應(yīng)措施，啟動應(yīng)急預案對溢油事件進行處置。

（五）應(yīng)急處置方面：形成應(yīng)急預案制度

作為應(yīng)急管理的事中部分，啟動應(yīng)急預案標志著應(yīng)急處置的開始。對溢油事故的應(yīng)急處置應(yīng)當明確處置主體，文中的“應(yīng)急處置”區(qū)別于應(yīng)急處置概念中僅應(yīng)急管理者對突發(fā)事件（包括溢油這種突發(fā)環(huán)境事件）的處置。首先，包括責任方溢油處置。一方面，相關(guān)法規(guī)范規(guī)定責任方對溢油進行處置?！锻话l(fā)環(huán)境環(huán)境預案》4.2.1現(xiàn)場污染處置規(guī)定：涉事責任方要立即采取措施，切斷和控制污染源，防止污染蔓延擴散。對污染物進行處置；《海洋石油勘探預案》2.2.4（6）規(guī)定石油生產(chǎn)集團公司對已發(fā)生的溢油事故，負責指揮溢油事故現(xiàn)場的應(yīng)急相應(yīng)工作，包括對溢油的處置；《中國海上船舶溢油應(yīng)急計劃》3.5（1）規(guī)定：確認事故的責任方，責令其采取可能做到的防范措施?！吨腥A人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》第16條及第26條以及《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第37條和第50條也規(guī)定了責任方對發(fā)生的溢油立即報告以及控制、減輕和消除污染的責任。另一方面，溢油責任方多為石油開采和運輸相關(guān)單位，其對石油的開采必定具備防止和封堵溢油的能力和技術(shù)，《海洋石油勘探應(yīng)急預案》2.2.4（2）規(guī)定制定溢油應(yīng)急預案、建立溢油應(yīng)急響應(yīng)機構(gòu)以及技術(shù)保障體系；《中國海上船舶溢油應(yīng)急計劃》1.5規(guī)定責任方需依法編制溢油應(yīng)急預案。另外，新《環(huán)境保護法》第47條，《海洋環(huán)境保護法》第18條、第54條，《海洋石油勘探開發(fā)管理條例》第6條，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第10條及第14條，《海洋石油勘探方法》第9條、第18條及第19條，《海上船舶污染事故調(diào)查管理規(guī)定》第5條及第6條以及《海上石油勘探開發(fā)溢油應(yīng)急響應(yīng)執(zhí)行程序》等均規(guī)定參與石油勘探的石油公司均需制定溢油應(yīng)急計劃，參與溢油的管理，作為責任方應(yīng)對溢油的處置做出規(guī)定。其次，鑒于溢油應(yīng)急管理組織體系的理論構(gòu)建，以及在渤海溢油、大連新港溢油中地方政府存在溢油處置的重大缺陷，概念中的“應(yīng)急管理者”限于地方人民政府。綜上，應(yīng)急處置包含兩個層面：責任方的溢油處置與地方政府的溢油處置。為了實現(xiàn)溢油應(yīng)急的事中管理必須對兩方面的溢油處置予以規(guī)制。

1.構(gòu)建責任方應(yīng)急預案制度

澳大利亞實行安全監(jiān)管模式對溢油責任方的處置工作進行規(guī)制。安全監(jiān)管模式是由監(jiān)管機構(gòu)制定監(jiān)管目標和原則，被監(jiān)管者在自定安全規(guī)范的基礎(chǔ)上接受監(jiān)管機構(gòu)的評估、監(jiān)督；安全監(jiān)管模式的核心要求是被監(jiān)管者（責任方）必須說明其已經(jīng)充分認識、充分評估了可能發(fā)生的風險，并會采取一切必要的措施，將風險降到盡可能低的水平；基本原則是誰制造了風險，誰就有能力來控制風險，對設(shè)備、技術(shù)以及績效作出規(guī)定。[6]53《海洋環(huán)境保護法》《突發(fā)環(huán)境事件預案》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》《海洋石油勘探預案》以及《中國海上船舶溢油應(yīng)急計劃》等雖對責任方在應(yīng)對溢油方面的設(shè)備要求、應(yīng)急能力、應(yīng)急預案和應(yīng)急管理作出規(guī)定，然而畢竟海上溢油法規(guī)范對溢油處置做出框架式的規(guī)定，相當于對應(yīng)急處置設(shè)定了目標。然而，僅目標的設(shè)定難以使尋求經(jīng)濟利益最大化的溢油責任方充分認識到溢油發(fā)生的風險，進而積極地對溢油進行評估和處置。鑒于處置設(shè)備和應(yīng)急預案本身具有專業(yè)性和特殊性，只有企業(yè)最清楚設(shè)備的具體情況和預案的內(nèi)容，也必須由企業(yè)進行運用和制定。如，大連新港溢油、渤海溢油發(fā)生后的石油公司應(yīng)急預案難以對溢油事件適用，不利于對溢油事件的管理。[16-17]因此必須對溢油責任方的應(yīng)急處置予以規(guī)制。首先，橫向上的規(guī)制，基于溢油的流動性和擴散性，一旦發(fā)生溢油會波及其他海域，勢必造成環(huán)境污染、資源破壞導致經(jīng)濟受損，對其他地區(qū)的石油公司會產(chǎn)生連鎖的不良影響。其他海域出現(xiàn)溢油后，在區(qū)域聯(lián)動制度的橫向作用下，石油公司及應(yīng)急設(shè)備庫等事業(yè)單位、作業(yè)者結(jié)合本行業(yè)的專業(yè)性和技術(shù)性，對造成溢油的責任方的應(yīng)急預案、技術(shù)設(shè)備以及應(yīng)急能力進行評判，并根據(jù)《突發(fā)環(huán)境事件預案》等法規(guī)范督促責任方對溢油進行處置，修改溢油應(yīng)急預案甚至為其提供溢油應(yīng)急預案，實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)的監(jiān)督。其次，縱向上的規(guī)制，在溢油應(yīng)急管理組織體系的構(gòu)建的基礎(chǔ)上，責任方需接受溢油應(yīng)急管理中心的監(jiān)督，當超出自己溢油應(yīng)急管理能力時，事發(fā)地的責任方應(yīng)當根據(jù)《海洋石油勘探預案》2.2.4（5）的規(guī)定將對溢油的處置情況報告給溢油應(yīng)急管理中心，接受報告的溢油應(yīng)急管理中心通報同級溢油應(yīng)急管理中心，根據(jù)《突發(fā)環(huán)境事件預案》3.3對突發(fā)事件報告程序的規(guī)定，其他溢油應(yīng)急管理中心按照報告程序予以上報。必要時，由國務(wù)院溢油應(yīng)急管理工作組組成溢油應(yīng)急指揮部，各級溢油應(yīng)急管理中心相互協(xié)調(diào)、互相配合，指導責任方進行溢油的處置工作。最后，在橫向和縱向規(guī)制的作用下，增加責任方的責任追究事項，加大對責任方的處罰力度，使其根本利益的得失與溢油處置的成效相掛鉤，將溢油處置作為自己“份內(nèi)”的事。

2.構(gòu)建地方政府應(yīng)急預案制度

當前，國家海事部門制定《中國海上船舶溢油應(yīng)急計劃》并在此基礎(chǔ)上制定各海區(qū)船舶溢油應(yīng)急計劃，而國家海洋部門僅有國家海洋局制定《海洋石油勘探應(yīng)急預案》和南海分局制定《南海分局海上油氣開發(fā)溢油事件應(yīng)急預案》，各地區(qū)尚未制定相關(guān)的《海洋石油勘探應(yīng)急預案》，難以明確相關(guān)管理主體的職權(quán)、分工及責任范圍，不利于防止溢油事件危害的擴大，進而難以對突發(fā)事件高效率地處置。如蓬萊19-3油田溢油事故發(fā)生后，山東省政府、煙臺市政府均未制定《海洋石油勘探應(yīng)急預案》，對海上溢油事件的處置缺乏具有操作性、指南性的方案，未發(fā)布任何海上溢油的信息。[18]對應(yīng)急管理者溢油處置的規(guī)制，根據(jù)溢油應(yīng)急管理區(qū)域聯(lián)動制度的建立要求，一方面，省級政府在國務(wù)院海上溢油應(yīng)急管理工作組指導下參與溢油的處置，因工作組由國家海洋局和國家海事局聯(lián)合牽頭，在對海上石油勘探開發(fā)未做出溢油應(yīng)急預案的情形下，省級政府可以依據(jù)國家海洋局制定的《海洋石油勘探應(yīng)急預案》對石油平臺、管道管線的溢油進行管理，并制定相應(yīng)預案。同時，在縱向行政指令的統(tǒng)籌下，省級人民政府可以依據(jù)《海洋石油勘探應(yīng)急預案》指導地市級政府制定相應(yīng)預案，通過各級政府海上石油勘探開發(fā)溢油事件應(yīng)急預案的制定，對各級政府的溢油處置進行規(guī)制，避免出現(xiàn)類似渤海溢油事件的地方政府不作為的現(xiàn)象；另一方面，溢油事件瞬息萬變，溢油應(yīng)急預案很難與之相配套甚至可能失效。省級政府根據(jù)《海洋石油勘探應(yīng)急預案》進行溢油管理，既不照搬預案，也不受該預案的完全制約而固步自封，能夠在較短時間內(nèi)根據(jù)本地的特點實現(xiàn)預案創(chuàng)新、決策創(chuàng)新、領(lǐng)導創(chuàng)新，真正順利地完成海上溢油的應(yīng)急管理。

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The new discussion on the legislation of emergency management of marine oil spill in China

MEI Hong，LIN Yi-hong

（School of Law and Politics，Ocean University of China，Qingdao 266110，China）

In the process of emergency management of marine oil spill in China, there exposes the problems in aspects of emergency organization, emergency prevention, emergency warning and emergency disposal. Combining with the newly revisedEnvironmentalProtectionLawofthePeople’sRepublicofChinaandNationalEnvironmentalEmergencyResponsePlan, the newly enactedMeasuresfortheAdministrationoftheEmergencyEnvironmentalAccidents,MeasuresonEnvironmentalEmergencyResponseManagementandEmergencyResponsePlanoftheStateOceanicAdministrationforOilSpillsDuringOffshoreOilExplorationandDevelopment, suggestions have been put forward on improving the organization system of marine oil spilling, establishing the regional linkage regime, the information reporting system and the oil spilling simulating and assessing mechanism. Legislation on emergency disposal and other detailed, feasible legislation suggestions have also been discussed.

marine oil spill；emergency management；emergency organization；emergency prevention；emergency warning；emergency disposal

2015-05-23

教育部人文社會科學重點研究基地中國海洋大學海洋發(fā)展研究院自設(shè)項目“海上溢油應(yīng)急處理立法研究”（2013JDZS02），中國海洋發(fā)展研究中心青年項目“海上溢油應(yīng)急反應(yīng)機制研究”（AOCQN201223），山東省社科規(guī)劃項目“海上溢油生態(tài)損害國家索賠制度構(gòu)建研究”（13CFXJ08）

梅宏（1973-），男，陜西安康人，法學博士，中國海洋大學法政學院副教授，E-mail：maritime007@163.com；林奕宏（1989-），男，山東招遠人，中國海洋大學法政學院法律碩士研究生，E-mail：729824413@qq.com。

DF961.9

A

2096-028X（2015）03-0037-10

梅宏,林奕宏．中國海上溢油應(yīng)急管理立法新論[J]．中國海商法研究，2015，26（3）：37-46