曹麗娟，袁 冰(中國中醫(yī)科學院 中國醫(yī)史文獻研究所，北京 100700)

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民國三部中醫(yī)法規(guī)研究

曹麗娟，袁 冰*
(中國中醫(yī)科學院 中國醫(yī)史文獻研究所，北京 100700)

民國時期，中國進入法制社會，醫(yī)患關(guān)系的最主要內(nèi)涵也是法律關(guān)系。政府通過頒布法律法規(guī)，對中醫(yī)實施嚴格管理。1912-1949年，中央政府頒布了18部中醫(yī)法規(guī)，以其中三部法規(guī)最為重要，具有標志性意義。中醫(yī)法規(guī)的核心內(nèi)容是中醫(yī)資格認證，民國中醫(yī)法規(guī)的宗旨是強制養(yǎng)成合格中醫(yī)，以期從根本上杜絕庸醫(yī)的形成。1949年，中醫(yī)必須通過資格認證才能執(zhí)業(yè)，充分體現(xiàn)民國時期中醫(yī)法規(guī)引導(dǎo)中醫(yī)發(fā)展方向的作用。

中醫(yī)法規(guī)；民國時期;《中醫(yī)條例》;《管理醫(yī)士暫行規(guī)則》;《醫(yī)師法》

中醫(yī)是關(guān)系到人民生命健康的特殊行業(yè)，國家必須進行嚴格的行政督管。1911年以前，沒有任何資格限制，人人可以從醫(yī)，由此產(chǎn)生很多醫(yī)藥事故，其中庸醫(yī)問題最為突出。1912年，中華民國成立，政治以民主化為目標，民權(quán)主義成為三民主義的核心，開始尊重民眾權(quán)利，國家治理不再實行人治，而是以法治為主。具體到民眾醫(yī)藥問題上，通過立法管理中醫(yī)。1912—1949年，中央政府頒布了18部中醫(yī)法規(guī)，以其中三部法規(guī)，即《中醫(yī)條例》《管理醫(yī)士暫行規(guī)則》《醫(yī)師法》最為重要。

1 三部中醫(yī)法規(guī)簡述

民國時期中央政府頒布的18部中醫(yī)法規(guī)中，以其中三部法規(guī)最為重要，具有標志性意義。其他中醫(yī)法規(guī)是對它們的修正或者補充。三部重要中醫(yī)法規(guī)是，1922年3月9日頒布的《管理醫(yī)士暫行規(guī)則》、1936年1月22日國民政府頒布的《中醫(yī)條例》及1943年9月22日政府頒布的《醫(yī)師法》。按民國法律，新法規(guī)頒布后，舊法規(guī)即失去法律效力，所以上面三部中醫(yī)法規(guī)是前后相繼的關(guān)系。《中醫(yī)條例》頒布后，《管理醫(yī)士暫行規(guī)則》即廢止。同理，《醫(yī)師法》頒布后，《中醫(yī)條例》即廢止?！豆芾磲t(yī)士暫行規(guī)則》和《中醫(yī)條例》是臨時性法規(guī)，《醫(yī)師法》是正式法規(guī)。三者的法律地位有明顯區(qū)別。

《管理醫(yī)士暫行規(guī)則》是民國第一部中醫(yī)法規(guī)，涉及資格認證、開業(yè)管理、義務(wù)責任、懲戒辦法等。盡管規(guī)則未在全國統(tǒng)一實施，仍然具有劃時代意義，其開辟了中醫(yī)醫(yī)政的新篇章，奠定了后來法規(guī)的基礎(chǔ)。此后，法規(guī)的基本精神沒有改變，內(nèi)容大同小異，條款不斷完善和擴充，從簡約走向繁復(fù)?！豆芾磲t(yī)士暫行規(guī)則》遺存古代社會烙印，如個人擔保模式，“取具給照醫(yī)師或醫(yī)士三人以上之保證者”[1]。再如，遺存清末警察廳管理中醫(yī)的印跡。

《中醫(yī)條例》是第二部中醫(yī)管理法規(guī)，標志著政府對中醫(yī)法律地位的認可。民國伊始，中醫(yī)學校無法列入學校系統(tǒng)，連帶引發(fā)中醫(yī)的合法性問題?！吨嗅t(yī)條例》讓中醫(yī)擺脫被滅亡的危機，卻必須接受政府的規(guī)范化管理?！吨嗅t(yī)條例》結(jié)束了警察廳管理中醫(yī)的歷史，向內(nèi)務(wù)部及衛(wèi)生部管理中醫(yī)過渡。

《醫(yī)師法》是第三部中醫(yī)法規(guī)，是民國頒布的正式中醫(yī)法規(guī)，規(guī)格最高。由于《中醫(yī)條例》是臨時性法規(guī)，兩者地位不可相提并論?！夺t(yī)師法》中的“醫(yī)師”包括中醫(yī)師與西醫(yī)師。較之前面的兩個臨時中醫(yī)法規(guī)或者中醫(yī)條例，更為成熟完善，是前兩者的必然發(fā)展結(jié)果。由于事實存在中醫(yī)和西醫(yī)地位的不平等，用一部法規(guī)進行管理，明顯存在很多問題?！夺t(yī)師法》規(guī)定，醫(yī)師證書的授予機關(guān)是衛(wèi)生署。衛(wèi)生署是衛(wèi)生行政主管機關(guān)，說明南京國民政府的醫(yī)藥立法趨于成熟。

2 基本內(nèi)容一以貫之

民國中醫(yī)法規(guī)的基本內(nèi)容有四項，分別是資格認證、開業(yè)管理、義務(wù)責任及懲戒辦法。盡管中醫(yī)法規(guī)更替較快，新規(guī)則頒布，舊規(guī)則作廢。但是，三部重要中醫(yī)法規(guī)的基本內(nèi)容，在幾十年間卻一以貫之。

2.1 《管理醫(yī)士暫行規(guī)則》的基本內(nèi)容[1]

1922年，北洋政府內(nèi)務(wù)部頒布《管理醫(yī)士暫行條例》，共有27條，基本內(nèi)容有四項。

第一項是資格認證，規(guī)定通過資格認證的中醫(yī)，必須經(jīng)各地警察廳考試及格領(lǐng)有證明文件者、在中醫(yī)學校及中醫(yī)傳習所肄業(yè)三年以上領(lǐng)有畢業(yè)文憑者、“曾任官、公立醫(yī)院醫(yī)員三年以上，確有成績及證明文件，并取具給照醫(yī)師或醫(yī)士三人以上之保證者”、行醫(yī)五年以上及由有照醫(yī)師或醫(yī)士三人以上之保證者。這四個方面，一直被后面的中醫(yī)法規(guī)延續(xù)，只是文字表述略有差異。

第二項是開業(yè)管理，共有16條，占的篇幅最大。規(guī)定“凡具有醫(yī)士資格者，應(yīng)由內(nèi)務(wù)部發(fā)給醫(yī)土開業(yè)執(zhí)照。其他未經(jīng)核準給照者，不得執(zhí)行醫(yī)士之業(yè)務(wù)” 。規(guī)定三種人不得取得醫(yī)士開業(yè)執(zhí)照，“ (一)曾判處三等以上有期徒刑者。但國事犯之業(yè)經(jīng)復(fù)權(quán)者，不在此限； (二)在停止公權(quán)中者； (三)聾者、啞者、盲者、精神病者、禁治產(chǎn)者、準禁治產(chǎn)者”。[1]后面的中醫(yī)法規(guī)，也把這三種人排除在取得執(zhí)照之外。

首次領(lǐng)取執(zhí)照時，必須交“執(zhí)照費十元，印花稅二元，半身相片一張，履歷書一紙，連同畢業(yè)文憑，資格證明文件及保證書”。此處所指的執(zhí)照是由內(nèi)務(wù)部頒發(fā)的執(zhí)照，以前所領(lǐng)的警察廳執(zhí)照，必須限期換領(lǐng)。此外，還有補領(lǐng)執(zhí)照、吊銷執(zhí)照等問題。既然有開業(yè)，自然也存在歇業(yè)及復(fù)業(yè)，其中牽扯醫(yī)者死亡問題，必須十日內(nèi)向警察廳報告。

引人關(guān)注的是，規(guī)則把行醫(yī)地點更換問題單列一條，規(guī)定“醫(yī)士欲在某處開業(yè)，須連同部頒執(zhí)照，向各該管警察廳所請求注冊”，可見此問題的重要性。這是民國中醫(yī)法規(guī)的最重要特點之一，對中醫(yī)醫(yī)療和教育產(chǎn)生極大影響。

第三項是法定義務(wù)，規(guī)定必須定期向行政部門報告。還有，醫(yī)療費用必須透明，不能暗箱操作。如“凡醫(yī)士診治是否收費，并收費若干，應(yīng)先呈報該管警察廳所備查”。為了配合官方的檢查，及處理醫(yī)療糾紛，必須存留證據(jù)，故“當診治時，即將年月日、醫(yī)士姓名、病人姓名、年齡、藥名、分址、用法等項，編號填記，并加蓋站名戳。一聯(lián)給與病人，一聯(lián)匯存?zhèn)洳椤Ｈ缬兴?、方不符，或醫(yī)治錯誤，經(jīng)該管官廳查實時，即分別輕重，予以相當之處分”。[1]另外，必須配合開始實施的衛(wèi)生醫(yī)藥統(tǒng)計，“醫(yī)士每月應(yīng)將診治人數(shù)，分別治愈、轉(zhuǎn)治、死亡三項，列表匯報該管警察廳所。遇有傳染病或疑似傳染病及中毒者時，應(yīng)即據(jù)實向該管官廳呈報”。[1]最后，規(guī)定“醫(yī)士關(guān)于公務(wù)上有應(yīng)遵從該管官廳指揮之義務(wù)”。 還規(guī)定以下嚴禁事項?！搬t(yī)士非親自診察，不得施行治療或開給處方及交付診斷書” “ 醫(yī)士如無法令所規(guī)定之正當理由，不得拒絕診斷書”“醫(yī)士不得因請托、賄賂，偽造證書，或用藥物及其他方法墮胎。違者，照現(xiàn)行刑律治罪”“醫(yī)士關(guān)于其業(yè)務(wù)，不得登載及散布夸張?zhí)搨沃畯V告”。

第四項是懲戒辦法。對于違反本規(guī)則者，由警察廳給予處罰。處罰分為罰金、禁止營業(yè)或停止營業(yè)三種。罰金是“凡未領(lǐng)部頒醫(yī)士開業(yè)執(zhí)照，及執(zhí)照取銷與停止營業(yè)者，概不準擅自執(zhí)行醫(yī)務(wù)。違者處二百元以下之罰金” 。停止營業(yè)是收繳執(zhí)照，“醫(yī)士如受取銷之處分時，應(yīng)三日內(nèi)將執(zhí)照向該管警察廳所繳銷。其受停止處分者，應(yīng)將執(zhí)照送由該管警察廳所，將停止理由及限期記載于該照里面后，再交由本人收執(zhí)” 。禁止營業(yè)是拒發(fā)執(zhí)照，“本規(guī)則公布滿二年后，凡非合于本規(guī)則第三條一、二兩項資格者，不發(fā)給醫(yī)士開業(yè)執(zhí)照”。 此外，還有另外一種特殊的處罰，即援引西醫(yī)條例進行處罰。凡采用西法之醫(yī)士，可以適用醫(yī)師規(guī)則的若干條進行處罰。

2.2 《中醫(yī)條例》的基本內(nèi)容[2]

1936年1月22日，國民政府頒布了《中醫(yī)條例》，總共17條。盡管條款簡單，基本內(nèi)容也分為四個方面。

第一項，資格認證，同樣也有四個條件。與前者相比，實屬大同小異。例如，去掉在醫(yī)院工作三年以上的條件，增加“曾經(jīng)中央或省市政府發(fā)給行醫(yī)執(zhí)照者”。另外，將“中醫(yī)傳習所”、需要擔保的內(nèi)容去掉。

第二項，開業(yè)管理有兩條。一條是人性化處理未審查前的情況，“凡現(xiàn)在執(zhí)行業(yè)務(wù)之中醫(yī)，在未經(jīng)內(nèi)政部審查前得暫行繼續(xù)執(zhí)行業(yè)務(wù)”。另一條是更換行醫(yī)地點的問題，“凡經(jīng)審查合格之中醫(yī)欲在某處執(zhí)行業(yè)務(wù)，應(yīng)向該管當?shù)毓偈鸪黍炞C書，請求登記”。

第三項，法定義務(wù)，共有四條。首先，注重實施醫(yī)療規(guī)范，“中醫(yī)非親自診察，不得施行治療、開給方劑，或交付診斷書；非親自檢驗尸體，不得交付死亡診斷書或死產(chǎn)證明書。前項死亡診斷書，及死產(chǎn)證明書之程式，由內(nèi)政部定之”。此外，強化中醫(yī)對于傳染病的規(guī)范防治，“中醫(yī)如診斷傳染病人或檢驗傳染病之死體時，應(yīng)指示消毒方法，并應(yīng)向該管當?shù)毓偈鸹蜃灾螜C關(guān)據(jù)實報告”。也規(guī)定中醫(yī)對于公共衛(wèi)生、治安方面的義務(wù)。“中醫(yī)關(guān)于審判上、公安上及預(yù)防疾病等事，有接受該管法院、公安局(所)及其他行政官署或自治機關(guān)委托負責協(xié)助之義務(wù)”。最后，中醫(yī)使用西醫(yī)器械及藥品引起問題時，可借用西醫(yī)條例處理。

第四項，懲戒辦法共有兩條，皆是罰款內(nèi)容。“受停止執(zhí)行業(yè)務(wù)處分之中醫(yī)擅自執(zhí)行業(yè)務(wù)者，該管當?shù)毓偈?，得處以一百元以下之罰鍰”“中醫(yī)違反本條例之規(guī)定時，除已定有制裁者外，該管當?shù)毓偈鸬锰幰晕迨韵轮P鍰”。

2.3 《醫(yī)師法》的基本內(nèi)容[3]

1943年9月22日，政府頒布了《醫(yī)師法》，共有40條，基本內(nèi)容有五個方面。前四個方面與前面的大同小異，只有第五項是全新內(nèi)容。

第一項，資格認證包括3個條件。具體內(nèi)容是曾向中央主管官署或省市政府領(lǐng)有合格證書或行醫(yī)執(zhí)照者、在中醫(yī)學校畢業(yè)并實習成績優(yōu)良者、曾執(zhí)行中醫(yī)業(yè)務(wù)五年以上并聲望卓著者。同樣規(guī)定不得充任醫(yī)師的條件。

第二項，開業(yè)管理，增加新的內(nèi)容，無條件地硬性規(guī)定“醫(yī)師非加入所在地醫(yī)師公會不得開業(yè)”成為最大亮點。

第三項，法定義務(wù)，條款最多。與前面兩部法規(guī)相比，明顯細化、精確，管理日益嚴格。

精確使用數(shù)字進行界定。如“醫(yī)師執(zhí)行業(yè)務(wù)時應(yīng)備治療簿，記載病人姓名、年齡、性別、職業(yè)、病名、病歷、醫(yī)法。前項治療簿應(yīng)保持十年”“醫(yī)師如診斷傳染病人或檢查傳染病之尸體時，應(yīng)指示消毒方法，并于四十八小時內(nèi)向該管官署報告”“醫(yī)師檢查尸體或死產(chǎn)兒，如認為有犯罪嫌疑者，應(yīng)于二十四小時內(nèi)向該管官署報告”。

細化的內(nèi)容有：“醫(yī)師對于診治之人交付藥劑時，應(yīng)于容器或紙包上將用法、病人姓名及自己姓名或診療所逐一注明”“醫(yī)師關(guān)于傳染病預(yù)防等事項，有遵從該管行政官署指揮之義務(wù)”“醫(yī)師不得違背法令或醫(yī)師公會公約，收受超過定額之診療費。開設(shè)醫(yī)院者，亦同”“醫(yī)師對于危急之病癥，不得無故不應(yīng)招請或無故遲延”。

新增條款有2項?！搬t(yī)師除正當治療外，不得亂用鴉片、嗎啡等毒劇藥品”“醫(yī)師對于因業(yè)務(wù)知悉之他人秘密，不得無故泄漏”。

第四項，懲戒辦法，分為三種，即吊銷執(zhí)照、責令停業(yè)及處以罰款。

第五項是公會，乃全新內(nèi)容。因為第二項開業(yè)管理“醫(yī)師非加入所在地醫(yī)師公會不得開業(yè)”，此是詳細詮釋有關(guān)內(nèi)容。

3 中醫(yī)法規(guī)的作用及影響

民國時期，中國進入法制社會，醫(yī)患關(guān)系的最主要內(nèi)涵也是法律關(guān)系。政府通過頒布法律法規(guī)，對中醫(yī)實施嚴格管理，以期保障民眾的生命安全，也保護中醫(yī)的合法權(quán)益。只要中醫(yī)不出法規(guī)范圍，即受到法律保護。

具體說來，政府對中醫(yī)實行準入控制，又叫中醫(yī)資格認證，在全國統(tǒng)一強制推行。中醫(yī)資格認證指由國家組織考試或者考核，確定中醫(yī)的執(zhí)業(yè)資格，是從業(yè)必須具備的法定條件。取得執(zhí)業(yè)資格，在注冊后，即被認定為合格醫(yī)師。合格醫(yī)師之外的中醫(yī)屬于不合格者。若不合格中醫(yī)擅自執(zhí)業(yè)，不僅侵犯患者身體健康和生命安全，同時擾亂醫(yī)療秩序及侵犯公共衛(wèi)生，將受到相應(yīng)處罰。

中醫(yī)資格認證也是中醫(yī)法規(guī)的核心內(nèi)容。民國中醫(yī)法規(guī)的宗旨是強制實施中醫(yī)的從業(yè)規(guī)范，其中最為重要的是強制養(yǎng)成合格中醫(yī)，以期從根本上杜絕庸醫(yī)的形成。中醫(yī)必須通過資格認證才能執(zhí)業(yè)，成為大勢所趨。到1949年時，通過資格認證的中醫(yī)越來越多，充分體現(xiàn)民國中醫(yī)法規(guī)引導(dǎo)中醫(yī)發(fā)展方向的作用。

1932年上海出版的《國醫(yī)名錄》，一些中醫(yī)在“資格欄”填寫“上海衛(wèi)生局中醫(yī)登記委員”等類似說明。另外，在陳世尊編輯的《廈禾鼓廈門中西醫(yī)師名錄·上集 》[4]里，所列中醫(yī)皆有領(lǐng)取執(zhí)照的說明。民國四十年代出版的《蘇州國醫(yī)醫(yī)院院刊》[5]創(chuàng)刊號，在正文前面設(shè)專頁，羅列所聘醫(yī)生的資格，其中也有通過衛(wèi)生局中醫(yī)登記的說明，已作為醫(yī)院合法性的證明。

民國中醫(yī)法規(guī)的最大特點是開業(yè)沒有地點限制，意味著取得資格證書，即可以在任何地點自由行醫(yī)，即可以在醫(yī)療機構(gòu)從事診療活動，又可以開設(shè)私人診所從事診療活動。開業(yè)沒有地點限制，既可極大調(diào)動中醫(yī)的積極性，又可以最大效率使用名醫(yī)資源。

由于民國中醫(yī)法規(guī)較為合理，故實施起來較為順利。除了“中醫(yī)不得擅行使用科學醫(yī)之器械、藥品或注射法”引起中醫(yī)界抗議之外，其他條款均無嚴重分歧。

[1] 陳明光.中國衛(wèi)生法規(guī)史料選編[M].上海：上海醫(yī)科大學出版社， 1996： 623.

[2] 陳明光.中國衛(wèi)生法規(guī)史料選編[M].上海：上海醫(yī)科大學出版社， 1996： 647.

[3] 陳明光.中國衛(wèi)生法規(guī)史料選編[M].上海：上海醫(yī)科大學出版社， 1996： 668.

[4] 陳世尊.廈禾鼓廈門中西醫(yī)師名錄[M].上集.廈門：福建醫(yī)業(yè)促進社，1936.

[5] 不詳.蘇州國醫(yī)醫(yī)院院刊[M].創(chuàng)刊號.1939.

(責任編輯：宋勇剛)

2015-01-10

曹麗娟(1964-)，女，中國中醫(yī)科學院中國醫(yī)史文獻研究所副研究員，研究方向為中醫(yī)醫(yī)史文獻。

袁冰(1973-)，女，中國中醫(yī)科學院中國醫(yī)史文獻研究所副研究員，研究方向為方劑史、中醫(yī)骨傷科史等。

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1673-2197(2015)11-0011-03

10.11954/ytctyy.201511004