錢曉峰

（上海市長寧區(qū)人民法院，上海200051）

少年司法跨部門合作“兩條龍”工作體系的上海模式

錢曉峰

（上海市長寧區(qū)人民法院，上海200051）

少年司法功能具有多元性，即少年司法過程中存在的維權(quán)、教育、矯正、觀護(hù)、預(yù)防等方面的功能，由公安部門、檢察院、律師、法院、矯正部門、未成年人保護(hù)部門、教育部門、福利部門、社會工作部門、社會治安綜合治理部門、社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、家庭等行使并發(fā)揮不同的作用，從而組成了少年司法的整體結(jié)構(gòu)。因此，為了實(shí)現(xiàn)少年司法的目的，需要善于整合借助各種力量。中國少年司法制度三十年的發(fā)展歷程證明，跨部門合作是少年司法改革發(fā)展的不竭動力,“兩條龍”工作體系成為中國少年司法的特色體現(xiàn)。而上海作為中國少年司法發(fā)源地，在整合社會資源、建設(shè)“兩條龍”工作機(jī)制、實(shí)現(xiàn)跨部門合作方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

少年司法；工作體系；上海模式

一、少年司法跨部門合作是我國少年司法制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

（一）少年司法的功能多元化決定需要開展跨部門合作

中國的少年司法，從1984年10月上海長寧區(qū)人民法院成立第一個(gè)少年法庭，已經(jīng)走過了三十年。如果說一個(gè)三十歲的青年在生理上是成熟的，但我們必須承認(rèn)我國當(dāng)前的少年司法并不成熟。這種不成熟，不僅僅是獨(dú)立的少年司法制度尚不完全成熟（即使刑事訴訟法增設(shè)了未成年人訴訟專章），更體現(xiàn)在少年司法部門之間、司法部門與社會之間協(xié)作配合尚未達(dá)到純熟。少年司法由于承擔(dān)著諸多的功能，因此從全社會范圍來看待少年司法，所涉及的方面十分繁雜，幾乎所有與兒童和少年權(quán)益相關(guān)的活動、機(jī)構(gòu)、組織、功能都與此相關(guān)，由此所提出的問題就是對相關(guān)知識、理論、機(jī)構(gòu)、活動加以全面的“整合”。我們把這種整合稱為“一體化”。①皮藝軍：《中國少年司法制度的一體化》，載《法學(xué)雜志》2005年第3期.

第一，保護(hù)與矯正功能。與成人司法相比，少年司法以保護(hù)未成年人為主，目的是給未成年人尋求最佳的保護(hù)措施，預(yù)防和矯治未成年人不良行為，而非單純?yōu)榱硕ㄗ锖吞幜P。在少年司法的活動中，“矯正功能”的含義已遠(yuǎn)超出品格和道德教化的范疇。作為一種準(zhǔn)醫(yī)學(xué)模式，少年司法中的矯正側(cè)重于行為矯正和心理

矯正兩方面，把未成年罪犯作心理、精神上有疾患的人，用科學(xué)矯正取代了以道德教化為主的矯正方法。在實(shí)現(xiàn)保護(hù)和矯正功能時(shí)，少年司法機(jī)構(gòu)需尋求專業(yè)機(jī)構(gòu)的支持。

第二，維權(quán)功能。與成人司法相比，少年司法的權(quán)能無論是廣度還是深度上都要廣泛。如我國未成年人案件綜合審判庭所審理的案件，從性質(zhì)上來看，包括了刑事、民事和行政等多類案件，努力實(shí)現(xiàn)對未成年人的全面維權(quán)。而為了實(shí)現(xiàn)對未成年人權(quán)益的真正保護(hù)和失足未成年人的順利回歸社會，少年司法機(jī)關(guān)需要與社會相關(guān)組織合作，協(xié)助解決其就業(yè)、就學(xué)、救助等方面存在的實(shí)際問題。

第三，教育功能。首先，在少年司法運(yùn)作過程中，“教育為主、懲罰為輔”的方針貫徹始終，懲罰成為教育的手段，教育才是根本目的。因此在少年司法中，對未成年罪犯的教育不是像對待成年罪犯一樣基本上體現(xiàn)在矯正時(shí)期，而是在整個(gè)刑事司法流程和社會處遇的過程中都負(fù)有教育的職責(zé)，需要各個(gè)少年司法機(jī)構(gòu)接力進(jìn)行教育。“寓教于審”這種模式便集中體現(xiàn)了教育功能在這一體制中的重要位置。其次還須指出，對未成年人的教育不僅僅是對其思想品格的教育和預(yù)防重新犯罪的教育，而且要保證未成年人完成九年制義務(wù)教育所要求的學(xué)業(yè)。于是，教育的責(zé)任就不單是矯正機(jī)構(gòu)的任務(wù)，而是要與教育部門進(jìn)行合作。

第四，預(yù)防功能。不論是從控制總體犯罪率的上升，還是控制未成年違法者的“次級越軌”，“預(yù)防功能”都是少年司法中最能夠發(fā)揮效力的一種功能。針對未成年人的違法犯罪行為，少年司法制度在摒除報(bào)應(yīng)和懲罰的功能之后，已演進(jìn)成為一種預(yù)防未成年人初犯和再犯的制度。在實(shí)施一般預(yù)防和特殊預(yù)防的活動中，少年司法機(jī)關(guān)需加強(qiáng)與相關(guān)部門的合作，走入社區(qū)、學(xué)校和矯正機(jī)構(gòu)，開展有針對性的法制教育和預(yù)防犯罪活動。

可以說，先進(jìn)少年司法制度的建立，不單是未成年人事務(wù)處置權(quán)限或權(quán)能重新分配，而是在一個(gè)共同目的指導(dǎo)下多種模式、多種方式、多層機(jī)構(gòu)和多種權(quán)能的整合，從而達(dá)到“個(gè)別相加大于總體”的效果。也正是如此，只有與未成年人有關(guān)的司法機(jī)關(guān)和社會機(jī)構(gòu)在服務(wù)和監(jiān)督上協(xié)調(diào)一致，提供個(gè)性化、有效的服務(wù)，才能真正實(shí)現(xiàn)兒童利益最大化?？梢哉f，真正有效的少年司法需要運(yùn)用廣泛的社會資源，是一項(xiàng)復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。

（二）少年司法改革的深入決定需要進(jìn)行跨部門合作

少年司法制度在我國大陸由法院最早開始探索，并逐步發(fā)展到檢察院、公安、律師、工青婦教、社工等部門。對于跨部門合作的重要性認(rèn)識，作為少年司法機(jī)構(gòu)專門化最早的法院尤為感到跨部門合作、一體化發(fā)展的重要性。早在1998年，時(shí)任最高法院副院長祝銘山就強(qiáng)調(diào)：“今后，要把推動‘兩條龍’工作體系，特別是‘司法一條龍’的落實(shí)作為工作的一個(gè)重點(diǎn)，列入重要議事日程。要積極爭取黨委的支持，主動加強(qiáng)同人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政部門的聯(lián)系，推動配套工作體系的建立和完善，使之切實(shí)發(fā)揮作用?！雹購埼木曛骸吨忻郎倌晁痉ㄖ贫忍剿鞅容^研究》，法律出版社2010年8月第1版，第151頁.

在司法一條龍方面，1991年1月26日最高人民法院率先發(fā)布了《關(guān)于辦理少年刑事案件的若干規(guī)定(試行)》，該《規(guī)定》第七條

首次明確了人民法院如何貫徹、實(shí)施“兩條龍”工作機(jī)制的原則，即“人民法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)同公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、司法行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系，堅(jiān)持分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的原則，以保證準(zhǔn)確、有效地執(zhí)行法律，共同辦理好少年刑事案件?！?1991年6月，最高法、最高檢、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理少年刑事案件建立互相配套工作體系的通知》（以下簡稱《配套工作體系》），這是新中國在少年司法制度探索中首次政法系統(tǒng)內(nèi)的跨部門合作嘗試，其目的即在于公檢法司加強(qiáng)相互間的聯(lián)系，并逐步建立辦理少年刑事案件的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，使各個(gè)環(huán)節(jié)相互銜接起來，以加強(qiáng)對未成年人犯罪的治安和預(yù)防工作。但不可否認(rèn)，《配套工作體系》有其局限性，對各機(jī)關(guān)的措施要求，主要是一些星星點(diǎn)點(diǎn)的技術(shù)層面的內(nèi)容，大部分不是實(shí)質(zhì)性的少年司法的措施，尤其是對配套工作體系機(jī)制的規(guī)定非常少。①張文娟著：《中美少年司法制度探索比較研究》，法律出版社2010年8月第1版，第151頁.2010年8月，時(shí)隔19年之后，中央綜治委預(yù)防青少年違法犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、共青團(tuán)中央等六部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步建立和完善辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），吸收了少年司法實(shí)踐的成熟的改革成果，將少年司法的改革從以往的單打獨(dú)斗轉(zhuǎn)為各部門協(xié)同作戰(zhàn)，對《配套工作體系》予以進(jìn)一步完善，尤其是內(nèi)容充實(shí)度和可操作性大大增強(qiáng)，從而實(shí)現(xiàn)了少年司法跨部門合作的薪火相傳。另外在此期間，最高法、最高檢、公安部和司法部政法四機(jī)關(guān)陸續(xù)就少年司法制度探索中某項(xiàng)具體措施的跨部門合作作出努力，如在2003年制訂的聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》， 2005年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》等等。

在“社會一條龍”方面，少年司法“社會一條龍”是推動少年司法發(fā)展不可或缺的支持體系。在1991年2月《最高人民法院關(guān)于辦理少年刑事案件的若干規(guī)定》（以下簡稱1991年《若干規(guī)定》）中，要求“少年法庭的人民陪審員一般由熟悉少年特點(diǎn)，熱心于教育、挽救失足青少年工作的人員擔(dān)任；也可以特別邀請共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會、學(xué)校的教師、干部或者離退休人員等擔(dān)任。”“對于判處管制、拘役宣告緩刑、有期徒刑宣告緩刑的少年罪犯，人民法院可以協(xié)助公安機(jī)關(guān)同其原所在學(xué)校、單位、街道、居民委員會、村民委員會、監(jiān)護(hù)人等共同制定幫教措施，并進(jìn)行必要的回訪考察?！睆亩谌嗣衽銓弳T的選擇、判后回訪幫教工作的開展上，與相關(guān)部門與社會組織開展廣泛的合作。而1991年《配套工作體系》亦作了類似規(guī)定，提出“人民法院要取得工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)、少年保護(hù)組織、教育等有關(guān)部門的協(xié)助，以共同做好少年被告人的教育和挽救工作?！?001年《最高人民法院關(guān)于審理未成年人刑事案件的若干規(guī)定》（以下稱簡稱2001年《若干規(guī)定》）再次重申這一內(nèi)容，要求在陪審制度、社會調(diào)查制度和社區(qū)矯正制度方面與社會相關(guān)機(jī)構(gòu)組織開展跨部門合作。2002年最高人民檢察院制訂的《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》要求“人民檢察院要加強(qiáng)同政府有關(guān)部門、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會等人民團(tuán)體以及學(xué)校和未成年人保護(hù)組織的聯(lián)系，共同做好教育、挽救和預(yù)防未成年人犯

罪工作?！?006年修訂的同名規(guī)定對此進(jìn)行重申和豐富。在全國，社會一條龍的跨部門合作亦蓬勃開展，如云南昆明盤龍區(qū)開展的少年司法分流探索中引入合適成年人對未成年人進(jìn)行幫教，①昆明盤龍區(qū)試點(diǎn)＂司法分流＂挽救1100余名觸法青少年，引自http：//www.yn.xinhuanet.com/newscenter/2008-01/31/ content_12371717.htm，2012年6月5日訪問.廣州中院和基層兩級法院借助“羊城之友”社會力量，在民事案件中引入社會觀護(hù)員制度②廣州法院啟動“社會觀護(hù)員制度” 加大未成年人權(quán)益保護(hù)力度，引自http：//www.gzcourt.org.cn/xwzx/ zfxw/2011/06/09625629531.html，2011年6月5日訪問.等等。

二、國際視野下的少年司法跨部門合作

在少年司法跨部門合作的探索中，我國的探索雖然生機(jī)勃勃，但不可否認(rèn)，還存在很多不成熟的地方?！八街?，可以攻玉”，聯(lián)合國少年司法國際公約及西方國家少年司法制度可以為我們提供寶貴的借鑒。

（一）聯(lián)合國少年司法國際公約中的跨部門合作

早在 1955 年，聯(lián)合國在紐約召開的第一屆防止犯罪會議，從社會、家庭與學(xué)校、社會福利(包括醫(yī)療保健)、少年的就業(yè)及社會其他機(jī)構(gòu)等方面，對預(yù)防、防止少年犯罪提出了具有普遍適用性的決議，并指出：“應(yīng)組織有關(guān)少年問題的一切公立和私立的服務(wù)機(jī)構(gòu)與組織互相密切聯(lián)系，協(xié)調(diào)一致，謀求少年人獲得健全的生活環(huán)境，對他們所遭遇的困難積極采取幫助與輔導(dǎo)的辦法，盡力解決?！?/p>

聯(lián)合國關(guān)于少年司法制度的指導(dǎo)性文件最重要的有三個(gè)，分別是《兒童權(quán)利公約》、《聯(lián)合國少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》（北京規(guī)則）《聯(lián)合國預(yù)防少年犯罪準(zhǔn)則》（利雅得準(zhǔn)則）。以上三個(gè)法律文件對世界各國少年司法制度構(gòu)建的一個(gè)總的指導(dǎo)思想是：對于違法犯罪的兒童不應(yīng)強(qiáng)調(diào)監(jiān)禁和懲罰，而應(yīng)更多地使用非監(jiān)禁的社會化手段幫助其順利地回歸社會。而在這些幫助回歸社會的方式中，跨部門合作是國際社會推崇的主流方式。如《兒童權(quán)利公約》第40條規(guī)定：“應(yīng)采取多種處理辦法，諸如照管、指導(dǎo)或監(jiān)督令、輔導(dǎo)、察看、寄養(yǎng)、教育和職業(yè)培訓(xùn)方案及不交由機(jī)構(gòu)照管的其他辦法，以確保處理兒童的方式符合其福祉并與其情況和違法行為相稱”?！侗本┮?guī)則》在總則中就明確提出：“應(yīng)充分注意采取積極措施，這些措施涉及充分調(diào)動所有可能的資源，包括家庭、志愿者及其他社區(qū)團(tuán)體以及學(xué)校和其他社區(qū)機(jī)構(gòu)，以便促進(jìn)少年的幸福，減少根據(jù)法律進(jìn)行干預(yù)的必要，并在他們觸犯法律時(shí)對他們加以有效、公平及合乎人道的處理”。隨后《規(guī)則》又多次提到要“采用各種各樣的處理措施，使其具有靈活性，從而最大限度地避免監(jiān)禁”；“把少年投入監(jiān)禁機(jī)關(guān)始終是萬不得已的處理辦法，其期限應(yīng)是盡可能最短的必要時(shí)間”提倡更多地使用非監(jiān)禁的方式，動員志愿人員和其他各項(xiàng)社區(qū)服務(wù)。《利雅得準(zhǔn)則》提出預(yù)防少年犯罪政策的重點(diǎn)“應(yīng)促使所有兒童和青少年尤其是通過家庭、社區(qū)、同齡人、學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)和工作環(huán)境以及通過各種志愿組織成功地走向社會化和達(dá)到融合?！薄皯?yīng)對兒童和青少年適當(dāng)?shù)膫€(gè)人發(fā)展給予應(yīng)有的尊重，并應(yīng)在其社會化和融合的過程中把他們視為完全的、平等的伙伴?！鄙鲜鋈齻€(gè)聯(lián)合國少年司法文件均要求各國在少年司法制度中要動員和整合志愿人員和各項(xiàng)社區(qū)資源，從而達(dá)到對未成年人減少法律干預(yù)，進(jìn)行多元處理的目的，“跨部門合作理念”貫穿始終。

我國少年立法與聯(lián)合國少年立法有相似之處。被稱之為未成年人“小憲法”的《未成年人保護(hù)法》，在司法保護(hù)部分特別強(qiáng)調(diào)對違法犯罪的未成年人，實(shí)行教育、感化、挽救的方針，堅(jiān)持教育為主、懲罰為輔的原則，強(qiáng)調(diào)了社會力量介入少年司法過程的必要性。而《預(yù)防未成年人犯罪法》則同樣強(qiáng)調(diào)了少年犯罪預(yù)防工作需要政府部門、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、有關(guān)社會團(tuán)體、學(xué)校、家庭、城市居民委員會、農(nóng)村村民委員會等各方面共同參與，各負(fù)其責(zé)，為少年身心健康發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。①席小華：《社會工作介入少年司法制度之探究》，載《青少年犯罪問題》2009年第4期.

（二）美國少年司法中的跨部門合作

世界最早建立少年司法制度的美國，其少年司法以恢復(fù)性司法為理念，平衡觸法少年的最佳利益和公共安全的需要。由于百余年的發(fā)展，其少年司法體系由政府干預(yù)兒童生活的一整套機(jī)構(gòu)和制度所構(gòu)成，是獨(dú)立于成人司法但又與成人司法相銜接的綜合性司法體系。這個(gè)體系由警察、少年法院、緩刑工作人員、政府律師（公訴人）和兒童代理人、少年拘留所、少年矯正機(jī)構(gòu)，以及依照少年法院指令安置兒童的社會機(jī)構(gòu)所組成，體系中的每一個(gè)機(jī)構(gòu)和組織都依法具有特定的職責(zé)、工作目標(biāo)和工作標(biāo)準(zhǔn)。在這個(gè)體系中，少年法院起主導(dǎo)作用，但社會矯治機(jī)構(gòu)是美國少年司法體系中的重要組成部分，它與少年法院相伴而生并共同發(fā)展。美國的少年法院擁有廣泛的處理少年問題的司法管轄權(quán)，但這種職權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)， 有賴于政府公共機(jī)構(gòu)和一些私立的民間組織。在 20 世紀(jì)初期，這類機(jī)構(gòu)主要有：一是司法機(jī)構(gòu)對未成年人實(shí)行改造的拘留所和監(jiān)獄；二是政府和私人機(jī)構(gòu)合辦的對不良少年進(jìn)行矯治的訓(xùn)導(dǎo)學(xué)校和感化院；三是由社會慈善組織建立的對孤兒、疏于管教的兒童以及流浪兒童提供援助和照顧的社會救濟(jì)院。上述機(jī)構(gòu)對不同年齡層次的問題少年或困境少年進(jìn)行有針對性的專門處理，其工作職能既互相交叉又相互補(bǔ)充。進(jìn)入少年司法程序的孩子一般也屬于其他部門關(guān)注的對象，如學(xué)校、精神健康、兒童福利、特殊教育等 ，只有各相關(guān)機(jī)構(gòu)在服務(wù)和監(jiān)督上協(xié)調(diào)一致，針對具體兒童和家庭提供個(gè)性化服務(wù)，才能服務(wù)于兒童的最佳利益。20 世紀(jì)后半期，隨著精神診療理論和實(shí)踐的發(fā)展以及毒品犯罪的猖獗，美國社會又增加了兩個(gè)新的社會矯治機(jī)構(gòu)，即精神診斷治療機(jī)構(gòu)和反毒品濫用機(jī)構(gòu)。這兩類矯治機(jī)構(gòu)，在對違法青少年進(jìn)行心理診斷治療和幫助其戒毒、戒酒方面發(fā)揮了重要作用。②胡偉新：《美國少年司法制度的特點(diǎn)及思考》，載《人民司法·應(yīng)用》2010年第1期.因此，多位美國少年法官在來華所作的講演中，均提出“少年法官應(yīng)當(dāng)不僅僅是法官，也同時(shí)應(yīng)當(dāng)是社會活動家”，以整合社會資源，服務(wù)于少年司法。

（三）日本少年司法中的跨部門合作

日本少年司法制度的一個(gè)重要特點(diǎn)是官方機(jī)關(guān)與民間組織相結(jié)合，少年司法機(jī)構(gòu)活動與地區(qū)性社會組織活動相結(jié)合。地區(qū)性預(yù)防犯罪組織主要有少年輔導(dǎo)中心、保護(hù)司、母親會、婦女更生保護(hù)會、學(xué)校與警察聯(lián)絡(luò)協(xié)議會、工會與警察聯(lián)絡(luò)協(xié)議會等。這些組織的共同特點(diǎn)是由有關(guān)預(yù)防犯罪的團(tuán)體和民間志愿者組成。如保護(hù)司純粹是民間熱心公益人士組成，一般由60—69歲的德高望重的志愿者擔(dān)任，主要協(xié)助保護(hù)觀察所對犯人進(jìn)行改造更生工作，不支付工資，但可以領(lǐng)取工作所用費(fèi)用。另外，在日本還有防犯協(xié)會、兄姐會等純粹民間志愿

者組織，兄姐會由已改邪歸正的青少年和致力于凈化環(huán)境的青少年志愿者組成，活動方式由已改好的青少年與違法犯罪青少年結(jié)交為好朋友，現(xiàn)身說法，鼓勵(lì)其更生。①史志君：《日本、韓國考察少年司法的情況》，載www.110.com/ziliao/article-146082.html，2012年5月17日訪問.

由此可見，無論少年司法制度本身如何發(fā)達(dá)先進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)少年司法活動矯治和保護(hù)功能的平衡目的，均離不開其內(nèi)部各部門間的配合銜接，離不開少年司法機(jī)構(gòu)與民間社會力量的緊密合作。

三、少年司法的地方跨部門合作努力――以上海為例

上海作為中國少年司法的發(fā)源地，并多年來在少年司法發(fā)展中走在全國前列，與上海少年司法機(jī)構(gòu)專業(yè)化發(fā)展較好有關(guān)，與少年司法跨部門合作開展較好有著密切的關(guān)系。少年司法部門之間、少年司法與社會組織之間形成良性互動關(guān)系，并推動彼此共同發(fā)展。

（一）公檢法司“政法一條龍”的跨部門合作

少年司法機(jī)構(gòu)的建立與完善。作為第一個(gè)建立少年法庭的上海市長寧區(qū)法院，在少年審判的實(shí)踐感受到了少年司法跨部門合作、一體化發(fā)展的需要，于1986年提出了公檢法司均應(yīng)有專門人員采用與成年犯不同的處理方式辦理少年案件的建議，并得到了該區(qū)人大、政法委的重視，以及區(qū)公檢司的積極響應(yīng)。1986年長寧公安分局成立全國第一個(gè)少年犯罪案件辦案組，長寧檢察院成立全國第一個(gè)少年犯罪案件起訴組，長寧區(qū)司法局由區(qū)律師事務(wù)所指定專職律師和特邀律師組成未成年人辯護(hù)組，看守所開辟了專門的少年監(jiān)房，進(jìn)而在1987年 1月建立了全國第一個(gè)區(qū)級少年司法“一條龍”配套協(xié)作體系，當(dāng)年10月該院又與上海市少年犯管教所簽訂了業(yè)務(wù)協(xié)作協(xié)議，初步形成了對少年犯羈押、預(yù)審、起訴、審判、管教“一條龍”工作體系，從而開始了少年司法“政法一條龍”的探索。②高曉紅：《充分發(fā)揮少年法庭綜合治理青少年犯罪的作用》，載上海市長寧區(qū)人民法院編著《中國少年法庭之路（二）1995－1997》.在長寧區(qū)少年司法配套工作體系形成后，各相關(guān)單位發(fā)揮各自職能作用，在未成年人刑事案件訴訟各個(gè)流程對涉罪未成年人進(jìn)行向心教育，工作銜接配合，從而形成前后延伸、環(huán)環(huán)相扣，有效教育、矯治未成年人的良好機(jī)制，引起了廣泛的關(guān)注與重視。1988年5月，時(shí)任最高法院副院長林準(zhǔn)亦在全國法院審理未成年人刑事案件經(jīng)驗(yàn)交流會議上肯定上海長寧對少年司法開展跨部門合作的積極探索，指出“上海的經(jīng)驗(yàn)表明，對少年犯的懲處、矯治、教育、挽救、改造是一個(gè)完整鎖鏈……少年法庭不應(yīng)當(dāng)封閉式就案辦案、孤立辦案，而是在開展工作的同時(shí)，必須積極、主動地加強(qiáng)有關(guān)部門的協(xié)調(diào)、配合工作?！?989年9月，時(shí)任全國人大常委會內(nèi)司委李瑞山等領(lǐng)導(dǎo)同志到長寧區(qū)視察工作時(shí)，稱贊“少年法庭及‘一條龍’工作體系，把教育手段同法律手段，把懲處犯罪同矯治犯罪、預(yù)防犯罪，把政法工作同社會工作有機(jī)結(jié)合起來了，方向、路子是對的，具有創(chuàng)新精神和改革意識，意義深遠(yuǎn)?！?/p>

隨著1988年5月最高法在上海召開“全國法院審理未成年人刑事案件經(jīng)驗(yàn)交流會議”（上海會議），“政法一條龍”被作為上海經(jīng)驗(yàn)迅速在全國推廣。1990年11月，最高人民法院在南京召開“全國法院少年刑事審判工作會

議”（即“南京會議”），時(shí)任最高人民法院副院長的林準(zhǔn)在講話中認(rèn)為，上海市長寧區(qū)形成了羈押、預(yù)審、起訴、審判、辯護(hù)和管教一條龍工作機(jī)制，在實(shí)踐中不斷加強(qiáng)和完善，逐步規(guī)范化、制度化，正式肯定了“政法一條龍”工作機(jī)制。

1987年6月，上海市人大常委會通過的《上海市青少年保護(hù)條例》規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院要分別組織專門的預(yù)審組、起訴組、合議庭，采取適合青少年特點(diǎn)的方式方法訊問、審查和審理青少年違法犯罪案件。” 1992年5月，上海市公、檢、法、司四家共同會簽了《關(guān)于貫徹<未成年人保護(hù)法>和<關(guān)于辦理刑事案件建立互相配套工作體系的通知>》的文件，為加強(qiáng)“政法一條龍”機(jī)制建設(shè)，上海少年司法相關(guān)部門的專業(yè)化建設(shè)有不同程度的發(fā)展。

從法院來看，1991年底，上海法院基本在全市22家基層法院和中級法院均建立了少年法庭；1999年4月為提高執(zhí)法水平，提升審判效率，在全市法院指定長寧、閔行、閘北、普陀等四家法院指定管轄全市未成年人刑事案件；2006年11月，按照最高法院的統(tǒng)一部署，作為全國法院第一批試點(diǎn)單位，上海市第一中級人民法院開展未成年人案件綜合審判庭的試點(diǎn)工作。2010年10月，上海高院成立全國法院系統(tǒng)首個(gè)統(tǒng)籌三級法院少年審判工作調(diào)研、檢查、指導(dǎo)、管理的專門機(jī)構(gòu)――少年法庭指導(dǎo)處，從而形成高院設(shè)少年法庭指導(dǎo)處，中院設(shè)涉未成年人刑事、民事、行政案件綜合審判庭，以及區(qū)縣部分法院設(shè)涉未成年人案件綜合審判庭、部分設(shè)專項(xiàng)合議庭或指定專人審理涉未成年人案件的比較完備的“1＋2＋5＋13”三級法院少年審判工作體系。

從檢察院來看，1986 年，上海市長寧區(qū)檢察院在全國率先在起訴科內(nèi)設(shè)立“少年刑事案件起訴組”（以下簡稱少起組），專司未檢工作。至1990年底，全市20個(gè)區(qū)縣檢察院相繼在起訴科內(nèi)設(shè)立了少起組，均配備了專職干部，主要承擔(dān)未成年人刑事案件的審查起訴、出庭公訴和預(yù)防犯罪等工作。1992年8月，上海市虹口區(qū)檢察院率先成立了集未成年人刑事案件的審查批捕、審查起訴等檢察工作于一體的獨(dú)立建制機(jī)構(gòu)——未成年人刑事檢察科，隨后各區(qū)縣院逐步將原隸屬于起訴部門的少起組改為獨(dú)立建制的未成年人刑事檢察科。至 1996年6月，上海市所有的區(qū)縣檢察院均成立了獨(dú)立建制的未檢科（處），并配置了百余名未檢干部，承擔(dān)未成年人刑事案件的審查批捕、審查起訴、出庭公訴和參與預(yù)防未成年人犯罪的社會治安綜合治理等工作。上海市人民檢察院第一、二分院也實(shí)行了未成年人案件專人辦理制度。在1997年，上海市檢察院批捕處設(shè)立了未成年人刑事檢察業(yè)務(wù)指導(dǎo)科，至此，上海檢察機(jī)關(guān)自下而上初步建立起未檢工作的專門組織機(jī)構(gòu)，為上海未成年人檢察制度的發(fā)展奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。上海市檢察院及分院相繼于2009年、2010年正式成立了未成年人刑事檢察處，鐵檢分院及其基層檢察院設(shè)立了未檢辦案小組。至此，上海檢察機(jī)關(guān)成為全國第一個(gè)擁有完備的未成年人刑事檢察工作機(jī)構(gòu)和體系的省級檢察系統(tǒng)，為未檢工作的專業(yè)化發(fā)展提供了強(qiáng)有力的組織保障，并在工作職能上全面實(shí)現(xiàn)捕訴監(jiān)防四位一體化，追求“提升專業(yè)能力，聚集資源優(yōu)勢，填補(bǔ)保護(hù)真空，實(shí)現(xiàn)無縫銜接，形成挽救合力”的建設(shè)目標(biāo)。

相對法院、檢察機(jī)關(guān)少年司法機(jī)構(gòu)建設(shè)的相對完善而言，上海公安機(jī)關(guān)辦理未成年人的

機(jī)構(gòu)曾出現(xiàn)過反復(fù)，1986年長寧公安分局就在全國率先在預(yù)審科設(shè)立未成年人辦案組，全市公安機(jī)關(guān)紛紛設(shè)立，但在1997年公安部門啟動刑偵機(jī)構(gòu)改革時(shí)，撤銷了預(yù)審部門，專門的未成年人辦案組織隨之消失。在2004年楊浦區(qū)公安機(jī)關(guān)在全市率先設(shè)立“未成年人案件辦案組”，受到廣泛關(guān)注。在2010年《上海市關(guān)于進(jìn)一步建立、完善和規(guī)范辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》明確要求“市公安局、區(qū)縣公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定相應(yīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督辦理未成年人刑事案件。區(qū)縣公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在派出所和刑偵部門設(shè)立辦理未成年人刑事案件的專門小組”后，全市各區(qū)縣公安機(jī)關(guān)未成年人辦案組得到積極推廣。如在上海市長寧區(qū)，分局內(nèi)部形成了以法制辦為指導(dǎo)部門，治安、刑偵支隊(duì)設(shè)立專辦組，下轄11個(gè)派出所均設(shè)定專人的未成年人刑事案件專辦隊(duì)伍 。目前，已有大多數(shù)上海區(qū)縣的公安機(jī)關(guān)建立了未成年人案件專門辦理小組，有些區(qū)縣的公安機(jī)關(guān)指定了專人辦理未成年人案件，有力推動了公檢辦理未成年人案件的配套銜接機(jī)制。但與法院、檢察院少年司法機(jī)關(guān)建設(shè)相比，上海公安機(jī)關(guān)的少年司法機(jī)構(gòu)建設(shè)明顯薄弱。

上海的未成年人法律援助工作成效明顯，全部18個(gè)區(qū)縣均建立相應(yīng)的法律援助中心，未成年人法律援助案件占到全部案件的近50%。尤其是2012年上海市公檢法司聯(lián)合制定了《關(guān)于開展未成年人案件法律援助工作的協(xié)議》，實(shí)現(xiàn)未成年人案件法律援助的兩個(gè)延伸，一是將未成年人法律援助延伸至未成年人刑事案件偵查、起訴和審判階段的全過程，二是從未成年人刑事案件延伸至未成年人民事、行政案件。根據(jù)該協(xié)議，法律援助機(jī)構(gòu)將指定專人辦理未成年人法律援助事務(wù)，并選擇精通未成年人法律業(yè)務(wù)且熱心于未成年人權(quán)益保護(hù)的律師從事未成年人法律援助業(yè)務(wù)。在實(shí)踐中，一些區(qū)縣法律援助中心也組建了未成年人法律援助律師團(tuán)，①區(qū)法律援助中心組建未成年人法律援助律師團(tuán)隊(duì)，引自http：//www.jingan.gov.cn/newscenter/bmdt/qsfj/201206/ t20120621_106061.htm，2012年4月29日訪問.有的還在區(qū)看守所建立了法律援助值班律師工作室，在區(qū)法律援助中心設(shè)立“青少年維權(quán)崗”，開通未成年人維權(quán)“綠色通道”和法律援助熱線電話，形成了整體推進(jìn)未成年人法律援助的工作構(gòu)架。②上海市司法局積極發(fā)揮職能作用 切實(shí)做好未成年人保護(hù)和維權(quán)工作，引自http：//www.szsf.gov.cn/www/webInfo. do?method=showInfoDetail&INFO_ID=553389，2012年4月29日訪問.上海律師在未成年人權(quán)利保護(hù)工作中正在發(fā)揮著愈來愈重要的作用。

值得一提的是，上海公檢法司曾在未成年人的司法分流項(xiàng)目中進(jìn)行了積極的跨部門合作。2005年2月，上海市綜治委、公、檢、法、司、教、青、團(tuán)等八家單位聯(lián)合簽署了《關(guān)于對違法犯罪情節(jié)較輕的未成年人實(shí)行考察教育制度的意見》，開展了以對未成年人“緩處、緩訴、緩判”為主的考察教育制度改革，提供了一個(gè)公檢法司跨部門合作的良好平臺。此后，2005年6月，上海市教委、上海市青少年保護(hù)委員會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于對違法犯罪情節(jié)較輕的未成年人實(shí)行考察教育制度的實(shí)施意見》，上海市陽光青少年事務(wù)中心于2005年7月下發(fā)了《關(guān)于對違法犯罪較輕的未成年人進(jìn)行考察教育制度的實(shí)施意見》等實(shí)施意見予以細(xì)化落實(shí)。2005年8月，上海市人民檢察院與上海市青少年保護(hù)委員會、上海團(tuán)市委簽署《關(guān)于對涉罪（非）在校未成年人試行“訴前考察教育”工作的實(shí)施細(xì)則》。上述規(guī)定進(jìn)一步明確了職

責(zé)分工、操作辦法、工作流程、特殊情況處理、工作表格等，具有很強(qiáng)的可操作性。但從5年多的司法實(shí)踐來看，“三緩”制度當(dāng)中檢察機(jī)關(guān)的訴前考察工作開展較為順利，截止到2011年4月，共有643名未成年人進(jìn)行訴前考察幫教，①《檢察日報(bào)》徐日丹、林中明 上海檢察機(jī)關(guān)25年跟蹤幫教罪錯(cuò)青少年1387人，引自http：//newspaper.jcrb.com/html/2011-04/21/ content_69319.htm，2012年5月27日訪問.公安機(jī)關(guān)的緩處數(shù)量不多，法院的緩判由于暫緩判決被最高法院叫?；鞠萦谕?。

在2010年，上海市公檢法司共同建立了未成年人刑事司法聯(lián)席會議，每半年召開一次會議，協(xié)調(diào)商議未成年人刑事司法工作中的實(shí)務(wù)問題，建立配套銜接機(jī)制，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。通過這一平臺，四家單位會簽相關(guān)制度，并以聯(lián)席會議紀(jì)要的形式對一系列辦理未成年人刑事案件的特殊工作要求和配合銜接問題予以明確。全市各區(qū)縣也積極推動建立區(qū)級未成年人刑事司法檢法聯(lián)席會議機(jī)制。兩級聯(lián)席會議機(jī)制為形成未成年人刑事司法改革工作合力，優(yōu)化上海少年司法改革工作環(huán)境，提供了很好的平臺。

（二）多部門參與的“社會一條龍”跨部門合作

長期以來，上海少年司法部門堅(jiān)持綜合治理、共同參與的原則。1987年《上海市青少年保護(hù)條例》第 2 條就規(guī)定，“保護(hù)青少年是國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位、學(xué)校、家庭以及公民的共同責(zé)任”。在上世紀(jì)80、90年代，上海少年司法的“社會一條龍”主要依靠工青婦教等部門和社會組織共同參與對未成年人的安置幫教、回訪考察，使司法機(jī)關(guān)辦案中的教育、感化、挽救工作與未成年人重返社會后的繼續(xù)幫教以及就學(xué)、就業(yè)、救助安置等工作有機(jī)結(jié)合起來取得了積極的成效。

以全國最早建立社會一條龍的上海市長寧區(qū)為例，1988年6月，長寧區(qū)人大常委會召開了主任辦公擴(kuò)大會議，邀請公檢法司和教育、工、青、婦等部門負(fù)責(zé)人參加，提出：“公、檢、法、司要緊密配合，大膽探索，工、青、婦和教育部門要積極支持司法一條龍，共同搞好預(yù)防和減少青少年犯罪工作?！?988年底，區(qū)委批準(zhǔn)成立了“少年案件工作指導(dǎo)小組”，由副區(qū)長、政法委副書記、法院院長、檢察長擔(dān)任正副組長，區(qū)綜合治理辦公室、公檢法司、教育、勞動、青保辦、地區(qū)辦、工青婦等部門的負(fù)責(zé)人為組員，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)“兩條龍”的工作。1991年10月，長寧區(qū)制訂《關(guān)于辦理少年案件配套協(xié)作綜合治理的若干規(guī)定（試行）》，要求綜合治理辦、青保辦、工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)及少年罪犯原所在學(xué)校、單位、地區(qū)，都采取各種方式給予正在服刑的少年罪犯以更多的關(guān)懷和溫暖，在學(xué)籍保留、試工試讀、就業(yè)、培訓(xùn)等方面為司法機(jī)關(guān)提供協(xié)助。如長寧法院少年庭于1990年建立“少年法庭特邀陪審員”制度。這些特邀陪審員來自教育、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、青保辦和離退休老干部關(guān)心下一代協(xié)會等各個(gè)組織，他們了解未成年人心理、生理特點(diǎn)，熱愛青少年保護(hù)工作，有案時(shí)參加庭審、就學(xué)安置和回訪考察，無案時(shí)結(jié)合本職工作對青少年進(jìn)行法制宣傳教育，顯示了特邀陪審員在教育挽救失足未成年人工作中的重要作用。又如，1999年12月，上海市長寧區(qū)綜合治理委員會、區(qū)青少年保護(hù)委員會聯(lián)合下發(fā)了《長寧區(qū)未成年人刑事案件社會調(diào)查工作若干規(guī)定（試行）》，規(guī)定長寧區(qū)的未成年人刑事案件社會調(diào)查工作從2000年1月開始完全由區(qū)青保辦獨(dú)立承擔(dān)，

從而初步實(shí)現(xiàn)少年司法的“社會調(diào)查主體社會化、內(nèi)容公開化、程序規(guī)范化”。

在進(jìn)入21世紀(jì)后，尤其是社工等專業(yè)化社會組織的成熟，為“社會一條龍”注入了新的涵義。2004年2月，上海市按照 “政府主導(dǎo)推動、社團(tuán)自主運(yùn)行、社會多方參與”的總體思路組建了三個(gè)民辦非企業(yè)性質(zhì)社團(tuán)組織，通過政府購買社工服務(wù)的方式推動民間社團(tuán)的自主運(yùn)作，實(shí)行專門化機(jī)關(guān)管理和社會化管理相結(jié)合，引入社團(tuán)和社工幫助吸毒者、社區(qū)青少年、社區(qū)矯正人員三類特殊人群樹立生活的信心和能力。社工工作的規(guī)范化、專業(yè)化、職業(yè)化不斷提高，已成為一支預(yù)防犯罪、維護(hù)社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要隊(duì)伍。在社區(qū)青少年工作中，團(tuán)市委青少年事務(wù)辦公室引導(dǎo)陽光青少年事務(wù)總站參與社區(qū)閑散青少年的教育、管理和培訓(xùn)；在社區(qū)矯正工作中，引導(dǎo)新航服務(wù)總站和幫教志愿者協(xié)會兩個(gè)社團(tuán)組織參與社區(qū)矯正工作，尤其是2007年開始全面推行青少年分類矯正工作，實(shí)現(xiàn)對未成年人的特殊保護(hù)。

上海公檢法司等機(jī)關(guān)對社工組織資源亦予以了充分運(yùn)用。如2004年，長寧區(qū)法院少年法庭推出了“合適成年人參與制度”。在父母不愿意到庭或無法到庭的情況下，該少年庭邀請青少年社工為主的合適成年人參與案件的審理。2004年10月14日，閔行區(qū)檢察院聯(lián)合該區(qū)政法委、青少年社工站等部門，成立了閔行區(qū)未成年人社會觀護(hù)體系工作總站。至此，遍布全區(qū)的13個(gè)青少年社工點(diǎn)成了違法犯罪未成年人(重點(diǎn)是外地來滬未成年人)的幫教基地。隨后，這個(gè)觀護(hù)模式陸續(xù)被“復(fù)制”到上海其他區(qū)縣。①給犯錯(cuò)的孩子一個(gè)機(jī)會，引自http：//news.sina.com.cn/o/2008-10-13/092114566113s.shtml，2012年5月7日訪問.2005年，上海高院出臺《上海法院參與社區(qū)矯正的若干意見》，要求法院在判處非監(jiān)禁刑前，應(yīng)當(dāng)聽取社區(qū)意見。2006年，上海普陀、閘北法院充分依據(jù)社工力量，實(shí)現(xiàn)法庭教育與社區(qū)矯正無縫連接，矯正社工提前介入，以消除失足青少年無人管教的“真空期”。2010年4月19日上海市公、檢、法、司有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)19日聯(lián)合簽署了《關(guān)于合適成年人參與刑事訴訟的規(guī)定》。上海市13個(gè)區(qū)已構(gòu)建“合適成年人”全面參與未成年人刑事訴訟工作機(jī)制。目前己有225名“合適成年人”，其中矯正社工占相當(dāng)比例。2011年2月，上海市綜治委、共青團(tuán)、公檢法司等部門聯(lián)合發(fā)布《上海市關(guān)于進(jìn)一步建立、完善和規(guī)范辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》，將社工、青保老師等擔(dān)任合適成年人制度，委托社區(qū)矯正部門進(jìn)行社會調(diào)查制度，未成年人社區(qū)矯正與成年人分開等予以進(jìn)一步確立。隨著未成年人綜合審判的開展，社工的身影同樣也出現(xiàn)未成年人民事案件審理的法庭之上。2011年9月，長寧法院少年庭啟動未成年人民事案件社會觀護(hù)工作，16名青少年社工、10名婦聯(lián)干部成為社會觀護(hù)員，為法官提供判前社會調(diào)查、判中出庭宣讀并接受質(zhì)證、判后觀護(hù)等全流程服務(wù)，為法官判案提供了客觀依據(jù)。2011年12月，上海高院發(fā)文將未成年人民事案件社會觀護(hù)工作向全市推廣。

社工等專業(yè)社會力量的介入為少年司法的發(fā)展提供了積極的支持。以檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的未成年人刑事案件社會觀護(hù)工作為例，上海形成的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府出資、檢察牽頭、社團(tuán)運(yùn)作、多方參與”的未成年人社會觀護(hù)工作格局，實(shí)現(xiàn)了涉罪未成年人群體社會管理模式和機(jī)制

的創(chuàng)新，并取得突出的法律效果和社會效果，2007年至2011年，涉罪未成年人的不捕率由8.4%上升到15.0%，不訴率由3.0%上升到7.7%，非羈押直訴率由19.5%提高到33.9%，非監(jiān)禁刑適用率由19.5%提高到32.0%；檢察機(jī)關(guān)受理的涉罪未成年人數(shù)量下降43.4%，涉罪人員中未成年人比重由8.9%下降到4.5%；納入觀護(hù)體系幫教的1152名未成年人中，無一人妨礙訴訟，99.2%的人未重新違法犯罪，近90%的人復(fù)學(xué)、就業(yè)，順利回歸社會。①數(shù)據(jù)引用自《未成年人刑事檢察制度》，最高人民檢察院2012年重點(diǎn)研究課題.截至2011年，全市18個(gè)區(qū)縣均已建立起觀護(hù)體系，并根據(jù)中心城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、郊區(qū)等不同特點(diǎn)，分別建立了以社區(qū)、工讀學(xué)校、具有社會責(zé)任感的企業(yè)、社工站等為核心的不同模式的觀護(hù)體系，逐漸形成了50余個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的觀護(hù)基地，取得了較好的效果。

四、上海少年司法跨部門合作的可借鑒經(jīng)驗(yàn)

（一）經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展是少年司法體制和工作機(jī)制改革的有力保障

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然帶來新的社會問題和民眾司法需求的增長。伴隨著上海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在本地戶籍未成年人犯罪年年下降的同時(shí)，外地人口犯罪以及青少年違法犯罪情況逐漸嚴(yán)重，如何能在新形勢下快速有效地通過司法途徑解決社會問題、預(yù)防社會問題，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)和諧穩(wěn)定發(fā)展，是上海前進(jìn)過程中的一道難題，也是上海少年司法領(lǐng)域深化體制改革、加大跨部門合作的強(qiáng)大動力和實(shí)踐基礎(chǔ)。長期以來，我國一些地方開展的少年司法改革，由于缺乏必要的經(jīng)費(fèi)支持，導(dǎo)致與其他部門尤其是社會組織的探索工作難以長期維系下去，一些改革因此而削弱甚至停滯。強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)才能支撐相關(guān)司法機(jī)關(guān)改革措施的開展，上海在此方面提供較好的保障。例如，2013年3月13日市綜治委預(yù)防青少年違法犯罪專項(xiàng)組、市社會管理綜合治理委員會辦公室、共青團(tuán)上海市委員會、市財(cái)政局等七部門共同會簽了《上海市進(jìn)一步推進(jìn)重點(diǎn)青少年群體服務(wù)管理和預(yù)防犯罪工作實(shí)施意見》（滬綜治委預(yù)青組聯(lián)字[2013]1號），該意見第二條第二款第四項(xiàng)關(guān)于“推進(jìn)社工參與涉罪未成年人再犯預(yù)防工作”部分明確規(guī)定：“推動社工作為合適成年人參與未成年人刑事訴訟?！绻⑴c以上各項(xiàng)工作的費(fèi)用列入委托社工參與的辦案機(jī)關(guān)年度預(yù)算，由同級財(cái)政機(jī)關(guān)安排資金?！备鶕?jù)上述規(guī)定，上海高院于2013年4月26日發(fā)文要求請各法院少年庭（刑庭）會同財(cái)務(wù)部門，根據(jù)本院委托社工作為合適成年人和開展社會調(diào)查工作的實(shí)際情況，將所需經(jīng)費(fèi)列入本單位年度預(yù)算，向同級財(cái)政機(jī)關(guān)申請安排資金。又如，上海法律援助建立了“全額保障”的法律援助經(jīng)費(fèi)保障制度，明確各級法律援助機(jī)構(gòu)的法律援助經(jīng)費(fèi)由同級財(cái)政部門全額保障，納入預(yù)算管理，未成年人的法律援助從未成年被告人全覆蓋的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展到未成年被害人，以及未成年人民事、行政案件的當(dāng)事人。沒有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，上海是不可能進(jìn)行如此立法的，也不可能保證其有效實(shí)施。

（二）開放的改革理念是少年司法跨部門合作的人文動力

海納百川、貫穿中西，不固步自封，不拒絕先進(jìn)，凡能為我所用，則以誠心誠意的開放姿勢學(xué)習(xí)之、掌握之、改進(jìn)之。這種改革理念

上的開放性使得上海少年司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中能積極吸收國內(nèi)外少年司法改革的優(yōu)秀成果，始終走在改革的最前沿。創(chuàng)造性決定了上海少年司法機(jī)關(guān)雖然積極借鑒但決不照搬照抄，也不是簡單地重復(fù)和模仿人家，而是洋溢著創(chuàng)造的活力，根據(jù)上海的地方特色和具體情況，富有創(chuàng)新精神地展開少年司法改革的探索和實(shí)踐。中國少年司法改革的許多舉措，如社會調(diào)查、法庭教育、合適成年人、羈押必要性審查、暫緩起訴、圓桌審判、分案起訴審理、分押分管等具有開拓性的改革舉措，正是在這種開放性的理念下得以生根發(fā)芽。如源自英國的合適成年人制度，在2003年10月上海召開的第一次“中歐少年司法制度——合適成年人參與制度研討會”上由英國專家進(jìn)行首次介紹后，迅速引起了上海少年司法機(jī)關(guān)的關(guān)注和興趣。2004年，上海長寧、虹口、浦東等區(qū)也幾乎同時(shí)開始了合適成年人參與制度的試點(diǎn)，并在2010年4月由上海市公檢法司會簽《關(guān)于合適成年人參與刑事訴訟的規(guī)定》將這一制度在全市予以推廣。

（三）良好的改革環(huán)境是少年司法跨部門合作的有利氛圍

從上海少年司法的起步和發(fā)展歷史來看，少年司法的點(diǎn)滴進(jìn)步，與法院與檢察院等少年司法機(jī)構(gòu)與華東政法大學(xué)青少年犯罪研究所等政法院校的良好合作進(jìn)行深入調(diào)研論證、總結(jié)提升密不可分。由于上海法院少年法庭、檢察院未檢科的機(jī)構(gòu)專門化和人員專門化建設(shè)在全國處于領(lǐng)先地位，為少年司法的發(fā)展儲備了許多熱心于少年司法工作、學(xué)歷層次高、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的少年司法實(shí)踐人才。而出于保護(hù)未成年人的共同目標(biāo)，上海市的青保辦、婦聯(lián)、共青團(tuán)等機(jī)構(gòu)和社會組織以及強(qiáng)有力的基層組織，為少年司法提供良好的社會支持。而正是得益于良好的司法環(huán)境和較高的司法人員職業(yè)化水平，最高司法機(jī)關(guān)在制定出臺一些改革決策之前，常選擇上海進(jìn)行前期試點(diǎn)，待總結(jié)形成一定的經(jīng)驗(yàn)之后再向全國推廣。例如，少年司法中的法庭教育、社會調(diào)查、合適成年人、附條件不起訴、刑事和解等等都有上海的貢獻(xiàn)。這些試點(diǎn)工作讓上海少年司法機(jī)關(guān)始終走在未成年人司法體制和工作機(jī)制改革實(shí)踐和探索的最前沿，為上海司法機(jī)關(guān)積累司法領(lǐng)域體制機(jī)制改革正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也為上海司法領(lǐng)域體制機(jī)制改革持續(xù)創(chuàng)新深化積累了信心和動力。

（四）科學(xué)的理論支持是少年司法跨部門合作的堅(jiān)強(qiáng)后盾

上海司法機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)大膽探索，始終堅(jiān)持理論先行，加強(qiáng)理論研究，力求先從理論上搞清道理，以理論的創(chuàng)新推動觀念、體制、機(jī)制的創(chuàng)新。每項(xiàng)改革措施的出臺，都在理論上進(jìn)行了研究，并通過研討會、論證會、座談會等多種形式反復(fù)論證，廣泛聽取各方面的意見，確保改革措施具有充分的可行性。對改革實(shí)踐中出現(xiàn)的各類問題，則著力開展一系列扎實(shí)充分的實(shí)證調(diào)研和理論研究，得出實(shí)際的、客觀的、可靠的第一手資料，使整個(gè)上海少年司法領(lǐng)域體制機(jī)制改革建立在堅(jiān)實(shí)的實(shí)證基礎(chǔ)和科學(xué)的理論分析之上。這些年來，上海少年司法機(jī)關(guān)緊緊圍繞改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)、薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，增進(jìn)理論研究的廣度和深度，不斷用改革成果來豐富理論，用成熟理論來引導(dǎo)改革實(shí)踐，成果喜人，多次在全國法院系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)年度理論研討會中獲獎。諸多涉及改革的研究成果被最高司法機(jī)關(guān)吸收采納，有力地推動了上海少年司法領(lǐng)域體制機(jī)制改革的發(fā)展。

（五）試點(diǎn)先行及時(shí)規(guī)范是少年司法跨部門合作的有效途徑

上海少年司法機(jī)關(guān)往往不是簡單的照搬照抄，而是有針對性地先選擇一些單位開展試點(diǎn)，待試行到一定階段，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一規(guī)范，全面推開。而且，非常重視將改革中取得的經(jīng)驗(yàn)與成果及時(shí)用工作制度和工作規(guī)范的形式固定下來，使之成為長效的司法工作機(jī)制。如對于少年司法的心理干預(yù)工作即經(jīng)過了試點(diǎn)、規(guī)范、推廣的過程，1993年，長寧區(qū)檢察院少年起訴組即與上海市青少年心理行為門診部合作， 1999年，上海市檢察院與上海市愛心工程基金會青少年心理行為門診部簽訂《心理測試協(xié)議》，明確在辦案中對有明顯心理偏差跡象的未成年犯罪嫌疑人，進(jìn)行科學(xué)測試，測定其心理成熟度、犯罪心理動因、重新犯罪可能性及悔過程度等內(nèi)容。2009年，長寧區(qū)在綜治辦的牽頭下，建立了全國首個(gè)涉罪未成年人心理矯護(hù)體系，成立了由18名國家二級心理咨詢師組成的“迷途少年心理護(hù)航隊(duì)”，在未成年人刑事案件訴訟中全程引入心理測試、干預(yù)和矯治等方法，對涉罪未成年人進(jìn)行針對性的教育感化，實(shí)行動態(tài)跟蹤，形成心理矯護(hù)臺賬制度。近年來，上海法院建立起法官心理咨詢師、心理系研究生、專業(yè)心理機(jī)構(gòu)三結(jié)合的未成年人案件心理干預(yù)機(jī)制。2014年10月上海高院發(fā)布《關(guān)于在未成年人案件中開展心理干預(yù)工作的實(shí)施意見》，在全市法院進(jìn)一步規(guī)范少年審判心理干預(yù)工作。同時(shí)，對在上海付諸實(shí)施的改革舉措，有關(guān)部門及時(shí)了解并有效解決實(shí)施中出現(xiàn)的各種問題，依據(jù)司法機(jī)關(guān)工作固有的規(guī)律性和特殊性，研究改革配套措施，通過出臺配套措施深化司法體制改革。實(shí)踐證明，上海司法領(lǐng)域體制機(jī)制改革不搞形式主義，不標(biāo)新立異，堅(jiān)持改革實(shí)質(zhì)，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，注重實(shí)效，取得了預(yù)期的改革成效。

五、關(guān)于少年司法跨部門合作進(jìn)一步完善與發(fā)展的思考

（一）少年司法跨部門合作資源的整合化

要做好少年司法工作，首先應(yīng)當(dāng)熟悉和了解當(dāng)?shù)乜蔀橐劳?、使用的各種資源，并采取有效手段予以整合，實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用，積極為我所用。

從司法一條龍來看，上海檢察系統(tǒng)的未檢部門和上海法院系統(tǒng)的少年庭均實(shí)現(xiàn)了三級獨(dú)立建制，上海司法行政系統(tǒng)社區(qū)矯正部門實(shí)現(xiàn)了二級獨(dú)立建制，建立未成年犯管教所和未成年人勞教所，機(jī)構(gòu)較為健全，力量較為雄厚。上海公安系統(tǒng)在市區(qū)兩級以法制辦為指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并在刑隊(duì)和派出所均指定專人辦理未成年人案件，但由于仍須兼辦其他案件，辦案的專業(yè)化程度有待進(jìn)一步提高。近年來，上海市公檢法司不斷規(guī)范聯(lián)席會議制度，定期召開討論少年司法熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，通過發(fā)文規(guī)范審理執(zhí)法、合適成年人、社會調(diào)查、社區(qū)矯正等各項(xiàng)工作。一些工作實(shí)現(xiàn)了資源共享，如社會調(diào)查報(bào)告前移到公安偵查階段，并逐步向后流轉(zhuǎn)至檢察審查起訴、法院審判、司法機(jī)關(guān)執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)，效果明顯。但不可否認(rèn)，由于各部門之間的考核標(biāo)準(zhǔn)、利益機(jī)制的不同，在一些工作上仍存在重復(fù)勞動，如對于未成年人的回訪考察、法制教育等工作，檢察機(jī)關(guān)在做、法院在做、未成年犯管教所在做、社區(qū)矯正部門在做。建議不起訴或判決后未成年人的跟蹤幫教主要由社區(qū)矯正部門和未成年犯管教所負(fù)責(zé)，法院、檢察院主要起到配合指導(dǎo)監(jiān)督等作用。社區(qū)矯正部門和未成年犯管教所應(yīng)當(dāng)建立與法院、檢察院更為通暢的溝通交流機(jī)制，以便相關(guān)部門了解工作成效。

從社會一條龍來看，上海對于未成年人保護(hù)工作十分重視，未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)也比較健全，資源比較豐富。從市級機(jī)關(guān)來看主要包括上海市婦女兒童工作委員會及其下設(shè)辦公室、上海市教委青少年保護(hù)委員會及其下設(shè)的青少年保護(hù)辦公室、上海團(tuán)市委社區(qū)青少年事務(wù)辦公室、上海市司法局社區(qū)矯正辦公室、上海市關(guān)心下一代工作委員會、上海市陽光青少年事務(wù)總社、上海市新航總社、上海市幫教志愿者協(xié)會等等，各區(qū)基層也相應(yīng)建立對應(yīng)的機(jī)構(gòu)，形成了較為完善的覆蓋全市的工作體系。上海這些部門有關(guān)未成年人保護(hù)的工作，許多甚至在全國都走在前列。應(yīng)當(dāng)說，上述部門的卓有成效工作是上海少年司法得以長足發(fā)展、始終保持先進(jìn)的社會支持力量。但是不可否認(rèn)，由于部門繁多工作存在重疊，信息溝通不暢，缺乏明確、有效的分工合作協(xié)調(diào)機(jī)制等，上海少年司法的“社會一條龍”尚未完全成熟，“1+1＞2”的積極作用尚未完全發(fā)揮。

（二）少年司法跨部門合作內(nèi)容的項(xiàng)目化

項(xiàng)目化管理是企業(yè)管理的有效方式。項(xiàng)目化管理最根本的目的是如何在確保時(shí)間、技術(shù)、經(jīng)費(fèi)和性能指標(biāo)的條件下，以盡可能高的效率完成預(yù)定目標(biāo)，讓所有相關(guān)方滿意。通過項(xiàng)目方式推動少年司法跨部門合作具有許多好處。首先，可以突破財(cái)政預(yù)算的局限，通過設(shè)計(jì)項(xiàng)目整合更多資源來開展工作；其次，由于項(xiàng)目具有自身資金，可以在更大范圍選擇合作伙伴，并通過對項(xiàng)目執(zhí)行內(nèi)容的設(shè)計(jì)、跟蹤進(jìn)行規(guī)范、培訓(xùn)和監(jiān)督，比行政命令更容易實(shí)現(xiàn)效果；再次，項(xiàng)目不同于政策，調(diào)整和選擇的靈活性更大，對于一些改革性舉措，可以通過項(xiàng)目小范圍試點(diǎn)來積極穩(wěn)妥推進(jìn)；最后，通過項(xiàng)目可以直接強(qiáng)化委托機(jī)構(gòu)的權(quán)威，有效落實(shí)其工作理念和要求。從實(shí)踐效果來看，通過政府購買服務(wù)的方式，上海三個(gè)社團(tuán)的社工隊(duì)伍迅速壯大、社工工作范圍不斷拓展，上海的未成年人安置幫教基地得到了穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)一步證明通過項(xiàng)目化運(yùn)作取得的實(shí)效。

在開展項(xiàng)目化少年司法改革時(shí)，應(yīng)當(dāng)做到：一是明確探索的主要內(nèi)容、目標(biāo)和主體，充分考察所需人力、物力、財(cái)力等資源投入，選擇好合作伙伴；二是邀請有關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行充分論證，包括探索方案的可行性、科學(xué)性、合法性，合作伙伴的尋求，資源投入的評估，探索效果的評估和跟進(jìn)等；三是設(shè)計(jì)出較為成熟的實(shí)施方案，確定較為可行的實(shí)施方案，并報(bào)請上級部門和同級主管部門進(jìn)行協(xié)調(diào)洽談，爭取政策支持和經(jīng)費(fèi)支持。

（三）少年司法跨部門合作工作的制度化

我國少年司法走過將近二十八年，有一深刻教訓(xùn)就是少年司法改革試點(diǎn)的短期化，一些地方的改革探索為創(chuàng)新而創(chuàng)新，為改革而改革，缺乏充分的理論準(zhǔn)備和實(shí)踐支持，改革成果也是曇花一現(xiàn)，個(gè)別成熟做法也沒有及時(shí)上升為規(guī)章制度。因此在進(jìn)行少年司法跨部門工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)對這一弊端予以避免。一是聯(lián)席會議制度的制度化。聯(lián)席會議制度是少年司法工作的一大特色，因?yàn)樯倌晁痉üぷ髦械膯栴}往往不是某一個(gè)部門能夠獨(dú)自解決，需要得到司法部門之間緊密配合，也需要社會相關(guān)部門單位的大力協(xié)作?！蛾P(guān)于進(jìn)一步建立和完善辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》中明確提出“應(yīng)當(dāng)定期召開未成年人司法工作聯(lián)席會議，及時(shí)研究協(xié)調(diào)解決存在的問題，總結(jié)推廣成熟有效的工作經(jīng)驗(yàn)?！倍枪ぷ鹘?jīng)驗(yàn)總結(jié)的制度化。北京大學(xué)陳瑞華教授稱少年司法是一種“自生自發(fā)、自下而上”的改革，經(jīng)驗(yàn)出在地方、出在實(shí)踐的第一線。有的地方不注重改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)積累，結(jié)果迅速崛起又迅速隕落，而上海、北京、廣州、重慶、江蘇、河南等地少年司法的傳統(tǒng)領(lǐng)先地位，與當(dāng)?shù)匮芯亢桶盐丈倌晁痉òl(fā)展規(guī)律，及時(shí)總結(jié)成熟工作經(jīng)驗(yàn)，并上升為制度在全市、全省甚至全國予以推廣有直接關(guān)系。近年來，上海的合適成年人制度、考察教育制度，江蘇的未成年人社會調(diào)查制度，山東的未成年人前科封存制度，都是各地跨部門合作經(jīng)驗(yàn)的智慧結(jié)晶，既總結(jié)經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)大宣傳促進(jìn)了效果，又為全國其他地區(qū)少年司法部門學(xué)習(xí)借鑒提供了寶貴材料。

少年司法工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，教育挽救失足未成年人、保護(hù)未成年人合法利益，需要少年司法機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)自身建設(shè)的同時(shí)，打破原有的司法機(jī)關(guān)閉門辦案的模式，不斷加強(qiáng)橫向和縱向聯(lián)系，建立少年司法機(jī)關(guān)之間、少年司法機(jī)關(guān)與社會有關(guān)組織和人員的緊密聯(lián)系，形成理念趨同、資源整合、銜接緊密、不斷創(chuàng)新的司法機(jī)關(guān)參與社會治安綜合治理機(jī)制。

2015-04-15

錢曉峰，上海市長寧區(qū)人民法院法官。