從完善民主決策角度預(yù)防村官職務(wù)犯罪

潘齊軍

浙江省永嘉縣人民檢察院，浙江永嘉325100

摘要：近年來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)村建設(shè)支持力度不斷加大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化和民主制度等方面都得到了快速的發(fā)展。然而，隨著農(nóng)村發(fā)展的加快，農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪卻呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重侵害廣大農(nóng)民群眾的利益，已成為影響新農(nóng)村建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素預(yù)防。防范對(duì)策有加大打擊力度，完善立法和加強(qiáng)監(jiān)督等等，而筆者認(rèn)為防范農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪還要從根源入手，就是完善村民自治的制度建設(shè)。本文選取社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的一個(gè)重要方面——“民主決策”為中心展開(kāi)，集中對(duì)我國(guó)農(nóng)村村民自治中的民主決策的情況與問(wèn)題進(jìn)行了概括與分析，提出有效的對(duì)策，以便從源頭上預(yù)防村官職務(wù)犯罪的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：職務(wù)犯罪；民主決策；管理民主

中圖分類號(hào)：D917；D924.3

農(nóng)村職務(wù)犯罪呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，犯罪環(huán)節(jié)集中，手段多樣化，主要原因是基層自治組織人員文化程度不高，法律意識(shí)淡薄，監(jiān)督不力和制度不完善。而農(nóng)村制度建設(shè)中村民自治制度建設(shè)又是重中之中。村民自治即讓廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。其核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。從多方面來(lái)看，四個(gè)民主建設(shè)都能夠有效防范農(nóng)村職務(wù)犯罪，相輔相成，缺一不可，但本文重點(diǎn)研究民主決策，因民主決策是促進(jìn)村民自治健康發(fā)展的核心內(nèi)容，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保障，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)，只有決策民主了，才能從源頭上遏制農(nóng)村職務(wù)犯罪的發(fā)生。

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村民主決策的現(xiàn)狀和問(wèn)題

實(shí)行村民自治制度以來(lái)，我國(guó)民主政治有了確實(shí)的進(jìn)步，如民主決策的水平有所提高，民主決策能力和民主決策在一定范圍內(nèi)得到有效開(kāi)展，另外，民主監(jiān)督意識(shí)也明顯增強(qiáng)，但總體來(lái)說(shuō)，質(zhì)量并不是很高。以村民自治制度為代表的農(nóng)村民主政治的發(fā)展并沒(méi)有取得人民預(yù)想的成果。另外由于我國(guó)地域廣闊，各地情況和發(fā)展水平不盡相同，因此村民自治中的民主決策的各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問(wèn)題也較多，如村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的民主決策缺乏力度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)管理權(quán)限不清、村級(jí)黨組織權(quán)力越位，代民做主架空村委會(huì)和村民民主意識(shí)不強(qiáng)，村民會(huì)議召集難等等，這等等的問(wèn)題都為基層組織人員職務(wù)犯罪提供了土壤。

二、民主決策存在問(wèn)題的原因分析和進(jìn)一步完善主要途徑

村民自治中民主決策上述問(wèn)題的產(chǎn)生并不是偶然，是有其深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、體制等原因，主要包括以下幾個(gè)方面：一是村民自治制度民主決策本身的制度缺失，二是法律的不健全，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，三是農(nóng)民文化素質(zhì)較低，法律意識(shí)淡薄，四是村干部領(lǐng)導(dǎo)能力差，綜合素質(zhì)不高。

針對(duì)上述存在的問(wèn)題，完善民主決策可以從經(jīng)濟(jì)、文化和制度等各方面著手，但筆者認(rèn)為最重要的還是健全完善各項(xiàng)制度、法律法規(guī)。

我國(guó)地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡，各地必須結(jié)合本地實(shí)際，修訂或制定相應(yīng)的地方配套法規(guī)制度，健全各項(xiàng)民主制度。

(一)規(guī)范決策程序，準(zhǔn)確定位各主體在決策中的角色。中辦發(fā)(2004)17號(hào)文件指出：涉及村民利益的事項(xiàng)，原則上要遵循以下決策程序：“由村黨組織、村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、十分之一以上村民聯(lián)名或五分之一以上村民代表聯(lián)名提出議案；由村黨組織統(tǒng)一受理議案，并召集村黨組織和村民委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議，研究提出具體意見(jiàn)或建議；由村民委員會(huì)召集村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定；由村黨組織、村民委員會(huì)組織實(shí)施村民民主決策事項(xiàng)的辦理。對(duì)提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)，會(huì)前要向村民或村民代表公告，會(huì)后要及時(shí)公布表決結(jié)果，實(shí)施情況也要及時(shí)公布?！鄙鲜鑫募饕獜某绦蚪嵌葘?duì)民主決策作了制度性安排，主要解決了怎么決策的問(wèn)題。根據(jù)文件要求筆者認(rèn)為在實(shí)際的決策程序中可以設(shè)計(jì)這樣的決策程序：各主體提出議案——村黨組織受理并黨員大會(huì)討論——“兩委”聯(lián)席會(huì)議——公開(kāi)征求意見(jiàn)——提交村民會(huì)議或村民代表決策——監(jiān)督實(shí)施。目前《村民組織法》并為就決策程序制定具體的規(guī)定，不能說(shuō)不缺少相應(yīng)的法律保障，因此各地可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，把決策程序法律化，以便正確定位各主體的角色，確保民主決策有效的推進(jìn)。當(dāng)然，在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，具體的決策程序應(yīng)該體現(xiàn)在《村民組織法》中，以便有章可循。

(二)明確村民會(huì)議與村民代表會(huì)議的委托事項(xiàng)，規(guī)范委托程序。《村民組織法》應(yīng)該增加條款以限制兩者之間的委托事項(xiàng)，某些涉及村民重大利益的必須由村民會(huì)議討論通過(guò)，而不是目前法律所允許的全部可以由村民代表會(huì)議代勞，這樣才能真正體現(xiàn)民主，杜絕村民代表的決策不民主。當(dāng)然這里涉及到一個(gè)村民會(huì)議召集難的問(wèn)題，特別是在村村民人數(shù)不夠，筆者認(rèn)為這里完全可以用書(shū)面委托表決的形式解決，就是人不在本村，但是要參加村民會(huì)議表決的可以把決策權(quán)委托于近親屬或者其他人員。

(三)建立村法律顧問(wèn)制度，吸收“能人”參與決策。村法律顧問(wèn)制度的建立有利于民主決策的合法性，并能在決策過(guò)程起到監(jiān)督的作用，使農(nóng)民的權(quán)益得到保障，使農(nóng)民遇到困難時(shí)可以隨時(shí)得到援助。在召開(kāi)村民會(huì)議時(shí)要積極的邀請(qǐng)法律顧問(wèn)以及駐本村的企業(yè)，事業(yè)單位和群眾組織代表列席。重要事項(xiàng)可以提前征詢意見(jiàn)，特別是法律顧問(wèn)的意見(jiàn)，以充分發(fā)揮本村就地人才資源，提高決策的科學(xué)性，

提高決策的合法性。有條件的村也可以設(shè)常年法律顧問(wèn)，并以村民自治章程、村規(guī)民約的形式規(guī)定法律顧問(wèn)的權(quán)利與義務(wù)。

(四)引入民主懇談會(huì)制度，為民主決策提供輔助功能。基層民主懇談會(huì)是指由鎮(zhèn)或村黨組織主導(dǎo)，相應(yīng)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員或村兩委成員參與主持，并有廣大公民和相關(guān)代表人物參加的，以處理基層各項(xiàng)事務(wù)、矛盾糾紛及商議涉及公民切身利益的事務(wù)決策為主要內(nèi)容的，干群相互交流、溝通的活動(dòng)。在實(shí)際的操作中，在村民會(huì)議或村民代表會(huì)議之前，可以先召開(kāi)民主懇談會(huì)。黨政領(lǐng)導(dǎo)、村干部和群眾以平等的身份參與討論需要決策的重大事宜，并充分發(fā)表自己的觀點(diǎn)和看法，提問(wèn)、咨詢、解答和交流等方式相互交叉，以便提高決策的質(zhì)量和科學(xué)性。

(五)健全村務(wù)公開(kāi)和民主監(jiān)督制度，保障村民依法自治，以制治村。村務(wù)公開(kāi)是村民自治制度、民主管理和民主監(jiān)督的有效形式。民主監(jiān)督是民主決策的保障，在事前、事中和事后發(fā)揮著不可代替的作用，同時(shí)也是預(yù)防職務(wù)犯罪的有效手段。因此健全村務(wù)公開(kāi)和民主監(jiān)督制度有利于民主決策的有效推進(jìn)，有利于民主決策的內(nèi)容落實(shí)，有利于對(duì)村干部權(quán)力的監(jiān)督。健全村務(wù)公開(kāi)制度必須加強(qiáng)制度性建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范公開(kāi)的內(nèi)容和程序，特別是村民會(huì)議的決策內(nèi)容實(shí)行會(huì)前公開(kāi)討論，對(duì)村民會(huì)議的決定實(shí)行會(huì)后定期公開(kāi)進(jìn)度，執(zhí)行情況接受村民監(jiān)督?；鶎诱?quán)也要加強(qiáng)對(duì)民主決策的監(jiān)督，實(shí)行責(zé)任問(wèn)責(zé)制度，注重監(jiān)督的形式多樣化，注重公開(kāi)的真實(shí)性。有關(guān)部門可以成立監(jiān)督小組，實(shí)行定期例行檢查，重點(diǎn)抽樣檢查，舉報(bào)核實(shí)檢查等方式，力促村務(wù)公開(kāi)規(guī)范和真實(shí)。

三、結(jié)語(yǔ)

在村民自治的進(jìn)程中，民主決策發(fā)揮了不可替代的作用。目前，民主決策還存在很多問(wèn)題，解決問(wèn)題的關(guān)鍵是還是健全完善各項(xiàng)制度、法律法規(guī)，以此才能將農(nóng)村管理納入法制軌道，保證民主決策的實(shí)現(xiàn)，也只有這樣才能有效的防范農(nóng)村職務(wù)犯罪的發(fā)生，進(jìn)而全面推進(jìn)農(nóng)村的健康發(fā)展。

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