1 前言

黨的十八屆三中全會(huì)指出：我國(guó)仍需要從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。目前，我國(guó)土地資源配置尚未實(shí)現(xiàn)全面市場(chǎng)化，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的行為主要由地方政府主導(dǎo)，這種模式雖然能夠?yàn)橥恋毓芾砗偷貐^(qū)經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面提供便利，但也使得農(nóng)地-市地配置主要體現(xiàn)了地方政府的意志，更多服務(wù)于地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地財(cái)政。

當(dāng)然，地方政府主導(dǎo)農(nóng)地轉(zhuǎn)用存在缺陷，并不意味著當(dāng)前將農(nóng)地轉(zhuǎn)用決策權(quán)交予市場(chǎng)或經(jīng)濟(jì)個(gè)體，就能夠帶來效率和福利上的改進(jìn)。首先，如果轉(zhuǎn)由市場(chǎng)來主導(dǎo)農(nóng)地轉(zhuǎn)用，會(huì)嚴(yán)重影響地方政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力和財(cái)政收入，產(chǎn)生巨大的制度成本。從上世紀(jì)我國(guó)推行一系列市場(chǎng)化改革政策開始，地方政府便通過建設(shè)用地供應(yīng)進(jìn)行轄區(qū)經(jīng)營(yíng)；同時(shí)，隨著分稅制改革和建設(shè)用地出讓招拍掛制度的實(shí)施，地方政府通過土地儲(chǔ)備、土地出讓獲取了大量的預(yù)算外收入，進(jìn)而形成了土地財(cái)政的現(xiàn)象，地方政府的良好運(yùn)轉(zhuǎn)很大程度依賴于現(xiàn)行的土地制度。其次，一些研究也注意到，土地市場(chǎng)化可能帶來的貧富差距擴(kuò)大、宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)以及生態(tài)環(huán)境變化效應(yīng)，這一方面是源于土地利用中廣泛存在的外部性問題無法在市場(chǎng)中顯現(xiàn)，另一方面也是由于市場(chǎng)中還存在著大量非理性的經(jīng)濟(jì)主體，例如地方政府在采用稅收優(yōu)惠和土地政策優(yōu)惠時(shí)，企業(yè)總是會(huì)產(chǎn)生投資沖動(dòng)（郭慶旺，2006）。

如果單純?cè)谵r(nóng)地轉(zhuǎn)用應(yīng)由政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)中做出選擇，目前政府主導(dǎo)的方式具有其合理性。但同時(shí)，農(nóng)地保護(hù)和建設(shè)用地集約利用方面的績(jī)效依然不能達(dá)到令人滿意的程度，我們?nèi)匀恍枰ㄟ^理論和實(shí)踐分析尋找一條可行的路徑，使農(nóng)地轉(zhuǎn)用效率得到逐步的提高。這類的研究中，譚榮等（2009）嘗試將農(nóng)地轉(zhuǎn)用細(xì)分為83個(gè)步驟以分析農(nóng)地轉(zhuǎn)用中政府與市場(chǎng)的邊界。錢忠好等（2013）通過實(shí)證證實(shí)土地市場(chǎng)化水平與城鄉(xiāng)居民收入差距的倒U型關(guān)系，說明加大土地市場(chǎng)化改革力度在縮小居民收入差距中的重要作用。

本文主要是對(duì)自發(fā)性的農(nóng)地轉(zhuǎn)用情況進(jìn)行分析，這種情況多發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)涉及的農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中。最著名的包括浙江溫州、江蘇蘇南地區(qū)、廣東南海和天津大邱莊等，盡管蘇南、大邱莊等地最初均是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，但在農(nóng)地轉(zhuǎn)用方式上多是在農(nóng)村集體內(nèi)部進(jìn)行，與目前通過土地征收轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地的做法存在很大差別。相比于地方政府主導(dǎo)的城市擴(kuò)張或開發(fā)區(qū)建設(shè)，這類情況在區(qū)位和時(shí)間決策上有著更大的主動(dòng)性，那么這樣的農(nóng)地轉(zhuǎn)用具有怎樣的特點(diǎn)和效率？相比于尚待改進(jìn)的地方政府主導(dǎo)模式，這類農(nóng)地轉(zhuǎn)用能夠帶來哪些啟示？本文將通過該類農(nóng)地轉(zhuǎn)用產(chǎn)生條件、特點(diǎn)和效率分析，總結(jié)相關(guān)的啟示和政策建議，從而為農(nóng)地轉(zhuǎn)用管理制度建設(shè)提供理論依據(jù)。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用的背景

本文提到的自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用主要是指因經(jīng)營(yíng)性目的使農(nóng)地未經(jīng)過征收程序轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而所有權(quán)未轉(zhuǎn)為國(guó)有的情況。這既包括通過合法程序，也包括上世紀(jì)90年代普遍的隱性（非法）轉(zhuǎn)用和更早期土地用途管制尚未實(shí)施時(shí)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用。相比于政府主導(dǎo)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用，自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用最大的特點(diǎn)在于縣級(jí)以上地方政府沒有通過項(xiàng)目選址、審批等方式直接參與農(nóng)地轉(zhuǎn)用決策。

按照《土地管理法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地和公益事業(yè)用地三類。在這當(dāng)中，僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地具有經(jīng)營(yíng)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起步于新中國(guó)成立初期的農(nóng)村手工業(yè)和農(nóng)村副業(yè)，隨著十一屆三中全會(huì)提出將城市工業(yè)的一部分?jǐn)U散給社隊(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)（之后社隊(duì)企業(yè)更名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)），1984年以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從數(shù)量、從業(yè)人員、產(chǎn)值等方面開始了高速增長(zhǎng)。我國(guó)《土地管理法》于1986年頒布，滯后于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，因此也難以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的布局和規(guī)劃問題進(jìn)行管理。這一階段，由于土地資源家底不清，權(quán)屬混亂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用管理仍然處于無序狀態(tài)，因此，只要村集體能夠協(xié)調(diào)好各戶利益，企業(yè)占用耕地并不會(huì)受到制度約束?！按宕妩c(diǎn)火，處處冒煙”的描述恰好說明了這一階段農(nóng)地轉(zhuǎn)用的普遍性和分散性。

1986年以后，土地管理的法制體系逐漸形成，而城市開發(fā)加速、農(nóng)村工業(yè)化以及已有用地習(xí)慣卻與之產(chǎn)生了較大的沖突。1993-1996年和1998-2002年兩個(gè)階段查明的違法土地面積分別占到合法面積的15.5%和12.4%（賈生華，2006），在這當(dāng)中，農(nóng)村集體和個(gè)人參與“隱性流轉(zhuǎn)”的數(shù)量也占有相當(dāng)?shù)谋壤?/p>

現(xiàn)行法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地涉及占用農(nóng)用地的，需要向縣級(jí)政府土地管理部門申請(qǐng)，并逐級(jí)上報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，土地管理部門會(huì)對(duì)項(xiàng)目的用地?cái)?shù)量、生產(chǎn)規(guī)模、建筑密度進(jìn)行審查。2000年以后，遙感和GIS技術(shù)在耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)中全面使用，迫使各級(jí)政府土地部門更加嚴(yán)格的監(jiān)督轄區(qū)的農(nóng)地保護(hù)狀況。隨著國(guó)土資源部推行工業(yè)用地的集約節(jié)約政策，一些地方要求新增工業(yè)用地必須進(jìn)入開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園的用地范圍內(nèi)，以便于集約節(jié)約管理?？梢钥闯?，隨著土地管理制度的完善，農(nóng)地轉(zhuǎn)用的自發(fā)性已經(jīng)受到了相當(dāng)大的限制。

3 自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用的條件與特征

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引起自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用的條件和特征來看，至少包括激勵(lì)因素、經(jīng)濟(jì)積累和制度保障三個(gè)方面。

3.1 激勵(lì)因素

激勵(lì)因素可以認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)地轉(zhuǎn)用在一些地區(qū)廣泛存在的初始原因，但具體情況各有不同，這些因素至少包括非農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、農(nóng)地資源稟賦、市場(chǎng)開放程度等方面。非農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)既包括物質(zhì)方面，更重要的是當(dāng)?shù)鼐用駨氖路寝r(nóng)業(yè)的意愿，如浙江地區(qū)、廣東地區(qū)甚至在改革開放以前，就已經(jīng)開始了工商業(yè)的活動(dòng)。農(nóng)地資源稟賦方面，如果稟賦較差，反而激勵(lì)村民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，比較典型的包括江蘇南部地區(qū)、溫州地區(qū)（人多地少），或者天津大邱莊（農(nóng)地產(chǎn)量低）。在市場(chǎng)開放程度方面，如果開放的程度較高，當(dāng)?shù)貢?huì)更了解目前市場(chǎng)的需求狀況，從而明確產(chǎn)業(yè)的定位，或是以更低的運(yùn)輸成本參與交易，同時(shí)，對(duì)市場(chǎng)的了解，還能夠通過參照模仿的方式減少企業(yè)創(chuàng)立之初的成本（廣東地區(qū)），正是由于這些原因，自發(fā)性轉(zhuǎn)用在沿海地區(qū)比較常見。

3.2 經(jīng)濟(jì)積累

經(jīng)濟(jì)積累體現(xiàn)了自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用在區(qū)域上的差異。農(nóng)地轉(zhuǎn)用決策意味著農(nóng)民有能力投資或愿意轉(zhuǎn)讓土地進(jìn)行土地開發(fā)，且能夠放棄占用耕地的生產(chǎn)、保障功能。在經(jīng)濟(jì)條件較好地區(qū)，經(jīng)濟(jì)積累能夠確保土地開發(fā)活動(dòng)所必需的資金，而在經(jīng)濟(jì)條件較差地區(qū)，農(nóng)民不易于籌集資金，同時(shí)也難以承擔(dān)失去耕地帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 制度保障

制度保障既包括國(guó)家出臺(tái)農(nóng)地轉(zhuǎn)用管理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相關(guān)的法規(guī)政策，也包括政府行為模式對(duì)自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用行為的影響。就法規(guī)政策的情況而言，改革開放和鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策對(duì)自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用有著直接和正向的影響，而土地管理政策的不斷完善則降低了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的自發(fā)性。

從政府行為來看，政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，往往會(huì)選擇不同的行為模式。如果當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好，地方政府往往會(huì)選擇寬松和服務(wù)性的管理方式。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，無論是其主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展（如早期的蘇南、大邱莊），還是服務(wù)于數(shù)量眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（如浙江溫州、廣東南海等），由于目標(biāo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較一致，會(huì)傾向于至下代理，從而為企業(yè)爭(zhēng)取比較寬松的農(nóng)地轉(zhuǎn)用政策。對(duì)于縣級(jí)政府而言，通常也會(huì)支持轄區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但兩種情況會(huì)影響縣級(jí)政府對(duì)自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用的支持程度。

首先，縣級(jí)土地管理部門還承擔(dān)轄區(qū)的土地監(jiān)察工作；其次，近年來縣級(jí)地方政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府都可能擁有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，存在著競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，由于縣級(jí)地方政府還承擔(dān)調(diào)查類的基層工作任務(wù)（需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持或提供資料），兩者之間可能更傾向于合作?？傮w而言，這樣的地方政府行為模式往往會(huì)影響土地管理政策的執(zhí)行效率。

相反，如果當(dāng)?shù)夭]有較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，地方政府則會(huì)傾向于至上代理的方式，嚴(yán)格遵守土地管理的相關(guān)法規(guī)，同時(shí)，這類地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)地轉(zhuǎn)用基本由地方政府主導(dǎo)，不易在農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)低密度建設(shè)用地蔓延的情況。

4 自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用的效率分析

4.1經(jīng)濟(jì)收益層面的農(nóng)地轉(zhuǎn)用效率

效率最早是指資源利用的個(gè)體凈收益情況，資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)將效率擴(kuò)展至需要考慮生態(tài)環(huán)境等外部性的范疇。而在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，效率主要從資源配置、治理結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境三個(gè)層次進(jìn)行逐級(jí)考慮。由于制度環(huán)境層次所涉及的產(chǎn)權(quán)安排、市場(chǎng)體系問題在我國(guó)尚處于不明晰的過渡狀態(tài)，這里主要從經(jīng)濟(jì)收益、資源配置和治理結(jié)構(gòu)三個(gè)層次分析上述非市場(chǎng)主導(dǎo)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的效率情況。

經(jīng)濟(jì)收益層面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與地方政府主導(dǎo)下的城市工業(yè)區(qū)相比效率明顯較低（見表1），但應(yīng)考慮的是如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)級(jí)別缺失，經(jīng)濟(jì)收益和非農(nóng)就業(yè)會(huì)有更大的損失，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量較多的地區(qū)。相比較可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)畝均收益依然是高收入菜地的50倍甚至100倍以上。天津、廣東和浙江等地征地補(bǔ)償參照的耕地年產(chǎn)值最低標(biāo)準(zhǔn)為1800-1950元/畝，實(shí)際菜地年收益可達(dá)1萬元/畝（15萬元/公頃）或更高。因此，對(duì)于建成區(qū)以外的地區(qū)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠顯著提高地均收益，提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，從而提升地區(qū)生活水平。

4.2 資源配置層面的農(nóng)地轉(zhuǎn)用效率

從資源配置層面考察農(nóng)地轉(zhuǎn)用效率主要涉及到外部性成本的問題，外部性成本主要涉及空氣水體污染、噪音、景觀破壞、公共設(shè)施不足、垃圾堆積以及農(nóng)地產(chǎn)量下降等方面（陳竹等，2010）。另外，影響程度的大小還受到居民主觀認(rèn)識(shí)的影響。

由于上述兩個(gè)方面的因素，自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用可能會(huì)導(dǎo)致兩種不同的情況。一是在企業(yè)污染不嚴(yán)重的地區(qū)，外部成本會(huì)接近于零。主要原因是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較多的地區(qū)，居民會(huì)更加習(xí)慣于在農(nóng)村從事第二產(chǎn)業(yè)的情況，因此農(nóng)業(yè)、工業(yè)沖突會(huì)相對(duì)較少，地塊之間的矛盾會(huì)更容易協(xié)調(diào)。與此形成強(qiáng)烈反差的是一些地方政府主導(dǎo)的土地開發(fā)項(xiàng)目中，當(dāng)?shù)鼐用褚环矫鏁?huì)不滿于農(nóng)地的損失和農(nóng)業(yè)的衰落，同時(shí)將地方政府和外來開發(fā)商視為難以協(xié)調(diào)的敵對(duì)方。

二是如果企業(yè)污染嚴(yán)重，可能產(chǎn)生更嚴(yán)重的后果，事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較多的地區(qū)頻繁出現(xiàn)有關(guān)環(huán)境污染報(bào)道。另外，早期自發(fā)性的農(nóng)地轉(zhuǎn)用多數(shù)依附于居民點(diǎn)，分散的農(nóng)村居民點(diǎn)導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局散亂，此后，小規(guī)模的聚集效應(yīng)使得這種分散的布局一直延續(xù)，農(nóng)田更加細(xì)碎化，但企業(yè)和個(gè)體以至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)此類問題都關(guān)注較少。

綜合可見，自發(fā)性的農(nóng)地轉(zhuǎn)用可能有利于相關(guān)利益主體之間的溝通協(xié)調(diào)，但對(duì)于客觀存在的外部性成本缺乏控制和應(yīng)對(duì)的能力。

4.3 治理結(jié)構(gòu)層面的農(nóng)地轉(zhuǎn)用效率

當(dāng)前形勢(shì)下，可以認(rèn)為農(nóng)地轉(zhuǎn)用治理結(jié)構(gòu)主要是指農(nóng)地轉(zhuǎn)用多大程度上采用政府機(jī)制或市場(chǎng)機(jī)制。如果收益一定，交易成本的高低則能夠決定不同治理結(jié)構(gòu)的效率高低（譚榮等，2009）。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)盡管過去一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過不正規(guī)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用方式、隱性流轉(zhuǎn)方式獲取建設(shè)用地，節(jié)省了交易費(fèi)用，但是最終并沒有獲得合法農(nóng)地轉(zhuǎn)用的收益。首先，如果沒有獲得合法的國(guó)有土地使用權(quán)，其產(chǎn)權(quán)價(jià)值無法通過轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)方式得以實(shí)現(xiàn)；其次，由于缺少相關(guān)部門的審批，農(nóng)地轉(zhuǎn)用中過大的外部成本也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)凈收益的減少。

由于目前農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度已經(jīng)較為完善，尤其是一些地區(qū)要求新增工業(yè)用地必須進(jìn)入開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園的用地范圍內(nèi)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用耕地所需辦理的手續(xù)與城市工業(yè)區(qū)近乎一致。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)表現(xiàn)出和過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的差別，例如為了節(jié)省能源設(shè)施成本，過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)選擇在居民點(diǎn)附近，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園會(huì)選取對(duì)居民點(diǎn)干擾較小的空曠區(qū)域并進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資；同時(shí)，過去的企業(yè)選址較為零散，而產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局會(huì)更緊湊。當(dāng)然，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠更好地與本地企業(yè)進(jìn)行溝通，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)選址時(shí)也會(huì)考慮本地企業(yè)的需求，在信息獲取和公眾參與方面可能優(yōu)于城市工業(yè)區(qū)。

總之，我們難以得出自發(fā)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用會(huì)在交易費(fèi)用上低于政府主導(dǎo)模式的結(jié)論，主要原因是因?yàn)槿粢雇獠啃猿杀驹谵r(nóng)地轉(zhuǎn)用中被考慮，政府審批是現(xiàn)行制度下不可避免的程序。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場(chǎng)化，歐美國(guó)家的做法是設(shè)定土地分區(qū)管制和發(fā)展權(quán)制度，而這種做法在我國(guó)會(huì)產(chǎn)生更大的制度成本。

5 啟示與政策建議

綜合以上分析，可以發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)水平較高、企業(yè)流動(dòng)性小且數(shù)量較多的非城市區(qū)域，自發(fā)性的農(nóng)地轉(zhuǎn)用可以體現(xiàn)出一定的效率和福利的改進(jìn)。但是在涉及到嚴(yán)重的農(nóng)地轉(zhuǎn)用外部成本時(shí)，這種效率則難以體現(xiàn)。而在經(jīng)濟(jì)水平一般或較差的地區(qū)，農(nóng)村集體或個(gè)人農(nóng)地轉(zhuǎn)用的需求較小，土地市場(chǎng)化的作用可能并不明顯。

在土地利用規(guī)劃體系不斷完善和發(fā)展權(quán)意識(shí)強(qiáng)化以后，自發(fā)性的農(nóng)地轉(zhuǎn)用會(huì)逐步體現(xiàn)其效率改進(jìn)的優(yōu)勢(shì)。而從土地利用效率優(yōu)化的路徑來看，可以提出以下政策建議。

其一，保障土地用途管制的執(zhí)行力度。我國(guó)目前存在的一個(gè)明顯問題是，土地用途管制往往沒有被嚴(yán)格的遵守，無論是地方政府還是私人主體，往往都有違法用地的沖動(dòng)和動(dòng)機(jī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小，在土地違法中面積比例相應(yīng)較小，但投機(jī)成功往往會(huì)帶來負(fù)面的示范效應(yīng)。盡管沒有一種政策方法能夠立即根治這一問題，但總體上違法用地的數(shù)量還是隨著土地管理體制的改善而減少，強(qiáng)化土地監(jiān)察的力度，嚴(yán)格土地用途管制仍是當(dāng)前土地管理的重要任務(wù)。

其二，不斷完善土地利用規(guī)劃及相關(guān)政策體系。在農(nóng)地保護(hù)方面取得較好效果的國(guó)家或地區(qū)，往往采用了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼唧w系。由于稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)政策對(duì)于沖動(dòng)的經(jīng)濟(jì)主體而言并不有效，土地利用規(guī)劃的制定及其執(zhí)行仍然是土地管理體系中最為核心的部分。此外，改進(jìn)土地利用基礎(chǔ)信息管理技術(shù)，也能夠減少管理成本，提高監(jiān)督效率。

其三，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)化過程中的聚集發(fā)展。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)密集的地區(qū)仍然存在著布局散亂的問題。雖然存在著歷史原因，但目前農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)分配時(shí)，不得不按照公平原則給予各區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）平均化的發(fā)展指標(biāo)，使得分散的布局依然得以延續(xù)。如果利用有重點(diǎn)的發(fā)展政策，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向部分地區(qū)集中，形成市區(qū)與衛(wèi)星城的格局，則既有利于經(jīng)濟(jì)聚集和農(nóng)地保護(hù)，非均衡的發(fā)展模式也能夠逐漸培育發(fā)展權(quán)意識(shí)及市場(chǎng)。

其四，改變基層政府激勵(lì)，發(fā)展鄉(xiāng)村景觀產(chǎn)業(yè)。農(nóng)地保護(hù)本是一項(xiàng)具有社會(huì)公益性的行為，但在政府強(qiáng)制性的管制方式下，可能增加了個(gè)體對(duì)政府的依賴。如果能夠通過休閑、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)揮農(nóng)地景觀價(jià)值，增強(qiáng)基層政府和個(gè)體的農(nóng)地保護(hù)積極性，顯然能夠減少?gòu)?qiáng)制性農(nóng)地保護(hù)的行政成本，逐步建立農(nóng)地保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

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作者簡(jiǎn)介：

陳竹，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)橥恋刭Y源經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：

教育部人文社科基金項(xiàng)目（13YJC630016）；天津市高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（20142103）。