李菁+馮銀靜+夏冀

1 引言

有數(shù)據(jù)顯示，截至2011年，上海共有建設(shè)用地2961平方公里，根據(jù)現(xiàn)有城市規(guī)劃指標(biāo)，上海截至2020年的建設(shè)用地指標(biāo)為2981平方公里，即未來近10年時間內(nèi)，上?？尚略鼋ㄔO(shè)用地不足121平方公里；廣東番禺2010年的建設(shè)用地指標(biāo)2004年就已經(jīng)用完，2020年的指標(biāo)現(xiàn)在已經(jīng)用了九成。同時，我國大中城市人均綜合用地已超過120平方米，對照國際上的大都市，東京人均綜合用地僅78平方米，香港才37平方米。從1980年到2005年，在我國經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化急劇擴張的時期，經(jīng)濟每增長1%，會占用農(nóng)地30萬畝左右。與日本快速發(fā)展時期比較，我國GDP每增長1%，對土地的占用量約日本的8倍，表明我國城市土地利用低效粗放。下一階段注重城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，不斷提高土地利用效率是關(guān)鍵，因而必須改變現(xiàn)有的城市土地利用形態(tài)和方式，積極推動城市土地利用的轉(zhuǎn)型。

城市土地利用轉(zhuǎn)型是指土地利用形態(tài)或方式在時序上的變化，它通常與經(jīng)濟和社會發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型相對應(yīng)。我國城市土地市場既包括增量土地市場，又包括存量土地市場，在保護耕地的前提下，增量土地市場必然要受到限制。因此應(yīng)充分整頓、完善和培育存量土地市場。當(dāng)前，我國正在大力倡導(dǎo)土地節(jié)約集約利用，這是由我國基本的土地國情國策和嚴(yán)峻的土地利用現(xiàn)實所決定的。城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)是其“速度”和“質(zhì)量”兩方面的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。1997-2005年間全國因建設(shè)占用所致耕地減少量達到183.11×104hm2，占期間耕地減少總量的15.65%，而這當(dāng)中城鎮(zhèn)建設(shè)又占了較大比重。土地資源的剛性約束，發(fā)展和建設(shè)必須用地，兩難境地之間的無奈選擇和必然選擇，就是在城市更新中實現(xiàn)城市化，城市化的順利完成必須借助于城市更新。

綜上所述，學(xué)者們雖然都一致認(rèn)為：中國的城鎮(zhèn)化必須注重城市土地利用質(zhì)量的提高，粗放低效的土地資源利用會帶來極其嚴(yán)重的后果，中國的城市土地利用應(yīng)從增量土地利用向存量土地利用轉(zhuǎn)型，并逐步集約。但極少有學(xué)者針對從城市土地利用轉(zhuǎn)型內(nèi)在機理的角度進行深入挖掘和分析，也未能探究具體的轉(zhuǎn)型思路及路徑。本文從城市土地利用轉(zhuǎn)型的阻力切入，進一步探討其動力、條件及方式的理論基礎(chǔ)，并以廣州市的“三舊改造”為例進行實證分析。

2 城市土地利用轉(zhuǎn)型的阻力

由于我國實行城鄉(xiāng)二元土地管理制度，即城市土地屬于國有，地方政府享有建設(shè)用地的處置權(quán)、出讓權(quán)和收益權(quán)，是城市土地利用轉(zhuǎn)型的促進者和實施者，其在城市土地利用轉(zhuǎn)型中占據(jù)著非常重要的地位，在加快城市土地利用轉(zhuǎn)型過程中所起的作用至關(guān)重要。改革開放以來，我國地方政府的角色經(jīng)歷了兩次大的轉(zhuǎn)換，即向發(fā)展型政府和創(chuàng)業(yè)型政府的轉(zhuǎn)變，這兩次大的轉(zhuǎn)換對城市土地利用空間結(jié)構(gòu)演化有著深遠的影響。政府對城市土地利用空間結(jié)構(gòu)的影響主要表現(xiàn)為：通過制定相關(guān)政策促進城市內(nèi)部土地利用空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。城市政府本應(yīng)當(dāng)代表整個城市的公共利益，維護城市整體的公眾福利，居于超脫的公共管理地位，公共選擇理論認(rèn)為，市場經(jīng)濟條件下的“經(jīng)濟人”假設(shè)同樣適用于政治領(lǐng)域，政府以及政府官員在經(jīng)濟社會活動和市場交易過程中同樣也反映出“經(jīng)濟人”的某些特征，也具有自身的利益目標(biāo)，或者說政府自身利益本身也是一個復(fù)雜的目標(biāo)函數(shù)。在面對城市土地利用轉(zhuǎn)型時，政府的效用函數(shù)至少應(yīng)包括以下三個變量：土地供給量、供地成本以及上級政府考核。理由如下：

第一，城市的經(jīng)濟發(fā)展需要建設(shè)用地，保障糧食安全需要耕地，當(dāng)一個城市的土地可供給量可以滿足建設(shè)用地的需求，不需要占用耕地，即二者之間不存在矛盾時，政府更偏向于現(xiàn)有的土地利用方式。

第二，政府的財政收入是固定的，新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，國家是追求利益最大化的“經(jīng)濟人”，具有福利最大化或效用最大化傾向。所以對于城市政府而言，在同等條件下，更偏好于花費更少的成本來獲取同樣數(shù)量的土地。

第三，政府行為最重要取決于領(lǐng)導(dǎo)者的偏好，而領(lǐng)導(dǎo)者的偏好又取決于我國的政府考核制度，只有當(dāng)政府行為所造成的影響能夠很好的滿足上級政府的考核時，才會贏得領(lǐng)導(dǎo)者的偏好。

綜上所述，我們構(gòu)建政府的效用函數(shù)：U=f（S，C，P），并且效用函數(shù)關(guān)于每個變量都是增的凹函數(shù)，其中，S，C，P分別表示城市建設(shè)用地的供給量，供地成本和上級政府的考核。

2.1 城市建設(shè)用地的供給量

土地的供給分為土地自然供給和土地經(jīng)濟供給，土地的經(jīng)濟供給只能在土地的自然供給范圍內(nèi)變動。快速城市化的進程，使建設(shè)用地的需求量急劇上升。建設(shè)用地的供給量不僅與土地的自然供給量有關(guān)，也與土地的經(jīng)濟供給量有關(guān)，假設(shè)一個城市的自然供給量是固定的，當(dāng)城市建設(shè)用地可供給量越多，政府的效用值就越高。當(dāng)一個城市的建設(shè)用地可供給量越少，政府的效用值越低。

2.2 供地成本

供地有兩種方式，一種是農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地，一種是城市土地內(nèi)部挖潛。農(nóng)用地征收轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地指的是城市郊區(qū)的農(nóng)民集體所有土地通過被政府征收的方式變?yōu)閲型恋?。城市土地?nèi)部挖潛指的是盤活城市存量用地，挖掘由于城市土地利用不集約、不合理，而存在土地可供量可能增加的潛力，主要是對城市內(nèi)部利用不合理的土地進行改造，如城中村改造、舊廠改造等。供地的邊際成本是指增加單位面積的土地所需花費的成本，對比而言，農(nóng)轉(zhuǎn)非的邊際成本低于城市挖潛的邊際成本。

本文討論其邊際成本時，假定各種途徑在已有的不同規(guī)模時均已達到相應(yīng)的最大產(chǎn)出量，如果要進一步增加這些途徑的供地量，必須依靠繼續(xù)投入來增大規(guī)模，即此處的邊際成本概念均為長期邊際成本。

由于上述城市內(nèi)部挖潛和農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的邊際成本計算具有相似特征，故現(xiàn)僅以城市內(nèi)部挖潛的邊際成本計算為例來說明邊際成本的估算方法。設(shè)為城市內(nèi)部挖潛L所需花費的總費用為C，且兩者之間存在函數(shù)關(guān)系C=f（L），如圖1所示，則城市內(nèi)部挖潛邊際成本MC挖=△C/△L，如圖2所示。

城市內(nèi)部挖潛邊際成本C包括征地拆遷成本C1、土地平整費用C2，城市居民生活保障成本C3，城市原供地量為L0，進行內(nèi)部挖潛后的供地量為L1，農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地邊際成本C包括土地補償費C1、安置補助費C2、青苗附著物補助費C3，進行農(nóng)轉(zhuǎn)非后的供地量為L2。我國法律規(guī)定土地補償費按土地原用途進行補償，所以C1+C2+C3>C1+C2+C3，則供地邊際成本如圖3所示。

根據(jù)曲線C=f（L）的上述特征可以知道，城市內(nèi)部挖潛邊際成本曲線在挖潛達到規(guī)模效益之前應(yīng)該呈下降型，并隨后達到一個最低點；隨著內(nèi)部挖潛潛力的挖掘，挖潛難度逐步提高，其邊際成本也增大，此時曲線呈上升型。城市內(nèi)部挖潛邊際成本曲線如圖2所示。

在圖3中，供地量不斷變化，在任何一點，MC挖>MC轉(zhuǎn)。綜上所述，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的政府效用高于城市內(nèi)部挖潛的政府效用，所以，同等條件下，政府更偏愛前一種供地方式。

2.3 上級政府的考核

轉(zhuǎn)型時期，隨著放權(quán)讓利和分灶吃飯財政體制的實施，地方政府在擁有較大資源配置權(quán)力的同時，也成為了追求經(jīng)濟利益最大化的政治組織。政府角色的轉(zhuǎn)變使得城市土地利用的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與方向都發(fā)生了劇烈的變化。

自20世紀(jì)80年代以來，我國政府績效考核經(jīng)歷了由目標(biāo)責(zé)任制向效能建設(shè)和全面績效管理的轉(zhuǎn)變，但是目前絕大部分地方政府的績效考核機制仍然相對落后，主要體現(xiàn)在政府考核指標(biāo)體系側(cè)重于對行政效率和GDP總量的考核，效益性和公平性指標(biāo)涉及較少。

政府績效考核作為政府行為的指揮棒，很大程度上決定政府行政的行為方式和結(jié)果，考核指標(biāo)反映在城市建設(shè)當(dāng)中，則表現(xiàn)為政府傾向于擴張城市范圍和建設(shè)新城，舊城改造等城市土地利用方式不成為政府城市土地利用和規(guī)劃的首選。

以上三個影響政府效用函數(shù)的因素成為了城市土地利用轉(zhuǎn)型的主要阻力。但課題組于2013年7月對廣州進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)廣州市政府已開始進行“三舊改造”，把城市升級的重點轉(zhuǎn)向了城市存量用地的改造和挖潛上，邁出了城市土地利用轉(zhuǎn)型的重要一步。

3 廣州市的土地利用轉(zhuǎn)型路徑

3.1 廣州市土地利用轉(zhuǎn)型的動力

3.1.1 土地供給量小，用地矛盾突出

截至2010年，廣東的閑置土地有幾十萬畝，低效利用土地大約有200萬畝。到2020年，廣州市平均每年新增建設(shè)用地的指標(biāo)僅為12.3平方公里，而近幾年每年實際經(jīng)批準(zhǔn)新增建設(shè)用地達27.5平方公里，每年用地缺口都在15平方公里左右。按照廣州市前10年的新增用地速度（年均新增38平方公里），2015年前就無地可用，2025年前后將突破生態(tài)用地的警戒線。人多地少的用地矛盾日益突出，土地資源的稀缺性日益顯現(xiàn)。

在當(dāng)前經(jīng)濟高速發(fā)展造成用地壓力的條件下，通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的方式獲得新增城市土地已不適應(yīng)廣州市的市情，要想獲得可持續(xù)發(fā)展，必須利用存量土地，考慮城市土地利用轉(zhuǎn)型。

3.1.2 政府考核機制的轉(zhuǎn)變

2012年，廣州市政府印發(fā)了《廣州市政府績效管理試點工作實施方案》，在全市3個區(qū)、縣級市和8個市政府工作部門開展試點工作，以試點的蘿崗區(qū)為例，在《廣州市蘿崗區(qū)政府績效管理試點工作實施方案》中，明確把中央、省、市重大決策部署落實情況，區(qū)委、區(qū)政府（廣州開發(fā)區(qū)管委會）重點工作任務(wù)完成情況，社會關(guān)注熱點問題處理情況以及服務(wù)社會、改善民生工作情況、“一票否決”事項、走新型城市化發(fā)展“1+15”系列政策各項工作作為考評重點，并且強化對結(jié)構(gòu)優(yōu)化、民生改善、資源節(jié)約、環(huán)境保護、基本公共服務(wù)、依法行政和社會管理等方面工作情況的綜合評價考核。我國地方政府逐漸全面正確地認(rèn)識到了績效管理的重要性和必要性，由片面的發(fā)展目標(biāo)的考核轉(zhuǎn)向全面績效目標(biāo)的考核成為了當(dāng)前不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

3.1.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的需求

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是城市土地利用轉(zhuǎn)型的又一大動力。近些年來，我國一直強調(diào)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，珠三角地區(qū)提出了“騰籠換鳥”相關(guān)政策，旨在提高第三產(chǎn)業(yè)在城市經(jīng)濟發(fā)展中的比重。第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟中所占比重較低，城市用地較少是目前各個城市的共同特征，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整在很大程度上也影響著城市土地利用轉(zhuǎn)型。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與城市人口緊密相聯(lián)，往往需要在城市的中心地段進行用地和建設(shè)，盲目擴大城市范圍建設(shè)新城，并不能保障第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展獲得良好的城市用地支持。因此，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和第三產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展會倒逼城市進行土地利用轉(zhuǎn)型，城市需要主動對城市用地進行合理規(guī)劃，綜合考慮城市內(nèi)部挖潛和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”獲得的存量增量土地，以適應(yīng)城市和經(jīng)濟的發(fā)展。

以上三方面弱化了城市土地利用轉(zhuǎn)型的阻力，為廣州市土地利用轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了動力，使得廣州市政府逐步把目光轉(zhuǎn)向了存量土地的挖潛。

3.2 廣州市土地利用轉(zhuǎn)型的條件

3.2.1 政府行為意識的推動

在廣州市的土地利用轉(zhuǎn)型中，政府行為起到了至關(guān)重要的作用，課題組于2013年7月對廣州進行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣州市政府已逐步意識到城鎮(zhèn)化建設(shè)與新增用地短缺之間的矛盾。改革開放以來，廣東經(jīng)濟社會發(fā)展取得了巨大的成就，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長13.7%，2007年達到30673億元，占全國經(jīng)濟總量的1/8。但經(jīng)濟發(fā)展的同時，消耗了大量的土地資源。廣東省土地后備資源不足，國土面積僅占全國的1.87%，到2007年底，全省人均耕地面積只有0.45畝，遠遠低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定的人均耕地0.8畝的警戒線。2008年3月，溫總理在參加十一屆全國人大第一次會議廣東代表團審議政府工作報告時提出，希望廣東被作為集約節(jié)約用地試點示范?。ā稄V東省建設(shè)節(jié)約集約用地試點示范省工作方案》）。在這樣的背景下，廣東省政府于2010年成立“三舊改造”辦公室，發(fā)布多項政策，在資金等多方面支持“三舊改造”工作的推行。

3.2.2 城市綜合實力

第一，經(jīng)濟實力。改革開放以來，廣東經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大的成就，廣州地區(qū)生產(chǎn)總值由1978年的43.09億元提高到2010年的10604.48億元，按可比價格計算，2010年地區(qū)生產(chǎn)總值比1978年增長65倍多，年均增長14%。第二，財政收入。伴隨著經(jīng)濟總量的突飛猛進，廣州市財政收入也呈現(xiàn)大幅增長的態(tài)勢。2010年，廣州市地方一般預(yù)算財政收入為872.65億元，約占全省的五分之一，比1978年的13.65億元翻6番。第三，城市布局的優(yōu)化。廣州積極實施“南拓、北優(yōu)、東進、西聯(lián)、中調(diào)”城市發(fā)展戰(zhàn)略，基本完成了城市空間布局與基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略性調(diào)整，城市布局得到進一步的優(yōu)化。第四，生態(tài)環(huán)境的改善。廣州致力于為城市發(fā)展提供可持續(xù)的區(qū)域性生態(tài)保障，維護和培育森林生態(tài)系統(tǒng)、加強自然保護區(qū)和人文景觀資源保護、培育城市組團生態(tài)隔離帶、切實控制水體和空氣污染。2010年，廣州入選全國“十大幸福城市”，市民的幸福感、歸屬感大大增強。

3.2.3 亞運會建設(shè)的契機

2010年11月12日至27日在廣州舉辦的第16屆亞運會直接帶動廣州城市的大規(guī)模建設(shè)，城市基礎(chǔ)設(shè)施水平提前20-50年，為廣州市的“三舊改造”帶來了歷史性的契機。在亞運會的強有力推動下，廣州市全面提升城市的軟硬件設(shè)施水平，許多新城區(qū)和重點大型建筑的提速建成，為廣州市的土地利用轉(zhuǎn)型提供了切入點和突破點，“三舊改造”成為廣州市形象改造的重要一步。在亞運會召開前，廣州市把琶洲、獵德、冼村、林和村、楊箕村、小新塘、棠下村、蕭崗村、三元里村等9個城中村的清拆工作列為2010年的工作重點，這是廣州市結(jié)合亞運會規(guī)劃的重點區(qū)域所采取的重點突破。從此，廣州市“三舊改造”的工作全面鋪開。

3.3 廣州市土地利用轉(zhuǎn)型的方式

3.3.1實施“三舊改造”

廣州市土地利用的主要的轉(zhuǎn)型方式是實施“三舊改造”。

“三舊改造”是城市發(fā)展到一定階段，在土地集約化發(fā)展的要求下，針對“舊城鎮(zhèn)”、“舊廠房”和“舊村莊”的改造，主要是存量建設(shè)用地的再開發(fā)利用。其范圍主要包括：城市市區(qū)“退二進三”產(chǎn)業(yè)用地；城鄉(xiāng)規(guī)劃確定不再作為工業(yè)用途的廠房（廠區(qū)）用地；國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)的原廠房用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的廠房用地；布局散亂、條件落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)和村莊；列入“萬村土地整治”示范工程的村莊等。

廣州市“三舊改造”分為全面改造（再開發(fā)型）與綜合整治（非開發(fā)型）兩大類型和全面改建（重建）、整建提升、功能更新、環(huán)境整治、生態(tài)功能維護五種改造方式。如表1所示。

3.3.2發(fā)布政策推動

廣州市政府不斷探索完善“三舊改造”激勵機制，推動和深化以“三舊改造”專項規(guī)劃實施、土地公開市場建設(shè)和土地交易程序規(guī)范、土地產(chǎn)權(quán)制度、利益共享機制等為主要內(nèi)容的政策，有效調(diào)動各方實施改造的積極性，吸引社會力量支持和參與改造。在土地利用轉(zhuǎn)型過程中，廣州市政府發(fā)布了多個政策文件。當(dāng)發(fā)現(xiàn)運行中出現(xiàn)問題，即對相關(guān)工作進行調(diào)整，及時發(fā)布政策指導(dǎo)工作順利進行。

比如，為了解決通過賣地融資的改造模式如何控制成本問題，廣州市“三舊改造”辦公室專門制定《城中村改造復(fù)建成本標(biāo)準(zhǔn)指引》，其目的就是讓城中村改造成本有章可循，防止漫天要價導(dǎo)致賣地融資時推高地價。

3.3.3 保證規(guī)劃先行

廣州市于2010年1月開始組織全市“三舊改造”規(guī)劃編制工作，考慮到全市三舊資源量大面廣、分布零散，且舊廠、舊城和舊村各自改造政策導(dǎo)向不同等實際，主要采取“1+3+N”的規(guī)劃編制體系：即總體的 “三舊改造”規(guī)劃綱要下面，還有三個舊城、舊廠和舊村的改造規(guī)劃，分別是《廣州市舊城更新改造規(guī)劃》、《廣州市城中村（舊村）改造規(guī)劃指引》和《廣州市舊廠房改造專項規(guī)劃》，具體項目的改造計劃再根據(jù)以上規(guī)劃進行編制?！稄V州市土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》圈定了廣州五年“三舊改造”重點區(qū)，天河龍洞、黃村，白云金沙街、同德街，番禺南村鎮(zhèn)、鐘村鎮(zhèn)等54個鎮(zhèn)街均被列入其中，改造規(guī)模高達9810公頃。到2015年，廣州除對13834公頃三舊用地進行改造外。還將建立土地整治規(guī)劃實施評價制度，確保土地整治規(guī)劃實施的質(zhì)量和效果。

3.3.4 給予財政支持

為了解決“三舊改造”面臨的資金問題，廣州市政府通過公開方式引入市場參與主體推進城中村改造，豐富改造主體，并出臺加強“三舊改造”專項資金管理意見，規(guī)定“三舊改造”的土地出讓金?？顚Ｓ茫?0%返還村集體，40%政府用來支持城市建設(shè)，平衡不同的改造項目。

對于一些市場主體不是很感興趣的歷史文化保護類項目，政府通過財政進行補貼。如東莞市政府常務(wù)會議審議通過了“三舊改造”產(chǎn)業(yè)類項目操作辦法，規(guī)定“三舊改造”產(chǎn)業(yè)類拆除項目最高補助80元/平方米，新建項目最高補助100元/平方米。

4 結(jié)語

城市土地利用轉(zhuǎn)型是城市化加速推進與土地資源緊缺矛盾下的必由之路，能夠有效提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。廣州市的城市土地利用轉(zhuǎn)型的推行不僅與建設(shè)用地的供給量、城市自身的經(jīng)濟發(fā)展條件有關(guān)，也與政府的行為意識相關(guān)，它是在中央和廣州市政府的共同推動下實施的被動轉(zhuǎn)型，提高了廣州市土地利用的效率，對廣州市的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。在國家大力推行節(jié)約集約用地的背景下，各地政府作為城市土地利用轉(zhuǎn)型的實施者和促進者，應(yīng)選準(zhǔn)時機，抓住機遇，完善自身條件，在合適的時機選擇合適的方式，做好規(guī)劃，推動城市土地利用轉(zhuǎn)型。

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作者簡介：

李菁，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，研究方向為城市土地利用管理，土地制度與政策。

馮銀靜，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為城市土地利用管理，土地金融。

夏冀，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為政府治理與領(lǐng)導(dǎo)。

基金項目：

華中科技大學(xué)自主創(chuàng)新研究基金（人文社科2013WT014）；國家自然科學(xué)基金青年項目（編號：71103068）；武漢市科協(xié)國家級科技思想庫建設(shè)調(diào)研課題（WHKX201401）。