熊惠平

PPP(為Public－Private Partnerships的簡寫)模式即公私合作伙伴關(guān)系模式。將這種政府主體與非政府主體基于公共品(產(chǎn)品+服務(wù))提供模式而建立的合作機(jī)制——PPP模式機(jī)制，運(yùn)用于教育領(lǐng)域或高等職業(yè)教育領(lǐng)域(簡稱“高職領(lǐng)域”)，便形成了教育領(lǐng)域PPP模式機(jī)制或高職領(lǐng)域PPP模式機(jī)制。高職領(lǐng)域PPP模式機(jī)制建設(shè)研究源自于風(fēng)生水起的PPP建設(shè)實踐。在政府購買社會服務(wù)的政策導(dǎo)向下，在政府及其有關(guān)部門(以國家發(fā)改委和財政部為代表)的力推下，PPP建設(shè)實踐正在倒逼滯后的PPP理論建設(shè)，并促進(jìn)更顯薄弱的以高職領(lǐng)域PPP模式機(jī)制建設(shè)研究為重要內(nèi)容的高職領(lǐng)域以至職教領(lǐng)域PPP問題研究。

一、高職領(lǐng)域PPP模式機(jī)制建設(shè)研究溯源和重要動因

高職領(lǐng)域PPP模式機(jī)制建設(shè)研究，其直接的背景命題是“政府購買(高等)職業(yè)教育服務(wù)”，而“政府購買(高等)職業(yè)教育服務(wù)”又是為“政府購買社會服務(wù)”這一大的命題框架所“框定”的，因而，本命題是基于政府購買社會服務(wù)理論這一視域展開的，并保有“具象化”、“合作性”內(nèi)涵和職業(yè)教育性特別是高職教育性特質(zhì)。

(一)政府購買(高等)職業(yè)教育服務(wù)問題是政府購買社會服務(wù)問題的特殊領(lǐng)域反映

政府購買社會服務(wù)理論奠基于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)緣起于1960年代西方的政府財政危機(jī)、福利國家危機(jī)以及由此而來的政府改革、公共服務(wù)市場化民營化浪潮和新公共管理理論;作為公共經(jīng)濟(jì)學(xué)核心內(nèi)容之一的公共產(chǎn)品理論，由大衛(wèi)·休謨在《人性論》中最早提出公共性問題后，經(jīng)由古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密發(fā)展，為奧意財政學(xué)派潘塔萊奧尼、馬左拉、馬爾科等建設(shè)成為系統(tǒng)學(xué)說，并通過薩繆爾森、阿特金森、斯蒂格利茨的現(xiàn)代公共產(chǎn)品理論得以進(jìn)一步發(fā)展;將公共品提供和生產(chǎn)區(qū)分開來(即公共品的多元化提供和多元化生產(chǎn))則是1980年代公共產(chǎn)品理論的重大發(fā)展［1］，也是歐美各國公用事業(yè)“再私有化”實踐的理論基礎(chǔ)。但政府購買服務(wù)所隱含的委托—受托關(guān)系及其衍生的多元責(zé)信等復(fù)雜問題——其核心在于當(dāng)事人如何確定代理人在滿意價格下圓滿完成被賦予的任務(wù)，由此引發(fā)三個實踐問題:(1)雙方誘因不同而利益不一;(2)受托者的規(guī)避行為;(3)監(jiān)督成本。這成為新公共管理理論所追求的“本小利大”和“物有所值”的懸念。概言之，如何厘清政府規(guī)制與市場機(jī)制的邊界尚需深究。

政府購買社會服務(wù)在中國的發(fā)展，經(jīng)歷了從學(xué)習(xí)模仿到改造與創(chuàng)新并舉階段的演變，其主旨是努力使其成為蘊(yùn)含“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”理念的政府公共服務(wù)供給方式和社會管理運(yùn)行機(jī)制;但其研究仍處于初步階段，缺乏反思性、批判性和系統(tǒng)性的建樹;其研究內(nèi)容以社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)矯正、社會救助等傳統(tǒng)領(lǐng)域為主;2005年，浦東新區(qū)政府開委托管理實踐先河，這為教育領(lǐng)域的政府購買社會服務(wù)研究提供了很好的素材。

而職教領(lǐng)域的政府購買社會服務(wù)研究——政府購買職業(yè)教育服務(wù)研究，需著力突破政府“向誰購買”、“購買什么”、“如何購買”、“購買績效”四大問題?！跋蛘l購買”是要研究解決購買中社會力量與社會資本的對接機(jī)制構(gòu)建問題;“購買什么”是要研究解決職業(yè)教育購買服務(wù)的屬性定位問題，即厘清職業(yè)學(xué)校教育服務(wù)/職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)、中等職業(yè)教育服務(wù)/高等職業(yè)教育服務(wù)、公辦職業(yè)教育服務(wù)/私人職業(yè)教育服務(wù)，它們與純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品之間的對應(yīng)關(guān)系問題;“如何購買”是要研究解決購買方式問題并與職教領(lǐng)域PPP模式機(jī)制與方式問題相銜接;“購買績效”是要研究解決購買的評估機(jī)制構(gòu)建問題。高職領(lǐng)域作為職教領(lǐng)域中偏于“高等性”的子領(lǐng)域，當(dāng)然同樣要解決這四大問題;而正是鑒于其“高等性”，率先在這一子領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式機(jī)制建設(shè)就更有基礎(chǔ)，從而以此向整個職教領(lǐng)域甚至社會領(lǐng)域創(chuàng)新性復(fù)制。

(二)實現(xiàn)“社會力量”與“社會資本”有效對接是高職領(lǐng)域PPP模式機(jī)制建設(shè)研究的重要動因

公共品的非政府提供理論催生并指引著PPP問題研究和實踐。民營化大師薩瓦斯所列舉的“公私合作伙伴關(guān)系”的10種制度安排成為經(jīng)典［2］;PPP一般被認(rèn)為涵蓋伙伴關(guān)系、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)四大要素［3］;但由于發(fā)展階段、意識形態(tài)、文化背景等原因，PPP意義仍寬泛且未達(dá)成完全共識，較有代表性的觀點(diǎn)有聯(lián)合國、歐盟、世行等組織以及英國、美國、加拿大、澳大利亞等國所給的定義。

基于對其內(nèi)涵和外延認(rèn)知的偏差，國內(nèi)寬泛意義上的PPP研究被認(rèn)為與國際基本同步，而更早可溯及二十世紀(jì)八十年代教育領(lǐng)域等社會領(lǐng)域引入市場成分的改革;但嚴(yán)格、有意識、冠以“PPP(模式)”的研究不過10余年。研究者將公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、新公共管理主張以及投融資經(jīng)濟(jì)學(xué)、財政經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論與教育領(lǐng)域?qū)?，便形成了以教育成本分?dān)理論和與之密切相關(guān)的PPP模式研究為重要代表的教育經(jīng)濟(jì)學(xué)命題——而職業(yè)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中的PPP模式機(jī)制建設(shè)研究是重要的“子命題”。

但目前，教育領(lǐng)域尤其是職教領(lǐng)域、高職領(lǐng)域研究明顯暴露出理論準(zhǔn)備不足、冠以“PPP(模式)”的實踐案例(職教領(lǐng)域或高職領(lǐng)域的此類案例有擬建中的哈爾濱職教基地項目個案，而齊齊哈爾工程學(xué)院托管黑龍江省甘南縣職教中心案例只是“不經(jīng)意”的PPP實踐)難尋的問題:雖在基本理論依據(jù)梳理、一般性理論問題(如引入PPP必要性)以及操作性問題(如PPP項目流程)研究上取得初步進(jìn)展，但更深入的問題——不是僅將PPP模式作為一種融資模式而更是作為一種創(chuàng)新管理模式和新機(jī)制來研究，缺乏在理論邏輯、政策體系、法律框架、發(fā)展經(jīng)驗、實踐實施上的拓升和整合;它們集中體現(xiàn)于該領(lǐng)域特定的PPP模式機(jī)制建設(shè)研究，以致高職領(lǐng)域PPP問題研究成為高等教育領(lǐng)域和教育領(lǐng)域PPP問題研究的薄弱部分。

由此，這個被認(rèn)為由英國財政大臣萊蒙特以PFI(私人部門融資創(chuàng)制)形式首創(chuàng)的模式，既給國內(nèi)研究提供了參照依據(jù)和發(fā)揮空間又帶來了失范性，從而引致實踐操作的隨意性和“自我性”——中國PPP建設(shè)實踐正在發(fā)生變異。如目前官方對PPP的“政府和社會資本合作模式”政策解讀，PPP被定位為政府融資工具或政府債務(wù)處理工具的傾向明顯，問題的要害在于，我們并未站在新的起點(diǎn)上“拿來”并加以創(chuàng)新發(fā)展，而有借學(xué)習(xí)西方先進(jìn)管理理念和技術(shù)之名行投資擴(kuò)張之實的苗頭。這一定意義上偏離了PPP建設(shè)的本義，也造成了其研究和實踐的困擾。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確，承接政府購買服務(wù)的主體為符合要求的社會力量，因而動員包括社會資本在內(nèi)的社會力量投身高職教領(lǐng)域建設(shè)——實現(xiàn)政府購買社會服務(wù)或(高等)職業(yè)教育服務(wù)中的社會力量與PPP所定義的社會資本有效對接，這正是將PPP模式不僅作為一種融資機(jī)制而推行更作為一種社會管理機(jī)制和社會治理機(jī)制而創(chuàng)新建設(shè)要著力研究解決的問題——高職領(lǐng)域PPP模式機(jī)制的創(chuàng)新建設(shè)理應(yīng)是其中重要內(nèi)容。

二、高職領(lǐng)域PPP模式機(jī)制建設(shè)的載體意義和人力資本培育意義

(一)高職領(lǐng)域PPP模式機(jī)制建設(shè)是高職教育管理機(jī)制創(chuàng)新建設(shè)的重要載體

貫徹落實十八屆三中全會關(guān)于“創(chuàng)新社會治理體制”的精神于高職教育發(fā)展，是要大力推進(jìn)政府購買(高等)職業(yè)教育服務(wù);貫徹落實全會關(guān)于“使市場在資源配置中起決定性作用”的論斷于高職教育發(fā)展，是要更好地運(yùn)用市場機(jī)制解決高職教育發(fā)展難題;貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》關(guān)于“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院?！?、“探索公辦和社會力量舉辦的職業(yè)院校相互委托管理和購買服務(wù)的機(jī)制”的要求，是要運(yùn)用創(chuàng)新管理機(jī)制于高職教育建設(shè)特別是公辦高職教育建設(shè)，以實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。

踐行以上精神、論斷、要求并實現(xiàn)其有效貫通，是要在政府購買(高等)職業(yè)教育視域下尋求一種有效的承接體，而高職領(lǐng)域PPP模式建設(shè)機(jī)制正是一種很好的創(chuàng)新運(yùn)作載體。但特別指出，鑒于教育領(lǐng)域和高職領(lǐng)域特別是公辦高職領(lǐng)域的特殊性，對于高職教育資源配置，不宜提“發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用”而宜提“更好地發(fā)揮市場機(jī)制的作用”。

(二)高職領(lǐng)域PPP模式機(jī)制建設(shè)是基于經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”而培育人力資本的重要抓手

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展“三期疊加”(結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、增長速度換擋期、前期刺激政策消化期)的重要階段和“新常態(tài)”的狀態(tài)，正是實現(xiàn)從勞動力驅(qū)動到人力資本驅(qū)動轉(zhuǎn)變的機(jī)遇。經(jīng)濟(jì)增長將更多依靠人力資本質(zhì)量和技術(shù)進(jìn)步，這預(yù)示著作為人力資本培育重要通道的高職領(lǐng)域和勞動力市場將有更多的投入等發(fā)展機(jī)會。這歸因于人口自身發(fā)展邏輯與我國國情的“契合”?！吧氏陆怠鷦趧幽挲g人口增長從快速到停滯的變化→老齡化”，這個人口變化的“三部曲”顯現(xiàn)了我國人口現(xiàn)狀和結(jié)構(gòu)性困局——不僅可能在短期內(nèi)喪失人口優(yōu)勢而且研發(fā)人員和技術(shù)技能人才均顯不足。因而在這樣的發(fā)展階段——已從勞動力數(shù)量和人力資本雙增長階段進(jìn)入“前減后仍增”的新階段，以人力資本穩(wěn)步增長建設(shè)為核心、以人口特別是人才結(jié)構(gòu)性調(diào)控為重要內(nèi)容的二次人力資源開發(fā)，是經(jīng)濟(jì)減速后值得特別重視的問題。中國人力資本總量在2010年按當(dāng)年價值計算已達(dá)到812萬億元，位居世界前列，但人均人力資本排名在全部122個上榜的經(jīng)濟(jì)體中位居第43位，人力資本綜合指數(shù)0.186與1.455之比——我國的這一指標(biāo)僅是排名第一位的瑞士的13%，折射中國人力資本強(qiáng)國建設(shè)的漫長之路。不僅如此，《中國人力資本報告2014》顯示，近年來人力資本增長并非由相應(yīng)的人口增長導(dǎo)致，而是由教育等因素所推動。［4］因此，教育在人力資本培育方面的作用更加凸顯。

基于此，繼續(xù)大力發(fā)展以培養(yǎng)技術(shù)技能人才為己任的高職教育，以突顯其特色競爭力和持續(xù)競爭力，對于經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下的人力資本培育具有重要意義;而以高職領(lǐng)域PPP模式機(jī)制建設(shè)為重要代表的社會機(jī)制管理創(chuàng)新和社會治理體制創(chuàng)新，正可成為推動高職教育發(fā)展從而推動人力資本培育進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手和切入點(diǎn)。

三、高職領(lǐng)域PPP模式機(jī)制建設(shè)要以PPP項目“雙型”機(jī)制建設(shè)為中心

(一)從“對接”問題出發(fā)引出“雙主體論”和“雙型”機(jī)制

從上述“對接”問題即社會力量與社會資本對接問題出發(fā)，沿著“項目建設(shè)”即項目承載建設(shè)任務(wù)的慣常叫法或操法，高職教育PPP項目(以下簡稱“PPP項目”)承載著高職領(lǐng)域PPP模式機(jī)制建設(shè)的重任?；诖?，高職領(lǐng)域PPP模式機(jī)制建設(shè)的基本方略是:基于“雙主體論”而形成“雙型”機(jī)制，即基于公私合作伙伴關(guān)系中“私”方引入的“社會資本主體論+社會力量主體論”“雙主體論”而形成“新建擴(kuò)建型PPP項目+改造升級型PPP項目”“雙型”機(jī)制，并以PPP項目“進(jìn)入—退出”機(jī)制為強(qiáng)力保障。

“雙主體論”是指:高職領(lǐng)域PPP模式機(jī)制建設(shè)中的“私”方引入，新建擴(kuò)建型項目以社會資本主體為主，改造升級型項目以社會力量主體為主。“以什么為主”意味著允許或歡迎其他非主要主體的存在?；谖覈鴩?，這里的“社會資本”所指相對寬泛，除當(dāng)然所指私人企業(yè)(這是“私”方的典型所指或原初所指)以外，還指集體企業(yè)、外企以及非地方政府轄區(qū)內(nèi)的國企(涵蓋非地方政府轄區(qū)內(nèi)的國企是典型的“中國式‘私’方所指”擴(kuò)張);這里的“社會力量”所指就更加寬泛，除前述所指以外，還包括中介性、非官辦的社會組織——當(dāng)然含這種性質(zhì)的教育組織。

新建擴(kuò)建型PPP項目，其基本特點(diǎn)或基本要求是，固定資產(chǎn)投資等基本建設(shè)以及為此服務(wù)的融資投資是核心任務(wù)之一，是為外延式建設(shè)項目;改造升級型PPP項目，其基本特點(diǎn)或基本要求是基本建設(shè)、投融資已“降格”為非主要任務(wù)，而維護(hù)項目的正常運(yùn)行——做“提高技術(shù)技能人才培養(yǎng)管理水平”分內(nèi)的事則是主要任務(wù)，是為內(nèi)涵式建設(shè)項目。因此，企業(yè)等社會資本不應(yīng)再是改造升級型PPP項目引入的重點(diǎn)對象，因為資本的過度侵入以致滲透會對高職教育質(zhì)量的提高產(chǎn)生扭曲性影響。這也體現(xiàn)了高職領(lǐng)域PPP項目建設(shè)的差異性。

“雙主體論”的提出，為“雙型”機(jī)制——PPP項目“新建擴(kuò)建—改造升級”機(jī)制建設(shè)提供了依據(jù)，也為PPP項目運(yùn)作方式的選擇指出了方向，如對于新建擴(kuò)建型的、改造升級型的PPP項目，可分別選擇其適用的以融資性方式為主的方式、以非融資性為主的方式。由此可以說，“雙主體論”的提出，為“雙型”機(jī)制建設(shè)成為高職領(lǐng)域PPP模式機(jī)制建設(shè)的中心內(nèi)容而提供了依據(jù);進(jìn)一步闡述表明，“雙主體論”是在政府購買社會服務(wù)和(高等)職業(yè)教育服務(wù)的政策導(dǎo)向下，為高職領(lǐng)域引入規(guī)范、科學(xué)、有效而富有特色的PPP模式機(jī)制和PPP項目提供思路指引和實操指南，進(jìn)而實現(xiàn)高職領(lǐng)域以至職教領(lǐng)域等社會領(lǐng)域PPP模式發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變——從“建設(shè)—融資”模式向“管理—治理”創(chuàng)新機(jī)制轉(zhuǎn)型，并借以撬動職業(yè)教育或教育發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

(二)“雙型”機(jī)制建設(shè)要以“進(jìn)入—退出”機(jī)制設(shè)計為強(qiáng)力保障

高職院校推進(jìn)以“雙型”機(jī)制建設(shè)為重要內(nèi)容的PPP模式機(jī)制建設(shè)工作，其本質(zhì)是要引入社會資本或社會力量這些社會資源，通過產(chǎn)學(xué)研深度融合和“政校企”協(xié)同而實現(xiàn)“四個合作”，進(jìn)而在創(chuàng)新高職教育辦學(xué)機(jī)制中提升其管理水平和綜合實力。PPP項目建設(shè)無論采取哪種方式或形式，都會涉及合作主體甄選以及合作投入分解、合作風(fēng)險分擔(dān)、合作效益(因為PPP項目為非經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性項目，提“效益”較“收益”更合適)分享四大要素，一言以蔽之，其關(guān)鍵詞就是“合作”，這蘊(yùn)含了高職院校大力推進(jìn)合作辦學(xué)、合作育人、合作就業(yè)、合作發(fā)展“四個合作”的精髓。

在PPP項目建設(shè)中，由于引入的以企業(yè)為代表的社會資本，其經(jīng)濟(jì)利益性訴求更為強(qiáng)烈，而這一引入過程的博弈又更為復(fù)雜，同時，由于引入的這一主體更契合PPP模式中“私”方的經(jīng)典含義，因而，社會資本引入中的PPP項目建設(shè)更具有典型意義。在此就主要討論P(yáng)PP項目建設(shè)在社會資本引入(社會資本在“兩型”項目建設(shè)中都可以引入，只是新建擴(kuò)建型項目是以其為主而改造升級型項目是以其為輔)中的“進(jìn)入—退出”機(jī)制設(shè)計問題。

PPP項目建設(shè)引入社會資本需要解決兩大基本問題:(1)社會資本“進(jìn)得去”、“愿意進(jìn)”問題，以形成順暢的進(jìn)入機(jī)制;(2)社會資本“出得來”問題，以形成暢通的退出機(jī)制。實際上，在政策出臺、法律法規(guī)制定和具體實踐過程中，進(jìn)入機(jī)制和退出機(jī)制是一并設(shè)計的，因而是密切貫通的，即在設(shè)計如何使社會資本“進(jìn)去”的時候，一定要同時考慮其“出來”的問題。

“進(jìn)得去”問題實為高職領(lǐng)域中的社會資本進(jìn)入門檻設(shè)定問題;“愿意進(jìn)”問題則是PPP項目對于社會資本的吸引力問題。作為社會事業(yè)性項目，PPP項目與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項目的較大不同在于，后者多有較高的門檻，而前者由于基本不存在進(jìn)入的壟斷性問題因而基本不存在社會資本進(jìn)入門檻問題;為此，PPP項目設(shè)計和實施的核心問題是要將吸引力問題“落地”——為社會資本擁有者找到能夠贏利、有聲譽(yù)并且還可以適時退出的平衡點(diǎn)和通道。

解決平衡點(diǎn)和通道問題，從退出之路“倒過來”考量，有兩種操作思路:一可通過“移交”方式讓社會資本退出;二可通過“資產(chǎn)證券化”方式讓社會資本退出?！耙平弧钡木唧w方式有BOT(建設(shè)—運(yùn)營—移交)、PFI(民間主動融資)、BT(建設(shè)—移交)、BOOT(建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交)、BLT(建設(shè)—租賃—移交)、BOOST(建設(shè)—擁有—運(yùn)營—補(bǔ)貼—移交)、BTO(建設(shè)—移交—運(yùn)營)、ROT(重構(gòu)—運(yùn)營—移交)、BLOT(建造—租賃—營運(yùn)—移交)等，其中 PFI是對BOT方式的優(yōu)化，BT是BOT的“精簡版”。這些方式，“建設(shè)”是基本內(nèi)容而“移交”方式各有千秋，各顯優(yōu)劣。因此需要結(jié)合制度環(huán)境，借鑒現(xiàn)有實踐案例，在各利益方的博弈中，達(dá)成其中的智慧選擇。“移交”是“建設(shè)”的成果，而“建設(shè)”中難免會涉及項目股份制或混合所有制推進(jìn)過程中的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計和治理結(jié)構(gòu)設(shè)計等重大問題，因此，形成良性運(yùn)轉(zhuǎn)的治理結(jié)構(gòu)是項目成功實施的要件。

以“資產(chǎn)證券化”(資產(chǎn)證券化是指將具有穩(wěn)定未來現(xiàn)金流的非證券化資產(chǎn)集中起來，進(jìn)行重新組合，據(jù)此發(fā)行證券的過程和技術(shù))方式進(jìn)行退出設(shè)計，首先要進(jìn)行合作載體設(shè)計，即要有一個科學(xué)合理的載體來承載這個PPP項目。特殊目的載體公司SPV(Special Purpose Vehicle)是一種較優(yōu)的設(shè)計選擇。通過這個SPV，可以將各利益方(高職院校、政府及其有關(guān)部門、企業(yè)等社會資本、金融組織等)連接起來?；赑PP項目資產(chǎn)證券化的基本流程是:PPP項目發(fā)起人將證券化資產(chǎn)(PPP項目資產(chǎn)已被改造為證券資產(chǎn))出售給一家SPV，或者由SPV主動購買這些證券化資產(chǎn)，然后SPV將這些資產(chǎn)匯集成資產(chǎn)池(Assets Pool)，再以該資產(chǎn)池所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為支撐在金融市場上發(fā)行有價證券融資，最后用資產(chǎn)池產(chǎn)生的現(xiàn)金流來清償所發(fā)行的有價證券。之所以進(jìn)行資產(chǎn)證券化和SPV操作設(shè)計，主要是考慮到PPP項目等社會事業(yè)性項目的投資、運(yùn)營和回報周期偏長，需以正當(dāng)、便捷、合規(guī)的途徑讓社會資本退出?！百Y產(chǎn)證券化”方式是一種更高級從而更復(fù)雜的方式，需要完善的政策、法律制度環(huán)境，特別是金融市場環(huán)境、財政政策環(huán)境和相應(yīng)技術(shù)手段等的配套跟進(jìn)。

同時，“進(jìn)入—退出”機(jī)制設(shè)計還要考慮的問題是，PPP項目建設(shè)從哪種類型項目切入。其實新建擴(kuò)建型或改造升級型項目的背后，既是PPP項目建設(shè)的發(fā)展方式問題，也是其建設(shè)的階段問題——即它們分處外延建設(shè)階段和內(nèi)涵建設(shè)階段。如果PPP項目建設(shè)從內(nèi)涵建設(shè)階段才切入，由于建設(shè)內(nèi)容更有“職教性”，建設(shè)任務(wù)多為非融資性的，建設(shè)手法相對簡單，建設(shè)周期相對較短，因而“進(jìn)入—退出”機(jī)制設(shè)計(如置換安排等)相對容易;但如果PPP項目建設(shè)從外延建設(shè)階段就切入，由于“建設(shè)性”強(qiáng)、融資任務(wù)重、運(yùn)作和操作手法繁雜等原因，建設(shè)周期會大大拉長(基本建設(shè)、固定資產(chǎn)投資的融資償還期往往較長甚至很長)，此時的“進(jìn)入—退出”機(jī)制設(shè)計就尤顯復(fù)雜因而更重要。問題的復(fù)雜性在于，實際操作過程并非“非此即彼”的過程，即不可能從外延建設(shè)階段就開始實施的PPP項目，到內(nèi)涵建設(shè)階段就根據(jù)高職院校單方面的需要而輕易丟棄。原因是社會資本引入本不容易，而一旦引入就要保有連續(xù)性，畢竟PPP項目成功運(yùn)作的關(guān)鍵之一就是合作合約的長期穩(wěn)定性，通過股權(quán)置換等方式使社會資本從外延建設(shè)階段的投資者，“變身”為內(nèi)涵建設(shè)階段的股東或其他類型的產(chǎn)權(quán)所有者，則是這種穩(wěn)定機(jī)制建設(shè)通常的做法。其實，這種“變身”就是在進(jìn)行退出機(jī)制的設(shè)計和實施。由此，其一，若從外延建設(shè)階段就考慮PPP項目建設(shè)問題，則穩(wěn)定機(jī)制建設(shè)是中心內(nèi)容;其二，高職院校推進(jìn)PPP模式，要根據(jù)PPP建設(shè)項目的類型或階段、基于綜合要素考量而相機(jī)抉擇。

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