張 蕓，羅大蒙（.西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所，四川 南充 63700；.四川文理學(xué)院 政法與公共管理學(xué)院，四川 達(dá)州 635000）

我國(guó)地方法治政府建設(shè)的做法、問(wèn)題及改進(jìn)路徑
——以D市為例

張 蕓1，羅大蒙2（1.西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所，四川 南充 637002；2.四川文理學(xué)院 政法與公共管理學(xué)院，四川 達(dá)州 635000）

法治政府是法治國(guó)家和法治社會(huì)的保障，政府依法行政是落實(shí)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家基本方略的重要步驟。D市在法制教育、民主決策機(jī)制、法律顧問(wèn)團(tuán)建設(shè)等方面取得了良好的經(jīng)驗(yàn)，但與我國(guó)法治政府建設(shè)的目標(biāo)相比依然問(wèn)題突出。法治政府建設(shè)，作為一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，為保證其順利推進(jìn)，需要根據(jù)法治國(guó)家的目標(biāo)和要求，在政務(wù)公開(kāi)、決策機(jī)制、責(zé)任追究、權(quán)力邊界、行政執(zhí)法、權(quán)利救濟(jì)、監(jiān)督制約等方面重點(diǎn)突破。

法治政府；依法行政；政務(wù)公開(kāi)

地方政府是國(guó)家權(quán)力的具體執(zhí)行者，其能否“堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制”，是衡量法治中國(guó)建設(shè)成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、D市法治政府建設(shè)的主要做法

D市位處川東，屬地級(jí)市建制，轄4縣1市2區(qū)，幅員面積1.66萬(wàn)平方公里，人口690萬(wàn)，是四川省重要的人口大市、農(nóng)業(yè)大市、資源富市、工業(yè)重鎮(zhèn)和交通樞紐。D市在推進(jìn)法治政府建設(shè)的過(guò)程中，取得了一系列成效，亮點(diǎn)紛呈，其主要做法值得推廣和借鑒。

（一）深化行政審批制度改革，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行

1.深化行政審批制度改革，政務(wù)服務(wù)全面推進(jìn)。D市作為西南內(nèi)陸城市，行政審批制度改革起步較晚，但也有序推進(jìn)。2004年D市頒布《關(guān)于行政審批制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》確立了“一站式”服務(wù)模式，2006年在省《政務(wù)服務(wù)監(jiān)督管理辦法》的要求下，D市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政務(wù)服務(wù)工作的意見(jiàn)》的文件，隨后市政務(wù)服務(wù)中心正式對(duì)外掛牌辦公，并明確了政府服務(wù)中心的職能定位、運(yùn)行機(jī)制、組織管理和工作要求等。進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心的市級(jí)部門共43個(gè)，入駐的政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目466項(xiàng)。另外，還設(shè)立了重大投資項(xiàng)目綠色通道服務(wù)窗口、監(jiān)察投訴窗口及銀行收費(fèi)窗口；在市公安局車輛管理所設(shè)置分中心1個(gè)。2008年3月D市政府辦下發(fā)《關(guān)于

開(kāi)展行政審批權(quán)相對(duì)集中改革工作的緊急通知》，全面開(kāi)展以“兩集中兩到位”為主要內(nèi)容的行政審批權(quán)相對(duì)集中改革。2009年2月該市按照省委、省政府《關(guān)于加強(qiáng)機(jī)關(guān)行政效能建設(shè)的決定》和省辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步清理行政審批事項(xiàng)優(yōu)化行政審批流程的通知》的要求，發(fā)布了《關(guān)于保留市級(jí)部門行政審批項(xiàng)目和公共服務(wù)事項(xiàng)的公告》和《關(guān)于印發(fā)取消和調(diào)整市級(jí)部門行政審批項(xiàng)目目錄的通知》兩個(gè)文件，對(duì)市本級(jí)現(xiàn)行實(shí)施的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了新一輪全面清理，決定保留市級(jí)部門實(shí)施行政審批事項(xiàng)213項(xiàng)，公共服務(wù)事項(xiàng)169項(xiàng)，共計(jì)382項(xiàng)，市級(jí)行政審批項(xiàng)目精簡(jiǎn)率達(dá)57.06%，成為全省行政審批項(xiàng)目最少的市（州）之一。為進(jìn)一步提高行政審批效能，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)環(huán)境，2011年D市政府組織力量對(duì)市級(jí)部門實(shí)施的行政審批、行政許可事項(xiàng)再次進(jìn)行了清理，在原有行政審批213項(xiàng)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)務(wù)院、省上取消項(xiàng)目對(duì)應(yīng)取消5項(xiàng)（另部分取消4項(xiàng)）、下放10項(xiàng)（另部分下放2項(xiàng)）、擱置48項(xiàng)；在原有公共服務(wù)項(xiàng)目169項(xiàng)的基礎(chǔ)上，取消6項(xiàng)、下放7項(xiàng)、擱置55項(xiàng)。2013年為進(jìn)一步統(tǒng)籌推進(jìn)行政審批清理工作，使清理工作上下銜接、形成合力，防止出現(xiàn)職責(zé)不清、落實(shí)不到位等情況，D市發(fā)布了《關(guān)于做好市、縣（市、區(qū)）行政審批項(xiàng)目清理工作的意見(jiàn)》。2013年12月市政府辦公室又發(fā)布了《關(guān)于取消、調(diào)整行政審批項(xiàng)目的通知》，市深化行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織有關(guān)部門對(duì)2011年市政府決定保留市級(jí)部門實(shí)施的159項(xiàng)行政審批項(xiàng)目和138項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行了清理，經(jīng)市政府第49次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，決定第一批取消、調(diào)整73項(xiàng)市本級(jí)行政審批事項(xiàng)和13項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng)。

2.著力公開(kāi)透明，政府信息公開(kāi)力度進(jìn)一步加大。為推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，增加行政活動(dòng)的透明度，保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)依法行政，2008年5月D市頒布了《政府信息公開(kāi)辦法》，設(shè)立政務(wù)信息公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)研究、協(xié)調(diào)解決政府信息公開(kāi)過(guò)程中的重要問(wèn)題，并按照“以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外”的原則確立了政務(wù)公開(kāi)的范圍、方式和程序。除政府主動(dòng)公開(kāi)的信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向地方各級(jí)政府及縣級(jí)以上地方政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。2014年，全市共公開(kāi)政府各類信息22000余條。同時(shí)為推進(jìn)行政處罰案件信息公開(kāi)力度，D市開(kāi)設(shè)了《政策解讀》專欄2014年，市環(huán)保局、市農(nóng)業(yè)局等7個(gè)部門共公開(kāi)行政處罰案件信息45條，公開(kāi)涉及群眾切身利益的政策解讀46次。市長(zhǎng)熱線（信箱）作為D市政務(wù)信息公開(kāi)的重要方式之一，辦理力度也進(jìn)一步加大。2014年，市長(zhǎng)熱線累計(jì)受理市民來(lái)電5428件，轉(zhuǎn)交部門處理2420件，辦結(jié)率為98.1%。市長(zhǎng)信箱累計(jì)受理市民來(lái)信6790件，轉(zhuǎn)交部門辦理4328件，累計(jì)辦結(jié)率98.4%。

（二）強(qiáng)化決策程序，政府依法科學(xué)民主決策水平進(jìn)一步提高

為了規(guī)范和監(jiān)督政府重大行政決策行為，促進(jìn)依法決策、科學(xué)決策和民主決策，減少?zèng)Q策失誤，提高決策質(zhì)量，在國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》等有關(guān)規(guī)定的指導(dǎo)之下，D市于2009年制定了《D市市縣政府重大行政決策程序規(guī)定》 （D市人民政府令第53號(hào)），進(jìn)一步強(qiáng)化了決策程序，提高了政府依法科學(xué)民主決策水平。一是強(qiáng)化政府行為的合法性和合理性審查論證工作。二是對(duì)涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)做到了社會(huì)公眾廣泛參與、專家充分論證和政府決定相結(jié)合。三是實(shí)行決策責(zé)任追究機(jī)制，根據(jù)過(guò)錯(cuò)情節(jié)、損害后果和影響大小以及干部管理權(quán)限等，分別給予“責(zé)令作出檢查”、“通報(bào)批評(píng)”“調(diào)離現(xiàn)崗，或者停職”、“給予警告、記過(guò)或者記大過(guò)的行政處分”、“給予降級(jí)、撤職或者開(kāi)除的行政處分”等處罰。四是扎實(shí)開(kāi)展后評(píng)估和規(guī)范性文件清理工作。印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展2014年D市重大行政決策及規(guī)范性文件后評(píng)估工作的通知》。2014年，7個(gè)縣（市、區(qū)）政府共完成12件，市級(jí)部門共完成了22件重大行政決策及規(guī)范性文件后評(píng)估，共清理規(guī)范性文件2605件，其中：繼續(xù)有效1398件、按程序廢止415件、失效510件、擬修訂282件。

（三）注重工作創(chuàng)新，行政執(zhí)法監(jiān)督工作更加有力

1.建立了市政府大顧問(wèn)、大服務(wù)法律顧問(wèn)體制。為掌握市級(jí)各部門涉法事務(wù)信息動(dòng)態(tài)，彌補(bǔ)部門法律咨詢力量的不足，整合和利用好現(xiàn)有法律咨詢力量，實(shí)現(xiàn)資源共享，提高行政機(jī)關(guān)依法

行政和依法處理民商事務(wù)的整體水平，全面推進(jìn)法治政府建設(shè)，2009年市政府法律顧問(wèn)團(tuán)實(shí)行大顧問(wèn)、大服務(wù)體制，即各部門不再單獨(dú)聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，需法律服務(wù)的，由市政府法律顧問(wèn)團(tuán)統(tǒng)一提供。目前，60個(gè)市級(jí)單位已納入該工作體制。實(shí)施大顧問(wèn)、大服務(wù)體制以來(lái)，共代理市政府及工作部門訴訟案件83件，協(xié)助處理涉法事務(wù)336件次，提供法律咨詢服務(wù)610余次。

2.嚴(yán)格執(zhí)法人員資格準(zhǔn)入。從1998年開(kāi)始，D市所有行政執(zhí)法人員必須通過(guò)行政執(zhí)法資格考試才能取得執(zhí)法資格。市政府每年組織一次執(zhí)法資格統(tǒng)一考試，考試重點(diǎn)是規(guī)范行政行為的法律、法規(guī)知識(shí)以及依法行政的基本知識(shí)和行政法律文書制作等通用法律知識(shí)。對(duì)不參加行政執(zhí)法資格考試或考試成績(jī)不合格者，一律不予確認(rèn)行政執(zhí)法資格，一律不得申領(lǐng)行政執(zhí)法證件，一律不得上崗執(zhí)法。到目前為止，全市共組織行政執(zhí)法資格統(tǒng)一考試15次，63583名行政執(zhí)法人員參加考試，43268名行政執(zhí)法人員取得行政執(zhí)法資格。通過(guò)嚴(yán)格行政執(zhí)法資格賦予，有效提高了行政執(zhí)法人員的整體素質(zhì)和執(zhí)法水平。

3.行政執(zhí)法程序進(jìn)一步完善。以“行政執(zhí)法程序年”為活動(dòng)載體，加快了行政執(zhí)法程序制度建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范了全市行政執(zhí)法行為，暢通了投訴舉報(bào)渠道，保障了行政管理相對(duì)人的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán)?；顒?dòng)開(kāi)展以來(lái)，共收到市級(jí)部門實(shí)施方案35份，行政執(zhí)法監(jiān)督投訴18件，及時(shí)糾正規(guī)劃建設(shè)、交警等不當(dāng)?shù)男姓?zhí)法行為14件，撤銷具體行政執(zhí)法案件2件。

4.行政執(zhí)法行為進(jìn)一步規(guī)范。印發(fā)了《關(guān)于做好依法行政突出問(wèn)題承諾整改工作的通知》，對(duì)市級(jí)各部門梳理的31個(gè)突出問(wèn)題的整改方案進(jìn)行了認(rèn)真審核，并在市政府門戶網(wǎng)站上進(jìn)行了公告。市政府法制辦還與市電視臺(tái)聯(lián)合錄制了切實(shí)解決行政行為不規(guī)范問(wèn)題的專題報(bào)道，并于2014年8 月7日在《D市新聞》進(jìn)行了播放，取得了較好的社會(huì)效果。

5.行政執(zhí)法監(jiān)督方式進(jìn)一步創(chuàng)新。一是建立政府法制層級(jí)監(jiān)督與行政監(jiān)察聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，市政府法制辦與市監(jiān)察局聯(lián)合印發(fā)了《D市政府法制層級(jí)監(jiān)督與行政監(jiān)察聯(lián)動(dòng)工作辦法》。2014年，聯(lián)合開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查2次。二是繼續(xù)推動(dòng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制，做好了“兩法銜接”工作網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)接的準(zhǔn)備工作，加強(qiáng)“兩法銜接”工作的資源共享和信息互通。

（四）促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，行政復(fù)議和行政調(diào)解工作有序推進(jìn)

1.行政復(fù)議工作不斷深化。一是行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作制度更加健全。建立了《D市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》、《D市市級(jí)部門與人民法院聯(lián)席會(huì)議制度》和《D市行政復(fù)議案卷評(píng)查內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)》等制度，為更好開(kāi)展行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作提供了制度保障。二是重視行政復(fù)議案件辦理。2014年全市新收行政復(fù)議申請(qǐng)196件，依法受理180件，已審結(jié)行政復(fù)議案件180件，結(jié)案率100%。三是創(chuàng)新行政復(fù)議案件審理方式。積極探索實(shí)行復(fù)議案件巡回聽(tīng)證審理，堅(jiān)持復(fù)議案件調(diào)解優(yōu)先原則。目前，巡回聽(tīng)證審理的案件占聽(tīng)證審理的50%，以調(diào)解方式結(jié)案的案件占已結(jié)案的37.8%。

2.行政調(diào)解工作不斷創(chuàng)新發(fā)展。加強(qiáng)行政調(diào)解的監(jiān)督指導(dǎo)，印發(fā)了《D市2014年行政調(diào)解工作要點(diǎn)》、《行政調(diào)解文書示范文本（試行）》等文件，實(shí)地抽查了4個(gè)縣級(jí)政府和12個(gè)行政執(zhí)法部門2014年行政調(diào)解工作情況，并針對(duì)存在的問(wèn)題提出了改進(jìn)意見(jiàn)和建議。截至2014年底，全市各級(jí)行政機(jī)關(guān)共調(diào)解矛盾糾紛2336件，成功調(diào)解1958件，調(diào)解成功率83.8%。各級(jí)行政機(jī)關(guān)與人民調(diào)解、司法調(diào)解組織聯(lián)動(dòng)調(diào)解各類矛盾糾紛603件，成功調(diào)解538件，調(diào)解成功率89.2%。

（五）建立政府法制培訓(xùn)中心，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度化常態(tài)化

1.建立了政府法制培訓(xùn)中心。2009年，D市K縣率先成立了縣政府法制辦下屬財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位法制培訓(xùn)中心，隨后，D縣、T區(qū)、W市政府法制辦先后成立了法制培訓(xùn)中心，并核定事業(yè)編制3至6名。政府法制培訓(xùn)中心主要負(fù)責(zé)政府法制宣傳、行政執(zhí)法人員培訓(xùn)等工作。通過(guò)政府法制中心的創(chuàng)設(shè)，有效地解決了政府法制辦事多人少的突出矛盾，增強(qiáng)了政府法制機(jī)構(gòu)工作力量，為政府法制工作的有效開(kāi)展起到了積極作用。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度化常態(tài)化。從2006年起D市政府就建立了市政府常務(wù)會(huì)議學(xué)法制度，每次常務(wù)會(huì)第一個(gè)議題便是學(xué)習(xí)法律、法規(guī)和上級(jí)政策。每年要制定《市政府常務(wù)會(huì)議會(huì)前學(xué)法計(jì)

劃》，組織方式為公共法律原則上由市政府法制辦、市政府法律顧問(wèn)團(tuán)成員負(fù)責(zé)組織學(xué)習(xí)，專業(yè)法律由相關(guān)職能部門的主要負(fù)責(zé)人或其委托的人員負(fù)責(zé)組織學(xué)習(xí)。學(xué)法方式為法律條文通學(xué)、重點(diǎn)條文講解、案例解讀、專題講座等形式相結(jié)合。到目前為止，D市市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府及政府部門都建立了學(xué)法制度，市縣兩級(jí)政府常務(wù)會(huì)共學(xué)法950余次。同時(shí)，每年都邀請(qǐng)省政府法制辦、四川大學(xué)、西南政法大學(xué)的專家教授到D市進(jìn)行專題授課。通過(guò)不同的學(xué)習(xí)方式，全市領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力進(jìn)一步增強(qiáng)。

二、D市法治政府建設(shè)存在的主要問(wèn)題

（一）政府行政執(zhí)法人員依法行政觀念淡薄

改革開(kāi)放之后，我國(guó)行政法制雖取得顯著成就，但由于“先天不足加之后天缺陷，使得我國(guó)人治殘余思想至今仍普遍存在，法治思想萌芽艱難，依法行政阻力不小”［1］。行政不作為、亂作為，進(jìn)而以權(quán)凌法的現(xiàn)象在我國(guó)市縣政府行政執(zhí)法過(guò)程中極為多見(jiàn)。D市在依法行政推進(jìn)的過(guò)程中，通過(guò)法制學(xué)習(xí)、法制培訓(xùn)、資格準(zhǔn)入等方式，一定程度上提高了行政執(zhí)法人員的法制素養(yǎng)，但法治氛圍和法治文化遠(yuǎn)未建立起來(lái)。如有些政府官員還習(xí)慣于“以言代法”、“以權(quán)壓法”，把個(gè)人意志凌駕于法律之上，視法律為無(wú)物；有些政府執(zhí)法人員對(duì)“法治”的認(rèn)識(shí)不清，把法治視為為我所用的工具，選擇性執(zhí)法現(xiàn)象極為突出，于己有利時(shí)便“法治”，于己不利時(shí)便“人治”；還有些官員和執(zhí)法隊(duì)伍把法定程序看作履行職權(quán)的障礙，為求迅達(dá)，越權(quán)行事；還有些人認(rèn)為法治是官治民的工具，治民不治官，把民眾的正常訴求表達(dá)進(jìn)行“污名化”，民眾“被違法”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而官員個(gè)人卻可凌駕于法律之上；還有的政府部門及官員把法治“口號(hào)化”，“喊在嘴上，寫在紙上，釘在墻上，卻落實(shí)不到行動(dòng)上”；進(jìn)而還有的以土政策、土法抵制法治的正常推進(jìn)。

（二）政府化解矛盾糾紛的機(jī)制不夠健全

近年來(lái)我國(guó)群體性事件頻頻爆發(fā)，且由于政府的不當(dāng)介入而造成矛盾升級(jí)，不僅導(dǎo)致使官民矛盾進(jìn)一步加劇，而且對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成嚴(yán)重不良影響。近年來(lái)D市的矛盾糾紛主要集中于重點(diǎn)工程建設(shè)、征地拆遷、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中產(chǎn)生的利益糾葛等。而由于現(xiàn)有的矛盾糾紛解決機(jī)制不夠健全，方式單一，致使群眾上訪、集訪事件呈上升態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年市委政法委接訪371件次，同比上升32.5%；2014年接訪496件次，同比上升33.7%。且基層越級(jí)訪（人訪）現(xiàn)象日漸突出，呈逐年上升趨勢(shì)，2013年占67.4% 2014年占76.4%。

由于民眾利益訴求表達(dá)渠道不夠暢通，現(xiàn)有矛盾化解機(jī)制又難以及時(shí)有效進(jìn)行疏解，導(dǎo)致“民”“企”矛盾向官民矛盾轉(zhuǎn)化。而一些偶發(fā)的重特大矛盾糾紛及利益沖突引發(fā)的突發(fā)事件的相關(guān)人員，不時(shí)集結(jié)民眾在各級(jí)上訪、集訪，甚而出現(xiàn)圍堵黨政機(jī)關(guān)、堵塞交通的現(xiàn)象。面對(duì)升級(jí)化的矛盾糾紛，政府的化解方式又過(guò)于僵化、老化，依然習(xí)慣于采取嚴(yán)打整治專項(xiàng)行動(dòng)，矛盾雖一時(shí)得以控制，但強(qiáng)壓必會(huì)導(dǎo)致事件反彈，社會(huì)穩(wěn)定依然堪憂。

（三）公眾參與行政的效果不佳

“公眾參與是社會(huì)主義民主政治的重要實(shí)現(xiàn)方式，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)，也是建設(shè)服務(wù)型法治政府的內(nèi)在要求和重要內(nèi)容?！保?］目前，D市居民參與行政過(guò)程的方式主要有聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)市長(zhǎng)熱線、書記信箱等，一些重大決策和民生事務(wù)在決策之前也盡量爭(zhēng)取民眾意見(jiàn)和召集專家論證，但總體而言公民參與行政過(guò)程的機(jī)制和途徑還不暢通、效果不太理想，而參與度也比較低且對(duì)于政府重大決策中的公民參與還缺乏必要的程序規(guī)范和硬性規(guī)定。如2009年印發(fā)的《D市市縣政府重大行政決策程序規(guī)定》中，雖然規(guī)定了“制定與群眾切身利益密切相關(guān)的公共政策，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)”和“通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、公開(kāi)征求意見(jiàn)等形式廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議”的條款但卻未明確公民參與行政過(guò)程的程序，且民眾多為被動(dòng)型的參與，而缺乏主動(dòng)參與政府決策的渠道和機(jī)制。對(duì)于一些與民眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)如城市拆遷改造、建設(shè)項(xiàng)目征地等，政府往往會(huì)無(wú)視民眾合法利益訴求，決策中的公民參與多流于形式和過(guò)場(chǎng)。

（四）政府職能還缺乏明確定位

在我國(guó)法治政府建設(shè)的背景下，政府的職能重心應(yīng)轉(zhuǎn)向于服務(wù)型政府的打造，正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民個(gè)人之間的關(guān)系。就D市而言，雖然政府多次進(jìn)行了行政審批制度改革，精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)，建立政務(wù)服務(wù)大廳

簡(jiǎn)化審批程序，但政府保留的職能仍然過(guò)多，審批程序仍然比較繁瑣，審批對(duì)象經(jīng)常需要耗費(fèi)大量的時(shí)間、人力、物力、財(cái)力，造成了資源嚴(yán)重浪費(fèi)。且行政審批執(zhí)法人員濫用職權(quán)，審批執(zhí)法不公正、不作為、亂作為，審批執(zhí)法不規(guī)范、不文明的現(xiàn)象依然存在。一方面是政府對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的過(guò)多干預(yù)，另一方面卻是政府在公共服務(wù)、基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)、社會(huì)保障等領(lǐng)域的嚴(yán)重缺位，D市在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、城市規(guī)劃等與民眾利益密切相關(guān)的領(lǐng)域缺乏有力的改善措施，民眾滿意度較低。

（五）政務(wù)信息公開(kāi)力度不夠，與民眾需要存在很大差距

自2008年《D市政府信息公開(kāi)辦法》實(shí)施以來(lái)，市、縣、區(qū)各級(jí)政府及部門借助于政府綜合門戶網(wǎng)站、《D市政報(bào)》和其他報(bào)刊、政府新聞發(fā)布會(huì)、公共查閱室、公開(kāi)欄等方式主動(dòng)公開(kāi)了一些政務(wù)信息，但公開(kāi)的范圍和力度與民眾的信息需要之間還存在很大差距。從D市政府門戶網(wǎng)站“中國(guó)·D”網(wǎng)“D市政務(wù)信息公開(kāi)”欄目可以看到，某些部門還缺乏明確的信息公開(kāi)機(jī)制，選擇性公開(kāi)現(xiàn)象比較突出，“在財(cái)政預(yù)算與決算報(bào)告、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府集中采購(gòu)等依法屬于政府主動(dòng)公開(kāi)的重點(diǎn)領(lǐng)域，仍然存在著公開(kāi)不及時(shí)、形式不規(guī)范、內(nèi)容不具體等問(wèn)題”［3］。甚至在某些領(lǐng)域存在幾年未公開(kāi)一件政務(wù)的現(xiàn)象。即使有些部門公開(kāi)信息較多，但公開(kāi)的內(nèi)容以新聞?lì)?、業(yè)務(wù)動(dòng)態(tài)類居多，缺乏公開(kāi)價(jià)值。

（六）行政執(zhí)法監(jiān)督流于形式

為規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高依法行政水平，我國(guó)建立了諸如法律監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、媒體監(jiān)督、民眾監(jiān)督等多種監(jiān)督機(jī)制，但監(jiān)督效果卻不佳。具體到D市、縣、區(qū)而言，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督力度不夠，出現(xiàn)上下迎合、人情難違的現(xiàn)象；行政、審計(jì)、財(cái)政等監(jiān)督機(jī)制往往務(wù)虛成分多，務(wù)實(shí)成分少；由于社會(huì)、民眾參與行政過(guò)程的渠道不夠暢通，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中難以開(kāi)展；而地方媒體多為黨政喉舌，監(jiān)督重形式而輕實(shí)質(zhì)。地方行政執(zhí)法過(guò)程的監(jiān)督缺失，繼而導(dǎo)致行政不作為、亂作為、執(zhí)法不文明，甚至違法行政的現(xiàn)象多有發(fā)生。

三、進(jìn)一步提高地方法治政府建設(shè)的路徑

（一）基本前提：依法推進(jìn)政務(wù)信息公開(kāi)，保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行

政務(wù)信息公開(kāi)是公民知情權(quán)得以保障的重要前提，是促使權(quán)力在陽(yáng)光之下運(yùn)作的重要舉措也是加強(qiáng)民眾對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約，保證政府廉潔高效的必然要求。陽(yáng)光是最好的防腐劑，無(wú)公開(kāi)不透明、暗箱操作必然會(huì)導(dǎo)致腐敗的發(fā)生。法治化的政府，一切在法制的軌道上運(yùn)作的行政過(guò)程是敢于公開(kāi)、不懼怕公開(kāi)的。相反，經(jīng)常僭越法律規(guī)范，把權(quán)力凌駕于法律之上的行為，總是秘密操作的，也是不敢公之于眾的。加強(qiáng)法治政府建設(shè)，必須以政務(wù)公開(kāi)為前提，凡是無(wú)法律特殊規(guī)定的事項(xiàng)都必須及時(shí)公開(kāi)。

（二）核心環(huán)節(jié)：健全科學(xué)決策、民主決策依法決策，提高決策的科學(xué)化、民主化、法制化水平

科學(xué)、民主、依法是決策環(huán)節(jié)的基本要求是提高決策的法治化水平、保證政府正確履行職能的關(guān)鍵。在我國(guó)當(dāng)前的行政決策中存在很多“一支筆決策”、“拍腦袋決策”、違法決策、遲疑不決等現(xiàn)象，人治色彩濃厚，法治意識(shí)淡薄，不僅損害了人民群眾的合法權(quán)益，給國(guó)家?guī)?lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且嚴(yán)重阻礙了我國(guó)民主法治的進(jìn)程，同時(shí)也損害了政府的形象和公信力。因而健全科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制，提高決策的科學(xué)化、民主化、法制化水平是推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的迫切要求。十八屆四中全會(huì)報(bào)告提出，要“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的不得提交討論?！睆亩鵀槲覈?guó)進(jìn)一步健全依法決策機(jī)制，把政府決策全面納入法治軌道提供了方針和策略。

（三）剛性約束：建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，提高監(jiān)督追責(zé)制度的約束剛性

重大行政決策終身責(zé)任追究制度是法治政府的必然要求和重要保障。沒(méi)有責(zé)任追究和責(zé)任倒查，則難以真正遏制領(lǐng)導(dǎo)者亂決策行為的發(fā)生責(zé)任的終身追究既是對(duì)失誤決策或違法決策的懲戒處罰機(jī)制，也是對(duì)決策主體的心理威懾機(jī)制使他們不敢亂決策。法治化的政府是廉潔高效

為民務(wù)實(shí)的政府，責(zé)任追究機(jī)制的建立健全有利于保證我國(guó)黨政部門及其干部“常修為政之德，常思貪欲之害，常懷律己之心”，以為民務(wù)實(shí)清廉的作風(fēng)作決策、履職權(quán)，人民群眾的權(quán)益才能得到切實(shí)的維護(hù)，依法行政才能成為政府履職的準(zhǔn)繩。

（四）基礎(chǔ)路徑：建立權(quán)力清單制度，厘清政府權(quán)限邊界

權(quán)力明晰、職能法定是法治政府的必然要求，是遏制權(quán)力擴(kuò)張，防止公權(quán)異化的基礎(chǔ)路徑。權(quán)力清單制度是近幾年在我國(guó)發(fā)展起來(lái)的、限制政府權(quán)力邊界的重要方式，它以列舉式把政府的權(quán)限明確限定，“對(duì)權(quán)力的內(nèi)容、適用范圍、適用對(duì)象、適用程序和運(yùn)行界限，以及權(quán)力行使不當(dāng)應(yīng)受到的處罰等依法作出明確規(guī)定”［4］，機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任均法定化，“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”，從而把政府權(quán)力牢牢地限制在法制的籠子里。權(quán)力清單制度應(yīng)該作為我國(guó)法治政府建設(shè)的重點(diǎn)工作予以推進(jìn)，它既是我國(guó)實(shí)現(xiàn)由全能政府向有限政府、服務(wù)政府、效能政府轉(zhuǎn)變的必要舉措，也是提高國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基本要求。

（五）生命保障：深化行政執(zhí)法體制改革，堅(jiān)持嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法

習(xí)近平總書記明確指出：全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法。行政機(jī)關(guān)是否能做到嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法直接反應(yīng)了政府機(jī)關(guān)依法行政的水平和能力，也直接影響到人民群眾對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的認(rèn)同。“行政執(zhí)法體制既是行政體制的重要組成部分，更是法律實(shí)施體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！保?］深化行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范行政執(zhí)法行為，是全面推進(jìn)依法治國(guó)，加強(qiáng)法治政府建設(shè)的生命保障，也是保障人民權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平公正的迫切要求，它直接關(guān)系依法行政能否落到實(shí)處，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序能否有效維護(hù)。在我國(guó)地方法治政府建設(shè)的過(guò)程中應(yīng)該進(jìn)一步深化行政執(zhí)法體制改革，進(jìn)一步優(yōu)化、固化行政執(zhí)法程序，強(qiáng)化行政職權(quán)目錄動(dòng)態(tài)管理，形成權(quán)責(zé)清晰、程序嚴(yán)密、運(yùn)行公開(kāi)、監(jiān)督有效的行權(quán)運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，政府法制部門還要進(jìn)一步加大對(duì)行政執(zhí)法主體資格認(rèn)證力度，通過(guò)行政復(fù)議或行政執(zhí)法監(jiān)督等形式，大力推進(jìn)執(zhí)法主體適格，整合執(zhí)法主體，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的執(zhí)法體制，確保行政主體合法有效。

（六）必然要求：暢通訴求表達(dá)渠道，建立健全法定化矛盾解決機(jī)制

黨的十八屆三中全會(huì)明確要求：“建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，使群眾問(wèn)題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障。”十八屆四中全會(huì)也明確規(guī)定：“健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制。強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾權(quán)益、化解社會(huì)矛盾中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持人們理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益，解決好群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題?！睍惩ǖ脑V求表達(dá)渠道，法定化的矛盾解決機(jī)制既是人民群眾權(quán)利救濟(jì)的重要平臺(tái)，也是法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的必然要求。人民群眾的法定權(quán)利救濟(jì)渠道越暢通，國(guó)家的法治化水平便越高，法治政府也會(huì)更有依托和保障。

（七）外在驅(qū)動(dòng)：完善權(quán)力的監(jiān)督制約體系建立常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制

十八屆四中全會(huì)報(bào)告要求，“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅(jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為?！蓖晟普畽?quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約體系，建立常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制是保證政府依法行政的重要環(huán)節(jié)和外在壓力機(jī)制缺乏科學(xué)有效的監(jiān)督制約必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的異化腐敗勢(shì)所必然。法治政府要求把政府權(quán)力關(guān)進(jìn)法制體系的籠子里，這為政府依法行政的實(shí)施提供了基礎(chǔ)保障。而為了使法治籠子更加牢固，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等系列科學(xué)有效的監(jiān)督體系要能夠保證依法行政的實(shí)施和運(yùn)行?！?/p>

［1］鄭亞軍.我國(guó)市、縣政府依法行政問(wèn)題及對(duì)策［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)2010，（3）：221.

［2］張廷栓，張連軍.法治政府建設(shè)面臨的問(wèn)題與推進(jìn)［J］.理論學(xué)習(xí)2014，（3）：15.

［3］北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心.政府信息公開(kāi)存在的問(wèn)題及建議［J］.改革內(nèi)參·綜合，2012，（20）.

［4］趙德明.建設(shè)法治政府的核心是依法治權(quán)［EB/OL］.新華網(wǎng)http:// www.gx.xinhuanet.com/focus/2015-01/08/c_1113918801.htm，2015-1-8.

［5］袁曙宏.深化行政執(zhí)法體制改革［J］.行政管理改革，2014，（7）：9.

D630.1

A

1009-6566（2015）04-0085-06

本文四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“法治政府建設(shè)的重點(diǎn)、難點(diǎn)及解決路徑探究”（SC14D014）；四川

文理學(xué)院重點(diǎn)項(xiàng)目“達(dá)州市法治政府建設(shè)的重點(diǎn)、難點(diǎn)及其重大關(guān)系處理”（2014R005Z）的階段性成果。

2015-06-23

1.張 蕓（1987—），女，四川內(nèi)江人，西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所政府經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)、基層治理；2.羅大蒙（1985—），男，安徽碭山人，四川文理學(xué)院講師，碩士，研究方向?yàn)楫?dāng)代中國(guó)政治制度、基層治理。