□黃旭東（華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東　廣州　510006）

論法治視域下的社會(huì)治理

□黃旭東（華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510006）

當(dāng)前我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)入“深水區(qū)”，面臨著市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化、全球化等多重轉(zhuǎn)型，改革發(fā)展中的矛盾凸顯，社會(huì)治理所面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)尤為突出，必須創(chuàng)新社會(huì)治理體制、改進(jìn)社會(huì)治理方式。結(jié)合國(guó)內(nèi)外治理經(jīng)驗(yàn)，最為重要的是要把法治思維模式作為創(chuàng)新社會(huì)治理的基本思維模式，注重法律方法和手段的運(yùn)用，確立公共權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則意識(shí)和公民的契約意識(shí)，通過(guò)法治的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的制度化和持續(xù)性。

社會(huì)治理；現(xiàn)代化；法治

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，改革不斷深化，社會(huì)矛盾凸顯。舊有集權(quán)式的社會(huì)管理方式習(xí)慣于大包大攬，對(duì)社會(huì)進(jìn)行命令和控制，缺乏法律約束，難免發(fā)生越權(quán)、濫權(quán)、侵權(quán)等違法事件，尤其在征地拆遷、食品安全、環(huán)境污染、勞資關(guān)系、醫(yī)患關(guān)系等利益沖突集中、群眾關(guān)切的領(lǐng)域，這種現(xiàn)象多發(fā)易發(fā)。而根據(jù)各國(guó)的治理經(jīng)驗(yàn)，要處理好各種利益關(guān)系，需要多元主體以平等、密切的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系共同合作，借助市場(chǎng)的、法律的、文化的、習(xí)俗的多種方法和技術(shù)，更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。我們黨根據(jù)國(guó)內(nèi)外的新形勢(shì)新要求，越來(lái)越注重發(fā)揮法治在社會(huì)治理中的重要作用，黨的十八屆三中全會(huì)在“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”這一部分特別指出：堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾。黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出：推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理。相對(duì)于“創(chuàng)新社會(huì)管理”，“創(chuàng)新社會(huì)治理”在理念和原則上，強(qiáng)調(diào)法治規(guī)范和權(quán)力約束，并以此提升國(guó)家綜合治理能力的主要依據(jù)。那么，應(yīng)如何理解法治在社會(huì)治理中的基礎(chǔ)作用？當(dāng)前主要有哪些因素在阻礙“依法治理”的實(shí)現(xiàn)？法治型社會(huì)治理需要從哪些方面著手呢？

一、法治是創(chuàng)新社會(huì)治理的依據(jù)

（一）社會(huì)治理的法治要求

“治理”的概念興起于20世紀(jì)末，按照聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)（CDD）的界定，治理是指“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程”。黨的十八屆三中全會(huì)為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，順應(yīng)國(guó)際潮流，正式提出“社會(huì)治理”，將其作為中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)五位一體總體格局中社會(huì)建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。社會(huì)治理，是指以維系社會(huì)秩序?yàn)楹诵?，通過(guò)政府主導(dǎo)、多方參與，規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同、秉持社會(huì)公正、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)治安、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為人類社會(huì)生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運(yùn)行條件和社會(huì)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)和諧的活動(dòng)。

在這里，“維系社會(huì)秩序”是社會(huì)治理的核心內(nèi)涵，是人們從事一切活動(dòng)的基礎(chǔ)條件；“規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同、秉持社會(huì)公正、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)治安、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”，是由“維系社會(huì)秩序”這一核心內(nèi)涵派生和展開(kāi)的社會(huì)治理的基本任務(wù)。秩序穩(wěn)定作為治理的價(jià)值目標(biāo)，是毋庸置疑的，但它只是初級(jí)價(jià)值，更非唯一價(jià)值。我們應(yīng)該看到，治理還有助于擴(kuò)大人民民主。因?yàn)檎蜕鐣?huì)各方是社會(huì)治理的主體，強(qiáng)調(diào)的是多元共治，而作為政府職能的社會(huì)管理只是整個(gè)社會(huì)治理的一個(gè)組成部分。社會(huì)自治是人民群眾對(duì)基層公共事務(wù)的自我管理，其管理主體是社會(huì)組織或民間組織，它是一種非政府行為，是民主的重要實(shí)現(xiàn)形式。片面強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理忽視社會(huì)自治，就會(huì)造成公共權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張，損害公民的基本民主權(quán)利。反之，片面強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治而忽視社會(huì)管理，就會(huì)造成社會(huì)秩序的失控，影響社會(huì)穩(wěn)定。而要規(guī)范多元主體的治理活動(dòng)，須以法律為統(tǒng)帥，強(qiáng)化法律之治，這也是貫徹“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的內(nèi)在要求。

（二）法治所倡導(dǎo)的“權(quán)利—權(quán)力”結(jié)構(gòu)是社會(huì)治理的基礎(chǔ)

時(shí)至今天，古代的權(quán)力觀依然殘存于人們的觀念和實(shí)踐中，“以私代公”的現(xiàn)象無(wú)法解脫，這與建構(gòu)法治國(guó)家的理想和實(shí)踐相悖。所以，主張“確立普遍的私權(quán)以制約和消除公權(quán)的私化”的觀點(diǎn)正好切中要害。正如英國(guó)法學(xué)家梅因所言：“所有進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)在有一點(diǎn)上是一致的，在運(yùn)動(dòng)發(fā)展的過(guò)程中，其特點(diǎn)是家族依附的逐步消滅以及代之而起的個(gè)人義務(wù)的增長(zhǎng)。用以逐步代替源自‘家族’各種權(quán)利義務(wù)上那種相互關(guān)系形式的關(guān)系就是‘契約’?！保?］梅因所說(shuō)的從“身份到契約”的過(guò)程，就是從權(quán)力支配社會(huì)演進(jìn)到社會(huì)（權(quán)利）與權(quán)力（國(guó)家）互相制約的歷程。

在此意義上，“權(quán)利—權(quán)力”的界分才能妥善整合國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展，從而使社會(huì)組織、私人部門和個(gè)人等多元主體參與到社會(huì)治理中來(lái)。我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！币簿褪钦f(shuō)，除非被依法剝奪公民權(quán)，否則我國(guó)公民人人擁有管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)以及管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。這就要求政府讓權(quán)于民，明確區(qū)分“權(quán)利”和“權(quán)力”的界限，從“大政府，小社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌?，大社?huì)”，突出政府的服務(wù)職能，強(qiáng)化社會(huì)的自治功能。

（三）法治是更新社會(huì)治理觀念的有效保障

我們黨一直重視社會(huì)治理問(wèn)題，只是在此之前一直是從“社會(huì)管理”的角度切入。早在1993年黨中央就提出了“社會(huì)管理”的概念，2004年提出“社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，但是當(dāng)時(shí)沒(méi)有引起重視。黨的十七大報(bào)告正式提出我們要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，要“提高社會(huì)管理科學(xué)水平，必須加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)”。“法治保障”的提出，不僅是落實(shí)“實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作要法治化”的具體表現(xiàn)，實(shí)際上已經(jīng)體現(xiàn)了多元共治的理念。這一變化意味著，政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對(duì)象；社會(huì)不再只是被治理的對(duì)象，也是治理的主體。十八屆三中全會(huì)公報(bào)在此前基礎(chǔ)上，順勢(shì)而為，將以往慣用的“社會(huì)管理”改為“社會(huì)治理”，從“管”到“治”，一字之差，卻蘊(yùn)含著觀念和制度的巨大變革。

因?yàn)樯鐣?huì)管理側(cè)重于政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，政府是社會(huì)管理合法權(quán)力的主要來(lái)源；而社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)合法權(quán)力來(lái)源的多樣性，社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)組織等也同樣是合法權(quán)力的來(lái)源。從憲法來(lái)看，政府的管理權(quán)來(lái)自于權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，這屬于人民授權(quán)，但人民授權(quán)畢竟是間接的。而強(qiáng)調(diào)“治理權(quán)”，是由于治理權(quán)當(dāng)中有相當(dāng)一部分由人民直接行使，從而形成“自治、共治”。另外，管理的運(yùn)作模式是單向的、強(qiáng)制的、剛性的，因而管理行為的合法性常受質(zhì)疑，其有效性難以保證。而社會(huì)治理的本質(zhì)是對(duì)人的服務(wù)，只有尊重人民群眾的基本人權(quán)，合理配置社會(huì)利益和社會(huì)資源，依法有效解決社會(huì)糾紛，才能達(dá)到創(chuàng)新社會(huì)治理體制的根本目標(biāo)，因而治理的運(yùn)作模式是復(fù)合的、合作的、包容的，治理行為的合理性受到更多重視，其有效性大大增加。

二、社會(huì)治理的法治思維

（一）法治模式是社會(huì)治理的最好模式

歷史和實(shí)踐證明，良好的社會(huì)治理模式能順應(yīng)社會(huì)發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，進(jìn)而重建國(guó)家的現(xiàn)代性認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。而法治是目前人類社會(huì)探索出的治理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的最合理的模式。社會(huì)治理必須在法律的框架下推進(jìn)，在法治的軌道上前進(jìn)，這是我們黨的共識(shí)。學(xué)界也普遍認(rèn)為，法治作為一種社會(huì)治理模式，是以人民民主為基礎(chǔ)和目標(biāo)，以法律之上、實(shí)行憲政、保障人權(quán)和普遍守法為基本要求。［2］最好的法治應(yīng)該是滲透到社會(huì)生活的方方面面和相關(guān)層次中，潛移默化到人們的日常行為，自覺(jué)地尊崇法律、依法辦事，就此而言，社會(huì)治理的法治化，并不是將法律作為社會(huì)管理的一種工具，而是將其作為社會(huì)治理的框架性準(zhǔn)則。一方面，社會(huì)治理應(yīng)實(shí)現(xiàn)規(guī)則的治理，所有的機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都要服從法律，任何組織或個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，決不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，從而規(guī)范秩序，形成法治狀態(tài)；另一方面，社會(huì)治理的手段和過(guò)程應(yīng)在價(jià)值論上符合法治實(shí)質(zhì)正義的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而不得超越或是違背法治精神，也就是說(shuō)社會(huì)治理必須以“人權(quán)保障”為依歸，消除現(xiàn)有的阻礙人權(quán)公平實(shí)現(xiàn)的體制機(jī)制，建立有利于人權(quán)發(fā)展的制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)正義和公道。

從一元單向治理向多元交互共治的結(jié)構(gòu)性變化，意味著我們不僅于思想觀念上不再走人治的老路，而且于政治生態(tài)上鏟除了人治隱形存在的可能，最終使那種僅停留在口頭上的法治無(wú)所依憑。國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理的基本方式必然是法治，國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理的現(xiàn)代化有賴于各個(gè)領(lǐng)域的法治化。要以法治的可預(yù)期性、可操作性、可救濟(jì)性等優(yōu)勢(shì)來(lái)凝聚轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)共識(shí)，使不同利益主體求同存異，依法追求和實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。“法治模式”強(qiáng)調(diào)的是具有實(shí)質(zhì)意義的法治國(guó)家應(yīng)該依法拘束和限制權(quán)力，保障和確保國(guó)民的自由和權(quán)利。正如英國(guó)學(xué)者哈耶克所說(shuō)：“法治意味著政府的全部活動(dòng)應(yīng)受預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約——這些規(guī)則能夠使人們明確地預(yù)見(jiàn)到在特定情況下當(dāng)局將如何行使強(qiáng)制力，以便根據(jù)這種認(rèn)知規(guī)劃個(gè)人的事物?！保?］我國(guó)現(xiàn)行《憲法》將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”載入其中，突出地強(qiáng)調(diào)了保障公民權(quán)利、規(guī)范國(guó)家權(quán)力（重點(diǎn)是規(guī)范行政權(quán)力）這一現(xiàn)代憲法的核心價(jià)值理念，宣示了我國(guó)憲法的人權(quán)關(guān)懷。這就要求各級(jí)各類公務(wù)人員增強(qiáng)人權(quán)觀念，慎用手中權(quán)力，在社會(huì)治理過(guò)程中自覺(jué)尊重和依法保護(hù)公民的基本權(quán)利。

（二）法律是創(chuàng)新社會(huì)治理必不可少的手段

當(dāng)前我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)入“深水區(qū)”，各種發(fā)展中的矛盾凸顯并加劇，社會(huì)治理所面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)尤為突出。一方面，人們的主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，利益訴求越來(lái)越多元化，矛盾糾紛越來(lái)越錯(cuò)綜復(fù)雜；另一方面，現(xiàn)有的社會(huì)治理理念、機(jī)制、方式等又存在著諸多不相適應(yīng)的問(wèn)題，社會(huì)治理的手段越來(lái)越多，成本越來(lái)越高，出現(xiàn)了“過(guò)密化”的風(fēng)險(xiǎn)。一些地方對(duì)于社會(huì)矛盾過(guò)于敏感，習(xí)慣于使用強(qiáng)制手段而忽視公民權(quán)益，寬嚴(yán)失度，損害了政府的公信力?！罢S穩(wěn)”與“社會(huì)維權(quán)”的對(duì)立，暴露了“壓制型”社會(huì)管理模式與市場(chǎng)化以后社會(huì)主體性發(fā)育之間的基本矛盾。在此意義上，改進(jìn)社會(huì)治理的方式方法，不僅僅是技術(shù)問(wèn)題，更是重大的政治問(wèn)題。解決這一問(wèn)題需要依靠法律之治。

法律主要關(guān)注的是人們的利益關(guān)系，法律規(guī)范在生活中的現(xiàn)實(shí)形態(tài)——法律關(guān)系，就是人們的利益關(guān)系的法律表現(xiàn)，所謂的“法律上的權(quán)利和義務(wù)”都是與主體的利益直接相關(guān)。其中，權(quán)利是法律允許并保護(hù)的涉及權(quán)利人的利益的行為，而義務(wù)是法律為了保證權(quán)利人利益的實(shí)現(xiàn)，要求義務(wù)人必須做的行為。利益是權(quán)利、義務(wù)的軸心，這恰恰是立法的核心所在。一定條件下的法律規(guī)范，就是為人們處理該條件下的利益關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)不僅是解決案件時(shí)的依據(jù)，也是采用說(shuō)服教育、調(diào)解等手段時(shí)統(tǒng)一各方認(rèn)識(shí)的有力根據(jù)。而其它社會(huì)規(guī)范雖然也都與利益有關(guān)，但其主要的關(guān)注似乎并不在利益。如，道德規(guī)范、宗教規(guī)范，對(duì)化解社會(huì)矛盾也有重要作用，但它們主要是從人們的心靈修養(yǎng)，講道德、說(shuō)仁義，宣揚(yáng)“重義輕利”、“清心寡欲”，甚至像宗教講究“認(rèn)命”、“輪回報(bào)應(yīng)”、寄希望于來(lái)世等等，對(duì)利益問(wèn)題，采取出世的、消極的態(tài)度，很少直接面對(duì)利益問(wèn)題，提供解決利益矛盾的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）通過(guò)法律程序?qū)崿F(xiàn)社會(huì)治理

正當(dāng)程序是法律治理的核心，無(wú)論決策還是執(zhí)行，是不是遵循了正當(dāng)程序，是判斷公正性的標(biāo)志。在社會(huì)治理中強(qiáng)調(diào)程序意識(shí)具有以下重要原因：首先，這是程序滿足各方知情參與的需要。政府制定重大決策要求聽(tīng)取公眾意見(jiàn)、專家意見(jiàn)。公眾特別是政策法律的相關(guān)對(duì)象，因?yàn)樯婕扒猩砝?，所以他們要求知情和表達(dá)的意愿特別強(qiáng)烈，如果不聽(tīng)他們意見(jiàn)，即使政策法律內(nèi)容符合他們利益，他們也會(huì)發(fā)泄不滿，因?yàn)槭孪葲](méi)有給予他們參與機(jī)會(huì)。其次，程序可以保障行政決策和行政執(zhí)法相對(duì)正確。程序是一種剛性的約束，因?yàn)橛兄贫鹊陌才?，迫使政府在決策時(shí)必須慎重考慮，也許一個(gè)動(dòng)議提出之初，大家感覺(jué)既有必要又很可行，但是經(jīng)過(guò)聽(tīng)取民意、咨詢論證，可能就會(huì)產(chǎn)生懷疑猶豫，不敢貿(mào)然決策。當(dāng)然也有相反情況。對(duì)于行政行為包括行政執(zhí)法，程序還有糾錯(cuò)救濟(jì)功能。

法律思維是理性的、務(wù)實(shí)的、謹(jǐn)慎的，社會(huì)治理倡導(dǎo)法律思維，就是倡導(dǎo)通過(guò)正當(dāng)程序，運(yùn)用制度規(guī)則進(jìn)行社會(huì)治理，解決社會(huì)問(wèn)題。從程序的整個(gè)過(guò)程來(lái)看，程序開(kāi)始于申請(qǐng)而終止于決定。整個(gè)進(jìn)行過(guò)程有一定的條件、方法、步驟和儀式。程序參加者的活動(dòng)相對(duì)隔離于生活世界的因果鏈。對(duì)于程序來(lái)說(shuō)，不存在既定的判斷，漫無(wú)邊際的價(jià)值之爭(zhēng)也被暫時(shí)束之高閣。復(fù)雜的社會(huì)狀況在這里被簡(jiǎn)化了，所考慮的是要件事實(shí)。當(dāng)事人的行為也按照一定的功能原理進(jìn)行編排。從實(shí)踐的角度來(lái)看，在正式做出決定之前，當(dāng)事人的主張和行為被賦予相當(dāng)?shù)淖杂桑怀绦虻恼归_(kāi)過(guò)程同時(shí)也是當(dāng)事人的言行可能性縮減的過(guò)程。在理論上說(shuō)，在正式做出決定之前，選擇的機(jī)會(huì)是無(wú)限的；決定的做出使其他機(jī)會(huì)統(tǒng)統(tǒng)歸于泡影。這就是程序的直觀性的素描。［4］

三、當(dāng)前阻礙依法治理的主要因素

（一）立法水平有待完善

2011年全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)宣布：一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。這標(biāo)志著立法工作已取得了很大的成績(jī)，但我們對(duì)立法工作的成就不應(yīng)估計(jì)過(guò)高，因?yàn)槲覀冞€處在社會(huì)主義初級(jí)階段，立法方面有了基本的框架，但還很不完善，一些法律規(guī)定得不夠明確、含糊不清、有漏洞、有空白，同級(jí)的、不同級(jí)的、不同省市的規(guī)定往往有矛盾，有些重要問(wèn)題還沒(méi)有規(guī)定，或者有規(guī)定也遠(yuǎn)未落實(shí)，從而就為一些執(zhí)法人員搞“以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”留下了相當(dāng)大的空間。

（二）法治思維有待提高

當(dāng)下我們?cè)趧?chuàng)新社會(huì)治理過(guò)程中，要按照法治的理念來(lái)思考問(wèn)題，并采取與法治理念相一致的普遍行為方式，圍繞著合法與非法來(lái)思考和判斷一切有爭(zhēng)議的行為、主張、利益和關(guān)系。但是，不少領(lǐng)導(dǎo)干部不習(xí)慣也不會(huì)進(jìn)行法治思維，缺乏用法治方式實(shí)行治理的能力。例如，近年來(lái)各地各級(jí)政府積極推廣行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等“柔性執(zhí)法”的方式，極大的改善了政府和社會(huì)的關(guān)系，但是行政指導(dǎo)在實(shí)踐中容易被泛化，“凡行政，必指導(dǎo)”，對(duì)本應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的事項(xiàng)也不加區(qū)分地運(yùn)用行政指導(dǎo)，政府越位破壞了市場(chǎng)規(guī)律，給行政相對(duì)人造成了損失。還有一些干部“重政治、輕法律”，“重指示、輕制度”的已過(guò)時(shí)的人治文化還有相當(dāng)廣泛、頑固的影響。例如一些基層干部傳統(tǒng)的人治文化相當(dāng)濃厚，有的拒不執(zhí)行中央發(fā)布的政策、法律，理由是他的直接領(lǐng)導(dǎo)還沒(méi)有表態(tài)給予指示；對(duì)民眾提出的問(wèn)題和意見(jiàn)，往往一推了之，以至下情不能及時(shí)上達(dá)。

（三）司法能力的局限性

法國(guó)思想家托克維爾曾指出，在一個(gè)相對(duì)不成熟的國(guó)家一切問(wèn)題最終都會(huì)演化成政治問(wèn)題，而在相對(duì)成熟的國(guó)家，一切問(wèn)題最后都可能演化成司法問(wèn)題。這個(gè)論斷對(duì)于我們實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的法治化具有很大的技術(shù)層面上的意義。也就是說(shuō)，我們可以將我國(guó)的社會(huì)治理納入司法化的軌道。但是，當(dāng)前我國(guó)的司法資源配置與調(diào)整能力有限，強(qiáng)制能力和權(quán)威性有限，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是法院的資源配置能力的局限性。法院作為裁判機(jī)關(guān)，對(duì)大部分群體性的、非常規(guī)性的糾紛的解決，如企業(yè)改制、農(nóng)村征地、城市拆遷、山林土地水利權(quán)益糾紛以及各種利益群體為實(shí)現(xiàn)利益訴求引起的糾紛等等，缺乏資源整合的能力，無(wú)法滿足這部分人的訴求，又面臨著裁判無(wú)據(jù)的尷尬，不能順利的解決糾紛。二是法院對(duì)法律關(guān)系的調(diào)整能力以及法院權(quán)威的有限性。對(duì)部分案件，尤其是涉及各種非常規(guī)性糾紛的處理，以強(qiáng)行裁判的方式，社會(huì)效果不一定好，甚至難以被有效執(zhí)行。在目前的權(quán)力配置體系及國(guó)家管治格局中，法院所做裁判，難以強(qiáng)制同一權(quán)力體系中處于主導(dǎo)地位的當(dāng)?shù)攸h委與政府，如果裁判意見(jiàn)與群體性糾紛中的民眾意愿相悖的話，也往往難以被相關(guān)民眾所充分信任和自覺(jué)或不自覺(jué)的服從。三是轉(zhuǎn)型期的部分案件不太適合作簡(jiǎn)單的法律評(píng)價(jià)。因?yàn)樯鐣?huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，舊規(guī)范失效，而新規(guī)范又因社會(huì)關(guān)系不成熟而難以有效建立，因此，對(duì)一些社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)行為的法律評(píng)價(jià)存在一定的困難，有些行為雖然可以在規(guī)范評(píng)價(jià)上予以否定，但在行為實(shí)質(zhì)意義分析上，仍然不能否認(rèn)其具有某種程度的社會(huì)合理性。如征地、拆遷過(guò)程中有關(guān)主體以過(guò)激手段維權(quán)的行為。［5］

四、社會(huì)治理的法治路徑

現(xiàn)代社會(huì)中的法，不只是一種解決糾紛的手段，還是組織和創(chuàng)新社會(huì)的途徑。領(lǐng)導(dǎo)干部要提高社會(huì)治理的創(chuàng)新水平，就必須“運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定”。

（一）守法與創(chuàng)新

從功能上看，法律作為社會(huì)普遍遵守的行為規(guī)則，不僅具有確定性、穩(wěn)定性、指引性的重要功能，在其影響下逐漸形成的法律意識(shí)和法律文化，也使人們潛移默化地從不敢違法到不愿違法，直至全民守法。我國(guó)的社會(huì)治理是在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下展開(kāi)的，各種創(chuàng)新社會(huì)治理的具體舉措都應(yīng)當(dāng)在法治的框架下進(jìn)行。政府在創(chuàng)新社會(huì)管理過(guò)程中，積極運(yùn)用相關(guān)法律來(lái)行使公權(quán)，依據(jù)法律來(lái)化解社會(huì)糾紛，既保障了公權(quán)力行使的合法性，又為政府進(jìn)行社會(huì)治理創(chuàng)新提供了制度支持。但是，由于創(chuàng)新社會(huì)治理主要面向的是社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，是以問(wèn)題為導(dǎo)向，具有階段性，創(chuàng)新舉措可能會(huì)基于政策的需要而容易發(fā)生變化。這就使社會(huì)治理帶有分散性和臨時(shí)性的特征，而立法則往往是經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序，相對(duì)較為保守，具有穩(wěn)定的效力和統(tǒng)一適用的特點(diǎn)。由此，創(chuàng)新社會(huì)治理和法治之間會(huì)形成一定程度的張力，在此過(guò)程中，社會(huì)治理又要?jiǎng)?chuàng)新，難免產(chǎn)生沖突和緊張關(guān)系。而法治的要義之一就是法律的普遍遵守，盡管這些法律法規(guī)已失去價(jià)值指引的作用，但依然具有法律效力，社會(huì)治理創(chuàng)新不應(yīng)以違法為代價(jià)而貿(mào)然進(jìn)行。違法的創(chuàng)新行為也許能獲得短期的效應(yīng)，卻腐蝕著法治大廈的基石。所以，最合適的解決辦法是，根據(jù)實(shí)際情況盡快修改或者廢止這些法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新社會(huì)治理的法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。行政機(jī)關(guān)要自覺(jué)將權(quán)力納入法治軌道。“法律需要被信仰，否則將形同虛設(shè)”。在法治中國(guó)的進(jìn)程中，只有政府帶頭遵法，群眾才樂(lè)意守法。

需要注意的是，由于創(chuàng)新社會(huì)治理的諸多措施在性質(zhì)上具有政策性，不可能全部都納入法律體系來(lái)實(shí)施。例如，基層社區(qū)建設(shè)如何能搞得更好，這不是個(gè)法律問(wèn)題，而是具有一定程度的自主性，但這種自主性仍然不能偏離法治的軌道，相關(guān)的社區(qū)建設(shè)舉措必須符合社會(huì)主義法治理念和精神。例如安徽省銅陵市為壓縮行政層級(jí)，在全市全面撤銷街道辦，將原有的社區(qū)進(jìn)行大合并，積極推動(dòng)社區(qū)自治，受到廣泛關(guān)注。這一改革舉措將街道辦原有的功能主要轉(zhuǎn)移給了社區(qū)，讓人員和資源都下沉到社區(qū)，但由于街道辦所有人身份不變、職級(jí)不變、待遇不變，全部一視同仁分流到基層，這又等于是由社區(qū)來(lái)承受原街道辦的職能和公務(wù)人員，社區(qū)的自治性、社會(huì)性能否兼容行政管理職能呢？這是需要我們進(jìn)一步思考的問(wèn)題。

（二）疏導(dǎo)與發(fā)展

現(xiàn)代社會(huì)治理以提供公共服務(wù)為重心，推動(dòng)人們平等參與和共享利益。當(dāng)前人們的維權(quán)意識(shí)和參與意識(shí)日益增強(qiáng)，這種熱情需要以法律加以維護(hù)和引導(dǎo)，而不能將人們正當(dāng)?shù)睦嬖V求視為不穩(wěn)定因素加以壓制。如果社會(huì)訴求機(jī)制不暢，將造成社會(huì)關(guān)系緊張，導(dǎo)致群體性事件多發(fā)高發(fā)。社會(huì)治理，說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，不僅僅是闡明了管理和服務(wù)之間的關(guān)系，更是指明了以人為本與為民謀利的雙重含義。既然是管理和服務(wù)，其運(yùn)行的基本原則和價(jià)值取向應(yīng)是發(fā)展高度民主——在充分尊重和發(fā)揮廣大社會(huì)成員當(dāng)家作主權(quán)利的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)與社會(huì)機(jī)體的一致性。因此，加強(qiáng)社會(huì)治理與社會(huì)建設(shè)的過(guò)程，同時(shí)應(yīng)是民主發(fā)育與生長(zhǎng)的過(guò)程。創(chuàng)新社會(huì)治理與民主政治建設(shè)不可分割地融合在一起，內(nèi)在地成為我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和突出標(biāo)志。

在改革和發(fā)展的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是“硬任務(wù)”無(wú)疑是正確的，但不宜把維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定放到“壓倒一切”的位置上。至少，社會(huì)穩(wěn)定不能“壓倒”法治，不應(yīng)當(dāng)也不可能在法治以外尋求社會(huì)的穩(wěn)定。在法治國(guó)家，政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的正確目的是為了維護(hù)公民合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的完成程度決定了社會(huì)穩(wěn)定的程度。政府作為人民利益的代表，無(wú)權(quán)在未經(jīng)人民許可的情況下，要求民眾以犧牲公民權(quán)利的方式來(lái)保證其順利施政。如果確有必要進(jìn)入緊急狀態(tài)，采取戒嚴(yán)等措施的，應(yīng)當(dāng)依照法定程序辦理。“穩(wěn)定壓倒一切”的思維，關(guān)注的是社會(huì)當(dāng)下的穩(wěn)定，傾向于采取強(qiáng)制措施，封堵不良信息乃至所有負(fù)面議論，往往強(qiáng)行消除網(wǎng)上的雜音。事實(shí)上，對(duì)于意識(shí)形態(tài)的思維，強(qiáng)調(diào)官民互動(dòng)，占據(jù)輿論的主導(dǎo)權(quán)，用信息開(kāi)放對(duì)付似是而非的流言和不負(fù)責(zé)任的謠言，用細(xì)致的思想工作來(lái)說(shuō)服民眾，才是社會(huì)治理的正確思路。因此，要從源頭上預(yù)防和降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，就要樹(shù)立動(dòng)態(tài)穩(wěn)定觀，疏通民意表達(dá)渠道，脫敏減壓，改革決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，建立公眾廣泛參與的多維度的利益表達(dá)機(jī)制，為社會(huì)各階層提供順暢的利益表達(dá)制度平臺(tái)，矛盾糾紛解決回歸法治和協(xié)商對(duì)話，建立與現(xiàn)代動(dòng)態(tài)穩(wěn)定觀相適應(yīng)的社會(huì)維穩(wěn)新體制，最大限度地保障人們的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使“保穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠?chuàng)穩(wěn)定”。

（三）參與和共治

只有調(diào)動(dòng)最大多數(shù)人的積極性，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的有效性，也才能充分體現(xiàn)以人為本、服務(wù)優(yōu)先的原則。美國(guó)政治家杰弗遜曾說(shuō)過(guò)：有的政府把公眾當(dāng)成嬰兒，連交給奶媽都不放心，而有的政府則把公眾看作成人，傾聽(tīng)他們說(shuō)的每一句話，因?yàn)檫@是他們自己管理自己的方式。［6］我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在著的“管理法”多而“控權(quán)法”少的積弊，與人民群眾很少參與到社會(huì)治理立法中來(lái)有很大關(guān)系。從立法完善看，目前我國(guó)已頒布的相關(guān)社會(huì)治理立法包括勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法、工會(huì)法、公益事業(yè)捐贈(zèng)法、職業(yè)病防治法、安全生產(chǎn)法等法律、法規(guī)，還需要與時(shí)俱進(jìn)地完善；同時(shí)，需要加快工資法、集體勞動(dòng)關(guān)系法、社會(huì)救濟(jì)法等法律的制定。在立法中經(jīng)常提到，要防止立法中的部門利益傾向，所謂部門利益，就是政府部門的一己私利。民主立法的實(shí)踐已經(jīng)顯示出公眾參與對(duì)遏制部門利益傾向的作用。因此，改變現(xiàn)有體現(xiàn)部門利益的“管理法”之立法積弊，須擴(kuò)大公眾的立法參與。

“法治保障”在建立社會(huì)治理體制中并不是一個(gè)獨(dú)立的元素，而是與“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”相輔相成的?？梢哉f(shuō)，“法治保障”對(duì)于社會(huì)治理的作用是基礎(chǔ)性的，是社會(huì)治理的重要前提條件，但僅有法治保障是不夠的，必須將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，將“法治保障”與“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”充分協(xié)調(diào)起來(lái)，創(chuàng)新社會(huì)治理才能真正形成強(qiáng)有力的合力，才能真正完善社會(huì)治理體制。在現(xiàn)代民主的治理觀念和法治觀念中，公共治理更多地體現(xiàn)在為公共服務(wù)，這就要求國(guó)家和社會(huì)必須充分發(fā)揮人們的主體性地位，通過(guò)民主機(jī)制彰顯差異化社會(huì)主體的平等參與性與利益共享性，有效地凝聚社會(huì)主體對(duì)公共治理的熱情，使不同社會(huì)群體能夠相互融入，提高民主參與、民主決策、民主管理的水平。

（四）程序正義與司法救濟(jì)

公正是人類永恒的價(jià)值追求，是法治的核心精神，實(shí)現(xiàn)公正必須樹(shù)立程序正義優(yōu)先的理念。按照現(xiàn)代法治的基本原理，公權(quán)力行為都應(yīng)遵循一定的程序，這樣才能避免公權(quán)力的濫用，才能保護(hù)社會(huì)利益主體的合法權(quán)利。由于特定的法治傳統(tǒng)等原因，我們的社會(huì)治理行為一度較少關(guān)注程序，甚至為了求得問(wèn)題的快速解決而忽略了程序的價(jià)值，最終影響了公民權(quán)利的保護(hù)。在創(chuàng)新社會(huì)治理的過(guò)程中，必須高度重視社會(huì)治理的程序正義問(wèn)題，所有的社會(huì)治理活動(dòng)都必須遵守法定的程序，不但實(shí)體上合法，程序上也合法。為此，行政行為要改變重權(quán)限、輕程序的習(xí)慣，嚴(yán)格遵循法定程序，嚴(yán)格履行有關(guān)聽(tīng)證的規(guī)定，盡可能地聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，做到?jīng)Q策科學(xué)合法；行政執(zhí)法要糾正重實(shí)體、輕程序的錯(cuò)誤做法，充分保障相對(duì)人的異議權(quán)，依照法定職權(quán)行使權(quán)力，依照法定程序采集證據(jù)；司法機(jī)關(guān)要能夠中立和依法獨(dú)立行使審判權(quán)。

同時(shí)，還要健全司法審查制度。“沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利”。一個(gè)國(guó)家，如果沒(méi)有任何機(jī)制來(lái)評(píng)價(jià)公權(quán)力行為的合法性和效力，并對(duì)其效力作出相應(yīng)處理，就談不上法治國(guó)家，也談不上依法行政。一直以來(lái)，社會(huì)治理更關(guān)注治理的結(jié)果，缺少對(duì)治理行為本身的有效監(jiān)督，使為追求政策效果而侵害公民權(quán)利的情形出現(xiàn)時(shí)得不到及時(shí)的制止，對(duì)相關(guān)責(zé)任人也未進(jìn)行法律追責(zé)。在新的形勢(shì)下，社會(huì)治理不僅應(yīng)注重社會(huì)治理本身進(jìn)行創(chuàng)新，增強(qiáng)其實(shí)效性，更要加強(qiáng)對(duì)管理行為的監(jiān)督，通過(guò)發(fā)揮各種監(jiān)督主體和監(jiān)督途徑特別是司法監(jiān)督的作用，及時(shí)制止管理過(guò)程中的違法行為，從而確保公民權(quán)利得到有效保護(hù)，促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

［1］［英］梅因.古代法［M］.北京：商務(wù)印書館，1984.96—97.

［2］卓澤淵.法政治學(xué)研究［M］.北京：法律出版社，2011.437.

［3］張文顯.法哲學(xué)范疇研究（修訂版）［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001.154.

［4］季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999.22—23.

［5］龍宗智.關(guān)于“大調(diào)解”和“能動(dòng)司法”的思考［J］.政法論壇，2010，（4）.

［6］付子堂.論建構(gòu)法治型社會(huì)管理模式［J］.法學(xué)論壇，2011，（2）.

□責(zé)任編輯：周權(quán)雄

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A

1003—8744（2015）03—0031—08

*本文系廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五規(guī)劃”2012年度項(xiàng)目“產(chǎn)業(yè)升級(jí)背景下的勞動(dòng)爭(zhēng)議裁審關(guān)系之研究”（編號(hào)：GD12YFX02）的階段性成果。

2015—3—3

黃旭東（1976—），男，法學(xué)博士，華南理工大學(xué)法學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)槊袷略V訟法學(xué)。