淺議我國(guó)垃圾分類回收制度

斯涵

南京理工大學(xué)，江蘇南京210094

摘要：目前中國(guó)許多城市受到垃圾問題的困擾，垃圾分類是目前發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的源頭減量垃圾的方法，然而中國(guó)垃圾分類起步晚，法律不夠健全，實(shí)踐中存在較多問題。本文通過對(duì)法律現(xiàn)狀的剖析，明確垃圾分類制度的必要性和可行性，提出通過完善現(xiàn)有法律、制定專項(xiàng)法律的手段來規(guī)制垃圾問題，使垃圾分類不流于形式，實(shí)現(xiàn)真正垃圾分類回收，促進(jìn)資源循環(huán)利用。

關(guān)鍵詞：垃圾分類；完善立法；環(huán)境保護(hù)；循環(huán)經(jīng)濟(jì)

中圖分類號(hào)：X705

作者簡(jiǎn)介：斯涵(1994-)，女，漢族，浙江東陽人，南京理工大學(xué)本科生，研究方向：法學(xué)。

一、垃圾分類回收制度的必要性分析

(一)我國(guó)垃圾產(chǎn)量巨大

隨著生活水平的不斷提高，城鎮(zhèn)化的高速推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平飛速增長(zhǎng)，然而光鮮的物質(zhì)消費(fèi)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的背后是我國(guó)與GDP同速增長(zhǎng)的垃圾產(chǎn)量。溫家寶總理在2003年接受《華盛頓郵報(bào)》記者采訪時(shí)曾說：“一個(gè)很小的問題，乘以13億，都會(huì)變成一個(gè)大問題?！爆F(xiàn)在，每個(gè)人每天丟一點(diǎn)垃圾，全國(guó)生活垃圾清運(yùn)量便為16395萬噸。我國(guó)累計(jì)垃圾堆存量已經(jīng)達(dá)70多億噸，占地面的達(dá)50000多公頃，使全國(guó)200多座城市陷入“垃圾圍城”之中，更有150座城市已經(jīng)找不到適合的地方堆放垃圾。

然而溫總理的下半句話是：“一個(gè)很大的總量，除以13億，都會(huì)變成一個(gè)小數(shù)目?！比绻總€(gè)人都可以在丟垃圾時(shí)進(jìn)行垃圾的分類，那么垃圾分類工作將十分輕松，垃圾回收率提高，垃圾處理問題也不再成為困擾。

(二)現(xiàn)有主要回收方式的弊端

現(xiàn)有垃圾以混合投放、混合收集為主，并采用填埋和焚燒的方法進(jìn)行處理，據(jù)2012年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，填埋作為生活垃圾的傳統(tǒng)處理處置方法，約占處理總量的72%，城市級(jí)垃圾焚燒場(chǎng)有138個(gè)。處理能力為30萬噸/日、12萬噸/日，垃圾的回收使用率低、處理過程中不僅污染嚴(yán)重，更是造成不可忽視的二次污染。

面對(duì)如此嚴(yán)峻的垃圾現(xiàn)狀，再加上數(shù)量的逐年增長(zhǎng)，垃圾處理問題必須加以深入研究。當(dāng)前國(guó)際上普遍的發(fā)展趨勢(shì)就是實(shí)行垃圾分類回收，但是我國(guó)目前無論對(duì)垃圾分類投放或是垃圾分類回收都沒有健全的法律規(guī)制，在無分類的生活垃圾已經(jīng)造成了資源浪費(fèi)和環(huán)境污染的雙重危害，并一定程度阻礙了人民生活水平的進(jìn)一步提高和城市建設(shè)的發(fā)展的時(shí)代背景下，如何完善立法以推行垃圾分類回收已成為社會(huì)亟待解決的問題。

二、我國(guó)現(xiàn)行的垃圾分類回收制度的現(xiàn)狀

當(dāng)前關(guān)于城市垃圾的問題，我國(guó)的立法還非常的不完善，目前相關(guān)的立法主要有1989年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、國(guó)務(wù)院于1992年頒布實(shí)施的《城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、以及2004修訂的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》、2007年建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》[1]以及一些部門規(guī)章和北京、廣州、深圳等先行城市頒布的地方條例，而這些中涉及到垃圾分類的更是少之又少，針對(duì)我國(guó)城市生活垃圾分類的法律治理現(xiàn)狀，本文歸納了以下三點(diǎn)不足。

(一)專項(xiàng)立法缺失

根據(jù)目前我國(guó)立法現(xiàn)狀，投很多法律涉及垃圾回收、運(yùn)輸、存放處理等內(nèi)容，但是這些法律一般是散亂在各個(gè)法律體系內(nèi)的法規(guī)條文，并沒有形成統(tǒng)一的立法規(guī)劃。目前，與垃圾分類相關(guān)的法律在《固體廢物防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中都有涉及，但是缺少專門垃圾分類的立法。[2]以《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》為例，其二十條規(guī)定了“產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)考慮其在生命周期中對(duì)人類健康和環(huán)境的影響，優(yōu)先選擇無毒、無害、易于降解或者便于回收利用的方案。”這類條款中含有垃圾科學(xué)分類回收的規(guī)定，卻不免顯得零散雜亂，不受重視。

(二)法規(guī)威懾力不足

法律作為一種由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍約束力的特殊行為規(guī)范，具有權(quán)威性。然而我國(guó)現(xiàn)有垃圾分類法規(guī)明顯威懾力不足，對(duì)社會(huì)主體約束力弱，大多法規(guī)流于形式，具體體現(xiàn)為：

一是對(duì)于法律責(zé)任的規(guī)定不足。例如，在《固體廢物防治法》的第十七條中規(guī)定了單位和個(gè)人在處理固體垃圾時(shí)的具體應(yīng)盡責(zé)任，要求在收集、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、利用和處置固體垃圾的過程中，應(yīng)該做好防揚(yáng)散、防流失、防滲漏等具體的措施，以減少垃圾處理過程中造成的環(huán)境二次污染，同時(shí)也要求任何單位和個(gè)人不能隨意的處理垃圾，不能將固體垃圾擅自傾倒、堆放、丟棄等，在第十八條中也對(duì)產(chǎn)品的包裝物做出了要求，要求包裝物的具體設(shè)計(jì)以及材料選擇等符合國(guó)家環(huán)境保護(hù)的要求?？梢哉f，這兩條內(nèi)容詳細(xì)的規(guī)定了行為的責(zé)任義務(wù)，但是并未明確如果違反禁止性規(guī)定會(huì)有什么法律后果，沒有法律責(zé)任的法律禁止性規(guī)定無疑起不到規(guī)范作用。

二是現(xiàn)有法律責(zé)任威懾作用不足。在《固體廢物污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》這些法律中，都有垃圾處理的規(guī)定，同時(shí)也含有對(duì)未盡責(zé)任的人的處罰，但是，與行為相比，在立法體系中，這些處罰則顯得較輕，多以行政處罰為主，并且關(guān)于垃圾分類的很少，更多的是關(guān)于污染防治的責(zé)任。在2004年的《固體廢物污染防治法》中，關(guān)于生產(chǎn)者責(zé)任延伸的制度得到了確認(rèn)，在此法律中，要求生產(chǎn)者的責(zé)任從生產(chǎn)過程中環(huán)境污染責(zé)任擴(kuò)大到了報(bào)廢產(chǎn)品后應(yīng)承擔(dān)的處置責(zé)任。但是同樣的，這些責(zé)任仍然比較輕，缺乏威懾力。[3]

(三)實(shí)踐可操作性低

我國(guó)現(xiàn)行城市生活垃圾分類處理法規(guī)的制定偏向原則化的規(guī)定，且多以鼓勵(lì)、倡導(dǎo)為主，缺乏實(shí)施細(xì)則和配套措施，實(shí)踐可操作性不強(qiáng)。如《固體廢物污染防治法》第十九條：“國(guó)家鼓勵(lì)科研、生產(chǎn)單位研究、生產(chǎn)易回收利用、易處置或者在環(huán)境中可降解的薄膜覆蓋物和商品包裝物?！背酥?，直接規(guī)定垃圾分類的法律法規(guī)就屈指可數(shù)，目前《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》中對(duì)垃圾分類的問題稍有涉及。[4]

綜上所述，我國(guó)城市生活垃圾分類的相關(guān)法律治理基本上處于一個(gè)萌芽起步階段，一個(gè)系統(tǒng)完善可操作的城市生活垃圾分類回收法律體系亟待建立。

三、我國(guó)垃圾分類回收制度的完善建議

(一)立法模式的選擇

正如上面我們所說，關(guān)于垃圾分類回收的立法較少，所以完善垃圾分類制度的基礎(chǔ)就是要做好立法工作，通過對(duì)西方先進(jìn)國(guó)家環(huán)保理念、環(huán)保立法的借鑒實(shí)現(xiàn)我國(guó)的花苞立法。根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際情況，目前存在的關(guān)于廢棄物回收和總了利用的立法模式比較統(tǒng)一固定，可以分為兩大模式：其一就是預(yù)防型立法模式，在立法中強(qiáng)調(diào)對(duì)污染的防治，美國(guó)、加拿大等國(guó)家多采用這樣的模式；其二是經(jīng)濟(jì)循環(huán)型，有人將之歸為經(jīng)濟(jì)法的范疇，德國(guó)和日本多采用這樣的立法模式。[5]本文的觀點(diǎn)認(rèn)為，第一種立法模式與我國(guó)的具體國(guó)情比較吻合，也就是在環(huán)境法的范疇內(nèi)建立起關(guān)于垃圾分類的相關(guān)法律體系。其理由主要有以下幾點(diǎn)：1、推行垃圾分類的最終目的是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，從而協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久的可持續(xù)發(fā)展。2、以環(huán)境法為主經(jīng)濟(jì)手段輔助垃圾分類，更有利于其實(shí)施。3、將垃圾分類設(shè)為環(huán)境法下的一類可以促進(jìn)環(huán)境法的完善，提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，使公眾真正認(rèn)識(shí)到人與自然的關(guān)系。

具體而言，在國(guó)家的法律法規(guī)不斷完善的過程中，應(yīng)該有一部《城市生活垃圾分類回收法》，通過這部法律，對(duì)具有的垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)以及各相關(guān)部門、相關(guān)人員的責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。將分散于現(xiàn)有法規(guī)或條例中的有關(guān)垃圾分類的條款進(jìn)行科學(xué)合理集合。除此之外，各地還要根據(jù)居民生活水平、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的不同來制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。

(二)基本內(nèi)容的構(gòu)想

對(duì)于義務(wù)的規(guī)定應(yīng)該得到明確，尤其是國(guó)家、地方、企業(yè)、個(gè)人在垃圾分類中應(yīng)扮演的角色、應(yīng)盡的義務(wù)要有詳盡的規(guī)定。例如明確指出國(guó)家有責(zé)任倡導(dǎo)建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，加大法律宣傳力度，提高全民的環(huán)保意識(shí)。

1.建立生產(chǎn)者責(zé)任制度

“誰污染，誰負(fù)責(zé)”的原則是我國(guó)環(huán)境治理中的重要原則，因此，生產(chǎn)者責(zé)任制的建立尤為重要，將生產(chǎn)者的責(zé)任通過立法加以明確，是建立生產(chǎn)者責(zé)任的關(guān)鍵。[6]具體而言，生產(chǎn)者的責(zé)任應(yīng)該有：

首先，生產(chǎn)者應(yīng)該做好包裝垃圾分類的處理工作。就這一點(diǎn)而言，我們可以學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家控制包裝垃圾的具體辦法，比如德國(guó)的《包裝條例》、日本的《容器包裝再循環(huán)法》、法國(guó)《容器包裝政府令》、奧地利的《包裝條例》，這些法律中關(guān)于生產(chǎn)者責(zé)任的規(guī)定都比較明確合理。在我國(guó)的《固體廢物污染防治法》中，也有關(guān)于產(chǎn)品、包裝物回收的制度，但是這些制度的規(guī)定比較籠統(tǒng)，筆者認(rèn)為，有專門的垃圾分類的法律法規(guī)會(huì)更便于實(shí)踐操作。

其次，是關(guān)于有毒有害拉起的強(qiáng)制回收制度。根據(jù)目前我國(guó)的垃圾回收現(xiàn)狀，垃圾分類很少，大多數(shù)情況都是混合回收，這樣，就容易將有毒有害的垃圾與可回收的垃圾混在了一起，加大了垃圾治理的難度，同時(shí)也對(duì)環(huán)境造成傷害，所以說，進(jìn)行垃圾分類尤為重要，在垃圾回收的過程中，就應(yīng)該對(duì)有毒有害的垃圾單獨(dú)存放，這樣可以便于后期垃圾處理，有利于環(huán)境的保護(hù)。

2.明確居民分類投放垃圾的義務(wù)

關(guān)于居民的垃圾分類義務(wù)，在我國(guó)當(dāng)前的法律體系中并沒有明確的規(guī)定，在《城市生活垃圾管理辦法》的第三條中，“國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展城市生活垃圾的回收利用。城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行分類回收、運(yùn)輸和處理，逐步實(shí)行城市生活垃圾治理的無害化、資源化和減盤化，搞好綜合利用?！币虼?，最近幾年，我國(guó)城市的垃圾分類工作逐漸開展，居民的垃圾分類意識(shí)也就得到了一定的增強(qiáng)。[7]

3.強(qiáng)化環(huán)衛(wèi)部門的監(jiān)管職能

首先應(yīng)促進(jìn)環(huán)衛(wèi)部門與廢品回收部門的結(jié)合，針對(duì)目前我國(guó)環(huán)衛(wèi)回收與廢舊物資回收系統(tǒng)“搶飯碗”的現(xiàn)象，可采納廣州的做法，即實(shí)行一種環(huán)衛(wèi)行業(yè)與再生資源行業(yè)互相聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，分類回收與廢舊物資回收相結(jié)合的管理和運(yùn)作模式?？梢酝ㄟ^立法將廢品回收納入到垃圾分類回收體系中，廢品收購站歸屬環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一管理，其收購人員(包括檢垃圾的)也同環(huán)衛(wèi)工人一樣執(zhí)證上崗，按相關(guān)規(guī)定作業(yè)。[8]

其次，制定和執(zhí)行垃圾分類回收的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，并嚴(yán)格按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)原則對(duì)垃圾分類回收的各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和管理。如對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行相應(yīng)的處罰，以罰督法。如：公眾不進(jìn)行垃圾分類，回收人員可拒絕回收；不按規(guī)定投放危險(xiǎn)廢棄物，可進(jìn)行相應(yīng)的罰款等等。

總之，垃圾分類是對(duì)環(huán)境的保護(hù)，是對(duì)人類生存環(huán)境的尊重，通過立法完善垃圾分類制度具有重要意義。

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