□劉錦闞凱

（1、中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部，廣東廣州510070；2、赤峰學(xué)院歷史文化學(xué)院，內(nèi)蒙古赤峰024000）

城市跨界環(huán)境污染治理模式創(chuàng)新研究
——以廣佛肇聯(lián)手整治跨界污染為例

□劉錦1闞凱2

（1、中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部，廣東廣州510070；2、赤峰學(xué)院歷史文化學(xué)院，內(nèi)蒙古赤峰024000）

近年來(lái)，跨界環(huán)境污染沖突屢屢發(fā)生，跨界污染問(wèn)題嚴(yán)重制約了廣佛肇社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。府際間合作的科層型傳統(tǒng)治理模式雖然取得成效，但治理效果不明顯，不能滿足社會(huì)發(fā)展需求，跨界污染的復(fù)雜性亟待更合適的治理模式?！熬W(wǎng)絡(luò)式”跨界治理與區(qū)域環(huán)境綜合治理的理論基礎(chǔ)、治理目標(biāo)、治理機(jī)制等方面具有趨同性，能夠有效運(yùn)行的基本條件是使各治理主體間良性互動(dòng)、互利互補(bǔ)，形成一系列有效治理機(jī)制，綜合解決跨界環(huán)境污染問(wèn)題。

城市環(huán)境；跨界治理；治理模式

改革開放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)連續(xù)取得高速發(fā)展，伴隨而來(lái)的是一系列的環(huán)境污染問(wèn)題，現(xiàn)已成為地方政府亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。值得特別關(guān)注的是，行政跨界地帶往往是“污染重災(zāi)區(qū)”，近年來(lái)跨界污染沖突屢屢發(fā)生，行政區(qū)域之間因跨界污染導(dǎo)致的糾紛層出不窮。譬如作為珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎的廣州、佛山兩地，區(qū)域內(nèi)水資源豐富、河流縱橫交錯(cuò)。然而，廣佛跨界河涌的污染問(wèn)題，則一直是制約著珠三角發(fā)展的老大難問(wèn)題。能否解決好跨界污染問(wèn)題，關(guān)系到工業(yè)生產(chǎn)、群眾生活尤其是人們的身體健康，也會(huì)引發(fā)城市間的矛盾，帶來(lái)社會(huì)的不穩(wěn)定。李克強(qiáng)總理在2015年《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，環(huán)境污染是民生之患，民心之痛，要鐵腕治理。針對(duì)跨界污染治理問(wèn)題，學(xué)界分別從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等角度對(duì)其進(jìn)行了研究，紛紛提出了不同的解決手段，但多為探討府際合作治理模式。然而，在跨界環(huán)境污染治理中，城市間存在轄區(qū)分割、部門分割問(wèn)題，環(huán)境合作治理難度大，這就決定了跨界環(huán)境污染治理并不能僅依靠政府間的合作。本文以廣佛肇聯(lián)手整治跨界環(huán)境污染為中心，分析跨界污染治理中存在的問(wèn)題，反思傳統(tǒng)府際合作跨界治理模式以及探討構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及公眾等各治理主體之間良性互動(dòng)和互利互補(bǔ)的“網(wǎng)絡(luò)式”跨界治理模式，推進(jìn)跨界環(huán)境污染治理的發(fā)展。

一、廣佛肇聯(lián)手整治跨界污染的實(shí)踐探索

珠三角地區(qū)地勢(shì)平緩、城鎮(zhèn)密集、工業(yè)區(qū)連片散布，城鎮(zhèn)間彼此相互影響大。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各種污染問(wèn)題伴隨而生，受地方利益的驅(qū)使，行政交界區(qū)這個(gè)誰(shuí)也管不了的邊緣地帶，逐步成了垃圾場(chǎng)、小污染企業(yè)等的青睞之地。這些污染源通過(guò)采用生產(chǎn)、排污、用電等異地布局手段，逃避環(huán)保監(jiān)管，造成了嚴(yán)重的跨界水污染、大氣污染、土地污染、酸雨污染等問(wèn)題。

目前，廣佛肇跨界污染首當(dāng)其沖的是水污染問(wèn)題。珠江水系河道密布，城市之間供水和排水交錯(cuò)，彼此影響大，例如：肇慶四會(huì)南江工業(yè)園緊鄰佛山、廣州城市供水源的三水區(qū)西江飲水源區(qū)，其排污問(wèn)題對(duì)飲用水源構(gòu)成嚴(yán)重威脅，2006年省環(huán)境保護(hù)局掛牌督辦整治；廣佛跨界河涌是珠江西岸地區(qū)污染最重的跨市域污染河系，其16條主要跨界污染河涌，即白坭河、流溪河、珠江廣州河段（西航道）等3條主要河流，以及新街河、大陵河、田美河、銅鼓河、鐵山河、雅瑤河、花地河、牛肚灣涌、石井河、白海面涌、江高截洪渠、沙坑涌、天馬河等13條主要河涌，其流域范圍涉及廣州市荔灣、白云、花都和佛山市禪城、南海、三水區(qū)，總面積3890平方公里，常住人口約1000萬(wàn)。其次是跨區(qū)域垃圾污染，例如：崗頭嶺，因地處于廣州市花都區(qū)炭步鎮(zhèn)與佛山南海區(qū)官窯鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)交界區(qū)，關(guān)于土地權(quán)屬問(wèn)題，兩鎮(zhèn)彼此糾紛由來(lái)已久，從而使得崗頭嶺成了都管不了的邊緣地帶，兩地曾紛紛把垃圾場(chǎng)和小污染企業(yè)建在于此免受管制。［1］另外，廣佛肇城際之間空氣污染的疊加作用也日益加劇，城市群發(fā)展明顯造成了城際間環(huán)境影響的負(fù)效應(yīng)。

近年來(lái)，隨著廣佛肇區(qū)域一體化的快速發(fā)展，廣佛肇三市逐步意識(shí)到跨界水污染治理的重要性，并就跨界污染治理問(wèn)題進(jìn)行了多次的磋商。2009年，廣佛兩市針對(duì)跨界水污染問(wèn)題，共同協(xié)商制定《廣佛同城化建設(shè)環(huán)境保護(hù)合作2009年工作計(jì)劃》，明確提出將跨界河涌污染整治作為重點(diǎn)工作，并于同年5月8日召開聯(lián)席會(huì)議，商定聯(lián)手治理跨界水污染以及廣州西部水源整治事宜。2012年，廣佛肇三市環(huán)境部門聯(lián)合發(fā)布《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)規(guī)劃（2013—2020年）》，推動(dòng)三市跨界水污染合作治理，并嘗試實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以此解決受益區(qū)與被受益區(qū)之間利益補(bǔ)償問(wèn)題?？上У氖牵?jīng)過(guò)多年聯(lián)合治理，跨界污染治理的效果并不理想。2014年監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，廣佛跨界16條河流中僅花地河、銅鼓河年均水質(zhì)為Ⅳ類，其余均為Ⅴ類或者劣Ⅴ類；白坭河、大陵河、牛肚灣涌、沙坑涌、石井河、白海面涌、江高截洪渠等7條河涌水質(zhì)持續(xù)處于劣Ⅴ類水質(zhì)，16條廣佛跨界河流水質(zhì)劣Ⅴ類占比達(dá)78.8%，整體水質(zhì)狀況堪憂。［2］鑒于廣佛跨界水污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，2013年3月28日，廣東省環(huán)保廳公布了《廣州、佛山跨界水污染綜合整治專項(xiàng)方案（2013—2020年）》，開始實(shí)施掛牌督辦。

二、多重困境下的府際合作跨界治理

目前，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境污染治理模式屬于分割式、指標(biāo)配額消減的治理模式。這種治理模式具有政府強(qiáng)制性，治污目標(biāo)明確、操作性較強(qiáng)，各個(gè)地方政府只需按照指標(biāo)配額獨(dú)自去完成。各地方政府因受地方利益的驅(qū)使，基本奉行“自掃門前雪”的施政理念，或以鄰為壑，以至造成區(qū)域性、流域性的環(huán)境污染問(wèn)題。各地方政府間難以協(xié)調(diào)行動(dòng)，共同解決環(huán)境污染問(wèn)題，而是出現(xiàn)“集體行動(dòng)的困境”，阻礙了跨界污染的統(tǒng)籌治理。政府間縱向權(quán)力配置結(jié)構(gòu)暫時(shí)是不會(huì)發(fā)生重大改變的，針對(duì)跨界污染的治理難題，最佳的選擇是進(jìn)行橫向權(quán)力間的互動(dòng)協(xié)作。

（一）府際合作治理機(jī)制的確立與實(shí)踐

鑒于跨界污染問(wèn)題的嚴(yán)重性，以及治污的緊迫性，近年來(lái)廣東省政府依靠科層的強(qiáng)制力量自上而下協(xié)調(diào)廣佛肇三市的聯(lián)合治污工作。2006年，廣東省人大制定頒布《跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理?xiàng)l例》，明確要求省內(nèi)跨縣級(jí)河流的交接斷面水質(zhì)納入保護(hù)管理?xiàng)l例。［3］2009年初，廣東省政府出臺(tái)《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》，提出建立監(jiān)督、協(xié)作、治理等合作機(jī)制對(duì)大氣污染進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控，協(xié)調(diào)制定區(qū)域統(tǒng)一性的環(huán)保政策，并解決跨市大氣污染的糾紛。［4］省委省政府堅(jiān)定了治污的意志力，廣佛肇三市在省委省政府的動(dòng)員之下也紛紛表示高度重視，把跨界污染治理工作擺在重要的位置，積極探索跨界治污的府際合作，成立專責(zé)治污的合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以此加強(qiáng)、推進(jìn)府際間的互相協(xié)作。目前，采用最普遍的方式是建立聯(lián)席會(huì)議，如廣佛同城建設(shè)聯(lián)席會(huì)議、廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、廣佛同城化市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議。例如：2014年7月 22日，廣佛同城化暨廣佛跨界河涌綜合整治聯(lián)席會(huì)議在廣州市府禮堂召開，此為廣佛兩市為共同推進(jìn)跨界河涌整治而召開的首次聯(lián)席會(huì)議。要徹底治理好廣佛跨界的16條河涌，廣佛之間的合作協(xié)調(diào)尤其重要。在這次會(huì)議中，雙方達(dá)成協(xié)議，即：以廣佛同城建設(shè)聯(lián)席會(huì)議為平臺(tái)，每半年召開一次會(huì)議，共同研究解決跨界河涌整治工作中的難點(diǎn)問(wèn)題；同時(shí)，兩市規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、水務(wù)、農(nóng)業(yè)等部門每季度對(duì)接一次，協(xié)調(diào)落實(shí)具體工作。最后落實(shí)“河長(zhǎng)”之間的對(duì)接。［5］建立并組織跨界河涌、河段、上下游、左右岸的各級(jí)“河長(zhǎng)”對(duì)接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨界河涌治理的規(guī)范化、常態(tài)化管理。

（二）府際合作傳統(tǒng)治理模式的缺陷

第一，府際合作缺乏制度保障。在進(jìn)行跨界污染治理的過(guò)程中，府際間的合作多依靠地方領(lǐng)導(dǎo)人尤其是地方一把手來(lái)推動(dòng)，合作的制度化程度較低，很少以法規(guī)或規(guī)章的形式來(lái)確定，若其中某城市領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)便容易使府際間的合作機(jī)制架空，協(xié)調(diào)工作缺乏剛性。目前，府際間合作還沒(méi)有形成制度化的、較成熟的合作機(jī)制，主要采取非制度性的集體磋商形式。實(shí)際上，合作還基本停留于各種形式的會(huì)議層面或單項(xiàng)合作機(jī)制上，合作共識(shí)多為依靠地方領(lǐng)導(dǎo)作出的承諾來(lái)保證。府際合作預(yù)期達(dá)到何種程度，跨界污染治理的目標(biāo)是否能達(dá)到，若有違約如何追求責(zé)任等等，這些實(shí)質(zhì)內(nèi)容基本沒(méi)有制定相關(guān)規(guī)定，從而使得府際合作缺乏法律效力和穩(wěn)定性，造成眾多治理工作無(wú)疾而終。

第二，府際合作缺乏法律保障。目前，我國(guó)的跨區(qū)域合作缺乏法律依據(jù)與保障，這也是限制跨界污染治理府際合作的重要因素。廣佛肇一體化戰(zhàn)略提出后，廣佛肇三市地方政府就府際合作的目標(biāo)、內(nèi)容及其合作形成等曾多次會(huì)議協(xié)商，并簽訂諸多相關(guān)合作協(xié)議，但在這些協(xié)議中，幾乎沒(méi)有提及合作過(guò)程中的權(quán)利、責(zé)任分擔(dān)、監(jiān)督等問(wèn)題，以及合作任務(wù)完成后的評(píng)估評(píng)價(jià)等約束規(guī)則，這就使得府際間合作似乎是一種倡導(dǎo)式的、非制度化的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。另外，廣佛肇三地協(xié)調(diào)合作也沒(méi)有上升到法律、法規(guī)的層次，在跨界污染治理過(guò)程中府際之間常常出現(xiàn)要么互相推諉，要么爭(zhēng)議不斷，這勢(shì)必影響到區(qū)域合作的進(jìn)程。

第三，府際間跨界合作機(jī)制尚待完善。目前，廣佛肇三市間雖然建立了各種聯(lián)席會(huì)議制度并定期或不定期召開會(huì)議磋商合作事務(wù)，但尚未建立跨界治理合作的系統(tǒng)性制度，缺乏相應(yīng)的合作激勵(lì)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制等的建設(shè)。事實(shí)上，應(yīng)該根據(jù)不同的跨界污染問(wèn)題采取不同的合作機(jī)制，同時(shí)建立有共同約束力的規(guī)則體系、制度框架，從而達(dá)到降低跨界治理成本的目標(biāo)?？紤]到廣佛肇區(qū)域緊密相聯(lián)、彼此影響巨大的特點(diǎn)，三市之間在城市發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域保護(hù)等重要領(lǐng)域需要進(jìn)行密切合作，建立相應(yīng)的合作機(jī)制，但目前的合作尚未涉及此項(xiàng)內(nèi)容，現(xiàn)行府際合作中多為以項(xiàng)目為紐帶，多主體“一次性”合作。因此，府際間合作也應(yīng)因地制宜，依據(jù)地方的特點(diǎn)、領(lǐng)域的特殊性完善合作制度，如聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合監(jiān)測(cè)督察制度、環(huán)境應(yīng)急處理制度、環(huán)境信息共享制度等方面。

（三）深化合作治理模式改革

目前，廣佛肇一體化中三市跨界污染治理主要采取的是自上而下的科層控制方式來(lái)實(shí)現(xiàn)府際間橫向合作，政府進(jìn)行主導(dǎo)構(gòu)建跨界治理體系，沒(méi)有發(fā)揮或忽略了其他治理主體的作用，企業(yè)、社會(huì)組織和當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c往往“缺位”，從而影響跨界環(huán)境治理的效果。政府是跨界污染治理的核心主體，倘若沒(méi)有政府的介入，特別是相關(guān)政策出臺(tái)，跨界污染治理就缺乏必要的基礎(chǔ)和條件。但政府并非唯一主體，還應(yīng)包括市場(chǎng)、社會(huì)組織及社會(huì)公眾等其他社會(huì)行動(dòng)者，各地方政府急需引入多元化、合作式、網(wǎng)絡(luò)式的治理新思維，現(xiàn)今我們正處于社會(huì)分工日精細(xì)化、社會(huì)利益趨多元化的時(shí)代，在此時(shí)代背景下如何更好地進(jìn)行合作以解決跨界污染問(wèn)題呢？如今，眾多地方政府開始出現(xiàn)力不從心的現(xiàn)象，尤其是“市場(chǎng)失靈”的情況下，政府的過(guò)度干預(yù)常常使政府的政策失效，這些現(xiàn)象顯示，現(xiàn)亟待更多更有效的合作模式。

三、構(gòu)建跨界環(huán)境污染的“網(wǎng)絡(luò)式”治理模式

跨界環(huán)境污染問(wèn)題，它涉及區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方方面面的內(nèi)容，治理關(guān)系非常復(fù)雜，目前政府首選的是操之熟練的科層型府際合作治理模式。由于受政府的科層結(jié)構(gòu)及其理性缺陷的影響，尤其是其自身難以克服的性質(zhì)，從而使得政府在跨界污染治理過(guò)程中難以發(fā)揮預(yù)期的作用，跨界污染尚未達(dá)到有效治理。基于現(xiàn)行跨界環(huán)境污染治理中府際合作模式的諸多不足，跨界污染治理模式需要突破、創(chuàng)新。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制，積極推動(dòng)制度創(chuàng)新，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元治理主體共同參與的“網(wǎng)絡(luò)式”跨界污染治理體系。

（一）構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)式”跨界治理體系的基本思路

針對(duì)政府在公共事務(wù)管理中表現(xiàn)出來(lái)諸多弊端或“失靈”，美國(guó)學(xué)者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·艾格斯認(rèn)為，政府應(yīng)摒除過(guò)去依賴政府管制的思想，要更多地發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，更多地授權(quán)給公眾、非政府組織并鼓勵(lì)其參與社會(huì)治理工作，即網(wǎng)絡(luò)治理。［6］網(wǎng)絡(luò)治理理論為跨界污染治理提供了新思路，即跨界污染治理應(yīng)構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等各治理主體之間能形成良性互動(dòng)，并互利互補(bǔ)的“網(wǎng)絡(luò)式”跨界污染治理模式?！熬W(wǎng)絡(luò)式”治理模式既能整合縱橫向政府系統(tǒng)內(nèi)資源，又能積聚政府系統(tǒng)外的市場(chǎng)和社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)跨界污染的有效治理。也就是說(shuō)，要明確把握如何構(gòu)建治理體系中相關(guān)利益主體的長(zhǎng)期合作與協(xié)商機(jī)制，并以此為重點(diǎn)利用各種協(xié)調(diào)手段加強(qiáng)各利益相關(guān)主體之間的合作。具體而言，上級(jí)政府在“網(wǎng)絡(luò)式”治理模式中扮演的是引導(dǎo)和決策的角色，負(fù)責(zé)出臺(tái)相關(guān)環(huán)境政策、制定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段、培育和扶持社會(huì)組織等，以此監(jiān)督所涉政府各種有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的行為；跨界污染所涉地方政府通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作方式引導(dǎo)企業(yè)參與跨界污染治理；社會(huì)組織在信息、技術(shù)等方面協(xié)助地方政府開展工作；公眾依據(jù)相關(guān)信息配合政府、企業(yè)、社會(huì)組織進(jìn)行環(huán)保行動(dòng)。因此，應(yīng)健全市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)資本，信任社會(huì)組織，建立公眾參與的高效“網(wǎng)絡(luò)式”治理體系，推進(jìn)跨界污染的有效治理。

（二）構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)式”跨界治理的治理主體

第一，污染的嚴(yán)重和資源的短缺要求政府參與“網(wǎng)絡(luò)式”跨界污染治理。目前，廣佛肇處于工業(yè)化中后期，城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，社會(huì)全面轉(zhuǎn)型，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍將帶來(lái)強(qiáng)度較大的資源環(huán)境壓力和能源需求壓力。在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中，各地政府或出于轄區(qū)或自身部門利益的考量，彼此存有不同的利益偏好和利益訴求，并盡可能地追求地方利益最大化，這難免為追求短期經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，對(duì)重污染產(chǎn)業(yè)的安排缺乏全盤考慮和總體規(guī)劃，從而引發(fā)區(qū)域性環(huán)境污染惡化。伴隨民眾環(huán)保意識(shí)、區(qū)域公共利益觀念的加強(qiáng)，尤其是近年來(lái)飽受灰霾污染、流域水污染嚴(yán)重之苦的“洗禮”后，那些頗具戰(zhàn)略眼光的地方官員極有可能選擇追求長(zhǎng)期利益，對(duì)采取“網(wǎng)絡(luò)式”跨界污染治理實(shí)現(xiàn)區(qū)域善治的產(chǎn)生強(qiáng)烈愿望。

第二，環(huán)保形勢(shì)倒逼企業(yè)參與“網(wǎng)絡(luò)式”跨界污染治理。國(guó)務(wù)院解決環(huán)境污染的堅(jiān)定決心，為實(shí)現(xiàn)跨界污染的有效治理做了政治保證。為解決環(huán)境污染問(wèn)題，國(guó)家不斷提高企業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)在追求利益最大化的過(guò)程中，必須優(yōu)化自身的技術(shù)配置以適應(yīng)新形勢(shì)，確保在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)占有一席之地。他們不得不積極創(chuàng)新并研發(fā)出新的清潔生產(chǎn)技術(shù)，以減少或除低污染物的排放量。如此，企業(yè)必須嘗試加強(qiáng)與其他企業(yè)、科研院所的合作，共同研發(fā)新技術(shù)以分?jǐn)傃邪l(fā)的時(shí)間成本和資金成本，提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，企業(yè)在探索減污技術(shù)的過(guò)程中，不經(jīng)意間參與到“網(wǎng)絡(luò)式”跨界污染治理，樹立了企業(yè)的環(huán)保形象。

第三，社會(huì)組織助推“網(wǎng)絡(luò)式”跨界污染治理。在實(shí)施跨界污染治理過(guò)程中，政府通常樂(lè)于選擇科層型府際合作，最大程度地整合各級(jí)政府及有關(guān)部門的執(zhí)行力，但往往忽視了社會(huì)組織和公眾參與的作用，降低了治理的有效性，容易導(dǎo)致地方政府包辦所有與跨界污染治理相關(guān)的事務(wù)，形成一個(gè)封閉的環(huán)境治理系統(tǒng)，缺少生命力。區(qū)域性環(huán)境污染是直接關(guān)涉當(dāng)?shù)氐拿裆鷨?wèn)題，當(dāng)?shù)鼐用袷菂^(qū)域環(huán)境污染最直接的受害者，關(guān)注和參與跨界污染治理則是相關(guān)社會(huì)組織的職責(zé)和興趣。另外，民眾也有權(quán)利有條件去維護(hù)自己環(huán)境權(quán)利，并有義務(wù)地通過(guò)各種途徑去履行環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。

（三）構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)式”跨界治理機(jī)制的主要內(nèi)容

“網(wǎng)絡(luò)式”跨界污染治理的有效運(yùn)行，則需建立一套有效的治理機(jī)制，使各治理主體能進(jìn)行良性的互動(dòng)互補(bǔ)，進(jìn)而推進(jìn)跨界污染治理的工作，實(shí)現(xiàn)共同合作目標(biāo)。構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)式”跨界治理體系，要求政府摒棄過(guò)去政府管制模式，充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段激活企業(yè)的活力，授權(quán)公眾、社會(huì)組織以便調(diào)動(dòng)他們參與的積極性，協(xié)助政府、企業(yè)在跨界污染治理中的工作。即需要從以下三個(gè)方面進(jìn)行：一是上級(jí)政府在全局上的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌；二是所涉地方政府的全力配合和有效執(zhí)行；三是社會(huì)組織、公眾的積極參與。三者之間協(xié)商配合，必將形成一股強(qiáng)大的合力。

第一，應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域共識(shí)，建立信任機(jī)制。跨界環(huán)境污染的特點(diǎn)決定了跨界治理并非單一政府所能解決，故而需從思想觀念上突破“行政區(qū)行政”理念。由于治理主體的多元化和異質(zhì)化，各治理主體之間一直存在著博弈關(guān)系，在跨界治理過(guò)程中，眾多的不確定性、風(fēng)險(xiǎn)性是有增無(wú)減。因此，“網(wǎng)絡(luò)式”跨界治理體系建設(shè)，必須重視并建立信任機(jī)制，它是“網(wǎng)絡(luò)式”治理的基礎(chǔ)。所以，要加強(qiáng)各治理主體間的信任與合作，達(dá)成跨界污染治理共識(shí)并樹立“一盤棋”思想。

第二，應(yīng)鼓勵(lì)參與治理，建立協(xié)調(diào)機(jī)制。跨界污染治理涉及主體多、牽涉的問(wèn)題復(fù)雜，矛盾和沖突在所難免，這就需要各治理主體之間進(jìn)行信息溝通、沖突協(xié)調(diào)、利益調(diào)解等方面的協(xié)調(diào)，從而達(dá)到各方“滿意”的結(jié)果。因此，在建立信任機(jī)制的基礎(chǔ)上，還需要構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制和維護(hù)機(jī)制，只有在價(jià)值認(rèn)同、信息共享以及誘導(dǎo)與動(dòng)員等方面建立起良好協(xié)調(diào)關(guān)系的基礎(chǔ)上，才能真正培育成員間的信任關(guān)系以及成員與集體之間的信任關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)行動(dòng)主體彼此間的良性互動(dòng)，協(xié)商解決所面臨的公共問(wèn)題。［7］

第三，應(yīng)健全法律制度，建立維護(hù)機(jī)制。法律規(guī)范體系建立是跨界污染各治理主體合作的基礎(chǔ)，為了保持網(wǎng)絡(luò)治理的穩(wěn)定性，需要發(fā)揮法律法規(guī)在處理環(huán)境糾紛和跨界沖突時(shí)的規(guī)范性作用，使污染治理有章可循，調(diào)動(dòng)各行動(dòng)主體的積極性和行為的一致性，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)成員的集體行動(dòng)。［8］另外，協(xié)商制定行動(dòng)規(guī)則和建立獎(jiǎng)懲措施也是必需的，維護(hù)機(jī)制能夠促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理主體的集體行動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)互利互惠的合作。［9］

簡(jiǎn)言之，跨界環(huán)境污染的有效治理，僅僅依靠地方政府單方面力量是不夠的，跨界污染問(wèn)題需要探索多種治理模式，統(tǒng)合各治理主體的力量進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)資源組合的優(yōu)化，才能最終實(shí)現(xiàn)跨界污染的有效治理?！熬W(wǎng)絡(luò)式”跨界污染治理模式，與其他治理模式相比可謂各有利弊，它具有自身的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，與科層型府際合作治理形成良性互動(dòng)互補(bǔ)，地方政府在跨界治理中可以采用不同治理模式的組合來(lái)減少治理成本。

［1］劉茜、洪爽、鐘奇振.跨界地淪為污染重災(zāi)區(qū)［N］.南方日?qǐng)?bào)，2004—10—18.

［2］占文平、黃曉嘉.廣州水務(wù)局：將投140億治理16條廣佛跨界河［N］.新快報(bào)，2014—11—20.

［3］廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理?xiàng)l例［EB/OL］.廣東環(huán)境保護(hù)廳公眾網(wǎng).

［4］廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法［EB/OL］.廣東省人民政府網(wǎng).http://www.gd.gov.cn/govpub/zfwj/ zfxxgk/gz/200903/t20090330_88639.htm.

［5］張西陸、詹鵬飛.廣佛16條跨界河涌，后年基本消除劣Ⅴ類［N］.南方日?qǐng)?bào)，2014—7—23.

［6］Goldsmith S，Eggers W D.Governing by Network: The New Shape of the Public Sector.Washington，DC: Brookings Institution Press，2004.

［7］鄞益奮.網(wǎng)絡(luò)治理：公共管理的新框架［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2007，（1）.

［8］吳堅(jiān).跨界水污染多中心治理模式探索——以長(zhǎng)三角地區(qū)為例［J］.開發(fā)研究，2010，（2）.

［9］易志斌.跨界水污染的網(wǎng)絡(luò)治理模式研究［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2012，（12）.

□責(zé)任編輯：周權(quán)雄

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1003—8744（2015）04—0085—06

2015—5—18

劉錦（1984—），男，博士，中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部講師，主要研究方向?yàn)槊褡鍐?wèn)題研究、城市環(huán)境問(wèn)題；闞凱（1978—），男，博士，赤峰學(xué)院歷史文化學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境史、民族史。