唐志君，覃小林

（中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢，430074）

民族自治權(quán)的二重性特征及實現(xiàn)的保障機制研究

唐志君1，覃小林1

（中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢，430074）

民族自治權(quán)是少數(shù)民族自治地方的自治機關(guān)依法享有的管理本民族事務(wù)及謀劃本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的自主權(quán).我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定，民族自治權(quán)具有自主性與從屬性；區(qū)域性與民族性；權(quán)力性與權(quán)利性；共享性與獨享性；原則性與靈活性相統(tǒng)一的二重性特征。法律的不斷完善，外部的有效扶持，民族自治地方內(nèi)生要素的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，族內(nèi)族際和諧民族關(guān)系的構(gòu)建，權(quán)力運行監(jiān)督體系的健全是民族自治權(quán)實現(xiàn)的重要保障。

民族自治權(quán)；二重性特征；實現(xiàn)途徑

民族自治權(quán)是民族區(qū)域自治制度的核心，是各少數(shù)民族平等享受當(dāng)家作主權(quán)利的重要標(biāo)志。從民族區(qū)域自治制度入憲到民族區(qū)域自治法的頒布，再到作為我國的一項基本政治制度的確立，民族自治權(quán)問題一直受到各界的關(guān)注。由于歷史、現(xiàn)實、主觀、客觀、外部、內(nèi)部等各種因素的影響，民族自治權(quán)的實現(xiàn)事實上面臨諸多困擾。在國家現(xiàn)代化的總進程中，著眼于建設(shè)中國特色社會主義民主政治這一目標(biāo)，民族自治權(quán)的實現(xiàn)已不僅僅是法律層面或理論層面的問題，而是一個關(guān)系到少數(shù)民族的根本權(quán)益得到實現(xiàn)，從而促進民族團結(jié)，社會安定，國家安全的重大現(xiàn)實問題。

一、民族自治權(quán)的內(nèi)涵及屬性

民族自治權(quán)是少數(shù)民族地方的自治機關(guān)依據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法和其他相關(guān)的法律法規(guī)，對本地區(qū)和本民族內(nèi)部事務(wù)進行自主管理的權(quán)力及實現(xiàn)其利益的權(quán)利。即民族自治權(quán)是自治權(quán)力和自治權(quán)利的有機統(tǒng)一，但從實際運作過程和目標(biāo)指向看，應(yīng)更多地體現(xiàn)為權(quán)力的性質(zhì)。因為，國家推行民族區(qū)域自治制度的目標(biāo)是實現(xiàn)各民族共同體的正當(dāng)權(quán)利。民族權(quán)利作為一種集體權(quán)利，與其他主體的權(quán)利一樣，不是天賦的，而是歷史地產(chǎn)生的［1］?！笆巧鐣漠a(chǎn)物，是社會的產(chǎn)兒，而不是自然的個人的產(chǎn)物”［2］。也就是說，權(quán)利是在社會成員和社會群體的利益要求和利益關(guān)系的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。就權(quán)力和權(quán)利而言，二者是一種相互依存的關(guān)系，權(quán)力源自于公民對自身部分權(quán)利的讓渡，而不同社會成員和社會群體的利益主張要轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǘㄙY格，進而成為法定權(quán)利且最終得以實現(xiàn)，又必須有權(quán)力的確認和保障。

在我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式下，民族自治權(quán)本質(zhì)上是由國家最高權(quán)力機關(guān)及其制定的憲法賦予的，由少數(shù)民族地方自治機關(guān)行使的自主權(quán)，具有與其他形式的自決權(quán)或自治權(quán)不同的屬性。與民族自決權(quán)相比較，二者雖然都是解決民族問題的重要手段，但民族自治權(quán)是統(tǒng)一的主權(quán)國家內(nèi)的地方自主權(quán)，沒有從政治一體化框架中分立或者分離的性質(zhì)。而民族自決權(quán)則是指各民族有自由決定自己的命運乃至脫離與異族組成的政治共同體進而建立本民族獨立國家的具有主權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。如列寧所說，“是民族脫離異族集合體的國家分離，就是成立獨立的民族國家”［3］。

二、民族自治權(quán)的二重性特征

基于我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，民族區(qū)域自治制度產(chǎn)生的緣由及其內(nèi)在的本質(zhì)和基本精神，民族自治權(quán)在實際運行中體現(xiàn)出鮮明的二重性特征。

（一）自主性與從屬性

依據(jù)《民族區(qū)域自治法》，民族自治權(quán)的自主性體現(xiàn)在：民族自治地方的人民代表大會有權(quán)根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r制定自治條例和單行條例；可從本地區(qū)實際出發(fā)變通執(zhí)行或停止執(zhí)行上級國家機關(guān)的決議、決定和命令；自治地方的自治機關(guān)可以以實行區(qū)域自治的民族的語言文字為主行使職務(wù)；民族自治地方的自治機關(guān)及企事業(yè)單位錄用工作人員，可對本地少數(shù)民族和其他少數(shù)民族人員予以照顧；擁有對本地區(qū)資源的管理、保護及優(yōu)先開發(fā)使用權(quán)；自主安排地方性經(jīng)濟、金融、文化、社會、教育、科學(xué)、體育、衛(wèi)生、環(huán)境保護等事業(yè)的發(fā)展；根據(jù)軍事制度和當(dāng)?shù)氐男枰M建公安部隊；自主安排和使用屬于自治地方的財政收入。但以上自主權(quán)只是相對的治理權(quán)，因為，民族自治地方是中華人民共和國不可分割的組成部分，民族自治地方的自治機關(guān)只是國家的一級地方行政機關(guān)，其自治權(quán)不具有主權(quán)屬性，不涉及國防和外交領(lǐng)域。自治權(quán)力和自治權(quán)利設(shè)定的前提、內(nèi)容、范圍、程度均需以憲法和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定為準(zhǔn)繩。因此，具有從屬性特征。

（二）民族性與地域性

自治思想和自治權(quán)概念雖然是在近代才傳入中國，但民族自治的傳統(tǒng)和實踐卻源遠流長。從秦朝在少數(shù)民族地區(qū)設(shè)立不同于漢族地區(qū)的特殊地方行政管理機構(gòu)———“道”和“屬國”，到東晉和南朝設(shè)置左郡左縣，到唐宋的羈縻政策，再到元朝的土官制度及明朝的土流分治政策，體現(xiàn)了歷代王朝統(tǒng)治者注意到了少數(shù)民族的特殊性以及對少數(shù)民族和被統(tǒng)治民族治理方略選擇上的共通性，即以少數(shù)民族所在地劃分區(qū)域，除政治上臣屬于中央王朝并定期履行朝貢義務(wù)，由其首領(lǐng)按照當(dāng)?shù)氐囊?guī)則和習(xí)俗自主管理本地區(qū)事務(wù)。新中國制定的民族區(qū)域自治制度，更是充分體現(xiàn)了自治權(quán)的民族性和地域性，這也是國家賦予民族地方自治權(quán)的前提。自治權(quán)的民族性和地域性相統(tǒng)一的特征表現(xiàn)在權(quán)利主體的三個向度，即少數(shù)民族、少數(shù)民族聚居地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)自治機關(guān)。如果沒有民族性因素，就不會在特定區(qū)域設(shè)立民族自治權(quán)，即使設(shè)置了，也不是民族自治權(quán)。另一方面，如果脫離了特定區(qū)域，民族自治權(quán)便無從實現(xiàn)。

（三）權(quán)力性與權(quán)利性

作為一種制度安排，民族區(qū)域自治的目的是維護各民族成員的各項權(quán)利，實現(xiàn)的手段和途徑則是賦予民族地方的治理機關(guān)以自主性支配力量，即民族自治權(quán)力，它與民族自治權(quán)利是相伴而生，相輔相成的關(guān)系。民族自治權(quán)的權(quán)利屬性體現(xiàn)的是各民族共同體利益的法律化，其產(chǎn)生的基礎(chǔ)是社會成員和社會群體在政治共同體內(nèi)的利益要求及利益關(guān)系。在社會生活中，個體、群體、階層、集團、階級等不同利益主體圍繞有限資源的分配必然形成復(fù)雜的利益關(guān)系格局。少數(shù)民族由于其特殊的的歷史發(fā)展起點，在利益分享中客觀上不占優(yōu)勢，社會共同利益取向和民族特殊利益訴求成為民族自治權(quán)利（一種群體形式的權(quán)利）產(chǎn)生的現(xiàn)實基礎(chǔ)。可見，民族自治權(quán)利不是任何人，任何力量或任何形式權(quán)力的創(chuàng)造物，相反，它是民族自治權(quán)力產(chǎn)生的源頭和依據(jù)。但從民族區(qū)域自治的目的看，民族自治權(quán)利的實現(xiàn)又必須以民族自治權(quán)力的科學(xué)設(shè)置和有效運行為手段和保障。二者是在民族共同體利益基礎(chǔ)上的有機統(tǒng)一體。

（四）獨享性與共享性

根據(jù)《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治權(quán)由實行區(qū)域自治的民族享有，沒有實行區(qū)域自治的少數(shù)民族不享有這一權(quán)利。例如，《民族區(qū)域自治法》的第十六條和第十七條規(guī)定，“民族自治地方的人民代表大會常務(wù)委員會中應(yīng)當(dāng)由實行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或副主任”，“自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區(qū)域自治的民主的公民擔(dān)任”［4］，由此體現(xiàn)民族區(qū)域自治權(quán)的獨享性。由于我國民族分布呈現(xiàn)的是大雜居、小聚居及分散聚居的特點，因此，很少有單一民族聚居的地區(qū)。自治地方事實上是由居住其中的包括漢族在內(nèi)的多個民族的成員在長期交往中形成的，他們都是所在地區(qū)的主人，都應(yīng)該享有自治權(quán)。為體現(xiàn)民族自治轄區(qū)內(nèi)不同民族的平等權(quán)利，非主體民族同時也享有政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技、衛(wèi)生、體育等方面的權(quán)益和特殊優(yōu)惠。自治權(quán)又體現(xiàn)出由主體民族主導(dǎo)，其他民族參與的共享性特征。

（五）原則性與靈活性

《民族區(qū)域自治法》的第三章通過二十九個條款對自治機關(guān)的自治權(quán)做了設(shè)置，內(nèi)容涉及到了行政、司法、經(jīng)濟、人口、資源、環(huán)境、生態(tài)、財政、金融、稅收、就業(yè)、社會保障、公共安全、文化、藝術(shù)、教育、科學(xué)、技術(shù)、醫(yī)藥、衛(wèi)生、健康、計劃生育等方面。覆蓋面雖然很廣，但由于《民族區(qū)域自治法》是國家的基本法律，面向的是全國所有的民族地區(qū)，而各自治地方的具體情況又各不相同，因此，對自治權(quán)內(nèi)容、范圍和程度的設(shè)計不可能非常細致和具體，只能是原則性的規(guī)定。與此同時，為貫徹落實《自治法》，國務(wù)院及相關(guān)部門，管轄有自治州、自治縣的省、自治區(qū)、直轄市和民族自治地方需要制定實施《自治法》的行政規(guī)章和地方法規(guī)。正是因為《自治法》對自治權(quán)只做了原則規(guī)定，其中的第十九條提到，“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。”這就使民族地方自治機關(guān)能根據(jù)本地實際，在遵循原則規(guī)定的前提下，擁有發(fā)揮其能動作用的靈活空間。

三、民族自治權(quán)實現(xiàn)的保障機制

（一）完善民族法律體系

完善的民族法律體系是實現(xiàn)民族自治權(quán)的制度保障。新中國成立至今，經(jīng)過各方共同努力，基本形成了以憲法為基礎(chǔ)，以《民族區(qū)域自治法》為主干，以國務(wù)院及其相關(guān)部門的行政法規(guī)和規(guī)章為輔助，以轄有民族自治地方的省、自治區(qū)、直轄市的地方法律法規(guī)及民族自治地方的自治條列和單行條例為基本內(nèi)容的民族法律體系。但與時代發(fā)展的要求相比，還存在一定的差距。例如，民族法制內(nèi)容未能得到及時的修改、補充和完善；自治條列的制定明顯滯后；單行條例的設(shè)置缺乏針對性和可操作性，涉及面窄，質(zhì)量偏低；民族自治地方立法的機制欠順暢；民族立法和執(zhí)法監(jiān)督機制有所欠缺；民族法學(xué)理論研究還較薄弱。這些因素客觀上影響了民族自治權(quán)的充分實現(xiàn)。在全面深化改革和建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的新形勢下，完善民族法律體系，首先要及時完善《自治法》的內(nèi)容，特別是民族經(jīng)濟自治權(quán)力及民族經(jīng)濟權(quán)利保障方面的內(nèi)容；其次是建立地方民族立法部門與上級相關(guān)部門的溝通、協(xié)調(diào)、合作機制，加快自治條例出臺的步伐；第三，要求和指導(dǎo)民族自治地方從本地實際出發(fā)，制定操作性強的、高質(zhì)量的單行條例，如資源、生態(tài)、環(huán)境、傳統(tǒng)文化保護、計劃生育、社會互助等方面的條例；第四，建立健全由各級人大、政協(xié)、政府、民族成員、媒體等組成的民族立法及執(zhí)法監(jiān)督體系，保證立法民主和執(zhí)法公正；第五，加強民族法學(xué)理論研究，為民族法制建設(shè)提供前瞻性指導(dǎo)。

（二）優(yōu)化民族共同體的內(nèi)生結(jié)構(gòu)

優(yōu)化民族共同體的內(nèi)生結(jié)構(gòu)是民族自治權(quán)實現(xiàn)的關(guān)鍵。民族自治地方的成員和自治機關(guān)是行使自治權(quán)的主體，民族區(qū)域社會的經(jīng)濟成長狀況、政治文明程度、文化發(fā)展樣態(tài)，成員綜合素質(zhì)等自變量在相互聯(lián)系、相互影響、相互作用的過程中構(gòu)成民族共同體的內(nèi)生結(jié)構(gòu)，繼而成為民族自治權(quán)實現(xiàn)的內(nèi)在決定力量。當(dāng)前，民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迫切需要解決的問題包括：轉(zhuǎn)變政府職能，在民族成員中真正樹立市場意識和競爭意識，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，形成能與外部經(jīng)濟體對接和博弈的機制；在提高經(jīng)濟發(fā)展速度的同時，注重生態(tài)維護及社會綜合效益，確?？沙掷m(xù)發(fā)展；通過大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、高附加值消費品產(chǎn)業(yè)及原材料的深加工產(chǎn)業(yè)，形成有民族特色和競爭力的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。其次，民族地區(qū)政治文明建設(shè)的主要任務(wù)是推進民主法治建設(shè)進程，實行權(quán)力開放，為提高民族群眾的政治參與意識、參與能力提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)及組織制度保障。第三，新時期民族地區(qū)先進文化建設(shè)主要應(yīng)圍繞在民族成員中樹立中國特色社會主義共同理想；大力弘揚集體主義、愛國主義精神；倡導(dǎo)和諧的價值取向和社會主義道德風(fēng)尚；保護能激勵民族精神的健康向上的優(yōu)秀民族傳統(tǒng)文化。第四，通過把教育和科技放在民族地區(qū)優(yōu)先發(fā)展地位的戰(zhàn)略部署，提升民族成員的綜合素質(zhì)，全面優(yōu)化民族地區(qū)的干部隊伍，為民族自治權(quán)的充分行使及民族群眾各項權(quán)利的實現(xiàn)提供根本保障。

（三）建立長效的外部扶持機制

為確保黨和政府對民族地區(qū)優(yōu)惠援助政策的實效性，必須建立富有效率和可持續(xù)的機制。具體包括：制定經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的、具有可持續(xù)性的民族地區(qū)反貧困及發(fā)展戰(zhàn)略；政府扶貧政策應(yīng)盡可能涵蓋所劃定區(qū)域之外，散居在其他城市和地區(qū)以及部分被排除在城鎮(zhèn)最低生活保障線以外的少數(shù)民族貧困人口；建立中央和民族自治地方扶貧目標(biāo)和責(zé)任的協(xié)同機制；制定針對不同類型民族貧困人口的援助措施；完善扶貧管理制度及技術(shù)手段，做到公平、科學(xué)、責(zé)任明確；嚴(yán)格監(jiān)管扶貧援助資金的投入和使用，真正發(fā)揮對民族地區(qū)優(yōu)惠幫扶政策的作用，為民族自治權(quán)的實現(xiàn)提供有效的外部拉動。

（四）營造和諧的族內(nèi)族際關(guān)系

民族自治權(quán)的獨享性與共享性統(tǒng)一的特征，使民族自治權(quán)的實現(xiàn)必須以族內(nèi)族際民族關(guān)系的和諧為重要前提。在現(xiàn)代化、市場化、信息化及城市化進程中，社會的開放度和流動度迅速加大，由此帶來了民族關(guān)系的深刻變化，隨之也產(chǎn)生了一些新現(xiàn)象和新問題。具體表現(xiàn)在：各民族人口多向頻繁流動，有利于促進平等、團結(jié)、互助、和諧的民族關(guān)系構(gòu)建，增強中華民族的凝聚力和向心力。但由于文化、信仰、習(xí)俗、思維、心理、生活方式等方面的差異，交往過程中，不可避免地會產(chǎn)生不適應(yīng)和矛盾。市場經(jīng)濟條件下，具有先賦差異的主體要在同一起跑線上競爭，不公平的利益分享格局必然引發(fā)紛爭；族內(nèi)族際間城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、階層結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，群體地位的提升與人口流動的體制屏障，客觀上滯阻了民族關(guān)系的發(fā)展。因此，要協(xié)調(diào)民族自治地方主體民族的主導(dǎo)權(quán)與其他民族的參與和分享權(quán)，最終共同實現(xiàn)自治權(quán)，必須培養(yǎng)各民族成員的公民意識和國家意識，樹立民族認同與國家認同相統(tǒng)一的大局觀；正確認識新形勢下民族關(guān)系發(fā)展的趨勢，樹立你中有我，我中有你，誰也離不開誰的民族觀，形成有合理邊界的民族意識及平和、包容、自主、進取、健康的民族心理，相互尊重，精誠合作；通過社會治理體系和方法的創(chuàng)新，消除體制屏障，優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)，為民族間的順暢流動提供平等的社會機制；大力推進民族團結(jié)創(chuàng)建活動，在實踐中營造和諧的民族關(guān)系。

（五）構(gòu)建自治權(quán)力運行監(jiān)督體系

民族自治權(quán)力與一般意義上權(quán)力一樣，也是一種具有強制性的支配力量，所控對象包括物質(zhì)、資金、信息、人員以及各類組織和機關(guān)。由于權(quán)力行使主體的多重身份，當(dāng)其程度不同地掌握各種有限資源及控制力，而又缺乏外在剛性監(jiān)約時，不可避免地會出現(xiàn)行權(quán)自利的傾向。因此，要維護和保障少數(shù)民族群眾的根本利益，真正實現(xiàn)自治權(quán)，首先要加強少數(shù)民族廉政文化建設(shè)，形成以干部清正、政府清廉、政治清明為目標(biāo)的廉政思想、觀念、道德、信仰、制度規(guī)范、行為方式及社會評價體系，營造自治權(quán)規(guī)范運行的良好氛圍；其次，在保證外部及上級權(quán)力機關(guān)有效監(jiān)督的同時，建立民族自治地方的內(nèi)生型權(quán)力監(jiān)督機制，如制定民族地區(qū)廉政建設(shè)的具體規(guī)章條例；自治權(quán)開放透明；建立符合本地實際的干部任用及追責(zé)制度；嘗試民族自治地方行政分權(quán)改革，完善人大、政府、司法機關(guān)之間的相互監(jiān)督；實行各項公共經(jīng)費預(yù)算、使用、效益公開制度；發(fā)展不同層次和不同形式的協(xié)商民主；發(fā)揮少數(shù)民族群眾的監(jiān)督作用并使之制度化和法治化。以此確保民族自治權(quán)的實現(xiàn)。

［1］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1957：146.

［2］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2002：131.

［3］列寧.列寧選集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1995：371.

［4］中華人民共和國民族區(qū)域自治法［Z］.北京：民族出版社，2001：8.

（責(zé)任編輯劉強）

D633.2

A

1671-0681（2015）02-0058-04

唐志君（1965-），女，侗族，湖南新寧人，中南民族大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師；覃小林（1964-），男，土家族，中南民族大學(xué)副教授，博士，碩士生導(dǎo)師。

2014-10-09

本文系國家社科基金項目“科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)民族關(guān)系發(fā)展的路徑與機制研究”（項目編號：10BKS070）及中南民族大學(xué)民族廉政研究中心項目的階段性研究成果。