盧智增

（華中師范大學(xué)，政治學(xué)研究院，湖北·武漢 430079；桂林理工大學(xué)，人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣西·桂林 541004）

黨的十八屆三中全會(huì)指出，要加快農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地效益最大化。然而，由于我國(guó)各地自然地理?xiàng)l件存在差異，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題，特別是如何維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的問(wèn)題。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，就是擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，在不改變農(nóng)村集體所有權(quán)的前提下，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織的行為。

近年來(lái)，廣西崇左市龍州縣通過(guò)各種方式促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，使土地資源和社會(huì)資源得到優(yōu)化配置的同時(shí)，提高了農(nóng)民的收入。根據(jù)龍州縣的土地流轉(zhuǎn)情況來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)主要有一下幾種方式：

1.轉(zhuǎn)包

轉(zhuǎn)包是最主要的土地流轉(zhuǎn)方式，大約占土地流轉(zhuǎn)總數(shù)的53%。[1]轉(zhuǎn)包方式比較適合那些有其他發(fā)展而沒(méi)有時(shí)間自己經(jīng)營(yíng)土地但又不想讓土地荒蕪的農(nóng)戶。還有些農(nóng)戶家里土地非常少，僅靠土地經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的收入無(wú)法滿足家庭支出，于是也想把土地轉(zhuǎn)包出去。

2.轉(zhuǎn)讓

與轉(zhuǎn)包不同，轉(zhuǎn)讓的結(jié)果是讓渡方在轉(zhuǎn)讓期間徹底失去轉(zhuǎn)讓土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。如果甲農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)讓給乙農(nóng)戶三年，在這三年內(nèi)，甲農(nóng)戶沒(méi)有土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，一旦甲農(nóng)戶沒(méi)有其他穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，那么他可能成為無(wú)業(yè)游民，生活沒(méi)有保障。因此，轉(zhuǎn)讓方式一般較少農(nóng)戶采用，而且轉(zhuǎn)讓期一般不長(zhǎng)。

3.出租

出租是最古老、也是最常見(jiàn)的一種土地流轉(zhuǎn)方式，古代擁有土地所有權(quán)的地主常常將土地租給農(nóng)民，農(nóng)民將收獲的農(nóng)作物變賣后，給地主一定的租金。如今，在農(nóng)村出租耕地，依然比較流行。

4.互換

互換，也就是農(nóng)戶之間互相交換土地和土地承包權(quán)。它的特點(diǎn)是，一方獲得了另一塊土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但也失去了原來(lái)那塊土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在龍州縣內(nèi)，一些培育樹(shù)苗的農(nóng)戶為了便于成片樹(shù)苗的種植和管理，將自家零散的承包地與同村農(nóng)戶互換，然后獲得相對(duì)集中的土地的承包權(quán)。

5.返租倒包

返租倒包，通俗地講，就是指在雙方自愿、互惠互利的前提下，農(nóng)民的承包地部分被鄉(xiāng)或村集體“返租”回來(lái) ，再承包給其他經(jīng)營(yíng)者的行為。

6.入股

入股，是指農(nóng)民將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折現(xiàn)入股，按照約定的時(shí)間取得紅利的一種土地流轉(zhuǎn)方式。入股的方式僅限于那些家里有幾十畝土地，自己不愿經(jīng)營(yíng)但又沒(méi)有外出打工意愿的土地大戶。

二、龍州縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）整合土地，加快流轉(zhuǎn)

在龍州縣內(nèi)，以山地、洼地、丘陵為主的地理?xiàng)l件限制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在龍州縣各大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地分割成很多小塊，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶管理和經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了很多不便，一部分村集體想通過(guò)化零為整的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，以便于將土地承包出去。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，龍州縣有12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、17個(gè)村、50多個(gè)自然屯，開(kāi)展了土地小塊并大塊的流轉(zhuǎn)模式，調(diào)整面積達(dá)4萬(wàn)多畝，占全縣土地面積的6%左右。其中，擁有4000多戶農(nóng)民的上龍鄉(xiāng)，每戶普耕地塊數(shù)多但面積小，用來(lái)劃分界限的田埂占了不少比例，非常浪費(fèi)。如該鄉(xiāng)上龍村的一個(gè)屯長(zhǎng)家中僅有4畝責(zé)任田，卻被分割成18塊地，零散分布于各處，家里買了拖拉機(jī)也用不上，只能用人工和牛耕。而通過(guò)整合土地，可以有效地加快土地流轉(zhuǎn)。

（二）流轉(zhuǎn)地用途

一是房地產(chǎn)建筑用地。近年來(lái)，一些富裕起來(lái)的農(nóng)民開(kāi)始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一些交通比較便利的郊區(qū)購(gòu)地建房，而在縣城周邊地區(qū)，一些房地產(chǎn)商更是瞄準(zhǔn)了土地流轉(zhuǎn)這一契機(jī)，通過(guò)政府大量征用農(nóng)民土地，用于房地產(chǎn)建設(shè)。

二是種植其他經(jīng)濟(jì)作物。在一些地方，有的村干部違背了農(nóng)民意志，利用手中權(quán)力或集體壓力強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，承包給外商種植其他經(jīng)濟(jì)作物。

（三）流轉(zhuǎn)地補(bǔ)償金少

龍州縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般采用農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給公司，由公司支付農(nóng)戶租金的土地流轉(zhuǎn)模式。比如該縣的彬橋鄉(xiāng)清明村，把土地流轉(zhuǎn)給蔗糖生產(chǎn)企業(yè)，流轉(zhuǎn)后的土地全部用于種植甘蔗，土地租賃期為2012-2024年。但這種土地流轉(zhuǎn)方式嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，在長(zhǎng)達(dá)12年的土地流轉(zhuǎn)期間，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶只能從每畝地中得到900-1200元的租金收入，農(nóng)民根本無(wú)法維持日常的生活。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響因素

（一）農(nóng)戶勞動(dòng)力組成情況

按家庭收入來(lái)源和勞動(dòng)力從事的工作劃分，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶主要有農(nóng)業(yè)型、混合型和務(wù)工型三種。調(diào)查顯示，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)型農(nóng)戶的數(shù)量就會(huì)降低10%左右，混合型農(nóng)戶會(huì)減少17%左右，而務(wù)工型農(nóng)戶則增加30%左右。這個(gè)結(jié)果表明，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)影響因素，有富余勞動(dòng)力的農(nóng)民家庭，土地流轉(zhuǎn)的積極性會(huì)更高，他們會(huì)主動(dòng)將土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或承包戶，然后外出務(wù)工，獲取土地外的更高的收入。

（二）農(nóng)戶文化結(jié)構(gòu)

土地流轉(zhuǎn)政策在實(shí)施過(guò)程中，尤其受到老一輩農(nóng)民的反對(duì)。他們文化水平低，有的甚至是文盲，他們認(rèn)為，自己種了大半輩子地，突然間沒(méi)地種了，感覺(jué)自己“失業(yè)了”，覺(jué)得自己成為一個(gè)在家吃閑飯拖子女后腿的人，心理上接受不了。而那些年輕力壯、有點(diǎn)文化的農(nóng)民則同意土地流轉(zhuǎn)，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)可以解決他們的后顧之憂，因?yàn)榉N甘蔗很辛苦，周期長(zhǎng)，一年一季，而且在甘蔗生長(zhǎng)期，農(nóng)民有小半年是閑著的，如果沒(méi)有其他手藝活，只能坐吃山空。而把土地流轉(zhuǎn)了，可以趁年輕到外頭多掙點(diǎn)錢，用他們的話來(lái)講，去打工把今天的錢花了，明天還會(huì)掙回來(lái)。因此，有點(diǎn)文化的年輕農(nóng)民不情愿復(fù)制上輩人被束縛在土地上的生活方式，支持土地流轉(zhuǎn)政策。

（三）農(nóng)戶人口結(jié)構(gòu)

農(nóng)戶的家庭人口構(gòu)成也是影響土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要因素。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，筆者發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村，農(nóng)戶的家庭人口結(jié)構(gòu)主要有以下幾類：一是家里老人健康，有小孩讀書(shū)，家里土地較少，能自食其力的農(nóng)戶，這類農(nóng)戶不愿意土地流轉(zhuǎn)；二是家中有重病者或殘疾者的農(nóng)戶，他們也不愿意土地流轉(zhuǎn)；三是由于自身因素，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力有困難的農(nóng)戶家庭也不愿意土地流轉(zhuǎn)；四是家里土地較多，子女都已有工作，自己無(wú)法經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，他們比較愿意土地流轉(zhuǎn)；五是子女已有固定工作，且常年不在家，自己已經(jīng)干不動(dòng)的農(nóng)戶，這類農(nóng)戶也比較樂(lè)意流轉(zhuǎn)。

（四）農(nóng)戶自身意愿

從農(nóng)戶自身意愿來(lái)看，主要有下面四種情況：第一，想流轉(zhuǎn)但無(wú)人承包；第二，迫于大眾壓力流轉(zhuǎn)；第三，從眾心理，隨大流；第四，還沒(méi)有考慮清楚。以龍州縣逐卜鄉(xiāng)弄崗村為例，由于該村位于國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，有關(guān)部門(mén)實(shí)行了封山育林政策，當(dāng)?shù)乜筛乇容^貧瘠，且分散在洼地中，交通不便，因此，有意向的承包商并不多，加上土地涉及的村集體太多，在轉(zhuǎn)讓金上很難達(dá)成一致，導(dǎo)致想土地轉(zhuǎn)讓但無(wú)人承包。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題

（一）大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

據(jù)調(diào)查，龍州縣農(nóng)村流轉(zhuǎn)地交易費(fèi)用，每畝大約是1000元錢，根本維持不了正常生活，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的文化水平較低，連普通話都說(shuō)不標(biāo)準(zhǔn)，又沒(méi)有一技之長(zhǎng)，無(wú)法適應(yīng)承包商的雇傭條件。雖然一些承包商在承包地上也雇傭了當(dāng)?shù)匾恍┺r(nóng)民，但能雇傭到的畢竟很少。于是，當(dāng)?shù)卮罅縿趧?dòng)力只能遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，外出務(wù)工。

（二）引發(fā)土地糾紛

由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍只有小學(xué)或初中文化，法律知識(shí)匱乏，他們對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策和法律條款，根本無(wú)法理解透徹。因此，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民往往處于弱勢(shì)，有時(shí)候容易上當(dāng)受騙，引起土地糾紛。如有的承包商把流轉(zhuǎn)地用作建筑用地，就違反了不得改變?cè)型恋匦再|(zhì)的原則，流轉(zhuǎn)土地一旦用作建筑用地，想再恢復(fù)成耕地幾乎不可能了。

（三）增大搬遷成本

為了方便對(duì)自家土地的管理，龍州縣很多農(nóng)戶把房子建在可耕地附近，住戶比較零散。將土地承包出去之后，一些散居的農(nóng)戶被迫搬遷到固定的區(qū)域，而搬遷需要一定的經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本和心理成本，雖然搬遷會(huì)有一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，畢竟只是杯水車薪，無(wú)法彌補(bǔ)搬遷的巨大開(kāi)支。

（四）增大生計(jì)壓力

從近幾年的甘蔗價(jià)格來(lái)看，每噸甘蔗價(jià)格在500-800元錢之間，每畝可產(chǎn)甘蔗10噸左右，種植一畝甘蔗地，農(nóng)民至少可以獲得4000元的經(jīng)濟(jì)效益，而土地流轉(zhuǎn)交易費(fèi)用大約是每畝1000元，與土地本身的生產(chǎn)收益相差甚遠(yuǎn)。因此，對(duì)于一些年齡偏大，患有疾病或殘疾的農(nóng)戶，他們沒(méi)法轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，土地流轉(zhuǎn)將使他們面臨新一輪的生計(jì)壓力。而且，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，承包商往往選擇那些連片、平整又距離公路近的土地來(lái)經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致農(nóng)戶們的土地沒(méi)有完全承包，使他們陷入留守土地還是外出打工的兩難抉擇，影響了他們的生活。

（五）增大養(yǎng)老壓力

由于龍州縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，加上農(nóng)村養(yǎng)老體系不完善，當(dāng)?shù)啬隄M60歲的老人每月領(lǐng)到的養(yǎng)老金只有55元錢，顯然無(wú)法滿足他們的生活。于是，老人們還想干些農(nóng)活，養(yǎng)些雞鴨、牛羊自食其力。然而，土地流轉(zhuǎn)后，他們是失去了依靠，沒(méi)有其他的收入。特別是那些雙女戶或者獨(dú)生子女戶，一旦孩子遠(yuǎn)嫁他鄉(xiāng)，或者在外地定居，僅靠政府的養(yǎng)老金和承包商的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)是無(wú)法解決農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題的。

（六）制糖企業(yè)受沖擊，農(nóng)民收入下降

蔗糖業(yè)是龍州縣的支柱產(chǎn)業(yè)，也是當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的主要來(lái)源。幾年前，龍州縣農(nóng)戶主要種植甘蔗，每年為龍州縣南華糖業(yè)有限公司供給了大量的蔗糖原料，該公司還投資了幾千萬(wàn)配套建了一個(gè)造紙廠。而土地流轉(zhuǎn)以后，很多土地改種其他經(jīng)濟(jì)作物，如龍州縣逐卜鄉(xiāng)谷陽(yáng)至逐卜街長(zhǎng)達(dá)十公里的路段兩邊，種植的都是香蕉，未流轉(zhuǎn)土地則仍然種植甘蔗，導(dǎo)致制糖和造紙?jiān)蠝p少，制糖生產(chǎn)成本上升，部分工人遭裁員，蔗農(nóng)不能及時(shí)領(lǐng)到蔗款，直至今年6月，去年的蔗款還有一半沒(méi)有拿到手，很多蔗農(nóng)連買肥料的錢都拿不出來(lái)，孩子上學(xué)也成問(wèn)題，嚴(yán)重影響了蔗農(nóng)的權(quán)益。

（七）貧富差距拉大，消費(fèi)動(dòng)力不足

一些土地大戶把土地流轉(zhuǎn)后，可以獲得較為可觀的收益，還可以騰出時(shí)間做生意或者外出務(wù)工，很快就富裕起來(lái)。而一些土地比較少的農(nóng)戶經(jīng)土地流轉(zhuǎn)之后反而更貧困了，一定程度上拉大了貧富差距，影響了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

五、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的路徑

（一）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

當(dāng)前，由于沒(méi)有建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，想承包土地的人無(wú)地可包，想流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶不知道如何流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)給誰(shuí)，導(dǎo)致供需不旺，流轉(zhuǎn)阻滯，土地利用率低。因此，為了提高農(nóng)村土地利用率，增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)效益，必須建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

（二）拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道

1.加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)培訓(xùn)

農(nóng)民往往就業(yè)意識(shí)較差，就業(yè)技能較缺乏，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力較弱。為了提高農(nóng)民的就業(yè)技能，地方政府可以從當(dāng)?shù)刎?cái)政收入中拿出一部分專項(xiàng)資金投入到農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)中，為農(nóng)民工開(kāi)展一些技能培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)民的謀生技能，使農(nóng)村能夠順利轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展輸出有一技之長(zhǎng)的勞動(dòng)力。

2.建立農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)

地方政府可以建立農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)，為農(nóng)民就業(yè)牽線搭橋，比如，地方政府可以利用公共信息資源以及社會(huì)威信，與一些勞務(wù)輸出公司建立合作關(guān)系，每年向?qū)谄髽I(yè)定量輸出勞動(dòng)力，確保當(dāng)?shù)匾淹瓿赏恋亓鬓D(zhuǎn)的農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。地方政府還可以通過(guò)對(duì)企業(yè)的稅收優(yōu)惠等措施，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和承包商雇傭本地農(nóng)民，緩解農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的就業(yè)壓力。

3.鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)

對(duì)于那些不想外出務(wù)工或者因其他原因無(wú)法轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的農(nóng)民，政府可以聯(lián)合本地金融機(jī)構(gòu)給他們提供小額貸款擔(dān)保，鼓勵(lì)農(nóng)戶在縣城或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，自主創(chuàng)業(yè)，并提供相應(yīng)的稅收優(yōu)惠和其他便利條件。

（三）出臺(tái)惠農(nóng)支農(nóng)政策

針對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)后，一些農(nóng)戶收入間接下降的問(wèn)題，地方政府應(yīng)該加大惠農(nóng)支農(nóng)力度，出臺(tái)一系列惠農(nóng)支農(nóng)政策，不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)投入，為農(nóng)戶開(kāi)辟綠色渠道，給農(nóng)戶一定的補(bǔ)助金額，提高農(nóng)民的積極性，緩和社會(huì)矛盾。比如，龍州縣政府應(yīng)該協(xié)調(diào)糖廠與蔗農(nóng)之間的緊張關(guān)系，對(duì)困難時(shí)期的制糖企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，保證蔗農(nóng)的收入不受影響。

（四）提高地方政府服務(wù)水平

加強(qiáng)政府部門(mén)的管理與服務(wù)有利于加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)。[2]因此，地方政府應(yīng)該提高服務(wù)水平，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)地的把關(guān)和監(jiān)控，對(duì)一些將流轉(zhuǎn)地用途不符合法律規(guī)定的行為應(yīng)予以制止和處罰。

（五）完善農(nóng)村社會(huì)保障

1.拓寬安置渠道

地方政府可以擴(kuò)寬對(duì)搬遷農(nóng)戶的安置渠道，充分利用社會(huì)資源解決好流轉(zhuǎn)地農(nóng)戶、搬遷農(nóng)戶、困難農(nóng)戶家庭的養(yǎng)老問(wèn)題，并按農(nóng)民的家庭條件、健康狀況和面臨風(fēng)險(xiǎn)的不同，將他們納入社會(huì)保障體系，解決他們的后顧之憂。

2.給以困難農(nóng)戶適當(dāng)補(bǔ)貼

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，雖然大多數(shù)農(nóng)民可以從中受益，然而也有小部分農(nóng)民貧困加劇。因此，當(dāng)?shù)卣痛寮w可以從流轉(zhuǎn)土地帶來(lái)的收益中拿出一小部分，給以特殊困難農(nóng)戶一定的養(yǎng)老補(bǔ)貼，讓其感受到社會(huì)的溫暖。

3.加大農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)力度

地方政府要高度重視農(nóng)村醫(yī)療問(wèn)題，加大支持力度和農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施的投入，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，比如，可以定期舉辦大醫(yī)院醫(yī)務(wù)人員下鄉(xiāng)義診或者對(duì)留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的醫(yī)務(wù)人員給予適當(dāng)?shù)慕蛸N等，以提高農(nóng)村的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。

[1]何洪華. 關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考[J].金融與經(jīng)濟(jì)，2008，(5).

[2]董學(xué)清. 四大難題制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程[J]. 國(guó)土資源，2009，(2).