● 田 進(jìn) 卓文婧 朱利平

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院副教授；行政管理系研究生；行政管理系研究生）

從“邯鄲經(jīng)驗(yàn)”到“富陽模式”①，從地方試點(diǎn)到中央政府全面鋪開，從權(quán)力“量”的清理到權(quán)力“質(zhì)”的結(jié)構(gòu)化框定，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》從近十年的實(shí)踐中總結(jié)并正式提出了“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。作為全面深化行政體制改革的國家政策，權(quán)力清單制度為行政權(quán)力的“減、放、轉(zhuǎn)、并”提供了一種新的制約機(jī)制②，但其有效實(shí)施需要依賴其本身及一系列的制約與監(jiān)管機(jī)制。為什么在清權(quán)確權(quán)實(shí)踐中會(huì)發(fā)展出權(quán)力清單制度，哪些行政權(quán)力事項(xiàng)在權(quán)力清單的考察范圍內(nèi)，權(quán)力清單要鎖定哪些行政權(quán)力事項(xiàng)且如何鎖定，誰來制定、公開清單，權(quán)力清單制度本身需要保障、需要制約嗎？本文系統(tǒng)研究權(quán)力清單制度的概念、要素，同時(shí)結(jié)合武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度的實(shí)踐案例，對(duì)權(quán)力清單制度的實(shí)踐性價(jià)值進(jìn)行驗(yàn)證，并深入探究權(quán)力清單制度有效運(yùn)行的調(diào)適機(jī)制。

一、概念：鎖定權(quán)力的清單制度

（一）行政權(quán)力需要關(guān)進(jìn)制度的籠子

孟德斯鳩曾在《論法的精神》中斷言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”。③要防止權(quán)力專斷與濫用，就必須以權(quán)力制約權(quán)力④。權(quán)力可以從規(guī)則中予以框定，那么也就可以用“規(guī)則”替代“人”來制約權(quán)力，但規(guī)則亦需由人來執(zhí)行。由此看，不僅權(quán)力可能出現(xiàn)異化，法律等規(guī)則都可能在其演化中脫離原初宗旨，“以權(quán)制權(quán)”是對(duì)“以人制權(quán)”的否定超越，卻也只能是次優(yōu)之策。

亨廷頓認(rèn)為，現(xiàn)代化意味著政府權(quán)威的擴(kuò)張和政府管理活動(dòng)的增多，即使國家制定了眾多法律，政府專斷權(quán)力與權(quán)力濫用也不會(huì)終結(jié)。⑤理順政府與市場、政府與社會(huì)、中央政府與地方政府、政府內(nèi)部部門之間的關(guān)系，就需要在現(xiàn)代法治政府中框定一種確定的權(quán)力關(guān)系，既依靠法律強(qiáng)制運(yùn)行，又能在行政活動(dòng)中展現(xiàn)其活力。這實(shí)際上突顯了“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，既需要考慮法律的強(qiáng)制性，也需要行政的靈活性。因此，通過尋求政府活動(dòng)合法性來構(gòu)建法治政府就成了調(diào)節(jié)法制規(guī)則與行政規(guī)則的結(jié)構(gòu)沖突的路徑選擇。⑥⑦政府活動(dòng)的合法性，可以從其自身活動(dòng)的合法性與公共意志普遍認(rèn)可服從的合法性兩方面考慮，結(jié)合起來看，就是依法確定職能職責(zé)，依法公開運(yùn)行職權(quán)。既考慮行政權(quán)力的制約，也考慮公民的普遍監(jiān)督⑧。

（二）用清單鎖定權(quán)力的制約機(jī)制

政府作為公民的代理人，理應(yīng)通過與公民簽訂社會(huì)契約，利用公民賦予的權(quán)力，保障和維護(hù)公民的合法權(quán)益⑨。無論是政府部門還是行政職員都有著逐利激勵(lì)，行政權(quán)力在具體的運(yùn)行中不可避免地會(huì)產(chǎn)生諸如權(quán)力缺位、錯(cuò)位、邊界模糊、尋租、腐敗等問題，最終導(dǎo)致行政行為偏離公共性價(jià)值目標(biāo)。這種權(quán)力運(yùn)行的制約機(jī)制就需要既具有確定的具體形式，又有將權(quán)力運(yùn)行“曬在陽光下”的可能性，同時(shí)還能讓公眾近乎完全的識(shí)別。權(quán)力清單制度正是對(duì)“權(quán)力需要關(guān)進(jìn)制度的籠子”的有效回應(yīng)，用清單鎖定權(quán)力1011，以清單的形式依法公之于眾12。

權(quán)力清單制度就是指政府及其職能部門依法以清單公開的形式對(duì)行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行清理，鎖定職權(quán)邊界、責(zé)任及流程的一種權(quán)力制約機(jī)制。權(quán)力清單的制定主體是政府，清理對(duì)象是行政權(quán)力事項(xiàng)，形式是清單及公開，作用是厘清鎖定已有職權(quán)的邊界、責(zé)任及流程。因此，這種權(quán)力制約機(jī)制可分為兩大關(guān)鍵性環(huán)節(jié)：清理環(huán)節(jié)和公開環(huán)節(jié)13，具有公共性、明晰性、公開性及合法性的特征，且面向四個(gè)具體目標(biāo)“三個(gè)全覆蓋、制度規(guī)范化、詳細(xì)具體化及公開透明化”14。

二、過程：清單鎖定權(quán)力，依法公開清單

（一）“權(quán)力、清單、鎖定、公開”四要素

權(quán)力清單制度包含四個(gè)基本要素：權(quán)力、清單、鎖定、公開。權(quán)力是基礎(chǔ)，清單是核心，鎖定是目的，而公開是制度保障。這里的權(quán)力，既指由法律法規(guī)明確賦予的政府的行政權(quán)力，也包含了具體的行政執(zhí)法中衍生的權(quán)力事項(xiàng)，還包括因條文模糊產(chǎn)生的其他現(xiàn)實(shí)存在卻又沒有合法依據(jù)的行政權(quán)力事項(xiàng)等。

權(quán)力清單之所以謂之“權(quán)力清單”，乃是用“清單”制約權(quán)力，而非他物制約權(quán)力，清單是權(quán)力事實(shí)與權(quán)力規(guī)范之間的平衡。而且，清單既是權(quán)力清單制度的概念屬性，也是權(quán)力清單制度的形式載體，沒有清單就不必談權(quán)力“減、放、轉(zhuǎn)、并”的明晰鎖定，也無需公開清單形式。在具體的清單文本形式出現(xiàn)之前，是清單清理、鎖定權(quán)力的過程；在具體的清單文本形式制定之后，則又需要依法公開清單，對(duì)清單的合法認(rèn)可構(gòu)成一種程序保障15，也是形成一種“鎖定”的實(shí)際效力。清理環(huán)節(jié)是公開環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)，是用清單的形式讓政府自身明確其職權(quán)范圍；公開環(huán)節(jié)是清理環(huán)節(jié)的保障，是用清單的形式讓社會(huì)識(shí)別并監(jiān)督政府的“權(quán)力家底”。

（二）“公共性、明晰性、公開性、合法性”四特征

現(xiàn)代法治政府應(yīng)遵循職權(quán)法定的原則，并堅(jiān)持簡政放權(quán)的改革思路。職權(quán)法定原則要求權(quán)力清單所列行政事項(xiàng)必須有明確的法律法規(guī)為依據(jù)，“法無授權(quán)不可為”16。法律法規(guī)沒有明文規(guī)定的行政權(quán)力，應(yīng)首先納入權(quán)力清單的重點(diǎn)清理范圍；在行政執(zhí)法過程中衍生的行政權(quán)力與因條文模糊產(chǎn)生隱形行政權(quán)力更應(yīng)被權(quán)力清單所關(guān)注與梳理。簡政放權(quán)則要求明確政府權(quán)力邊界，通過“清權(quán)、確權(quán)、限權(quán)、控權(quán)”還權(quán)于市場及社會(huì)，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值復(fù)歸與追求管理效率的平衡。

制約權(quán)力的專斷與濫用，打破權(quán)力暗箱，追求公共價(jià)值，是權(quán)力清單制度的價(jià)值依歸。權(quán)力清單制度以清單的形式明確行政權(quán)力事項(xiàng)及相關(guān)要素，如辦事流程、相關(guān)的法律依據(jù)、需要提交的證據(jù)材料、崗位的權(quán)責(zé)范圍以及獎(jiǎng)懲措施等，能夠既以確定的文本形式讓行政權(quán)力結(jié)構(gòu)化，又能在公開中讓公眾清楚的識(shí)別，行政權(quán)力運(yùn)行的穩(wěn)定性、確定性與透明性極大改善。行政權(quán)力事項(xiàng)的清理鎖定工作不是政府的自在行為，而是政府在依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，科學(xué)求證、民主決策的結(jié)果，因而清單就具有了一般權(quán)力約束條文所不具備的合法性，其合法性建立在法律的強(qiáng)制力、政府規(guī)則的自覺否定與社會(huì)公眾的普遍認(rèn)可上。

（三）實(shí)施目標(biāo)與保障機(jī)制

就權(quán)力清單制度的四個(gè)實(shí)施目標(biāo)而言，首先，“三個(gè)全覆蓋”主要是指層級(jí)全覆蓋、部門全覆蓋、領(lǐng)域全覆蓋17。權(quán)力清單應(yīng)包含除涉及國家機(jī)密的權(quán)力事項(xiàng)以外的縱橫全覆蓋，有效杜絕權(quán)力盲區(qū)，規(guī)避權(quán)力暗箱操作的可能性。其次，制度規(guī)范化則是指通過制度的嚴(yán)格性及規(guī)范性來清理、確定權(quán)力清單與公開流程，確保權(quán)力清單制定及管理標(biāo)準(zhǔn)的一致性。再次，詳細(xì)具體化是指權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)盡可能詳細(xì)具體，涵蓋行政權(quán)力行使主體對(duì)外行使的影響相對(duì)人權(quán)利或義務(wù)的所有權(quán)力事項(xiàng)。第四，公開透明化是指權(quán)力清單及權(quán)力運(yùn)行流程圖一旦編制完成，即應(yīng)采取各種方式使之公之于眾，主動(dòng)“曬”出政府的權(quán)力邊界，接受公眾監(jiān)督。另外，權(quán)力清單的公開環(huán)節(jié)也應(yīng)以規(guī)范的制度形式加以固定下來，以增強(qiáng)權(quán)力清單制度的有效性18。

如前所述，以權(quán)制權(quán)本身即存在異化的沖動(dòng)，僅靠權(quán)力清單制度自身是很難承擔(dān)“鎖定權(quán)力”的重負(fù)，需要配套的程序流程機(jī)制以及責(zé)任監(jiān)管機(jī)制來有效保障。程序流程機(jī)制旨在合理說明清單所列權(quán)力事項(xiàng)之行使程序，包括行使的方式、步驟、順序以及時(shí)限，并且以具體的程序來框定程序流程的制定、形式及實(shí)施。此外，權(quán)力清單制度不僅僅是權(quán)力清單，其應(yīng)包含規(guī)定職權(quán)、職責(zé)與具體實(shí)施保障的機(jī)制總和。因此，權(quán)力清單也應(yīng)受到制度性監(jiān)督約束，規(guī)定政府在未能如期履行權(quán)力清單及程序流程圖之要求時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任19。只有權(quán)力清單、責(zé)任清單與程序清單有效結(jié)合起來，權(quán)力清單制度才能最終發(fā)揮制約權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制作用。

三、權(quán)力清單制度的實(shí)踐：武漢市“三聯(lián)”制度

2014年3月，中央政府首次實(shí)現(xiàn)了國務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)匯總清單的網(wǎng)上公開。隨后，湖北省武漢市政府推出了以“權(quán)力清單”、“程序清單”和“責(zé)任清單”配套組合的“三聯(lián)”權(quán)力清單制度。20以武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度為案例，具體分析權(quán)力清單制度在其實(shí)踐中的成效，為權(quán)力清單制度的有效調(diào)適提供技術(shù)參考。

（一）“權(quán)力清單”、“程序清單”和“責(zé)任清單”

武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度遵循了“清權(quán)、用權(quán)與制權(quán)”的設(shè)計(jì)思路。清權(quán)環(huán)節(jié)充分貫徹了權(quán)力清單制度的權(quán)威性與明晰性特征；在用權(quán)環(huán)節(jié)中，武漢市編制了“程序清單”，以作為對(duì)清權(quán)環(huán)節(jié)的補(bǔ)充完善，進(jìn)一步具體化辦事流程；制權(quán)環(huán)節(jié)推出了“責(zé)任清單”，以對(duì)“權(quán)力清單”予以制度性約束。武漢市政府不僅通過“程序清單”明晰政務(wù)事項(xiàng)辦事流程，補(bǔ)充完善權(quán)力清單；更通過建立“責(zé)任清單”劃定政府行為失范應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，以對(duì)“權(quán)力清單”與“程序清單”形成制度性監(jiān)督規(guī)范，三者互相配合，共同構(gòu)成武漢市政府“三聯(lián)”權(quán)力清單制度。具體來說，“程序清單”按照“流程最簡、期限最短、成本最低、服務(wù)最好”的目標(biāo)，通過內(nèi)外兩個(gè)流程規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和政務(wù)服務(wù)；“責(zé)任清單”以“權(quán)力行使通用責(zé)任規(guī)范”和“權(quán)力行使責(zé)任規(guī)范實(shí)施細(xì)則”為基礎(chǔ)，以制度建設(shè)為主線，不僅著力于行政權(quán)力運(yùn)行的問責(zé)、反饋、糾錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建，更重視行政權(quán)力庫、網(wǎng)上信息公開平臺(tái)、辦事運(yùn)行平臺(tái)、法制監(jiān)督平臺(tái)、電子監(jiān)察平臺(tái)的立體式監(jiān)督平臺(tái)的建設(shè)，搭建了全方位、經(jīng)?；?、立體式的問責(zé)機(jī)制。

（二）“三個(gè)覆蓋”、內(nèi)容詳細(xì)具體化、制度規(guī)范化以及結(jié)果公開化的實(shí)施

武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度切實(shí)落實(shí)了“三覆蓋”、內(nèi)容詳細(xì)具體化、制度規(guī)范化以及結(jié)果公開化等目標(biāo)。武漢市政府將納入清理范圍的市級(jí)行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)由原來的8197項(xiàng)減少到了4530項(xiàng)21，同時(shí)充分保證了權(quán)力清單制度的公共性、合法性、明晰性及公開性。

權(quán)力清單所列事項(xiàng)涵蓋行政權(quán)力事項(xiàng)及政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，并按類別劃分為15類進(jìn)行市、區(qū)兩級(jí)統(tǒng)一清理，在形式上統(tǒng)一規(guī)范。政府清權(quán)工作所涉及的部門不僅包括所有的市政府工作部門，還涉及與百姓生活密切相關(guān)的部門，如市殘聯(lián)、市老齡委辦、市煙草專賣局等，以及社會(huì)關(guān)注度高的部門，如市紅十字會(huì)、市路橋收費(fèi)中心等，實(shí)現(xiàn)了部門全覆蓋。納入此次清權(quán)工作的行政權(quán)力事項(xiàng)不僅按類別進(jìn)行分類，每項(xiàng)公開事項(xiàng)所含具體要素，如權(quán)力類型、編碼、實(shí)施主體、權(quán)力依據(jù)、審批流程、收費(fèi)依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)、審批條件、審批時(shí)限、需提交的材料、頒發(fā)證件名稱及法律效力、承辦機(jī)構(gòu)及聯(lián)系電話以及監(jiān)督投訴機(jī)構(gòu)及投訴電話等也逐一公開，保證了權(quán)力公開事項(xiàng)內(nèi)容的詳細(xì)具體化。而且，武漢是全國首個(gè)將“權(quán)力清單”作為人大議案進(jìn)行辦理的地方政府。與以往權(quán)力清單單純的網(wǎng)上公開不同，武漢市政府構(gòu)建了一套動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整與及時(shí)更新，以支撐權(quán)力清單制度能夠更好地運(yùn)行。

（三）武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度有效性的評(píng)價(jià)

第一，以“權(quán)力清單”、“程序清單”與“責(zé)任清單”配套組合的“三聯(lián)”權(quán)力清單制度，確保了權(quán)力清單制度流程的完整性與現(xiàn)實(shí)的可操作性。權(quán)力清單著眼于政府行政權(quán)力事項(xiàng)的公開，程序清單旨在以辦事指南的形式進(jìn)一步明晰政府各權(quán)力事項(xiàng)具體的操作流程，責(zé)任清單則是對(duì)上述整個(gè)流程的事后監(jiān)管，以制度性約束來保證權(quán)力清單流程的合規(guī)性與有效性。

第二，行政權(quán)力不是一成不變的，對(duì)行政權(quán)力的梳理、清減、公布也不是一次性工作，需要實(shí)時(shí)跟蹤調(diào)整。武漢市權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的建立，充分考慮了政府職能變遷、法律法規(guī)調(diào)整、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等客觀因素的影響，不僅對(duì)行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上及紙質(zhì)材料的同步更新，充分保證了權(quán)力清單制度的動(dòng)態(tài)性及時(shí)效性。

第三，引入人大審議機(jī)制，保證權(quán)力清單制度的合法性效力。在清理環(huán)節(jié)中，將“建立權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”列為市十三屆人大三次會(huì)議議案和市委、市政府、市政協(xié)的年度協(xié)商計(jì)劃，市人大、市政協(xié)全程參與監(jiān)督。同時(shí)，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者參與論證。從程序上引入外部監(jiān)督力量，確保了審議過程的規(guī)范性；權(quán)力清單制定過程中的專家技術(shù)支持，提高了審議結(jié)果的權(quán)威性效力。

（四）武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度有限性的反思

第一，法律法規(guī)作為權(quán)力清單設(shè)定的依據(jù)，無法窮盡一切政府事項(xiàng)，需要兜底條款的設(shè)置以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的突發(fā)情況。然而，兜底條款的應(yīng)急彈性決定了其存在之必要，但其滋生隱形權(quán)力的潛在威脅卻又是必須予以重視22。更甚者，當(dāng)行政人員責(zé)任意識(shí)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)失效時(shí)，兜底條款很可能淪為道德失范的行政人員公權(quán)私用、尋租設(shè)租的手段。因而，在權(quán)力清單制度的構(gòu)建中，兜底條款的設(shè)置雖然存在現(xiàn)實(shí)必要性，但必須完善其配套監(jiān)管機(jī)制，確保其不違背構(gòu)建初衷。武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單建設(shè)中，未對(duì)兜底條款給予足夠的重視，也未完善其配套設(shè)施，有可能會(huì)造成政府職責(zé)缺失。

第二，政府作為整個(gè)權(quán)力清單制度制定、實(shí)施及監(jiān)督的唯一主體，掌控整個(gè)流程。在缺乏有效外部監(jiān)督力量介入、政府“經(jīng)濟(jì)人”理性逾越其責(zé)任主體意識(shí)之上的情況下，政府行為很難始終保持遵循自然公正原則。一旦政府行為失范，勢必導(dǎo)致公共性價(jià)值目標(biāo)的偏離直至無法實(shí)現(xiàn)23。就武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度而言，僅有責(zé)任清單無法保證權(quán)力清單制度的客觀性及公共性，需要社會(huì)、市場及法律等外部監(jiān)督力量的有效介入。值得一提的是，作為委托人的公民本身就具有對(duì)代理人——政府進(jìn)行監(jiān)督的主觀訴求。然而，其直觀利益表達(dá)卻未能在政府權(quán)力清單中得以清晰體現(xiàn)。因而，旨在明晰公民權(quán)利的權(quán)利清單構(gòu)建必不可少，其與責(zé)任清單的配套互動(dòng)，將有效實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單的制度性監(jiān)督約束。

第三，政策的不斷完善總是建立在對(duì)政策實(shí)施效果客觀評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上。武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度在清單的建立、流程的公開等環(huán)節(jié)充分保證了權(quán)力清單明晰性的特征，但是對(duì)于清單在具體實(shí)踐過程中的效果卻缺乏客觀的第三方評(píng)價(jià)，因而無法保證制度的不斷改進(jìn)。值得注意的是，法律賦予行政人員的自由裁量權(quán)一旦與行政人員公仆意識(shí)缺位相聯(lián)系，勢必會(huì)影響權(quán)力清單的實(shí)施效果。因而，權(quán)力清單效力的保證不僅需要外部評(píng)價(jià)機(jī)制的剛性約束，更需要內(nèi)部行政主體道德意識(shí)主動(dòng)增強(qiáng)的軟性自覺。

四、權(quán)力清單制度的調(diào)適

“三聯(lián)”權(quán)力清單制度的建立和完善是武漢市深化行政體制改革進(jìn)程中政府廉政建設(shè)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，有效地回應(yīng)了公眾對(duì)于提高政務(wù)透明度、增強(qiáng)政府有效性的民主訴求。然而，制度的理論價(jià)值能否在實(shí)際的政治運(yùn)行中最終轉(zhuǎn)化為公眾福利，很大程度上取決于與權(quán)力清單制度相配套的治理框架的構(gòu)建是否成熟?；谏鲜鰧?duì)武漢市政府“三聯(lián)”權(quán)力清單制度的有益嘗試及局限性分析，我們認(rèn)為應(yīng)著力搭建權(quán)力清單制度的治理框架。

（一）建立法律法規(guī)與兜底條款相配套的權(quán)力清單制度確定依據(jù)

第一，明晰以法律法規(guī)為依據(jù)的權(quán)力清單制定標(biāo)準(zhǔn)是推行權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)性工作。構(gòu)建權(quán)力清單制度的起點(diǎn)在于按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，清楚劃分政府的行政權(quán)力。清單公開的內(nèi)容涉及的是以法律法規(guī)為依據(jù)的行政權(quán)力，而非行政機(jī)關(guān)目前實(shí)際享有的行政權(quán)力。因而，法律、法規(guī)通常被認(rèn)為是確保行政權(quán)力合法性和正當(dāng)性的深層價(jià)值的一般性根據(jù)24。但在實(shí)際的清單制定過程中，由于我國行政系統(tǒng)縱橫交織、規(guī)模龐大，行政權(quán)力類別繁多、范圍廣泛，各地方政府在清權(quán)、確權(quán)時(shí)，很難做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、明確。一旦遇有法律規(guī)定模糊、不一致的情形，行政權(quán)力的確定就會(huì)產(chǎn)生困難甚至存在爭議。

第二，明晰兜底事項(xiàng)。鑒于法律法規(guī)在政府職能表述上的局限性，各地方政府在梳理行政權(quán)力時(shí)，多用兜底條款加以保障。兜底條款的存在使得行政系統(tǒng)內(nèi)部固有的權(quán)力邊界模糊、職責(zé)錯(cuò)位等現(xiàn)象更為嚴(yán)重，加大了權(quán)力清理工作的難度。對(duì)于兜底條款的梳理可分為兩步：首先，從權(quán)力清單中剝離出那些可以交由市場自主決定的事項(xiàng)，保留由政府決定的事項(xiàng)；其次，明晰政府職責(zé)范圍內(nèi)兜底內(nèi)容的歸屬，保證事事有人管，職責(zé)無缺位。

（二）構(gòu)建多聯(lián)單配套組合的權(quán)力清單制度

在公開“權(quán)力清單”的基礎(chǔ)上，構(gòu)建與之相配套的“程序清單”、“責(zé)任清單”、“權(quán)利清單”制度。權(quán)力清單通過劃定政府職權(quán)邊界，限制政府行政權(quán)力；而與之共生的“責(zé)任清單”則是以積極方式主動(dòng)問責(zé)督查；“程序清單”則是公共性價(jià)值旨?xì)w的具體落實(shí)，意在規(guī)范政務(wù)辦事流程，補(bǔ)充完善“權(quán)力清單”25。上述三聯(lián)單以行政機(jī)關(guān)為目標(biāo)對(duì)象，而“權(quán)利清單”的構(gòu)建則是基于公民委托人身份的具體實(shí)踐。通過明晰公民權(quán)利、權(quán)利行使方式、權(quán)利受損申訴流程等，以構(gòu)建更加和諧的委托代理關(guān)系。僅有權(quán)力清單無法有效保證行政審批制度改革成果的制度化，還需要配套機(jī)制的合力助推。在這一點(diǎn)上，武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度的構(gòu)建具有較大的示范性意義。在曬出“權(quán)力清單”后，武漢市編制了“程序清單”、制定了“責(zé)任清單”，以建立完善的問責(zé)體系，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約。

（三）確保權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)化和持續(xù)性

行政權(quán)力會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展、政府工作重心的轉(zhuǎn)移以及機(jī)構(gòu)的調(diào)整作出相應(yīng)的變化，具有變動(dòng)性的特征。因而，框定行政權(quán)力邊界的權(quán)力清單也應(yīng)是動(dòng)態(tài)調(diào)整、持續(xù)發(fā)展的，需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)權(quán)力的變化隨時(shí)作出修改完善。在權(quán)力清單的清理環(huán)節(jié)中，武漢市政府建立了權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)政府職能的轉(zhuǎn)變、法律法規(guī)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，對(duì)行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和更新維護(hù)，確保了權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)性與時(shí)效性。但是，權(quán)力清單制度作為一項(xiàng)長期性制度，對(duì)權(quán)力清單的梳理、公開工作不是一次性完成的，而是一項(xiàng)持續(xù)性的系統(tǒng)工程。對(duì)于權(quán)力清單工作，各地方政府還應(yīng)以制度的形式加以固定，盡快形成規(guī)范化、制度化的清單制定流程，以保證權(quán)力清單制度的政策實(shí)施效果。

（四）完善權(quán)力清單制度的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

無論是行政權(quán)力的梳理、公開，還是問責(zé)機(jī)制、監(jiān)督體系的構(gòu)建，都是地方政府自身的行政行為。一旦行政人員道德失范，權(quán)力腐敗、權(quán)力亂象等將無法從根本上予以規(guī)避。為此，應(yīng)首先著力于培養(yǎng)行政人員的公仆意識(shí)和道德責(zé)任感26，將公共性價(jià)值旨?xì)w納入行政人員培養(yǎng)體系，提高公職人員的責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，設(shè)置相關(guān)法律法規(guī)對(duì)行政人員責(zé)任缺位行為予以嚴(yán)格處罰，以保證制度性硬性約束。其次，努力提高公民社會(huì)的成熟程度，從外部對(duì)權(quán)力清單制度予以監(jiān)督制約。再次，將地方人民代表大會(huì)引入權(quán)力清單制度中，以保證權(quán)力清單的穩(wěn)定性與合規(guī)性。地方政府在梳理、編制權(quán)力清單之后，應(yīng)交由地方人大進(jìn)行審議。審議通過的，以地方人大決定的形式予以公開，政府不再具有任何更改的權(quán)力。如若未能通過，地方政府需根據(jù)人大審議意見并結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，對(duì)清單予以修改，之后再提請(qǐng)人大審議。

除此之外，應(yīng)積極構(gòu)建基于公民社會(huì)、市場及專家機(jī)構(gòu)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，并將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)傳輸給權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保權(quán)力清單公共性價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第三方評(píng)價(jià)機(jī)制著眼于對(duì)權(quán)力清單制度在實(shí)踐過程中的效果給予及時(shí)、客觀的評(píng)價(jià)，以便行政主體及時(shí)發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單實(shí)施過程中的漏洞，并進(jìn)行系統(tǒng)修復(fù)。

五、結(jié)語

權(quán)力清單制度旨在依法以清單公開的形式鎖定已有職權(quán)邊界、責(zé)任及流程，實(shí)現(xiàn)“清單之外無權(quán)力”，是現(xiàn)代法治政府構(gòu)建進(jìn)程當(dāng)中的重要一環(huán)。然而，實(shí)踐過程中，權(quán)力清單制度也存在著不容小覷的制度性困境，迫切需要搭建有效調(diào)適的治理框架以最終實(shí)現(xiàn)政府公共性價(jià)值旨?xì)w。因而，進(jìn)一步深入研究不同層級(jí)、不同形式的權(quán)力清單制度，不斷完善其治理框架、尋求更具針對(duì)性的執(zhí)行路徑，將是今后研究中值得期待的地方。

注：本文系部屬高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目（編號(hào)31541011006）的階段性成果之一。