李 涵（北京市延慶縣人民檢察院，北京102100）

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檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟制度構(gòu)建研究——以最高檢出臺(tái)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》為背景

李 涵
（北京市延慶縣人民檢察院，北京102100）

摘要：2015年7月1日最高人民檢察院印發(fā)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，提出根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的改革部署，在北京、江蘇、山東、廣東等13個(gè)省市全面探索推行檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。未成年人公益訴訟雖未與破壞環(huán)境、危害食品藥品安全等案件一同被明確納入試點(diǎn)案件范圍，但提起未成年人公益訴訟就是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的應(yīng)有之義，此次《試點(diǎn)方案》的出臺(tái)，為未成年人公益訴訟提供了可供參考借鑒的藍(lán)本。本文結(jié)合《試點(diǎn)方案》的最新內(nèi)容，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟的現(xiàn)狀及面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)等問題開展研究，為檢察實(shí)務(wù)提供理論參考。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；未成年人權(quán)利保護(hù)；檢察機(jī)關(guān)；法律監(jiān)督

某地某行政監(jiān)管部門對(duì)幼兒早教機(jī)構(gòu)資質(zhì)審查不到位，轄區(qū)內(nèi)多家幼教機(jī)構(gòu)無資格資質(zhì)證明便進(jìn)行從業(yè)，雖尚未對(duì)具體明確的未成年人造成侵害結(jié)果，但其不履職、怠于履職的行為已經(jīng)對(duì)不特定未成年人的集體利益造成嚴(yán)重危害，此時(shí)應(yīng)當(dāng)如何以訴訟程序追究該行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任？——由此，對(duì)未成年人公益訴訟的社會(huì)需求和呼喚便應(yīng)運(yùn)而生。2015年7 月1日最高人民檢察院印發(fā)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，提出在北京、江蘇、山東、廣東等13個(gè)省市全面探索推行檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。未成年人公益訴訟雖未與破壞環(huán)境、危害食品藥品安全等案件一同被明確納入試點(diǎn)案件范圍，但《試點(diǎn)方案》的出臺(tái)為未成年人公益訴訟提供了可供參考借鑒的有效藍(lán)本，亟需在理論上對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟制度的相關(guān)問題開展研究，為檢察實(shí)務(wù)提供理論參考。

一、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟的必要性及可行性

（一）檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟的必要性

未成年人心智、身體發(fā)育狀況等各方面的特殊性決定其社會(huì)弱勢(shì)群體的基本屬性，當(dāng)前對(duì)未成年人的權(quán)益保護(hù)特別是“群體性”未成年人權(quán)益的保護(hù)，具有難度大、可操作性差、方式單一、效果不理想等諸多現(xiàn)實(shí)問題，這就決定了由檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)未成年人權(quán)利的公益訴訟具有以下必要性：一是未成年人的身心特點(diǎn)及認(rèn)識(shí)、判斷、控制能力的發(fā)展程度，決定其權(quán)益受到非法侵害時(shí)，需要借助他人力量予以維權(quán)。二是未成年人的監(jiān)護(hù)人或負(fù)有監(jiān)護(hù)職責(zé)的機(jī)構(gòu)部門依法負(fù)有對(duì)未成年人的保護(hù)職責(zé)，但由于未成年人個(gè)體權(quán)利受侵害的時(shí)間間斷性、分散性，以及監(jiān)護(hù)人和監(jiān)護(hù)部門可能存在的怠于維權(quán)或者維權(quán)方式的非專業(yè)性問題，都可能導(dǎo)致維權(quán)不力。三是對(duì)涉及未成年人的相關(guān)工商業(yè)、服務(wù)業(yè)領(lǐng)域具有監(jiān)管職權(quán)的行政機(jī)構(gòu)和團(tuán)體雖也負(fù)有保護(hù)未成年人權(quán)益的職責(zé)，但各領(lǐng)域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和團(tuán)體存在“各管一塊”的現(xiàn)狀，這就可能出現(xiàn)對(duì)難解決的棘手問題互相推諉的情況，難以避免大家都有責(zé)任，但最終誰也沒責(zé)任的“公地悲劇”的發(fā)生1參見譚利：“構(gòu)建凈化未成年人成長(zhǎng)環(huán)境的新制度——公益訴訟”，《青年探索》2006年5期，第48頁.。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟的可行性

筆者認(rèn)為由檢察機(jī)關(guān)提起未成年人權(quán)益保護(hù)的公益之訴在當(dāng)前具有以下現(xiàn)實(shí)可行性：一是按照《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的改革部署，要求檢察機(jī)關(guān)積極探索建立提起公益訴訟制度，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。二是2012年修改后的《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴?！边@一規(guī)定為公益訴訟提供了法律根據(jù)，雖然法條中的“支持起訴”是否能夠擴(kuò)張解釋為能夠獨(dú)立提起訴訟這一問題在學(xué)理上尚有分歧，但從當(dāng)前司法實(shí)踐來看，這個(gè)口子還是開了——也就是當(dāng)事人不起訴或沒有明確當(dāng)事人的，相關(guān)機(jī)關(guān)團(tuán)體也可以獨(dú)立提起公益訴訟。三是2015年7月，最高人民檢察院印發(fā)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，提出在13個(gè)省市全面探索推行檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，實(shí)現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟從理論高臺(tái)走入司法實(shí)踐的蛻變，這是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟最有力也是最直接的權(quán)源依據(jù)。

二、新時(shí)期未成年人公益訴訟的特征及類型

未成年人公益訴訟與破壞環(huán)境以及危害食品藥品安全、侵害眾多消費(fèi)者利益的公益訴訟具有相容相通之處，但也存在諸多不同，新時(shí)期未成年人公益訴訟與以往相比也發(fā)生了較大變化。

（一）受損害的權(quán)利是未成年人的集體利益或相對(duì)多數(shù)未成年人的利益

與破壞環(huán)境及危害食品藥品安全等公益訴訟不同，未成年人公益訴訟針對(duì)的是損害未成年人心理、身體健康的違法、違規(guī)行為，并且權(quán)利受到損害的不是具體、明確的某幾個(gè)未成年人，而是全體未成年人的集體利益或者在一定時(shí)間和空間范圍內(nèi)相對(duì)多數(shù)未成年人的利益。如《未成年人保護(hù)法》第34條規(guī)定：“禁止任何組織、個(gè)人制作或者向未成年人出售、出租或者以其他方式傳播淫穢、暴力、兇殺、恐怖、賭博等毒害未成年人的圖書、報(bào)刊、音像制品、電子出版物以及網(wǎng)絡(luò)信息等?！比缬袑?shí)施上述行為的組織或個(gè)人，侵犯的就是不特定多數(shù)未成年人的心理及身體健康權(quán)利。

（二）未成年人身心特點(diǎn)需要在訴訟程序外開展其他權(quán)利保障工作

未成年人的身心特點(diǎn)決定了未成年人公益訴訟與其他公益訴訟的不同之處，在于除了訴訟程序本身，檢察機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)團(tuán)體在提起訴訟的同時(shí)，還必須開展例如未成年人心理評(píng)估、創(chuàng)傷后未成年人心理干預(yù)、未成年人出庭作證義務(wù)的免除、案件信息保密等諸多權(quán)利保障的相關(guān)工作。這也決定了維護(hù)未成年人權(quán)利的公益訴訟必須由熟悉未成年人身心特點(diǎn)及民事、行政訴訟相關(guān)特點(diǎn)及流程的機(jī)關(guān)或團(tuán)體來開展，才能夠在保障理想訴訟結(jié)果的同時(shí)，充分保障未成年當(dāng)事人的權(quán)益和身心健康。

（三）具有相關(guān)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)及社會(huì)團(tuán)體多且復(fù)雜

《未成年人保護(hù)法》第6條規(guī)定：“保護(hù)未成年人，是國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任。對(duì)侵犯未成年人合法權(quán)益的行為，任何組織和個(gè)人都有權(quán)予以勸阻、制止或者向有關(guān)部門提出檢舉或者控告?！睆木唧w層面來看，當(dāng)前我國(guó)具有未成年人權(quán)益保護(hù)和相關(guān)監(jiān)管職責(zé)的機(jī)關(guān)團(tuán)體主要是婦女兒童工作委員會(huì)、精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)、未成年人保護(hù)委員會(huì)、綜治委預(yù)防青少年違法犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組等。1轉(zhuǎn)引自宣孟潔：“未成年人保護(hù)新途徑——未成年人保護(hù)公益訴訟制度”，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年8月，第96頁.對(duì)未成年人權(quán)利保障負(fù)有職責(zé)的機(jī)關(guān)團(tuán)體數(shù)量多且相互關(guān)系較為復(fù)雜，當(dāng)出現(xiàn)侵害未成年人權(quán)益案件存在社會(huì)輿論壓力大、案情復(fù)雜等情況時(shí)，就可能導(dǎo)致各單位相互推諉、不愿擔(dān)責(zé)的情況，而檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與一般行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體不同，提起未成年人公益訴訟是職責(zé)所在。

（四）以民事、行政訴訟為主且均以履行前置程序?yàn)楸匾?/p>

公益訴訟以民事和行政訴訟為主體，刑事公益訴訟即當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)公訴部門代表國(guó)家起訴犯罪嫌疑人的公訴制度。民事公益訴訟一般情況下指（但不限于）企業(yè)等經(jīng)營(yíng)者的行為侵害了未成年人權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)可以在敦促相關(guān)部門提起公益之訴或其他救濟(jì)手段無果的情況下，直接向侵權(quán)企業(yè)提出民事公益之訴。行政公益訴訟一般情況下指（但不限于）行政機(jī)關(guān)的不作為或?yàn)E用職權(quán)導(dǎo)致未成人權(quán)益受損，檢察機(jī)關(guān)可以在敦促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)無果的情況下，向行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟。

三、檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟基本制度構(gòu)建

（一）案件范圍

民事公益訴訟的范圍為檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)違法制造淫穢、暴力音像制品、網(wǎng)絡(luò)游戲，非法向未成年人銷售煙酒、在學(xué)校周邊經(jīng)營(yíng)歌舞娛樂場(chǎng)所等損害未成年人心理、身體健康的違法違規(guī)行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起公益訴訟。行政公益訴訟的范圍為負(fù)有未成年人保護(hù)、監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成未成年人的利益受到侵害，公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無法提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起公益訴訟。

（二）訴訟參加人

檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟，被告是實(shí)施損害社會(huì)公共利益行為的公民、法人或者其他組織，在民事公益訴訟中，被告沒有反訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟，被告是違法行使職權(quán)或者不作為的未成年人權(quán)利保障、或?qū)ι嫖闯赡耆松虡I(yè)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。

（三）訴前程序

檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在收到督促或者支持起訴意見書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。上述前置程序無果的情況下，檢察機(jī)關(guān)便可以提起民事或行政公益訴訟，二者均以履行前置程序?yàn)楸匾?/p>

（四）提起訴訟

經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟，或者行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)，致使未成年人合法利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事或行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，應(yīng)當(dāng)有明確的被告、具體的訴訟請(qǐng)求、未成年人權(quán)益受到損害的初步證據(jù)，并應(yīng)當(dāng)制作公益訴訟起訴書。

（五）訴訟請(qǐng)求

對(duì)于民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請(qǐng)求。對(duì)于行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或者無效等訴訟請(qǐng)求。

四、檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟的內(nèi)部機(jī)制困境及解決途徑

（一）主責(zé)部門的沖突

根據(jù)此次《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的主責(zé)部門為檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門，但當(dāng)前各級(jí)檢察機(jī)關(guān)均成立了專門的未成年人檢察處，未成年檢察部門的辦案人員對(duì)未成年人身心特點(diǎn)較為熟悉，對(duì)未成年人社會(huì)調(diào)查、心理評(píng)估及輔導(dǎo)等工作有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，民事行政檢察部門的辦案人員對(duì)民事、行政法律法規(guī)及訴訟程序較為熟悉，開展公益訴訟具有先天優(yōu)勢(shì)，二者單獨(dú)從事未成年人公益訴訟各有利弊。筆者建議檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部可以打破部門間的壁壘，跨部門成立針對(duì)個(gè)案的臨時(shí)辦案組或人員相對(duì)固定的未成年人公益訴訟聯(lián)合辦案組，并且組成人員不限于未檢和民行部門，也可以納入控告申訴、職務(wù)犯罪預(yù)防等各部門人員。

（二）社會(huì)公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職權(quán)的知曉程度較低

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度在我國(guó)尚未形成穩(wěn)定、健康和蓬勃發(fā)展的局面，作為一種新興的訴訟形式和制度，相關(guān)配套的法律法規(guī)尚不健全，如新修訂的《行政訴訟法》就尚無類似《民事訴訟法》第15條可包涵行政公益訴訟的明確規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)通過民事或行政公益訴訟保障未成年人合法權(quán)益的成功典型案例不多，社會(huì)公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)此項(xiàng)工作職責(zé)知之甚少，

這也直接導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)接受侵害未成年人權(quán)利的案件線索渠道窄、信息量小，開展工作的空間較小。隨著最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》的出臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真開展調(diào)查研究，成功辦理幾起公益訴訟案件，同時(shí)加大宣傳力度，打響檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)公共利益提起公益訴訟的“名氣”。

（三）取證手段的缺乏

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，除辦理貪污賄賂及瀆職侵權(quán)案件等職務(wù)犯罪案件有開展相應(yīng)偵查活動(dòng)的權(quán)利外，尚無法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在開展公益訴訟的過程中具有怎樣的調(diào)查取證權(quán)利，如是否能夠通知被調(diào)查單位接受詢問，被調(diào)查單位是否有拒絕接受詢問的權(quán)利等問題都尚未解決。檢察機(jī)關(guān)與其他有權(quán)提起公益訴訟的行政單位和社會(huì)團(tuán)體的不同之處，就在于擁有較為豐富的司法資源和訴訟經(jīng)驗(yàn)，但如果不能明確檢察機(jī)關(guān)在此過程中的相應(yīng)調(diào)查取證的權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)將因失去此優(yōu)勢(shì)而無法充分開展監(jiān)督和提起公益訴訟。在下一步工作中，各地方檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極探索在現(xiàn)有法律規(guī)定的框架下，如何構(gòu)建健全且有現(xiàn)行法律法規(guī)支撐的公益訴訟制度體系。

作者簡(jiǎn)介：李涵，北京市延慶縣人民檢察院偵查監(jiān)督處助理檢察員。

收稿日期：2015-09-20