李順德

對加強著作權(quán)行政執(zhí)法的思考

李順德

知識產(chǎn)權(quán)實行專業(yè)行政執(zhí)法和行政準(zhǔn)司法機構(gòu)執(zhí)法與司法平行的“雙軌制”是世界上多數(shù)國家的通行做法；國外知識產(chǎn)權(quán)行政管理機構(gòu)沒有直接行政執(zhí)法職能，知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法主要依靠專業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)和行政準(zhǔn)司法機構(gòu)；我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)承擔(dān)直接行政執(zhí)法職能具有中國特色，是特定歷史條件下的產(chǎn)物；強化專業(yè)行政執(zhí)法、逐步淡化行政管理機關(guān)直接執(zhí)法是我國知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的發(fā)展方向；知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)的發(fā)展方向主要是不斷強化知識產(chǎn)權(quán)行政管理和為社會提供服務(wù)，而不是強化知識產(chǎn)權(quán)直接行政執(zhí)法；在沒有實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法專業(yè)化之前，知識產(chǎn)權(quán)行政機關(guān)的直接行政執(zhí)法不能削弱，只能加強，加強的重點應(yīng)該是針對盜版和假冒等量大面廣、社會危害性大的違法行為；加強網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的知識產(chǎn)權(quán)保護是當(dāng)前知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法保護的重點，也是知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的重點。

著作權(quán) 行政執(zhí)法

我國《著作權(quán)法》正在進行第三次修改。在2014年6月6日向社會公開的《著作權(quán)法》（修訂草案送審稿）中，將現(xiàn)行《著作權(quán)法》第48條①現(xiàn)行《著作權(quán)法》第48條：“有下列侵權(quán)行為的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況，承擔(dān)停止侵害、消除影響、賠禮道歉、賠償損失等民事責(zé)任；同時損害公共利益的，可以由著作權(quán)行政管理部門責(zé)令停止侵權(quán)行為，沒收違法所得，沒收、銷毀侵權(quán)復(fù)制品，并可處以罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，著作權(quán)行政管理部門還可以沒收主要用于制作侵權(quán)復(fù)制品的材料、工具、設(shè)備等；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）未經(jīng)著作權(quán)人許可，復(fù)制、發(fā)行、表演、放映、廣播、匯編、通過信息網(wǎng)絡(luò)向公眾傳播其作品的，本法另有規(guī)定的除外；（二）出版他人享有專有出版權(quán)的圖書的；（三）未經(jīng)表演者許可，復(fù)制、發(fā)行錄有其表演的錄音錄像制品，或者通過信息網(wǎng)絡(luò)向公眾傳播其表演的，本法另有規(guī)定的除外；（四）未經(jīng)錄音錄像制作者許可，復(fù)制、發(fā)行、通過信息網(wǎng)絡(luò)向公眾傳播其制作的錄音錄像制品的，本法另有規(guī)定的除外；（五）未經(jīng)許可，播放或者復(fù)制廣播、電視的，本法另有規(guī)定的除外；（六）未經(jīng)著作權(quán)人或者與著作權(quán)有關(guān)的權(quán)利人許可，故意避開或者破壞權(quán)利人為其作品、錄音錄像制品等采取的保護著作權(quán)或者與著作權(quán)有關(guān)的權(quán)利的技術(shù)措施的，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；（七）未經(jīng)著作權(quán)人或者與著作權(quán)有關(guān)的權(quán)利人許可，故意刪除或者改變作品、錄音錄像制品等的權(quán)利管理電子信息的，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；（八）制作、出售假冒他人署名的作品的?！标P(guān)于規(guī)范著作權(quán)行政管理部門行政執(zhí)法的內(nèi)容擴展為第77條①和第78條②《著作權(quán)法》（修訂草案送審稿）第77條：“下列侵權(quán)行為，可以由著作權(quán)行政管理部門責(zé)令停止侵權(quán)行為，予以警告，沒收違法所得，沒收、銷毀侵權(quán)制品和復(fù)制件，非法經(jīng)營額五萬元以上的，可處非法經(jīng)營額一倍以上五倍以下的罰款，沒有非法經(jīng)營額、非法經(jīng)營額難以計算或者非法經(jīng)營額五萬元以下的，可處二十五萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，著作權(quán)行政管理部門可以沒收主要用于制作侵權(quán)制品和復(fù)制件的材料、工具、設(shè)備等；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）未經(jīng)著作權(quán)人許可，復(fù)制、發(fā)行、出租、展覽、表演、播放、通過網(wǎng)絡(luò)向公眾傳播其作品的，本法另有規(guī)定的除外；（二）未經(jīng)表演者許可，播放、錄制其表演，復(fù)制、發(fā)行、出租錄有其表演的錄音制品，或者通過網(wǎng)絡(luò)向公眾傳播其表演的，本法另有規(guī)定的除外；（三）未經(jīng)錄音制作者許可，復(fù)制、發(fā)行、出租、通過網(wǎng)絡(luò)向公眾傳播其錄音制品的，本法另有規(guī)定的除外；（四）未經(jīng)廣播電臺、電視臺許可，轉(zhuǎn)播、錄制、復(fù)制其廣播電視節(jié)目的，本法另有規(guī)定的除外；（五）使用他人享有專有使用權(quán)的作品、表演、錄音制品或者廣播電視節(jié)目的；（六）違反本法第五十條規(guī)定使用他人作品的；（七）未經(jīng)許可，使用權(quán)利人難以行使和難以控制的著作權(quán)或者相關(guān)權(quán)的，本法第七十四條第一款規(guī)定的情形除外；（八）制作、出售假冒他人署名的作品的?！保▌澗€部分表示新增加或修改的內(nèi)容），增加了第79條③《著作權(quán)法》（修訂草案送審稿）第78條：“下列違法行為，可以由著作權(quán)行政管理部門予以警告，沒收違法所得，沒收主要用于避開、破壞技術(shù)保護措施的裝置或者部件；情節(jié)嚴(yán)重的，沒收相關(guān)的材料、工具和設(shè)備，非法經(jīng)營額五萬元以上的，可處非法經(jīng)營額一倍以上五倍以下的罰款，沒有非法經(jīng)營額、非法經(jīng)營額難以計算或者非法經(jīng)營額五萬元以下的，可處二十五萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）未經(jīng)許可，故意避開或者破壞權(quán)利人采取的技術(shù)保護措施的，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；（二）未經(jīng)許可，故意制造、進口或者向他人提供主要用于避開、破壞技術(shù)保護措施的裝置或者部件，或者故意為他人避開或者破壞技術(shù)保護措施提供技術(shù)或者服務(wù)的；（三）未經(jīng)許可，故意刪除或者改變權(quán)利管理信息的，本法另有規(guī)定的除外；（四）未經(jīng)許可，知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利管理信息被刪除或者改變，仍然復(fù)制、發(fā)行、出租、表演、播放、通過網(wǎng)絡(luò)向公眾傳播相關(guān)作品、表演、錄音制品或者廣播電視節(jié)目的?！保▌澗€部分表示新增加或修改的內(nèi)容），全面強化、細化了著作權(quán)行政管理部門行政執(zhí)法的職能，引起社會各界的關(guān)注和爭議。

長期以來有一種流行的說法，稱中國大陸在知識產(chǎn)權(quán)方面實行的行政執(zhí)法與司法平行的“雙軌制”在世界上是特有的。其實，這種說法是不對的，至少是不確切的。有關(guān)“雙軌制”的一些爭議，行政執(zhí)法與司法孰優(yōu)孰劣，“雙軌制”是否需要長期共存，行政執(zhí)法究竟應(yīng)該不斷強化還是逐步弱化乃至取消，對這些問題一直爭議不斷，伴隨著《著作權(quán)法》的修改，這一爭議再次提上日程，值得我們進一步探討和思考。

一、知識產(chǎn)權(quán)實行專業(yè)行政執(zhí)法和行政準(zhǔn)司法機構(gòu)執(zhí)法與司法平行的“雙軌制”是世界上多數(shù)國家的通行做法

在2005年正式啟動的國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略研究課題中，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所承擔(dān)了“知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法”這一專題研究，曾經(jīng)對世界上一些有代表性的國家和地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法狀況進行了比較研究，包括美國、英國、德國、意大利、加拿大、澳大利亞、俄羅斯、日本、印度、新加坡、泰國、巴基斯坦、馬來西亞、菲律賓、韓國、以色列、黎巴嫩等國家和我國香港、澳門、臺灣地區(qū)。①參見李順德：《關(guān)于加強知識產(chǎn)權(quán)行政管理和行政執(zhí)法的思考》，載中國社會科學(xué)院知識產(chǎn)權(quán)中心編：《中國知識產(chǎn)權(quán)保護體系改革研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年第1版，本文多處內(nèi)容引自該文，不一一列出。通過上述比較研究，本文得出一些結(jié)論：

世界上設(shè)置知識產(chǎn)權(quán)法律制度的國家和地區(qū)，一般均設(shè)有知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)和司法機關(guān)知識產(chǎn)權(quán)行政管理機構(gòu)僅僅負責(zé)知識產(chǎn)權(quán)管理和服務(wù)，沒有直接執(zhí)法職能，知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法主要依靠專業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)和行政準(zhǔn)司法機構(gòu)；司法機關(guān)承擔(dān)知識產(chǎn)權(quán)司法保護和知識產(chǎn)權(quán)糾紛處理職能。

上述專業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)，是指警察（公安）局和海關(guān)等行政機關(guān)，這些機關(guān)承擔(dān)全面的行政執(zhí)法職能，并非知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)，也不是司法機關(guān)。在許多國家和地區(qū)，除了法院等司法機關(guān)負責(zé)知識產(chǎn)權(quán)的司法保護以外，作為專業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)的警察局和海關(guān)都擔(dān)負著知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的重任。

在這方面，我國香港地區(qū)具有典型意義。香港特區(qū)海關(guān)負有知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法的使命，其責(zé)任不僅限于邊境口岸，包括整個香港地區(qū)，這是香港地區(qū)與多數(shù)國家或地區(qū)的不同之處。香港地區(qū)海關(guān)對專利沒有執(zhí)法任務(wù)，但是對版權(quán)侵權(quán)和商標(biāo)假冒案，香港海關(guān)官員有權(quán)沒收或者查封貨物，有權(quán)進入和搜查任何經(jīng)營場所，或者對居所進行搜查。香港海關(guān)兼有內(nèi)地公安部門和海關(guān)的雙重職能。海關(guān)不僅負責(zé)口岸的管理，而且負責(zé)市場的清理，負責(zé)涉及商標(biāo)和版權(quán)的刑法執(zhí)行。特區(qū)政府就海關(guān)制定了一系列法規(guī)，如《防止盜用版權(quán)條例》、《進出口條例》、《商品說明條例》。海關(guān)內(nèi)設(shè)“版權(quán)和商標(biāo)調(diào)查科”，多達數(shù)百人，此外，還有上百人的“特遣隊”，聯(lián)同其他執(zhí)法部門如警察和食物環(huán)境衛(wèi)生署配合行動。澳門特區(qū)與香港特區(qū)類似，由海關(guān)知識產(chǎn)權(quán)廳負責(zé)具體執(zhí)法。

上述行政準(zhǔn)司法機構(gòu)（Administrative Quasi-Judicial Agencies），是國外對某些具有特殊性質(zhì)的行政機構(gòu)的統(tǒng)稱，例如美國國際貿(mào)易委員會（ITC）和美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC），類似于我國的行政司法機關(guān)。美國國際貿(mào)易委員會是一個獨立的準(zhǔn)司法聯(lián)邦機構(gòu)，其前身為1916年創(chuàng)建的美國關(guān)稅委員會。國際貿(mào)易委員會的職責(zé)范圍包括：判定美國內(nèi)行業(yè)是否因外國產(chǎn)品的傾銷或補貼而受到損害；判定進口對美國內(nèi)行業(yè)部門的影響；對某些不公平貿(mào)易措施，如對專利、商標(biāo)或版權(quán)的侵權(quán)行為，采取應(yīng)對措施；對貿(mào)易和關(guān)稅問題進行研究；就貿(mào)易與關(guān)稅問題向總統(tǒng)、國會和其它政府機構(gòu)提供技術(shù)性信息和建議。根據(jù)美國《關(guān)稅法》（1930年）337條款的規(guī)定，ITC對侵犯知識產(chǎn)權(quán)的進口商品案件擁有管轄權(quán)。

行政準(zhǔn)司法機構(gòu)不同于一般的行政管理機關(guān)，更接近于司法機關(guān)。依據(jù)法律規(guī)定，這些行政機構(gòu)擔(dān)負著類似于司法機關(guān)的職能，針對由于當(dāng)事人不服行政機關(guān)的決定，或行政機關(guān)、其他當(dāng)事人侵害相對方合法權(quán)益而產(chǎn)生爭議或糾紛而提出的相關(guān)請求，按照相關(guān)司法程序而不是行政程序進行審理、裁定，其裁定不同于一般行政機構(gòu)的行政裁定，必須對裁定的理由（事實和法律）做出充分說明，通常被認(rèn)定為是一級司法裁定，具有司法意義上的法律效力，需要設(shè)置相應(yīng)司法程序，由法定的司法機關(guān)對其承擔(dān)相應(yīng)的司法審查職能，對于其裁定的司法審查，如同上級法院對下級法院判決或裁決的司法審查一樣，是以上訴方式而不是以提起訴訟方式進行司法救濟，做出裁定的行政機構(gòu)不作為被告。行政準(zhǔn)司法機構(gòu)的行政執(zhí)法，相當(dāng)于專業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)的專業(yè)行政執(zhí)法，類似于司法，顯然與行政管理機構(gòu)的行政直接執(zhí)法是不同的。

根據(jù)上述研究和分析，本文得出以下結(jié)論：世界上許多國家在知識產(chǎn)權(quán)方面通行的做法都是專業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)和行政準(zhǔn)司法機構(gòu)行政執(zhí)法與司法平行的“雙軌制”。關(guān)于行政執(zhí)法與司法孰優(yōu)孰劣，行政執(zhí)法與司法“雙軌制”是否需要長期共存等問題的爭議，已經(jīng)有了明確的答案，不必再爭論下去。知識產(chǎn)權(quán)的行政執(zhí)法與司法“雙軌制”是尺有所短、寸有所長，將會相輔相成、長期共存。但是，這里所說的行政執(zhí)法主要是指專業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)和行政準(zhǔn)司法機構(gòu)行政執(zhí)法。

二、我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)承擔(dān)直接行政執(zhí)法職能具有中國特色

（一）有關(guān)國家和地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)管理機構(gòu)的管理和服務(wù)職能

根據(jù)有關(guān)人員到日本、英國、德國、法國、意大利、印度、新加坡、泰國等國家實地考察，以及通過其他途徑收集到的美國、加拿大、澳大利亞、韓國、以色列以及中國臺灣地區(qū)、香港地區(qū)、澳門地區(qū)的相關(guān)資料，這些國家和地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政管理機構(gòu)的管理和服務(wù)職能主要包括以下內(nèi)容：

1.知識產(chǎn)權(quán)登記；

2.知識產(chǎn)權(quán)許可、轉(zhuǎn)讓合同登記；

3.知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計；

4.知識產(chǎn)權(quán)法律、政策起草、制定及管理、實施；

5.知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)信息發(fā)布，提供多樣化的信息資源和信息工具，為公眾查找知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)信息提供方便；

6.知識產(chǎn)權(quán)對外合作、交流；

7.研究和推動科技創(chuàng)新和知識產(chǎn)權(quán)的商業(yè)化；

8.知識產(chǎn)權(quán)法律咨詢服務(wù)；

9.知識產(chǎn)權(quán)爭議調(diào)解；

10.知識產(chǎn)權(quán)普及、宣傳、培訓(xùn)、教育。

上述國家和地區(qū)的知識產(chǎn)權(quán)管理機構(gòu)均沒有直接行政執(zhí)法職能。

這里所說的知識產(chǎn)權(quán)管理機關(guān)直接行政執(zhí)法，是指知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)（專利局、商標(biāo)局、版權(quán)局等）和取得相應(yīng)行政授權(quán)的組織所實施的、依據(jù)知識產(chǎn)權(quán)法律規(guī)范直接審理、查處知識產(chǎn)權(quán)違法、侵權(quán)糾紛的行政執(zhí)法行為。

（二）我國大陸知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)的職能

我國由知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)直接從事知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的做法與世界上許多國家和地區(qū)在知識產(chǎn)權(quán)方面通行的專業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)和行政準(zhǔn)司法機構(gòu)行政執(zhí)法顯然是不同的，因此，我國在知識產(chǎn)權(quán)方面實行的行政執(zhí)法與法院等司法機關(guān)司法并存的“雙軌制”，與許多國家和地區(qū)在知識產(chǎn)權(quán)方面通行的專業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)行和行政準(zhǔn)司法機構(gòu)的行政執(zhí)法與司法平行的“雙軌制”相比存在明顯的區(qū)別。其不同之處在于，我國在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域?qū)嵭械氖切姓芾頇C關(guān)直接執(zhí)法、專業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)行政執(zhí)法與法院等司法機關(guān)司法并存的雙軌制。這一雙軌制的特色在于我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)承擔(dān)直接行政執(zhí)法職能。

以我國的版權(quán)行政管理機關(guān)為例，國家版權(quán)局設(shè)于國家新聞出版廣電總局內(nèi)，對外是兩塊牌子，國家新聞出版廣電總局局長兼任國家版權(quán)局局長，是國務(wù)院主管新聞出版、廣播影視和著作權(quán)管理的直屬機構(gòu)。具體執(zhí)行版權(quán)局職能的是新聞出版總署（國家版權(quán)局）的版權(quán)管理司。地方各級版權(quán)局大多也是設(shè)在相應(yīng)的新聞出版廣電管理機關(guān)或文化管理等行政管理機構(gòu)內(nèi)合署辦公。國家版權(quán)局對地方各級版權(quán)管理機關(guān)在業(yè)務(wù)上實施指導(dǎo)。全國31個省、自治區(qū)、直轄市全部設(shè)立了版權(quán)管理機構(gòu)。全國部分市（地、州、盟）中也設(shè)立了版權(quán)管理機構(gòu)。

國家版權(quán)局是國務(wù)院著作權(quán)行政管理部門f，主管全國的著作權(quán)管理工作，其主要職責(zé)是：

1.擬訂國家版權(quán)戰(zhàn)略綱要和著作權(quán)保護管理使用的政策措施并組織實施，承擔(dān)國家享有著作權(quán)作品的管理和使用工作，對作品的著作權(quán)登記和法定許可使用進行管理；

2.承擔(dān)著作權(quán)涉外條約有關(guān)事宜，處理涉外及港澳臺的著作權(quán)關(guān)系；

3.組織查處著作權(quán)領(lǐng)域重大及涉外違法違規(guī)行為；

4.組織推進軟件正版化工作。

國家版權(quán)局設(shè)置了版權(quán)管理司，版權(quán)管理司內(nèi)設(shè)置了執(zhí)法監(jiān)管處，承擔(dān)以下職能①http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/channels/475.html，國家版權(quán)局網(wǎng)站，最后訪問日期：2015年11月2日。：

1.參與起草有關(guān)版權(quán)法律、法規(guī)草案，擬訂有關(guān)版權(quán)規(guī)章、政策并組織實施；

2.部署、組織全國版權(quán)行政管理與執(zhí)法工作；

3.指導(dǎo)、監(jiān)督地方版權(quán)行政管理與執(zhí)法工作；

4.組織查處版權(quán)領(lǐng)域重大及涉外違法違規(guī)行為；

5.負責(zé)網(wǎng)絡(luò)版權(quán)監(jiān)管，組織查處重大及涉外網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版案件；

6.組織協(xié)調(diào)開展版權(quán)執(zhí)法重大活動和打擊侵權(quán)盜版專項行動；

7.組織推進全國軟件正版化工作；

8.承擔(dān)推進使用正版軟件工作部際聯(lián)席會議辦公室有關(guān)工作；

9.承辦打擊侵權(quán)盜版有功單位和人員的獎勵工作；

10.承辦全國打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室交辦的有關(guān)事項；

11.承辦司領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他事項。

在我國的《著作權(quán)法》和《著作權(quán)法實施條例》中對版權(quán)行政管理機關(guān)的行政執(zhí)法職能作出明確規(guī)定：

《著作權(quán)法》第48條：“有下列侵權(quán)行為的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況，承擔(dān)停止侵害、消除影響、賠禮道歉、賠償損失等民事責(zé)任；同時損害公共利益的，可以由著作權(quán)行政管理部門責(zé)令停止侵權(quán)行為，沒收違法所得，沒收、銷毀侵權(quán)復(fù)制品，并可處以罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，著作權(quán)行政管理部門還可以沒收主要用于制作侵權(quán)復(fù)制品的材料、工具、設(shè)備等；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

（一）未經(jīng)著作權(quán)人許可，復(fù)制、發(fā)行、表演、放映、廣播、匯編、通過信息網(wǎng)絡(luò)向公眾傳播其作品的，本法另有規(guī)定的除外；

（二）出版他人享有專有出版權(quán)的圖書的；

（三）未經(jīng)表演者許可，復(fù)制、發(fā)行錄有其表演的錄音錄像制品，或者通過信息網(wǎng)絡(luò)向公眾傳播其表演的，本法另有規(guī)定的除外；

（四）未經(jīng)錄音錄像制作者許可，復(fù)制、發(fā)行、通過信息網(wǎng)絡(luò)向公眾傳播其制作的錄音錄像制品的，本法另有規(guī)定的除外；

（五）未經(jīng)許可，播放或者復(fù)制廣播、電視的，本法另有規(guī)定的除外；

（六）未經(jīng)著作權(quán)人或者與著作權(quán)有關(guān)的權(quán)利人許可，故意避開或者破壞權(quán)利人為其作品、錄音錄像制品等采取的保護著作權(quán)或者與著作權(quán)有關(guān)的權(quán)利的技術(shù)措施的，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；

（七）未經(jīng)著作權(quán)人或者與著作權(quán)有關(guān)的權(quán)利人許可，故意刪除或者改變作品、錄音錄像制品等的權(quán)利管理電子信息的，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；

（八）制作、出售假冒他人署名的作品的?！?/p>

《著作權(quán)法實施條例》第36條：“有《著作權(quán)法》第48條所列侵權(quán)行為，同時損害社會公共利益，非法經(jīng)營額5萬元以上的，著作權(quán)行政管理部門可處非法經(jīng)營額1倍以上5倍以下的罰款；沒有非法經(jīng)營額或者非法經(jīng)營額5萬元以下的，著作權(quán)行政管理部門根據(jù)情節(jié)輕重，可處25萬元以下的罰款?！?/p>

《著作權(quán)法實施條例》第37條：“有《著作權(quán)法》第48條所列侵權(quán)行為，同時損害社會公共利益的，由地方人民政府著作權(quán)行政管理部門負責(zé)查處。

國務(wù)院著作權(quán)行政管理部門可以查處在全國有重大影響的侵權(quán)行為?！?/p>

根據(jù)上述法律法規(guī)，國家版權(quán)局還制定、出臺了一系列有關(guān)版權(quán)行政執(zhí)法的行政文件，具體規(guī)范版權(quán)行政執(zhí)法。

三、我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)具有行政直接執(zhí)法職能是特定歷史條件下的產(chǎn)物

在20世紀(jì)80年代，我國內(nèi)地知識產(chǎn)權(quán)法律制度建立之初，有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的司法體制尚未建立，面臨著較為繁重的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法和爭議糾紛處理任務(wù)，僅僅依靠司法機構(gòu)是難以勝任的。隨著知識產(chǎn)權(quán)法律制度建立而產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)，理所當(dāng)然地承擔(dān)起行政執(zhí)法的重任，既是必要的，也是現(xiàn)實的選擇。

在我國知識產(chǎn)權(quán)法律制度建立和實施的歷史過程中，知識產(chǎn)權(quán)行政機關(guān)的行政執(zhí)法起到非常重要的作用，形成了世界上特有的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)直接執(zhí)法、專業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)行政執(zhí)法與司法平行的“雙軌制”，這是特定歷史條件下的產(chǎn)物。

隨著我國知識產(chǎn)權(quán)法律制度的不斷完善，知識產(chǎn)權(quán)司法體制逐步建立、健全，行政管理機關(guān)直接執(zhí)法與司法平行的“雙軌制”的弊端逐漸顯現(xiàn)，對于這一特有體制改革的呼聲日益增強。20世紀(jì)90年代末期以來，隨著國家行政體制改革的不斷深入，在擔(dān)負行政執(zhí)法職能的行政機關(guān)中已經(jīng)出現(xiàn)了將行政管理與行政執(zhí)法分開的趨向。2000年修訂的專利法和2001年修訂的商標(biāo)法、著作權(quán)法，已經(jīng)反映了這樣的趨向，即知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)雖然仍然承擔(dān)部分直接執(zhí)法職能，但是主要針對盜版、假冒等涉及擾亂社會公共秩序、侵害社會公眾利益的違法行為，而對于一般知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為僅限于確定侵權(quán)與否，不再允許責(zé)令賠償和確定損害賠償數(shù)額，這實際上已經(jīng)弱化了相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為的直接執(zhí)法職能。

類似我國這樣的知識產(chǎn)權(quán)行政機關(guān)負責(zé)直接行政執(zhí)法，在世界范圍內(nèi)是極其少見的。這種做法使得我國政府直接承擔(dān)了過重的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法負擔(dān)，需要動用大量社會公共資源用于為少數(shù)知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人維護權(quán)利。這種不符合法律保護知識產(chǎn)權(quán)等“私權(quán)”的基本原則，而且也給其他國家國民傳遞了一個錯誤的信號，使他們在遇到知識產(chǎn)權(quán)糾紛問題時往往放棄正常的司法救濟，一味要求我國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)負責(zé)，甚至直接或通過其政府向我國政府施加壓力，要求我國政府直接干預(yù)立法、司法等具體法律事務(wù)。一些外國政府也把對知識產(chǎn)權(quán)這種私權(quán)的保護完全看作是我國政府的義務(wù)，當(dāng)該國知識產(chǎn)權(quán)人在我國境內(nèi)出現(xiàn)權(quán)利爭議等民事糾紛時，不顧其國民是否主動通過我國的司法途徑解決爭議，動輒指責(zé)我國政府保護知識產(chǎn)權(quán)不力，一再以此損害我國政府的國際形象。綜上，我國政府不應(yīng)該再承擔(dān)這種本不該由政府完全承擔(dān)的過重的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法負擔(dān)和壓力。

知識產(chǎn)權(quán)行政機關(guān)負責(zé)直接行政執(zhí)法，需要動用社會公共資源。這種行政執(zhí)法如果是直接為了維護社會公共秩序和社會公眾的利益是無可厚非的，但是如果主要是為了維護知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的利益，就是失當(dāng)?shù)?。如果不?dāng)?shù)財U張了行政執(zhí)法的范圍，實質(zhì)就是動用社會的公共資源去維護少數(shù)人的利益，是對社會公共資源的濫用和浪費。

從知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的角度來看，通過司法途徑維權(quán)，需要承擔(dān)相應(yīng)的維權(quán)成本，并且還要承擔(dān)維權(quán)失利的風(fēng)險，而通過行政途徑維權(quán)，一般不需要權(quán)利人承擔(dān)維權(quán)成本（這一維權(quán)成本是由社會公共資源支付的），當(dāng)然也不需要承擔(dān)維權(quán)失利的風(fēng)險，因此選擇通過行政途徑維權(quán)成為首選。

針對知識產(chǎn)權(quán)而言，盜版對社會公共秩序和社會公眾利益的危害是明顯的，因此盜版和假冒被稱之為世界范圍內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的兩大公害，是各國知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法的重點目標(biāo)，當(dāng)然也是知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的重點目標(biāo)。

四、強化專業(yè)行政執(zhí)法、逐步淡化行政管理機關(guān)直接執(zhí)法是我國知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的發(fā)展方向

知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法面臨的問題不是加強或弱化的選擇，而是如何強化的問題。知識產(chǎn)權(quán)行政不僅不能弱化，而且必須不斷加強，加強的重點是針對那些破壞社會公共秩序、損害社會公共利益的侵害知識產(chǎn)權(quán)的違法行為。無論是知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)直接執(zhí)法，還是專業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)，行政執(zhí)法的重點都應(yīng)該是這一目標(biāo)。從長遠發(fā)展來看，強化知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的重任主要應(yīng)由專業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)。作為知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)的發(fā)展方向主要是不斷強化知識產(chǎn)權(quán)行政管理和為社會提供服務(wù)，而不是強化知識產(chǎn)權(quán)直接行政執(zhí)法。為了逐步實現(xiàn)這一愿景，勢必需要逐步將知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)的直接行政執(zhí)法淡化、弱化、乃至剝離，實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法完全專業(yè)化，由知識產(chǎn)權(quán)專業(yè)執(zhí)法機構(gòu)或者社會專業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)。

當(dāng)初確立行政管理機關(guān)直接執(zhí)法與司法平行的“雙軌制”是歷史發(fā)展的需要，當(dāng)今將行政執(zhí)法與行政管理職能分離，設(shè)立專業(yè)行政執(zhí)法隊伍同樣是歷史發(fā)展的要求。

實施知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法與行政管理分離，設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)行政專業(yè)執(zhí)法隊伍，至少具有以下積極作用：

（一）便于集中使用行政資源，提高專業(yè)行政效能

將行政執(zhí)法與行政管理區(qū)分開來，成立統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法隊伍，便于知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)集中精力行使行政管理的職能，不必為具體直接行政執(zhí)法以及由此而引發(fā)的成為行政訴訟被告而分散精力，以便更好地承擔(dān)起服務(wù)社會、服務(wù)企業(yè)的職能；新設(shè)立的行政專業(yè)執(zhí)法隊伍，也可以集中精力進行行政執(zhí)法，不斷提高專業(yè)化行政執(zhí)法水平和執(zhí)法效率。

（二）改多頭行政執(zhí)法為統(tǒng)一行政執(zhí)法，增強行政執(zhí)法效果

將分散在知識產(chǎn)權(quán)（含專利局）系統(tǒng)、工商局系統(tǒng)和版權(quán)局等系統(tǒng)的行政執(zhí)法人員整合起來，設(shè)立統(tǒng)一的專業(yè)行政執(zhí)法隊伍，可以有效降低過去由于執(zhí)法隊伍分屬不同系統(tǒng)而帶來的相互協(xié)調(diào)成本，避免沖突；使得行政執(zhí)法隊伍的職責(zé)更加明確，不會發(fā)生不同執(zhí)法隊伍之間的推諉，有利于對執(zhí)法隊伍執(zhí)法效果的監(jiān)督、檢查；便于增加和配備更多、更有效的專業(yè)執(zhí)法工具和執(zhí)法手段，集中打擊那些易于分辨的盜版和假冒等量大面廣、社會危害性大、對知識產(chǎn)權(quán)保護法律環(huán)境影響突出的違法侵權(quán)行為。這樣的行政執(zhí)法機制，不但不會削弱已有的行政執(zhí)法，而且可以大大強化行政專業(yè)執(zhí)法。

（三）有助于行政執(zhí)法隊伍的自身建設(shè)

建立統(tǒng)一的專業(yè)行政執(zhí)法隊伍，可以針對行政專業(yè)執(zhí)法的特點，加強對執(zhí)法人員的培訓(xùn)和教育，培養(yǎng)既有專業(yè)知識又有綜合能力的執(zhí)法人員，這樣不僅有利于行政執(zhí)法隊伍自身的建設(shè)，也可以從根本上提高行政專業(yè)執(zhí)法水平。

中央的知識產(chǎn)權(quán)行政部門作為專門的知識產(chǎn)權(quán)審查、注冊和登記機構(gòu)，負責(zé)專利、外觀設(shè)計、集成電路布圖設(shè)計、商標(biāo)、版權(quán)等項的審查、注冊和登記工作，同時承擔(dān)相應(yīng)的行政管理職能，包括對地方知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)職能，強化面向社會的服務(wù)職能，而不再承擔(dān)行政直接執(zhí)法的職能。

地方的知識產(chǎn)權(quán)行政管理部門主要承擔(dān)本地區(qū)的知識產(chǎn)權(quán)行政管理事務(wù)，強化面向社會的服務(wù)職能，有些地方知識產(chǎn)權(quán)行政部門還要繼續(xù)承擔(dān)中央知識產(chǎn)權(quán)行政部門委托辦理的知識產(chǎn)權(quán)注冊和登記任務(wù)。

五、加強知識產(chǎn)權(quán)行政機關(guān)直接行政執(zhí)法的重點應(yīng)該是針對盜版和假冒等量大面廣、社會危害性大的違法行為

當(dāng)前，在沒有實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法專業(yè)化之前，知識產(chǎn)權(quán)行政機關(guān)的直接行政執(zhí)法不僅不能削弱，而且應(yīng)該加強。知識產(chǎn)權(quán)行政機關(guān)的直接行政執(zhí)法加強的重點應(yīng)該是針對盜版和假冒等量大面廣、社會危害性大的違法行為。知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)強化對以盜版和假冒為代表的破壞社會公共秩序、損害社會公共利益的侵害知識產(chǎn)權(quán)等違法行為的直接行政執(zhí)法，不僅是現(xiàn)實存在，也是現(xiàn)實需要。2011年以來，我國政府針對我國國情建立了以打擊盜版和打擊假冒商品為核心內(nèi)容的“雙打”行動長效機制，每年制定“全國打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作要點”，充分體現(xiàn)了這一現(xiàn)實需要。

以版權(quán)保護為例，2014年4月30日，國家新聞出版廣電總局下發(fā)、2014年6月1日起施行的《新聞出版（版權(quán)）行政執(zhí)法部門依法公開制售假冒偽劣商品和侵犯知識產(chǎn)權(quán)行政處罰案件信息的實施細則（試行）》強調(diào)，凡適用《著作權(quán)法》第48條等法律法規(guī)的規(guī)定并按照一般程序查辦的制售假冒偽劣商品和侵犯著作權(quán)行政處罰案件信息，應(yīng)當(dāng)主動公開。2015年9月8日，國家版權(quán)局公布《著作權(quán)行政處罰實施辦法（修訂征求意見稿）》，向社會公開征求意見，主要就行政處罰程序、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的行政責(zé)任以及網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的版權(quán)執(zhí)法等內(nèi)容進行了修改，以解決版權(quán)行政執(zhí)法工作中，特別是辦理侵犯著作權(quán)行政案件中遇到的實際問題，進一步完善版權(quán)行政保護制度，加大對侵權(quán)盜版行為的行政打擊力度。

六、加強網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的知識產(chǎn)權(quán)保護是當(dāng)前知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法保護的重點，也是知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的重點

我國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)近年來保持了高速發(fā)展的態(tài)勢。到2014年年底，我國的網(wǎng)民數(shù)量已達6.49億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為47.9%，手機網(wǎng)民規(guī)模達5.57億，網(wǎng)站數(shù)量335萬個。大量的文學(xué)、音樂、影視、軟件、游戲等作品在互聯(lián)網(wǎng)傳播，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為版權(quán)保護的主戰(zhàn)場。①趙杰：《互聯(lián)網(wǎng)版權(quán)執(zhí)法難在何處》，載《中國新聞出版廣電報》2015年9月10日。

國家版權(quán)局、公安部、工信部（原信息產(chǎn)業(yè)部）從2005年開始連續(xù)10年開展打擊網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版專項治理行動，《2015年國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略實施推進計劃》開展打擊網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版“劍網(wǎng)2015”專項行動，針對網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版行為進行專項治理。完成國家版權(quán)監(jiān)管平臺年度建設(shè)任務(wù)，對互聯(lián)網(wǎng)傳播作品侵權(quán)盜版進行監(jiān)控取證，將APP等新型傳播方式納入版權(quán)監(jiān)管范圍。在“劍網(wǎng)2015”專項行動明確提出的重點任務(wù)中，包括開展規(guī)范網(wǎng)絡(luò)音樂版權(quán)專項整治、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)云存儲空間版權(quán)專項整治、打擊智能移動終端第三方應(yīng)用程序侵權(quán)盜版專項整治、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)廣告聯(lián)盟專項整治、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)載版權(quán)秩序?qū)ｍ椪蔚榷喾N專項整治任務(wù)，都是密切圍繞網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的版權(quán)保護的。

2015年4月17日，國家版權(quán)局辦公廳印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)載版權(quán)秩序的通知》強調(diào)：各級版權(quán)行政管理部門要加大對互聯(lián)網(wǎng)媒體的版權(quán)監(jiān)管力度，支持行業(yè)組織在推動版權(quán)保護、版權(quán)交易、自律維權(quán)等方面發(fā)揮積極作用，嚴(yán)厲打擊未經(jīng)許可轉(zhuǎn)載、非法傳播他人作品的侵權(quán)盜版行為。

2015年7月8日，國家版權(quán)局發(fā)布《關(guān)于責(zé)令網(wǎng)絡(luò)音樂服務(wù)商停止未經(jīng)轉(zhuǎn)授權(quán)傳播音樂作品的通知》，啟動規(guī)范網(wǎng)絡(luò)音樂版權(quán)專項整治行動，加強對網(wǎng)絡(luò)音樂服務(wù)商的版權(quán)執(zhí)法監(jiān)管力度，推動建立良好的網(wǎng)絡(luò)音樂版權(quán)秩序和運營生態(tài)。基于網(wǎng)絡(luò)音樂服務(wù)商未經(jīng)授權(quán)傳播音樂作品比較嚴(yán)重的情況，責(zé)令各網(wǎng)絡(luò)音樂服務(wù)商停止未經(jīng)授權(quán)傳播音樂作品，并于2015年7月31日前將未經(jīng)授權(quán)傳播的音樂作品全部下線。對于在2015年7月 31日以后仍繼續(xù)傳播未經(jīng)授權(quán)音樂作品的網(wǎng)絡(luò)音樂服務(wù)商，國家版權(quán)局將依法從嚴(yán)查處。國家版權(quán)局自7月起，已將傳播音樂作品的主要網(wǎng)絡(luò)音樂服務(wù)商（包括網(wǎng)站和APP）納入版權(quán)重點監(jiān)管范圍，強化重點作品預(yù)警、調(diào)解、約談、警示、公開通報等手段，切實加強網(wǎng)絡(luò)音樂版權(quán)重點監(jiān)管工作。

2015年10月14日，國家版權(quán)局印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范網(wǎng)盤服務(wù)版權(quán)秩序的通知》提出：版權(quán)行政管理部門要對網(wǎng)盤服務(wù)商加強監(jiān)管，依法查處網(wǎng)盤服務(wù)商違反著作權(quán)法的行為。

2015年10月26日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域侵權(quán)假冒行為治理的意見》，對打擊互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域侵權(quán)假冒違法行為，營造開放、規(guī)范、誠信、安全的網(wǎng)絡(luò)交易環(huán)境作出部署，準(zhǔn)備用3年左右時間，有效遏制互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域侵權(quán)假冒行為，初步形成政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會參與的監(jiān)管格局，促進電子商務(wù)健康有序發(fā)展，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)增添新活力，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級注入新動力。

2015年11月6 日，國家工商總局印發(fā)的《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管的意見》，明確了“依法管網(wǎng)”“以網(wǎng)管網(wǎng)”“信用管網(wǎng)”“協(xié)同管網(wǎng)”等網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管準(zhǔn)則，這對于規(guī)范版權(quán)及版權(quán)產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)市場也同樣具有重要意義。

Intellectual property law enforcement and administrative law enforcement and judicial parallel "dual track system" is the common practice in most countries in the world. Foreign intellectual property rights administrative agencies do not have the direct administrative law enforcement functions, intellectual property law enforcement is mainly rely on the professional administrative law enforcement agencies and administrative quasi judicial institutions. Our country's intellectual property rights administrative organs take the direct administrative law enforcement functions with Chinese characteristics, it is the product of the specific historical conditions. Strengthen professional administrative law enforcement, and gradually dilute the administrative organs of law enforcement is the development direction of China's intellectual property rights administrative law enforcement. The development direction of the intellectual property rights administration is to strengthen the administrative management of the intellectual property and to provide the service to the society, rather than to strengthen the administrative law enforcement of the intellectual property rights. Before the implementation of the intellectual property rights of administrative law enforcement, the administrative law enforcement of intellectual property rights can not be weakened, can only be strengthened, strengthening the focus should be on piracy and counterfeiting, the equivalent of a large, social harmfulness of illegal acts. To strengthen the protection of intellectual property rights under the network environment is the key point of the protection of intellectual property law enforcement, as well as the focus of intellectual property law enforcement.

copyright; administrative enforcement

李順德，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員，中國科學(xué)院大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師