?

首都功能定位需要處理好十大關(guān)系

林堅

（中國人民大學(xué)，北京市100872）

摘要：對首都功能進(jìn)行準(zhǔn)確、恰當(dāng)定位，應(yīng)考慮以下十個方面的關(guān)系：第一，國家首都與國際（世界）城市的關(guān)系；第二，中央國家機(jī)關(guān)與地方政府的關(guān)系；第三，區(qū)域協(xié)調(diào)與行政區(qū)劃調(diào)整的關(guān)系；第四，歷史文化名城與科技創(chuàng)新中心的關(guān)系；第五，舊城改造與新城建設(shè)的關(guān)系；第六，功能集中與分散的關(guān)系；第七，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系；第八，人口、土地與建設(shè)容量的關(guān)系；第九，服務(wù)首都與北京自身發(fā)展的關(guān)系；第十，核心功能與非核心功能疏解的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：首都功能；城市；區(qū)域；定位；京津冀協(xié)同發(fā)展

要合理定位首都功能，結(jié)合北京發(fā)展實(shí)際，提升北京的城市品質(zhì)，為北京未來的發(fā)展方向進(jìn)行理論定位。

2005年國務(wù)院批準(zhǔn)的《北京城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》把北京城市發(fā)展的目標(biāo)定位在四個方面：國家首都——政治中心，國際交往中心；世界城市——世界級服務(wù)中心，世界級大都市地區(qū)的核心城市；文化名城——文化、教育、科技創(chuàng)新中心，世界歷史文化名城；宜居城市——充分的就業(yè)機(jī)會，舒適的居住環(huán)境，創(chuàng)建以人為本、可持續(xù)發(fā)展的首善之區(qū)。[1]規(guī)劃明確了首都的主要職能為：中央黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)所在地；邦交國家使館所在地，國際組織駐華機(jī)構(gòu)主要所在地，國家最高層次對外交往活動的主要發(fā)生地；國家主要文化、新聞、出版、影視等機(jī)構(gòu)所在地，國家大型文化和體育活動舉辦地，國家級高等院校及科研院所聚集地；國家經(jīng)濟(jì)決策、管理，國家市場準(zhǔn)入和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國家級國有企業(yè)總部，國家主要金融、保險機(jī)構(gòu)和相關(guān)社會團(tuán)體等機(jī)構(gòu)所在地，高新技術(shù)創(chuàng)新、研發(fā)與生產(chǎn)基地；國際著名旅游地、古都文化旅游地，國際旅游門戶與服務(wù)基地；重要的洲際航空門戶和國際航空樞紐，國家鐵路、公路樞紐。[2]

習(xí)近平同志講北京城市功能時提到“四個中心”，即政治中心、文化中心、科技創(chuàng)新中心、國際交往中心。

對首都功能進(jìn)行準(zhǔn)確、恰當(dāng)定位，應(yīng)考慮以下十個方面的關(guān)系。

一、國家首都與國際（世界）城市的關(guān)系

北京作為中國的首都，是全國政治、文化中心，是“政治首都”“文化首都”，也是國際交往中心。作為一國之都，其一舉一動都受到全國乃至世界的關(guān)注。

首都功能是指作為一個國家的首都所承擔(dān)的保障中央國家機(jī)關(guān)開展政務(wù)工作和國際交往事務(wù)，提供安全、有序、高效的城市運(yùn)行條件以及與其需求相適應(yīng)的工作、生活設(shè)施和相關(guān)服務(wù)的功能。[3]具體表述為：按照中央對北京做好“四個服務(wù)”的工作要求，強(qiáng)化首都職能；以建設(shè)世界城市為努力目標(biāo)，不斷提高北京在世界城市體系中的地位和作用，充分發(fā)揮首都在國家經(jīng)濟(jì)管理、科技創(chuàng)新、信息、交通、旅游等方面的優(yōu)勢，進(jìn)一步發(fā)展首都經(jīng)濟(jì)，不斷增強(qiáng)城市的綜合輻射帶動能力；弘揚(yáng)歷史文化，保護(hù)歷史文化名城風(fēng)貌，形成傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明交相輝映、具有高度包容性、多元化的世界文化名城，提高國際影響力；創(chuàng)造充分的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會，建設(shè)空氣清新、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良好的宜居城市，創(chuàng)建以人為本、和諧發(fā)展、經(jīng)濟(jì)繁榮、社會安定的首善之區(qū)。[4]

首都功能定位決定著北京的城市規(guī)模、性質(zhì)、發(fā)展方向，首都功能布局決定了北京城市格局與一般城市的不同?？梢詤⒄沼械膰以O(shè)立首都特區(qū)的做法，單獨(dú)辟出一塊地方，主要承擔(dān)首都的特殊功能。

北京的發(fā)展，要以世界城市為目標(biāo)，以國際化發(fā)展為導(dǎo)向，建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)體系完備的富于強(qiáng)烈文化特色的新型世界城市，其目標(biāo)定位為超大型、綜合性、區(qū)域性、輻射性、文化創(chuàng)意型的世界城市。[5]

世界城市呈現(xiàn)出以下特征：全球經(jīng)濟(jì)體系的重要節(jié)點(diǎn)；世界知識的創(chuàng)新中心；以知識產(chǎn)出為標(biāo)志的非物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)中心；國際事務(wù)協(xié)調(diào)中心；發(fā)達(dá)都市圈的首位城市。

北京所要建設(shè)的新型世界城市應(yīng)有以下特征：全球信息聚集地；國際事務(wù)協(xié)調(diào)中心；人性化與服務(wù)性城市；體驗(yàn)型、創(chuàng)意型經(jīng)濟(jì)；國際文化魅力之城；低碳、環(huán)保型社會；首位城市。

北京要提升國際影響力、吸引力，向世界城市的目標(biāo)邁進(jìn)，還需要加倍努力。

二、中央國家機(jī)關(guān)與地方政府的關(guān)系

北京是中央國家機(jī)關(guān)所在地，其發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該包含國家行政中心的規(guī)劃。

首都功能的實(shí)現(xiàn)，通過“首都體制”來保障?！笆锥俭w制”是指保障首都職能有效運(yùn)行的城市管理機(jī)構(gòu)、制度、機(jī)制和習(xí)慣意識的總稱，是通過機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)、機(jī)制構(gòu)建、意識強(qiáng)化和習(xí)慣培養(yǎng)等構(gòu)建的體系。[6]

《北京城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》明確了首都的主要職能。[7]北京既是直轄市，是一個行政區(qū)域，又是首都，承擔(dān)著為中央黨、政、軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)工作服務(wù)的職能，其中大量的是中央事權(quán)及中央事權(quán)與北京事權(quán)難以分割的共同事權(quán)。中央事權(quán)即完全為中央服務(wù)的事權(quán)，北京事權(quán)是與其他直轄市或重點(diǎn)城市相同的地方事權(quán)，共同事權(quán)則是從首都性質(zhì)出發(fā)、為增強(qiáng)首都服務(wù)功能而承擔(dān)的各項(xiàng)任務(wù)。共同事權(quán)一方面直接表現(xiàn)為中央事權(quán)，它首先是為中央服務(wù)的；另一方面也屬于北京事權(quán)，北京在辦理這些事務(wù)時也能有所收益，并承擔(dān)責(zé)任。首都事權(quán)的特性是以共同事權(quán)為主要內(nèi)容，這與全國其他城市相比具有唯一性。履行首都職能需要保障中央政務(wù)活動對城市公共設(shè)施使用的優(yōu)先權(quán)，而維護(hù)城市正常運(yùn)行又需要建立城市公共設(shè)施均等配置和公平使用的社會秩序。[8]

各地方政府在北京都有辦事機(jī)構(gòu)，有以地方名字命名的各種“大廈”，這也是首都區(qū)別于其他城市的特殊之處，也包含著協(xié)調(diào)中央國家機(jī)關(guān)和各地事務(wù)的內(nèi)容。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)與行政區(qū)劃調(diào)整的關(guān)系

城市與區(qū)域是一個相互聯(lián)系、相互依賴、相互促進(jìn)的整體，兩者互為前提和條件。城市是區(qū)域的增長極，是區(qū)域的核心，而區(qū)域是城市的載體、支撐和擴(kuò)散腹地，兩者不可分割。城市布局影響和決定區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)的形成與發(fā)展。城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的樞紐，城鎮(zhèn)體系與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)。區(qū)域中的任何城市都不是孤立的，城市之間的空間相互作用將彼此分離的城市結(jié)合為具有一定結(jié)構(gòu)和功能的有機(jī)整體，由此形成了城市體系。城市是區(qū)域的核心，城市競爭是區(qū)域競爭的關(guān)鍵。區(qū)域?qū)Τ鞘械挠绊?，主要是對城市位置和城市化的影響?/p>

核心城市和所在區(qū)域之間應(yīng)該是共生互動的關(guān)系。北京作為京津冀的核心城市，起著主導(dǎo)、引領(lǐng)、帶動作用，由過去“虹吸”為主轉(zhuǎn)為“擴(kuò)散”為主，發(fā)生著根本性的轉(zhuǎn)變。北京和天津兩個核心城市之間應(yīng)分工合作，形成合力，共同帶動整個區(qū)域的發(fā)展。北京一定要加強(qiáng)與天津、河北的合作，增強(qiáng)創(chuàng)新機(jī)能、國際機(jī)能以及對整個世界經(jīng)濟(jì)的影響力和控制力，提升能力；通過產(chǎn)業(yè)輸出與合作實(shí)現(xiàn)自身產(chǎn)業(yè)升級，同時帶動周邊，縮小差距。京津冀合作有很多很好的基礎(chǔ)，比如功能區(qū)，有很多很好的科技資源以及人文資源，非常需要如中關(guān)村這樣一些龍頭企業(yè)走出去，整合資源，在整合資源中實(shí)現(xiàn)科技引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)。

北京處于京津冀區(qū)域的核心位置，是這個區(qū)域的首位城市。京津冀區(qū)域城市之間存在著很大差距，特別是環(huán)北京地區(qū)存在一個貧困帶，為縮小區(qū)域差距，可適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃。

行政區(qū)劃改革應(yīng)有新思路、新突破。行政區(qū)劃調(diào)整與改革，已日益迫切地提到議事日程上來。早改早受益，但一定要謹(jǐn)慎、穩(wěn)妥地進(jìn)行。行政區(qū)劃調(diào)整與改革，涉及經(jīng)濟(jì)、歷史、語言、文化、地理、人口等多種因素，應(yīng)特別注意自然地形（如山脈、河流）、語言文化環(huán)境的影響等。為加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，應(yīng)集并一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。[9]

從北京的情況來看，目前城市中心區(qū)及邊緣區(qū)在區(qū)域大小、社會經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)等方面都存在較大的差距，需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，建立扁平式的、便利的城市管理框架。區(qū)一級行政機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)為居民提供區(qū)域性的、公益性的、社會性的事務(wù)等，從而節(jié)省行政管理成本，提高管理效率。一方面，北京城市中心區(qū)及郊區(qū)隨著功能的分化，應(yīng)做適當(dāng)?shù)恼吓c調(diào)整；另一方面，北京與周邊地區(qū)的行政區(qū)劃關(guān)系也應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

加強(qiáng)社區(qū)自主治理。從公共服務(wù)角度來說，城市核心理念應(yīng)該是公共價值最大化，體現(xiàn)在公共服務(wù)上，就是要求在城市治理中采取包括民主等機(jī)制，行政區(qū)劃的研究需要與公共服務(wù)銜接，城市治理應(yīng)該關(guān)注社區(qū)、街道，區(qū)政府應(yīng)該改成市政府派駐機(jī)構(gòu)，使街道辦事處成為真正面向基層，以服務(wù)為導(dǎo)向的一級政府。應(yīng)在社區(qū)、街道建立公眾參與治理的制度化途徑，承擔(dān)公眾意見征集、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督、及時收集和反饋信息等職能，實(shí)現(xiàn)多元共治。

四、歷史文化名城與科技創(chuàng)新中心的關(guān)系

北京是一座具有深厚文化底蘊(yùn)的歷史文化名城，有三千多年的建城史、八百多年的建都史，城市格局具有中軸明顯、整齊對稱、氣魄雄偉、緊湊莊嚴(yán)等特點(diǎn)，世界歷史文化遺產(chǎn)和全國性重點(diǎn)文物保護(hù)單位密集，匯集了世界許多國家和民族的文化要素，具有寬容博大的城市品格。北京是中國傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化、中國文化與世界文化的交匯處，呈現(xiàn)出多樣化的文化特色。歷史文化名城具有重大的文化價值、科學(xué)價值、教育價值、美學(xué)價值和經(jīng)濟(jì)價值。

近年來，北京通過保護(hù)歷史文化環(huán)境、建設(shè)文化設(shè)施、開展文化活動、發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)等途徑，營造了富有人文內(nèi)涵的城市文化環(huán)境，正在吸引國內(nèi)外高端人才、加快建設(shè)世界城市的步伐。文化是北京建設(shè)世界城市最重要的資源和特點(diǎn)，社會和諧是最重要的保證。以人為本、關(guān)注民生，是北京城市發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)。

Investment in associates and joint ventures(BOCShare A 2009:118)

北京展示了歷史悠久、創(chuàng)意無限、活力迸發(fā)、熱情好客的城市風(fēng)貌，積淀了巨大的城市品牌資產(chǎn)。對歷史文化名城，要堅持整體保護(hù)的原則，堅持以人為本，積極探索小規(guī)模漸進(jìn)式有機(jī)更新的方法，統(tǒng)籌保護(hù)歷史文化資源，重塑舊城優(yōu)美的空間秩序。

深厚的歷史文化積淀形成了北京特殊的文化特色和文化精神，是中華民族文化的濃縮和結(jié)晶，因此，要確立“創(chuàng)意之都”“文化之都”的目標(biāo)。

北京具有豐富的科技資源，有眾多的國家級科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)，兩院院士有一半以上在北京工作和居住，發(fā)明專利、科技論文發(fā)表量在全國遙遙領(lǐng)先。北京地區(qū)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例、技術(shù)市場成交額占全國的比例、專利授權(quán)數(shù)量居全國榜首。

北京實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動，要在以下方面進(jìn)行重點(diǎn)部署：明確科技發(fā)展戰(zhàn)略，深化科技體制改革；加強(qiáng)自主創(chuàng)新，擁有自主知識產(chǎn)權(quán)；強(qiáng)化高端創(chuàng)新，發(fā)揮示范帶動效應(yīng)；突出以人為本，推動科技成果惠及民生；綜合利用資源，保護(hù)環(huán)境，建設(shè)宜居城市；建設(shè)國際創(chuàng)新樞紐城市。

五、舊城改造與新城建設(shè)的關(guān)系

城市建設(shè)都面臨著舊城改造與新城建設(shè)的問題。如何處理好二者關(guān)系，是一個緊迫的問題。

舊城改造，既要提高舊城各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化水平，又要繼承和發(fā)揚(yáng)北京歷史文化名城的傳統(tǒng)，并力求有所創(chuàng)新。要統(tǒng)籌考慮舊城保護(hù)、中心城調(diào)整優(yōu)化和新城發(fā)展，合理確定舊城的功能和容量，疏導(dǎo)不適合在舊城范圍內(nèi)發(fā)展的城市職能和產(chǎn)業(yè)，鼓勵發(fā)展適合舊城傳統(tǒng)空間特色的文化事業(yè)和文化、旅游產(chǎn)業(yè)。[10]

目前北京的城市結(jié)構(gòu)仍然是傳統(tǒng)的，其特征是在一個區(qū)域范圍內(nèi)，人口、資源、居住、就業(yè)高密度聚集在一起。這樣一種結(jié)構(gòu)在城市定位、城市擴(kuò)散和聚集方式、產(chǎn)業(yè)與人口的區(qū)位配置、城市功能間的協(xié)同關(guān)系等方面都存在許多弊端。

北京舊城總面積62平方公里，發(fā)展空間受限。一方面，需要對舊城進(jìn)行適當(dāng)改造，以適應(yīng)新時代的要求；另一方面，要根據(jù)條件，適當(dāng)進(jìn)行新城建設(shè)，以更好地滿足人們的工作和生活需求。北京嚴(yán)重的交通擁堵問題，與錯失調(diào)整時機(jī)、沒有盡早建立新城來疏解中心區(qū)的職能有很大關(guān)系。

在城市空間趨于飽和的情況下，城市空間拓展成為城市發(fā)展的緊迫問題，應(yīng)形成多中心的城市空間新格局。重要舉措之一是發(fā)展新城，鼓勵和引導(dǎo)中心區(qū)的產(chǎn)業(yè)、人口和其他職能向新城轉(zhuǎn)移，努力實(shí)現(xiàn)“舊城有機(jī)疏散，市域戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，村鎮(zhèn)重新整合，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。

大城市尤其要注意空間布局，衛(wèi)星城的出現(xiàn)，就體現(xiàn)了現(xiàn)代化城市的開放格局，以保證整體上的和諧。新城是承擔(dān)疏解中心城人口和功能、集聚新的產(chǎn)業(yè)、帶動區(qū)域發(fā)展的規(guī)模化城市地區(qū)，應(yīng)通過城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的資源配置以及相應(yīng)的公共政策，引導(dǎo)各類城市資源在新城聚集。應(yīng)充分依托現(xiàn)有衛(wèi)星城和重大基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)相對獨(dú)立、功能完善、環(huán)境優(yōu)美、交通便捷、公共服務(wù)設(shè)施發(fā)達(dá)的健康新城。[11]要加強(qiáng)重大功能性設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)籌配置，積極發(fā)揮市場機(jī)制的作用，建立以公共投資為引導(dǎo)、市場開發(fā)為主導(dǎo)的建設(shè)模式。

六、功能集中與分散的關(guān)系

北京城市發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該明確定位，要考慮功能集中與分散的關(guān)系，區(qū)分不同的功能區(qū)，將行政辦公區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、文化教育區(qū)、國際事務(wù)區(qū)、生活區(qū)適當(dāng)分離，加快一大批衛(wèi)星城鎮(zhèn)和若干城市副中心的建設(shè)，并通過完善的交通和信息系統(tǒng)使之聯(lián)系起來，推動城市結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)型，重新調(diào)整城市人口與產(chǎn)業(yè)資源的區(qū)位布局和功能分工，提高城市資源配置效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

城市規(guī)劃，要把城市和人、自然環(huán)境作為一個整體。城市規(guī)劃成果要兼具技術(shù)性藍(lán)圖和政策性方案的特征，規(guī)劃的藍(lán)圖及其實(shí)施政策都應(yīng)該具有可行性。城市規(guī)劃決策權(quán)力不能完全歸于政府，而應(yīng)讓公眾參與，增加公眾對權(quán)力的制約，避免權(quán)力和資本分割公共空間資源。城市規(guī)劃的作用就是要規(guī)劃、引導(dǎo)城市建設(shè)向有利于城市未來發(fā)展的方向前進(jìn)。[12]人可以通過自己的活動能動地調(diào)節(jié)自身和自然環(huán)境的關(guān)系，使城市成為宜居城市，讓城市生活更美好，必須注意人與環(huán)境的和諧。

合理的城市分區(qū)布局應(yīng)體現(xiàn)層次性和節(jié)奏性，使城市運(yùn)行井然有序，人的活動方便有序。工作區(qū)與生活區(qū)不能相隔太遠(yuǎn)，以免造成高昂的交通成本。要均衡地分布居住區(qū)，在居住區(qū)內(nèi)均衡地分布公共服務(wù)設(shè)施，采取集中和分散相結(jié)合的原則。以人居為中心，降低建筑密度，追求更具文化品位的適宜人類居住的場所，已成為城市中心空間結(jié)構(gòu)發(fā)展的趨勢之一。

作為首都，有的功能要集中，如中央國家機(jī)關(guān)行政功能；有的功能要分散，如文化藝術(shù)、教育、醫(yī)療等功能，要均衡配置相關(guān)資源。通過劃定重點(diǎn)功能區(qū)、統(tǒng)籌公共設(shè)施配置等公共政策手段，通過市場機(jī)制引導(dǎo)要素集聚，促進(jìn)城市功能的完善，保持城市的活力。

七、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)，科技創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的動力，是影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的因素，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起決定作用。技術(shù)創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程，實(shí)際上就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的過程，即眾多技術(shù)上的創(chuàng)新通過產(chǎn)業(yè)部門之間、企業(yè)之間的聯(lián)系產(chǎn)生效應(yīng)，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加趨于合理。

經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，往往帶來資源的過度消耗和環(huán)境的破壞，要協(xié)調(diào)好它們之間的關(guān)系。城市是因人而成、為人而建的，應(yīng)宜居。聯(lián)合國人居環(huán)境研究中心把可持續(xù)發(fā)展的人居環(huán)境條件確定為：確保住區(qū)居民有適當(dāng)?shù)淖》?，能夠保證居民的健康和安全，人與城市環(huán)境、住區(qū)環(huán)境能夠和諧發(fā)展，有效地建設(shè)與管理城市住區(qū)的生態(tài)環(huán)境，可持續(xù)開發(fā)與利用住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和住區(qū)資源。

宜居城市是指經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，人居環(huán)境良好，能夠滿足城市居民物質(zhì)和精神生活需求，適宜人類工作、生活和居住的城市。宜居城市的核心是實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)和管理由以物為中心向以人為中心轉(zhuǎn)變，達(dá)到人與自然、人與社會、人與人和諧的狀態(tài)，不僅適合當(dāng)代人居住，還要適合子孫后代居住。[13]

城市化水平、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、科技教育水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會福利水平對生態(tài)建設(shè)發(fā)揮重要作用，通過積極反哺于生態(tài)建設(shè)的方式，對環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償，最終實(shí)現(xiàn)在整體上推動生態(tài)文明建設(shè)。

建設(shè)“綠色北京”、“生態(tài)北京”。要加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。堅持生態(tài)保育、生態(tài)恢復(fù)與生態(tài)建設(shè)并重的原則，將北京建設(shè)成為山川秀美、空氣清新、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良好、人與自然和諧、經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)城市。

八、人口、土地與建設(shè)容量的關(guān)系

一個城市有一定的規(guī)模。城市規(guī)模包括城市人口、經(jīng)濟(jì)活動及其能力、建成區(qū)土地面積這三個互相關(guān)聯(lián)的有機(jī)組成部分。一定的經(jīng)濟(jì)規(guī)模吸納著一定的人口規(guī)模，一定的人口規(guī)模又要求有一定的土地規(guī)模。

北京有一個突出的問題，人口增長很快，而且擁有大量的流動人口。按《北京城市總體規(guī)劃（1991年-2010年）》，2000年預(yù)期城市人口達(dá)到1160萬人，2010年達(dá)到1250萬人。而實(shí)際上，2003年北京全市人口就達(dá)到1456萬人，其中城鎮(zhèn)人口1138萬人。舊城人口疏散沒有實(shí)現(xiàn)，新增人口又超過了預(yù)測，對城市人口增長特別是遷移增長和外來人口增長缺乏有效的控制手段，使城市人口急劇增長。2013年末北京戶籍人口1300多萬，常住人口2100多萬，流動人口達(dá)數(shù)百萬。

作為首都，如何適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)及全球化的發(fā)展形勢，建立健全人口管理與服務(wù)機(jī)制，保持合理的人口規(guī)模及適當(dāng)?shù)娜丝谠鲩L速度，使人口增長與土地、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會等承載能力相適應(yīng)，不斷提高城市現(xiàn)代化、國際化水平，提升居民生活質(zhì)量，是一個緊迫的問題。

要合理控制人口規(guī)模，適當(dāng)疏散人口到衛(wèi)星城鎮(zhèn)和新城。要在原有衛(wèi)星城基礎(chǔ)上發(fā)展新城，以疏解中心城人口和功能，集聚新的產(chǎn)業(yè)，帶動區(qū)域發(fā)展的規(guī)模化，并具有相對獨(dú)立性。要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、規(guī)劃手段、行政手段和法律手段，充分發(fā)揮各種手段的優(yōu)點(diǎn)，有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)北京人口與資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

首都規(guī)劃應(yīng)將調(diào)控對象集中到城市布局結(jié)構(gòu)和土地及空間資源利用上，恢復(fù)人的城市主體地位，充分考慮人口、土地與建設(shè)容量的關(guān)系。

九、服務(wù)首都功能與北京自身發(fā)展的關(guān)系

北京作為首都，又是一個行政區(qū)域，要處理好服務(wù)首都與自身發(fā)展的關(guān)系。盡管首都為北京城市發(fā)展帶來一些資源，但更多的資源則是通過本身功能完善、城市綜合競爭力強(qiáng)帶來的。要明確中央和北京市在城市發(fā)展方面的職責(zé)、義務(wù)，既保障北京能夠做好服務(wù)首都的工作，又保障北京城市可持續(xù)發(fā)展。

首都職能與城市基本功能之間存在著矛盾和沖突，因此，要遵循如下四項(xiàng)原則：第一，區(qū)域分離：使日常政務(wù)活動集中區(qū)域與城市公共活動中心實(shí)行區(qū)域分離，分區(qū)分類進(jìn)行管理；第二，系統(tǒng)分設(shè)：讓聯(lián)系緊密的中央辦公系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和活動范圍相對集中在統(tǒng)一區(qū)域，減少空間活動路徑的干擾；第三，時段分用：通過立法保障城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施分時段使用；第四，國民兼顧：國家級公共設(shè)施的設(shè)計，既要考慮國事活動便于管理，也要考慮方便民眾，以人為本，提供公共空間，體現(xiàn)公共精神。[14]

北京是所有國家首都中擔(dān)負(fù)功能最龐雜的一個城市，不僅是政治中心，還是文化中心、金融中心、展覽中心、科技中心、旅游交往中心、交通樞紐中心、體育中心，甚至某些專業(yè)、產(chǎn)業(yè)中心。眾多的功能匯集在一起，城市中心功能高度集聚，對城市的正常運(yùn)行特別是交通帶來巨大的壓力。應(yīng)區(qū)分哪些是為首都功能服務(wù)的，哪些是一個城市的基本職能。對于符合首都功能又符合北京發(fā)展要求的，如文化產(chǎn)業(yè)、金融服務(wù)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)，應(yīng)促進(jìn)其跨越式發(fā)展；對于北京歷史上發(fā)展得不太好但符合首都發(fā)展需要的，如信息咨詢業(yè)和其他現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，要積極創(chuàng)造條件促進(jìn)其發(fā)展。

北京的發(fā)展必須滿足和服務(wù)于首都政治和社會穩(wěn)定的需要，必須把政治效益和社會效益放在第一位。

十、核心功能與非核心功能疏解的關(guān)系

城市的基本功能，包括提供各種基礎(chǔ)設(shè)施、工作崗位、就業(yè)場所、生活條件、文化設(shè)施、安全保障等等。

首都城市建設(shè)的目標(biāo)，應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的科學(xué)性、政治性和人文性的統(tǒng)一，尋求首都職能與城市基本功能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

北京疏解一些非核心功能，把一些不適宜首都發(fā)展的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去，實(shí)現(xiàn)與周邊地區(qū)的優(yōu)勢互補(bǔ)，對資源進(jìn)行優(yōu)化配置。其功能疏解是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的推動力和重大契機(jī)。北京要通過功能疏解，在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中發(fā)揮核心、引領(lǐng)、帶動作用，更好地發(fā)揮核心功能，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)升級，在瘦身中強(qiáng)體。

北京市“十一五”規(guī)劃把全市從總體上劃分為首都功能核心區(qū)（東城、西城），城市功能拓展區(qū)（朝陽、海淀、豐臺、石景山），城市發(fā)展新區(qū)（順義、通州、大興、亦莊），生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)（懷柔、密云、昌平、平谷）。規(guī)劃提出：在原有的三個職能中心——中關(guān)村高科技園區(qū)核心區(qū)、奧林匹克中心區(qū)、中央商務(wù)區(qū)（CBD）的基礎(chǔ)上，建設(shè)五個新的職能中心——海淀山后地區(qū)科技創(chuàng)新中心、石景山綜合服務(wù)中心、順義現(xiàn)代制造業(yè)基地、通州綜合服務(wù)中心、亦莊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心等。

同時提出，實(shí)施六個調(diào)整：疏解人口；疏解工業(yè)；調(diào)整倉儲物流設(shè)施；調(diào)整遷出部分行政辦公、教育、科研、醫(yī)療等設(shè)施；調(diào)整改造與城市整體發(fā)展不協(xié)調(diào)的地區(qū)，整治“城中村”；調(diào)整威脅城市公共安全的設(shè)施布局，搬遷整治危險源。實(shí)施六個優(yōu)化：優(yōu)化行政辦公用地布局，創(chuàng)造高效政務(wù)活動環(huán)境；優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)文化中心功能；優(yōu)化城市職能中心功能，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；優(yōu)化涉外設(shè)施和用地配置，提高國際化程度；優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造安全宜人的人居環(huán)境；優(yōu)化交通及市政基礎(chǔ)設(shè)施，提高城市運(yùn)行效率。推進(jìn)城市布局轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵是實(shí)施公共交通先導(dǎo)策略。

首都功能定位，應(yīng)明確區(qū)分：中央國家機(jī)關(guān)辦公區(qū)、市級機(jī)關(guān)辦公區(qū)、國際事務(wù)區(qū)、中央商務(wù)區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)、科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)區(qū)、文化活動區(qū)、教育活動區(qū)、綜合服務(wù)區(qū)。

北京市市長王安順在2015年1月舉行的北京市人大十四屆三次會議上所做的《政府工作報告》中指出，要加快疏解非首都核心功能，嚴(yán)格控制增量，有序疏解存量，對不符合首都城市戰(zhàn)略定位的功能和產(chǎn)業(yè)，逐一列出清單，拿出具體方案，盡快組織實(shí)施，確保取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；嚴(yán)格執(zhí)行新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄，疏解一般制造業(yè)，禁止在首都功能核心區(qū)新建擴(kuò)建制造業(yè)，對一些區(qū)域性批發(fā)市場逐步制定調(diào)整疏解計劃；積極推動部分教育、醫(yī)療等社會公共服務(wù)功能向外轉(zhuǎn)移和疏解，促進(jìn)京津冀區(qū)域教育合作和人員交流，探索共建大學(xué)新區(qū)、研發(fā)新區(qū)、創(chuàng)業(yè)園區(qū)和職教園區(qū)；深化醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域合作，共建一批高水平的護(hù)理醫(yī)院和康復(fù)醫(yī)院；鼓勵有實(shí)力的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在周邊地區(qū)建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)基地，提高區(qū)域間公共服務(wù)均等化發(fā)展水平。[15]

轉(zhuǎn)變觀念，不能局限于疏解首都的非核心功能。要從長遠(yuǎn)考慮，從大局著眼。應(yīng)與京津冀區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合。為尋求準(zhǔn)確的定位，實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展，建議確立“大北京”的概念，設(shè)立“京津都”或“京畿區(qū)”。[16]可以主動把首都的核心功能轉(zhuǎn)移出去，把首都擴(kuò)大為海濱城市。如在秦皇島、昌黎一帶，建設(shè)國家副都，吸引金融服務(wù)、高校、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院等形成新的聚集區(qū)，統(tǒng)一規(guī)劃，合理部署各功能分區(qū)，形成高效、安全的信息系統(tǒng)，齊備的基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)。有效疏散高密度的人口，使“京津都”或“京畿區(qū)”成為新的增長極。

要根據(jù)城市發(fā)展的動力機(jī)制和功能要求，劃定重點(diǎn)與核心功能區(qū)，通過行政、市場相結(jié)合的機(jī)制引導(dǎo)要素聚集，合理確定城市功能分區(qū)，保持城市有序運(yùn)行并充滿活力。同時，必須按照合理、公平、正義的原則調(diào)配資源，改善城市空間結(jié)構(gòu)，根據(jù)不同功能要求、不同社區(qū)單元對工作、生活條件的需求，針對現(xiàn)有的城市問題，如大規(guī)模的職業(yè)和居住地分離、區(qū)域生活條件惡劣等問題，提出具體的解決措施和改善目標(biāo)。城市，應(yīng)該讓人們生活更美好！

參考文獻(xiàn)：

[1]、[2]、[4]、[7]北京城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）[EB/OL].[2015-01-15].http：//www.bjghw.gov.cn.

[3]、[ 6]、[8]、[10]、[11]、[14]劉欣奎，等.首都體制下的北京規(guī)劃建設(shè)管理[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2009：1、2、7、243、237、257.

[5]段霞.后工業(yè)社會形態(tài)的世界城市[J].當(dāng)代北京研究，2010（4）：5-10.

[9]、[12]林堅.大都市治理的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與行政區(qū)劃[C]// 2011城市國際化論壇——全球化進(jìn)程中的大都市治理.北京：北京市社會科學(xué)界聯(lián)合會，2011：12、15.

[13]張文忠，等.中國宜居城市研究報告（北京）[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006：33.

[15]王安順.北京市政府工作報告[EB/OL].（2015-01-23）.http：//beijing.qianlong.com/3825/2015/01/23/8585@1012 8531.htm.

[16]林堅.“京津都”構(gòu)想——京津冀一體化規(guī)劃[EB/ OL].[2014-12-15].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_569568b101 019sji.html.

責(zé)任編輯：林英澤

The Ten Relations We Need to Handle in the Functional Positioning of Beijing

LIN Jian

（Renmin University of China，Beijing100872，China）

Abstract：In the correct and appropriate functional positioning of Beijing，we should consider such ten relations as the relation between Beijing and other international cities，the relation between state organs at the central level and local governments，the relation between regional coordination and administrative regional adjustment，the relation between historical cultural cities and scientific and technical innovation centers，the relation between the rebuild of old cities and the construction of new cities，the relation between centralized and decentralized function，the relation between economic and social development and environmental protection，the relation between population，land and constructional capacity，the relation between service for Beijing and the development of Beijing itself，and the relation between core functions and the dispersal of non-core function.

Key words：the function of Beijing；city；region；positioning；the coordinated development of Beijing，Tianjin and Hebei

[作者簡介]林堅（1964—），男，江西省宜豐縣人，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，《中國人民大學(xué)學(xué)報》編審，北京自然辯證法研究會秘書長，哲學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榘l(fā)展戰(zhàn)略、文化學(xué)、科技哲學(xué)等。

中圖分類號：F299.22

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-8266（2015）04-0070-07