王 璐，黃建偉（.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330045；.江西農(nóng)業(yè)大學(xué) MPA教育中心，江西 南昌 330045）

當(dāng)前地方政府反腐敗制度建設(shè)和制度創(chuàng)新

王 璐1，黃建偉2（1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330045；2.江西農(nóng)業(yè)大學(xué) MPA教育中心，江西 南昌 330045）

反腐敗制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，是當(dāng)前我國各級地方政府反腐敗體系建設(shè)的重要任務(wù)，是逐步實(shí)現(xiàn)依法治國，建設(shè)法治國家的核心內(nèi)容，也是推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化快速有序發(fā)展，充分發(fā)揮服務(wù)型政府效能的有力保證。本文在厘清腐敗的定義、類型和辨別腐敗與尋租的異同的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對地方政府腐敗的原因進(jìn)行制度性分析，主要從預(yù)防制度建設(shè)、監(jiān)督制度建設(shè)和懲治制度建設(shè)的不到位之處進(jìn)行探討。

地方政府；廉能治理；反腐??；制度建設(shè)

腐敗是政治之癌。反腐敗已經(jīng)成為當(dāng)前許多國家改革的重要課題。腐敗可以是多種因素導(dǎo)致所成，而制度的缺失可以說是其中一個至關(guān)重要的原因。我國腐敗情況嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣，很大程度就是因為體制不合理，制度不健全造成的。

一、何謂腐敗——基于對腐敗的定義與分類以及與尋租的異同辨析

（一）腐敗定義和類型

腐敗在漢語中的的本義為“朽爛”、“腐爛”、“敗壞”的意思。伴隨著社會的進(jìn)步，腐敗一詞已經(jīng)從形容食物的腐爛到人的品格、思想的腐朽和墮落。當(dāng)腐敗延伸到政治領(lǐng)域時，又產(chǎn)生了不一樣的涵義。對于官員、政府和政治腐敗，不同的組織、學(xué)者有自己不同的理解。有些學(xué)者對腐敗的理解就是指官員為了私人利益，濫用公共權(quán)力，使公共利益受到損害的行為。塞繆爾·亨廷頓就認(rèn)為:“腐敗是行政官員為追求己利而違反公約制度的行動?！保?］有些學(xué)者對腐敗的理解就是政府官員違反法律規(guī)范的貪污、賄賂和權(quán)錢交易等犯罪行為。還有些學(xué)者依據(jù)布坎南的尋租理論，認(rèn)為腐敗是指政府部門或行政官員通過設(shè)租、尋租活動來獲取個人利益的行為。

筆者認(rèn)為，腐敗作為一種社會現(xiàn)象和文化現(xiàn)象，有廣義和狹義之分。在本文，腐敗主要從狹義上來理解，也即腐敗是指公職人員只圖私利而故意未能充分履行職責(zé)的行為。這一定義包含三個要素：一是腐敗的主體是公職人員，非公職人員為私利而濫用權(quán)力不是腐?。欢侵饔^上為私利而喪失了公益心；三是故意未能履行公職［2］。腐敗按其性質(zhì)至少可分為三大類型：一是政治腐敗，二是行業(yè)腐敗，三是社會腐敗。其中政治腐敗是一切腐敗的根源，應(yīng)該視為“腐敗之首”，同時也是腐敗的“風(fēng)向標(biāo)”。反腐首先要拿政治腐敗開刀才能治本。而政治腐敗中的首

害是吏治腐敗。其中吏治腐敗之賄選是動搖政治根基的腐敗污水，而吏治腐敗之“山頭”和“圈子”則是危害政治生態(tài)的腐敗霧霾。政治腐敗一旦到達(dá)某種程度，行業(yè)腐敗和社會腐敗就會突破道德和法律（或政紀(jì)）的雙層底線而與政治腐敗如影隨形。行業(yè)腐敗往往是政治腐敗病毒的擴(kuò)散，社會腐敗是政治腐敗病毒的傳染與蔓延。政治生態(tài)是“上梁”，而行業(yè)風(fēng)氣和社會風(fēng)氣則是“下梁”——上梁不正下梁歪！

（二）腐敗與尋租：同異并存

尋租理論是以經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來研究和探討腐敗和反腐敗的理論。通過不一樣的機(jī)制和部門安排來獲取的額外收入，或者采取行政控制和政府介入帶來的非產(chǎn)出性利潤，這些都是尋租理論中的“租”的含義。租金就是通過政府部門的行政介入而帶來的一種利益差。尋租行為是通過政府行政干預(yù)，帶來市場上某種資源的供不應(yīng)求而產(chǎn)生額外的收益，因此利益主體想方設(shè)法來追求這種租金的活動［3］。

政府人員通過行政干預(yù)來追求個人的非產(chǎn)出性利潤而產(chǎn)生的設(shè)租行為，利益主體為了謀求租金而產(chǎn)生的尋租行為，這樣的設(shè)租和尋租活動就是尋租性腐敗。設(shè)租是指為了獲得額外的利潤，政府工作人員濫用私權(quán)來制造需求障礙。尋租是指為了謀取租金，利益主體采取各種手段促使政府行使政策干預(yù)來獲取特權(quán)。尋租性腐敗使社會共有資源流向少數(shù)濫用職權(quán)的政府人員和尋求租金的利益主體手中，這只是對社會已有財富重新進(jìn)行利己性制度安排，并不能帶來任何社會財富的增加［4］。

腐敗和尋租至少有以下共同點(diǎn)：一是它們都不利于社會資源的合理配置，妨礙實(shí)行合理的生產(chǎn)方式；二是它們把有效的社會資源用在不帶來任何產(chǎn)出的活動上，造成社會資源的浪費(fèi)；三是尋租和腐敗都會引發(fā)新的尋租或者腐敗行為：因為如果行政人員通過行使政策干預(yù)權(quán)獲取到某些利益，行政人員就會產(chǎn)生為了得到這種個人利益而進(jìn)行新一輪的追求行政權(quán)力的競爭行為［5］。但腐敗和尋租并不完全是一回事：尋租有合法與非法之分（如企業(yè)通過合法游說等形式向政府爭取優(yōu)惠政策就是合法尋租；而通過行賄受賄、走私等形式尋租是非法尋租），而腐敗顯然都是非法的；尋租者中既有公職人員，也有非公職人員，而腐敗者都只限公職人員；尋租的內(nèi)涵比較寬泛，而腐敗的內(nèi)涵則比較集中；合法的尋租有一定合理的存在空間，而腐敗則為公理所不容。問題在于經(jīng)濟(jì)人在利用或借用公共權(quán)力主動創(chuàng)租和尋租時一旦突破法律的底線，腐敗問題就產(chǎn)生了。因此認(rèn)清兩者的邊界在哪里是劃清腐敗界限的關(guān)鍵所在。

二、為何會腐敗——基于對地方政府腐敗成因的制度性分析

（一）反腐敗預(yù)防制度建設(shè)不到位

扁鵲三兄弟的故事告訴我們，實(shí)際上疾病的預(yù)防比治療更重要。當(dāng)前，地方政府廉能治理過程中需要特別注意這樣一種現(xiàn)象：打“老虎”、拍“蒼蠅”的斗士更易成為家喻戶曉或業(yè)內(nèi)知名的反腐英雄，但那些長期致力于預(yù)防腐敗制度建設(shè)的人往往默默無聞。打“老虎”拍“蒼蠅”的斗士成為反腐英雄無可厚非，因為腐敗行為一旦發(fā)生就應(yīng)該“零忍容”，但實(shí)踐中反腐斗爭異常復(fù)雜艱辛，反腐斗士不僅需要政治勇氣，更需要政治智慧，從這個角度講，無論是打“老虎”還是拍“蒼蠅”的反腐斗士都應(yīng)該受人尊敬。但與此同時，我們不應(yīng)該忽視那些長期致力于廉能治理制度建設(shè)的人——他們其實(shí)是當(dāng)之無愧的反腐英雄（盡管未必在反腐一線或反腐前方“戰(zhàn)斗”），因為他們可以使“老虎”和“蒼蠅”的數(shù)量減少，大大降低反腐的成本。因此，地方政府在反腐敗的實(shí)踐中，應(yīng)該把反腐敗預(yù)防制度建設(shè)放在更加突出的位置。其中應(yīng)該把反腐敗教育制度建設(shè)納入反腐敗預(yù)防制度建設(shè)的重要范疇，并在此基礎(chǔ)上重視對權(quán)力的制約和政務(wù)公開的制度建設(shè)。

1．反腐敗教育制度建設(shè)存在空白環(huán)節(jié)。

當(dāng)前我國地方政府雖然已經(jīng)開始逐步重視對反腐敗教育制度的建設(shè)，但是仍存在一些環(huán)節(jié)方面的空白。比如領(lǐng)導(dǎo)干部和基層公務(wù)員剛?cè)温殨r由于缺乏制度剛性的約束，沒有進(jìn)行相關(guān)的廉政思想教育，使其沒有充分認(rèn)識到崗位風(fēng)險和廉潔行政的重要性，導(dǎo)致其后來走向腐敗的深淵［6］。另外廉政教育相關(guān)的法律法規(guī)制度尚未完全建立使得反腐敗教育制度的內(nèi)容、形式得不到統(tǒng)一規(guī)范。反腐敗教育制度建設(shè)應(yīng)在全社會形成一種廉政文化氛圍，地方政府不僅在政府內(nèi)部對公職人員加強(qiáng)反腐敗思想教育，而且通過網(wǎng)絡(luò)、電視報刊等媒體向社會公眾宣傳政府反腐敗的最新動

態(tài)，提高公民群體參加反腐敗活動的意識?？傊?，崗位風(fēng)險、廉政文化、公眾參與等方面的反腐教育制度留有較多空白點(diǎn)。

2．反腐敗教育制度缺乏針對性和可行性。

當(dāng)前地方政府在反腐敗教育制度建設(shè)上缺乏針對性，不能做到因人而異，因地而宜。對黨員領(lǐng)導(dǎo)和基層人員采用同樣的教育方式；不同政府部門的公職人員學(xué)習(xí)一樣的教材，聽一樣的講座，受一樣的培訓(xùn)。這就只注重了教育的普遍性而忽略了特殊性。領(lǐng)導(dǎo)干部和基層人員在思想層次和行為動機(jī)上都不相同，不同部門的政府官員可能面對的腐敗誘惑也不同，采用同樣的教育方式發(fā)揮的效果顯然不大。此外，反腐敗教育制度還缺乏實(shí)施性，當(dāng)前地方政府的反腐敗教育大多是聽黨課培訓(xùn)之類的形式，學(xué)習(xí)的都是一些大而空的道理，沒有找準(zhǔn)切入點(diǎn)，不能深入政府官員的內(nèi)心；教育的方式也大多以被動灌輸為主，與接受培訓(xùn)的行政官員缺乏互動交流，無法激發(fā)他們主動學(xué)習(xí)廉政教育的積極性。反腐敗教育制度實(shí)施性方面的不到位還體現(xiàn)在現(xiàn)今對地方政府的反腐敗教育制度成效的評價缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)，無法以量化的標(biāo)準(zhǔn)來評判，這也造成了反腐敗教育制度建設(shè)的緩慢發(fā)展?？傊?dāng)前教育制度仍存在執(zhí)行中不能因人施教，教育制度規(guī)定的教育內(nèi)容大而空，規(guī)定的教育方式過于單一，對教育制度成效的評價缺乏科學(xué)的量化的標(biāo)準(zhǔn)的問題。

3．對權(quán)力的行使缺乏有效的制約。

行政首長負(fù)責(zé)制或“一把手”負(fù)責(zé)制在一定程度上導(dǎo)致了少部分領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力過于集中，當(dāng)前地方黨政“一把手”成為腐敗的重災(zāi)區(qū)?！敖^對的權(quán)力意味著絕對的腐敗”，當(dāng)前地方政府反腐敗預(yù)防制度建設(shè)中的關(guān)鍵就是要預(yù)防政府官員權(quán)力的濫用，通過制定相關(guān)的政策法規(guī)來約束政府官員的權(quán)力，避免以權(quán)謀私而帶來的腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。但是，目前地方政府反腐敗預(yù)防制度建設(shè)中對地方黨委和政府權(quán)力的實(shí)施缺乏有效的制約。黨政“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)體制和決策機(jī)制是目前地方政府主要實(shí)行的權(quán)力配置方式，這種方式便于決策的制定和實(shí)施［7］。但是，如果缺乏有效的權(quán)力約束，這種過于集中的權(quán)力配置方式就有可能導(dǎo)致腐敗問題的產(chǎn)生，尤其是帶來“一把手”腐敗問題。當(dāng)前治理地方黨政“一把手”腐敗問題已經(jīng)成為反腐敗制度建設(shè)的重點(diǎn)，而在預(yù)防制度建設(shè)中缺乏對過度集中的權(quán)力的有效制約，這就使得對掌握決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)腐敗問題難以得到根治。

4．政務(wù)公開力度不足。

陽光是最好的防腐劑。但當(dāng)前地方政府政務(wù)公開多限于表面文章，對政務(wù)的操作流程及政府的決策過程等核心信息公開程度十分有限，這為腐敗細(xì)菌的滋生提供了空間和環(huán)境。當(dāng)前地方政府反腐敗預(yù)防制度建設(shè)中的一個重要舉措就是公開政務(wù)，即地方政府在陽光下行使公共權(quán)力，使社會群體能夠時刻監(jiān)督政府的行為。但是，當(dāng)前地方政府反腐敗預(yù)防制度建設(shè)中政務(wù)公開的力度不足，不能將一些滋生的腐敗種子扼殺在萌芽狀態(tài)。目前，一些政府部門的領(lǐng)導(dǎo)干部對推行政務(wù)公開存在思想上的偏差，認(rèn)為政務(wù)公開只是走形式，沒有意識到社會公眾的民主參與意識正在逐步增強(qiáng)。另外許多部門政務(wù)公開的內(nèi)容還不夠規(guī)范，公開的內(nèi)容僅有政府部門有關(guān)的文件及制度準(zhǔn)則、政府工作匯報、政府事項公告等，公開的都是些表面上的信息，只是包含了政府近期的工作計劃和實(shí)施情況，很少涉及到行政官員是如何操作政務(wù)和政府決策過程是怎樣的。政府對政務(wù)公開的透明度還不夠高，這不利于公民及有關(guān)監(jiān)督部門對政府部門和行政官員的監(jiān)督，也不利于對政府的公共權(quán)力的有效制約，從而導(dǎo)致公民群體對政府的信任感大幅度減弱［8］。

（二）反腐敗監(jiān)督制度建設(shè)不到位

1．尚未形成相互配套的反腐監(jiān)督制度體系。

反腐敗監(jiān)督制度建設(shè)中突出問題表現(xiàn)在因政出多門而難以形成統(tǒng)一和配套的制度體系；層級監(jiān)督中上下、同級監(jiān)督合力難以形成；重事后監(jiān)督而輕事前和事中監(jiān)督。雖然當(dāng)前各級地方政府已經(jīng)制定了相當(dāng)數(shù)量的反腐敗監(jiān)督制度，但是這些制度之間缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，相對來說比較零散并沒有相互配套，形成一個完整的體系。而且由于政出多門，常常存在制度規(guī)范相互重疊，彼此沖突，難以有效實(shí)施的現(xiàn)象。比如政務(wù)公開制度雖然在不斷推行中但是缺少與之配套的隱私權(quán)法會議公開的法規(guī)制度等，使得“陽光政府”的實(shí)行受到挫折。在實(shí)際操作中，許多監(jiān)督制度都是從上往下運(yùn)行的，很少有從下往上的制約監(jiān)督或者是同級機(jī)關(guān)之間的相互監(jiān)督。另外在實(shí)際運(yùn)作中，監(jiān)督制度的建設(shè)缺乏對腐敗發(fā)生前的防備性監(jiān)督和腐敗進(jìn)行中的過程性監(jiān)督，僅僅偏重腐敗

發(fā)生后的懲罰性監(jiān)督，還沒有建立一個全視角多領(lǐng)域的反腐敗監(jiān)督體系。

2．反腐敗監(jiān)督制度建設(shè)滯后，仍存在漏洞。

監(jiān)督制度過時、缺乏專門監(jiān)督一把手的法律制度、監(jiān)督的法制化程度有待提高成為反腐敗監(jiān)督制度建設(shè)滯后和漏洞猶存的主要表現(xiàn)。當(dāng)今我國正處在社會飛躍發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，與腐敗相關(guān)的新問題也相繼產(chǎn)生，但地方政府的反腐敗監(jiān)督制度建設(shè)卻存在滯后現(xiàn)象，并沒有對相關(guān)監(jiān)督制度進(jìn)行及時的修訂和完善，許多監(jiān)督制度已不能完全適應(yīng)當(dāng)今形勢的發(fā)展。比如伴隨網(wǎng)絡(luò)科技水平的迅速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督已變成公民對政府部門和官員進(jìn)行有效監(jiān)督的新手段。但是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督由于缺乏規(guī)范性約束和制度性安排，常常得不到保護(hù)，受到嚴(yán)重打壓，因而發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。另外當(dāng)前地方政府反腐敗監(jiān)督制度建設(shè)中仍存在一些漏洞，給濫用權(quán)力者可乘之機(jī)。比如受現(xiàn)行體制的局限，權(quán)力都集中在地方政府領(lǐng)導(dǎo)手中，在對“一把手”監(jiān)督的制度建設(shè)方面，如何約束“一把手”的濫用職權(quán)，在決策行為中保障和落實(shí)民主集中制，仍然缺乏硬性的法律制度。當(dāng)前反腐敗監(jiān)督制度建設(shè)中存在的監(jiān)督法治化程度低、監(jiān)督彈性大，對行使監(jiān)督權(quán)的形式和程序缺乏可操作的規(guī)定等漏洞，使得公眾和相關(guān)部門實(shí)施監(jiān)督的有效性和公平性被嚴(yán)重削弱。

（三）反腐敗懲治制度建設(shè)不到位

1．紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)缺少獨(dú)立性，執(zhí)法人員水平有待提高。

中央層面在反腐機(jī)構(gòu)獨(dú)立性建設(shè)和反腐調(diào)查程序化方面已取得重大進(jìn)步，地方政府目前需要加快這方面的改革步伐。我國各級地方政府過去反腐力度不夠，效果不明顯，很大程度上與地方政府的反腐敗懲治制度建設(shè)的不到位有關(guān)，而反腐敗懲治制度建設(shè)的不到位很大原因在于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)缺少獨(dú)立性。尤其是出現(xiàn)同級紀(jì)檢監(jiān)察部門對黨政“一把手”查處困難的問題，這嚴(yán)重阻礙了我國各級地方政府反腐敗建設(shè)的進(jìn)程。在現(xiàn)行體制下，各級黨委統(tǒng)領(lǐng)地方同級紀(jì)檢監(jiān)察部門，后者必須服從前者的指令，這造成了紀(jì)檢監(jiān)察部門無法具備應(yīng)有的獨(dú)立性，沒有充分的權(quán)力來懲治同級黨委中的貪污腐敗的領(lǐng)導(dǎo)干部人員。此外，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)一些執(zhí)法人員法規(guī)制度意識不強(qiáng)，對懲治腐敗制度建設(shè)的重要性認(rèn)識不夠，存在“重實(shí)體，輕程序”的觀念，不嚴(yán)格執(zhí)行辦案程序，先調(diào)查后立案，審查不分，違規(guī)取證等現(xiàn)象頻頻發(fā)生。這些不但大大損害了紀(jì)檢監(jiān)察部門的形象，而且不利于紀(jì)檢機(jī)關(guān)反腐敗懲治工作的進(jìn)展。

2．反腐敗懲治制度建設(shè)中國際間交流協(xié)作不夠。

當(dāng)前我國各級地方政府在反腐敗懲治制度建設(shè)中存在的一個很大問題就是與國際間的交流協(xié)作不夠，導(dǎo)致許多腐敗人員利用這點(diǎn)漏洞，攜款逃到海外，妄圖逃脫法律對他們的懲罰。我國執(zhí)法部門數(shù)據(jù)表明，截止2006年5月，已經(jīng)有超過800名腐敗分子攜帶贓款潛逃國外，贓款總金額甚至超過了700億人民幣，其數(shù)量之龐大令人震驚。這就是由于我國缺乏反腐敗的國際交流與合作，尚未與有關(guān)國家建立起執(zhí)法合作、司法協(xié)助的工作體制，使得其他國家法官和政府官員對我國的反腐敗懲治制度缺乏了解與信任，從而使我國一些潛逃海外的腐敗分子逍遙法外，使得開展反腐敗懲治制度的力度被大打折扣。針對此，我國已加強(qiáng)了反腐國際間協(xié)作，截至2014年11月中國已對外締結(jié)39項引渡條約，但由于政治制度、司法制度和技術(shù)層面方面的原因，我國反腐敗國際追逃追贓工作仍面臨較大的挑戰(zhàn)與困難2014年7-12月，為期半年的“獵狐行動”從69個國家和地區(qū)成功抓獲經(jīng)濟(jì)犯罪外逃人員680名“獵狐行動”的成果有目共睹，但中國人民銀行“腐敗資產(chǎn)外逃”研究報告和北京大學(xué)廉政研究中心主任李成言估算我國外逃貪官數(shù)量在萬人以上這充分說明我國仍需進(jìn)一步加強(qiáng)反腐敗懲治制度建設(shè)中的國際交流協(xié)作。

三、地方政府如何反腐——基于制度創(chuàng)新的視角

我國地方反腐敗制度體系的構(gòu)建者就是各級地方政府，它們對于反腐敗制度的建設(shè)是我國反腐建設(shè)工程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是反腐敗建設(shè)獲得成功的有力保障。當(dāng)前，我國處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期地方政府也需要與時俱進(jìn)地對反腐敗有關(guān)制度建設(shè)進(jìn)行創(chuàng)新，形成一批從源頭上治理腐敗的體制和機(jī)制。基于此，本文總結(jié)了一些政府從制度層面上進(jìn)行反腐敗建設(shè)的創(chuàng)新舉措，為從總體上構(gòu)建科學(xué)完善的反腐敗制度體系提供借鑒與參考。

（一）廉政風(fēng)險防控制度建設(shè)

廉政風(fēng)險防控管理是近年來我國預(yù)防腐敗過程中探索出來的一項管理創(chuàng)新［9］。其源于北京市崇文區(qū)2007年推行的“廉政風(fēng)險防范管理”。廉政風(fēng)險防控制度就是找出政府官員在平時工作或生活中可能出現(xiàn)腐敗問題的地方，通過實(shí)施科學(xué)有效的預(yù)防舉措，努力將腐敗的苗頭在萌芽狀態(tài)消除干凈。廉政風(fēng)險防控制度建設(shè)重點(diǎn)要抓好“預(yù)”和“防”兩部分的結(jié)合?！邦A(yù)”就是要根據(jù)現(xiàn)在腐敗現(xiàn)象發(fā)展變化的趨勢和規(guī)律來推測未來可能產(chǎn)生腐敗問題的環(huán)節(jié)和部門；“防”就是對可能產(chǎn)生腐敗問題的環(huán)節(jié)和部門，拿出針對性的對策和舉措，使腐敗被消滅在萌芽狀態(tài)。在“預(yù)”的工作中，主要就是要認(rèn)真尋找可能發(fā)生腐敗的風(fēng)險點(diǎn)。首先要清權(quán)確權(quán)，明確各個部門和崗位的責(zé)任，然后通過部門自己尋找問題、同級部門間互相監(jiān)督找出問題、上級部門領(lǐng)導(dǎo)提出問題和專業(yè)組織評審發(fā)現(xiàn)問題等多種途徑，逐一找出容易產(chǎn)生腐敗問題的風(fēng)險點(diǎn)和環(huán)節(jié)，進(jìn)行登記匯總，并且公開公示。

廉政風(fēng)險防控制度的核心內(nèi)容就是要妥善處理有關(guān)權(quán)力風(fēng)險的事項，通過辨別、分析、防范、管理各類風(fēng)險點(diǎn)，著重構(gòu)筑一張嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)控網(wǎng),監(jiān)督權(quán)力運(yùn)作的整個過程和各個細(xì)節(jié)，從而發(fā)揮有效預(yù)防腐敗的作用。推進(jìn)廉政風(fēng)險防控制度建設(shè)，就是要用發(fā)展創(chuàng)新的思路和不斷改革的頭腦，努力實(shí)現(xiàn)從“宏觀”到“微觀”、從“指導(dǎo)”到“操作”的動態(tài)管理，在實(shí)踐中探索發(fā)現(xiàn)防范腐敗的新方法和新策略。

（二）防止利益沖突制度建設(shè)

防止利益沖突制度是指通過合理的權(quán)利設(shè)置和利益安排，來防止政府行政人員的個人利益與其所代表的的公共利益發(fā)生矛盾沖突時，出現(xiàn)行政人員為了個人利益損害公共利益的以權(quán)謀私的現(xiàn)象，從源頭上預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。利益沖突是地方政府部門中許多腐敗問題產(chǎn)生背后的一個共同的罪惡根源。腐敗的滋生就是各種私欲與權(quán)力的膨脹，而公私利益沖突更是激發(fā)了這種膨脹的擴(kuò)張，利益沖突被認(rèn)為是官員謀取私利的滋生土壤和腐敗產(chǎn)生的潛在源頭。因此，作為國家反腐敗制度體系建設(shè)的重要支撐的防止利益沖突制度的建設(shè)，是反腐敗制度建設(shè)的一大創(chuàng)新舉措。

當(dāng)前，進(jìn)一步開展地方政府的防止利益沖突制度建設(shè)，需要完善制度的針對性和有效性。防止利益沖突制度主要是通過利益回避和利益公開兩大關(guān)鍵環(huán)節(jié)的建設(shè)來實(shí)施的。防止利益沖突制度建設(shè)要重點(diǎn)做好兩大創(chuàng)新：一是利益回避制度創(chuàng)新。通過制度創(chuàng)新使地域回避、任職回避和公務(wù)回避等落到實(shí)處。通過利益回避制度創(chuàng)新建設(shè)有助于將私欲、貪婪等影響公職人員作出公平準(zhǔn)確決策的因素予以排除。二是利益公開制度創(chuàng)新建立和完善財產(chǎn)申報公開制度、不動產(chǎn)登記制度以及領(lǐng)導(dǎo)個人事項填報制度是利益公開創(chuàng)新的難點(diǎn)和重點(diǎn)。當(dāng)前地方政府完善財產(chǎn)申報公開制度就需要從加強(qiáng)其法律地位入手，使領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公開的范圍不斷擴(kuò)大和財產(chǎn)申報的種類不斷增多嚴(yán)厲打擊虛報拒報的行為，使得財產(chǎn)申報公開制度確實(shí)成為一種制度常態(tài)。

（三）行政問責(zé)制度建設(shè)

行政問責(zé)制度是指特定的問責(zé)主體要求政府部門及其工作人員對自己應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和履行的義務(wù)負(fù)責(zé)，對其實(shí)施的后果追究其責(zé)任的制度行政問責(zé)制度的本質(zhì)就是將行政權(quán)力與責(zé)任緊密聯(lián)系起來，通過對權(quán)力的制約、監(jiān)督、校正和追責(zé)，增加各級地方政府公職人員勤政廉政的責(zé)任意識和依法行政的法律意識。建立行政問責(zé)制度可以有效對政府的的行政權(quán)力進(jìn)行制約，對行政責(zé)任進(jìn)行追究，這也順應(yīng)了建設(shè)人民滿意的責(zé)任政府、廉潔政府的時代要求。因此，行政問責(zé)制度建設(shè)已經(jīng)成為目前各級地方政府反腐敗制度建設(shè)的重要方向。

行政問責(zé)制度建設(shè)的創(chuàng)新關(guān)鍵點(diǎn)至少應(yīng)該包括以下兩個方面，一是制定和落實(shí)重大腐敗案件責(zé)任倒追制。在十八屆中央紀(jì)委三次全會上，國家領(lǐng)導(dǎo)人傳達(dá)了要采取措施完善和落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的會議精神。對發(fā)生重大腐敗案件和嚴(yán)重違紀(jì)行為的地方、部門和單位，實(shí)行“一案雙查”，既要追究當(dāng)事人責(zé)任，又要倒查追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，包括黨委和紀(jì)委的責(zé)任。這是強(qiáng)化反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的重要舉措；二是建立和完善異體問責(zé)制。當(dāng)前我國各級地方政府推行行政問責(zé)制度建設(shè)的關(guān)鍵在于構(gòu)建一個全方面的問責(zé)體系，落實(shí)行政問責(zé)主體的多元化。［10］這就需要加強(qiáng)人大監(jiān)督問責(zé)機(jī)制、司法問責(zé)機(jī)制和公眾問責(zé)機(jī)制的建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體的多元化，來配合專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建起一個全面的監(jiān)督問責(zé)體系。

四、尚需深入研究的幾個重要問題

根據(jù)中國礦業(yè)大學(xué)（北京）廉政研究中心執(zhí)行副主任劉金程副教授在2015年全國MPA“混合研究方法”師資培訓(xùn)班研討會中的發(fā)言和作者提供的有關(guān)數(shù)據(jù)［11］，筆者認(rèn)為，在研究地方政府反腐制度建設(shè)和創(chuàng)新研究的過程中，以下幾個問題需要學(xué)界同行共同深入研究：如何測量腐敗指數(shù)和治理有效性指數(shù)？當(dāng)前有關(guān)指數(shù)的測量方法是否需要進(jìn)一步改進(jìn)？有沒有可靠的數(shù)據(jù)證明當(dāng)前腐敗最主要的形式是什么？腐敗更嚴(yán)重了還是減少了？主要是哪些人在搞腐??？為什么這些人會腐??？其根源何在？地方政府如何建立與中央政府相呼應(yīng)并適合地方政府實(shí)際和具有實(shí)效的反腐體系?為讓學(xué)界與反腐機(jī)構(gòu)建立一座互惠的橋梁，研究以上問題是否需要一種將定性與定量數(shù)據(jù)有效整合的混合研究方法？·

［1］（美）亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.上海：三聯(lián)書店，1988.54.

［2］鄭利平.腐敗的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［M］.北京：中共中央黨校出版社2000.120-130.

［3］（美）布坎南.尋求租金和尋求利潤［J］.經(jīng)濟(jì)社會體制比較，1988 （6）:52.

［4］汪淑珍，王家峰.地方政府尋租性腐敗現(xiàn)狀分析［J］.北京科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008，（3）：43-44.

［5］俞志.論市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府干預(yù)［J］.福建師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），1996，（3）：3-4.

［6］楊邵華.把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里：中國特色反腐倡廉制度創(chuàng)新研究［M］.北京：中國方正出版社，2013.

［7］李龍鳳.當(dāng)前地方政府反腐制度建設(shè)研究［D］.云南：云南大學(xué)2012.

［8］劉小煒.我國縣級政府預(yù)防腐敗機(jī)制研究——以甘肅H縣為例［D］甘肅：蘭州大學(xué)，2014.

［9］張增田.廉政風(fēng)險防控管理：適應(yīng)當(dāng)下中國反腐敗環(huán)境的管理創(chuàng)新［J］.廣州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版）2011，（9）：5.

［10］葉先寶,薛琳.異體行政問責(zé)制［A］.倪星，肖濱.中國廉政制度創(chuàng)新研究［C］.廣州：中山大學(xué)出版社，2012.126-127.

［11］劉金程.Can punishmentstop corruption in China？［R］.2015年全國MPA“混合研究方法”師資培訓(xùn)班研討會，2015.

D630.9

A

1009-6566（2015）04-0055-06

2015-05-11

1.王 璐（1992—），女，江蘇泰州人，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為政府治理；2.黃建偉（1977—），男，江西南康人，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)MPA教育中心副主任，教授，博士，主要研究方向為政府治理、涉農(nóng)公共管理、高等教育管理等。