熊 競(jìng)

(浦東改革與發(fā)展研究院，上海 200127;上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

一、引言

開發(fā)區(qū)作為浦東新區(qū)地域空間組織的基本構(gòu)成單元，在浦東20多年的開發(fā)開放歷程中占有舉足輕重的地位。浦東新區(qū)的開發(fā)建設(shè)歷程，實(shí)際上也正是開發(fā)區(qū)管理體制改革不斷深化、形態(tài)建設(shè)趨于完善的歷程?？梢哉f，開發(fā)區(qū)體制的每一次重大變動(dòng)，都對(duì)浦東新區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生了十分深遠(yuǎn)的影響。

近年來(lái)，繼2004年開始實(shí)施功能區(qū)域體制之后，浦東又于2010年開始實(shí)施“7+1”管理體制。相對(duì)于原有的體制，新體制在一定程度上適應(yīng)了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，然而也暴露出一些新的問題。未來(lái)浦東新區(qū)開發(fā)區(qū)的管理體制究竟朝著哪個(gè)方向演化，還需要在實(shí)踐檢驗(yàn)中不斷糾正發(fā)展目標(biāo)?；仡櫰謻|開發(fā)區(qū)管理體制的演變歷程，分析當(dāng)前管理體制存在的問題，有助于更好地把握開發(fā)區(qū)體制的制度設(shè)計(jì)思路，從而提出今后體制優(yōu)化的方向和思路，這正是本文試圖解決的關(guān)鍵問題。

二、浦東開發(fā)區(qū)管理體制的發(fā)展歷程

自1990年開發(fā)開放至今，浦東開發(fā)區(qū)管理體制大致走過了三個(gè)階段。

(一)1990 －2000年:管委會(huì)(開發(fā)辦)——開發(fā)公司(管委會(huì))時(shí)期

1990年5月，浦東開發(fā)開放的大幕正式拉開。同年9月，上海市外高橋保稅區(qū)開發(fā)公司、上海市金橋出口加工區(qū)開發(fā)公司和上海市陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)開發(fā)公司掛牌成立。1992年7月，張江高科技園區(qū)開發(fā)公司正式掛牌成立。［1］四家開發(fā)公司的相繼設(shè)立預(yù)示著浦東四大開發(fā)區(qū)正式開始運(yùn)作。1993年，中共上海市浦東新區(qū)工作委員會(huì)、浦東新區(qū)管委會(huì)正式掛牌成立。

在此期間，除外高橋較早設(shè)立管委會(huì)之外，其他三個(gè)開發(fā)區(qū)的開發(fā)公司作為園區(qū)的開發(fā)主體，行使相當(dāng)于管委會(huì)的職能。具體負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)道路、河道、橋梁等市政設(shè)施的建設(shè)，同時(shí)承擔(dān)區(qū)內(nèi)科教文衛(wèi)、公安消防、商業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和部分社區(qū)管理等行政和社會(huì)管理職能。除此之外，開發(fā)公司還擁有一些特殊權(quán)限。例如，可以通過二級(jí)市場(chǎng)出讓本園區(qū)內(nèi)的土地;在遇到資金周轉(zhuǎn)等困難時(shí)，政府會(huì)出面協(xié)調(diào)、幫助其解決，甚至動(dòng)用財(cái)政資金給予幫助。此階段浦東開發(fā)區(qū)的管理體制更接近政企合一型，由于行政力量較強(qiáng)，開發(fā)區(qū)在土地開發(fā)、企業(yè)審批等方面的效率相當(dāng)高。

(二)2000－2009年:浦東新區(qū)——開發(fā)區(qū)管委會(huì)(開發(fā)公司)時(shí)期

2000年，隨著浦東開發(fā)開放的深入，浦東新區(qū)政府正式成立。在新區(qū)層面行政體制完善規(guī)范的同時(shí)，四大開發(fā)區(qū)的管理也逐漸向規(guī)范統(tǒng)一的方向演進(jìn)。

在這一時(shí)期，又可以細(xì)分為兩個(gè)子階段。

一是功能區(qū)域管委會(huì)成立之前。開發(fā)區(qū)的相當(dāng)一部分管理職能被上收到新區(qū)政府，開發(fā)公司逐漸實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)作，向政企分離的方向靠攏，而剩余的一些政府職能則由新成立的開發(fā)區(qū)管委會(huì)承擔(dān)，開發(fā)區(qū)管理的規(guī)范性凸顯。

二是功能區(qū)域管委會(huì)成立之后。浦東新區(qū)自2004年開始了“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”體制的探索，于同年9月首先成立了陸家嘴、金橋、張江、外高橋四大功能區(qū)域黨工委、管委會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以四大開發(fā)園區(qū)為核心的“陸家嘴、張江、金橋、外高橋”四大功能區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。2005年9月，又相繼成立了川沙功能區(qū)域和三林世博功能區(qū)域。按照“突出功能開發(fā)，突出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出資源整合，突出聯(lián)動(dòng)發(fā)展”的原則和職能平移的要求，在整合開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、原農(nóng)工委(農(nóng)發(fā)局)和城工委等方面審批管理職能的基礎(chǔ)上，就計(jì)劃與投資管理、規(guī)劃管理、經(jīng)貿(mào)管理、建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)和城市管理以及財(cái)政管理領(lǐng)域，進(jìn)一步確定了功能區(qū)域管委會(huì)的事權(quán)劃分。

浦東新區(qū)逐步推行的功能區(qū)域管委會(huì)體制是新區(qū)改革開放發(fā)展到一定階段誕生的具有創(chuàng)新意義的管理體制，對(duì)于探索消除浦東城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”發(fā)展提供了一個(gè)改革的新途徑。當(dāng)然這一體制具有明顯的過渡性特征，運(yùn)行中存在一些障礙，也增加了一級(jí)管理層次。功能區(qū)域體制的命運(yùn)取決于其在特定發(fā)展階段所承載的歷史使命。［2］

功能區(qū)域設(shè)有功能區(qū)域黨工委和管委會(huì)，主要行使區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)籌管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，被賦予了推進(jìn)區(qū)域開發(fā)建設(shè)的職能，其他事權(quán)仍然由原職能部門行使，以利于“兩委”集中精力推進(jìn)功能開發(fā)。“兩委”成立以后，新區(qū)行政管理體制實(shí)行“啞鈴型分層管理”模式。區(qū)委、區(qū)政府各部門職能與街鎮(zhèn)層面的原有職能不變;對(duì)功能區(qū)域“兩委”實(shí)行有限授權(quán)，原則上把有利于推進(jìn)區(qū)域開發(fā)建設(shè)的職能委托給“兩委”，不與新區(qū)職能部門及街鎮(zhèn)的職能一一對(duì)口。

(三)2010年至今:開發(fā)區(qū)管委主導(dǎo)時(shí)期

在浦東開發(fā)開放20周年之際，為繼續(xù)提升浦東國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，浦東針對(duì)新的國(guó)家戰(zhàn)略和新的空間格局，提出了“凸顯開發(fā)功能，凸顯開發(fā)區(qū)作用，凸顯重心下移”的管理體制調(diào)整要求，推出了“7+1”的新生產(chǎn)力布局，實(shí)施新的管理體制。

“7+1”生產(chǎn)力布局及其管理體制提出的初衷是加強(qiáng)開發(fā)區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)整合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展和規(guī)模發(fā)展。與此同時(shí)，為突出開發(fā)導(dǎo)向，也按照“上面輕型化、下面扁平化”的行政體制改革要求，擬進(jìn)行大范圍的新區(qū)事權(quán)下放。根據(jù)目前新區(qū)正在草擬的《關(guān)于浦東新區(qū)開發(fā)區(qū)管委會(huì)管理事權(quán)的意見》，準(zhǔn)備將新區(qū)發(fā)改委、規(guī)土局、建交委、商務(wù)委、經(jīng)信委、環(huán)保局等職能部門下放包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃、政府投資項(xiàng)目審批、企業(yè)投資項(xiàng)目管理、規(guī)劃土地管理、建設(shè)、經(jīng)貿(mào)、環(huán)保、科技、綜合執(zhí)法等11項(xiàng)權(quán)能下移至開發(fā)區(qū)，使開發(fā)區(qū)管委會(huì)成為企業(yè)辦事和政府服務(wù)的綜合集成平臺(tái)，以提高政府審批和服務(wù)效能，優(yōu)化商務(wù)環(huán)境。此外，為加強(qiáng)開發(fā)區(qū)管委會(huì)與新區(qū)政府的密切聯(lián)系，各開發(fā)區(qū)管委會(huì)主任均由分管副區(qū)長(zhǎng)兼任，以協(xié)調(diào)管委會(huì)下各開發(fā)公司的統(tǒng)一運(yùn)作。

三、目前浦東開發(fā)區(qū)管理體制存在的問題

浦東“7+1”管理體制調(diào)整的初衷是利用大浦東成立的新契機(jī)，加快開發(fā)區(qū)的開發(fā)進(jìn)程，一方面通過下放權(quán)限，打造企業(yè)辦事和政府服務(wù)的綜合集成平臺(tái)，加快開發(fā)建設(shè);另一方面，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)整合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展和規(guī)模發(fā)展。

然而，在實(shí)際運(yùn)作過程中，部分權(quán)責(zé)仍然存在“下而不放”的現(xiàn)象。同時(shí)，八大板塊的管理體制存在許多差異性，也在一定程度上影響到區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)看:

(一)機(jī)構(gòu)設(shè)置有待優(yōu)化

筆者在課題調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，飛地型開發(fā)區(qū)的人員機(jī)構(gòu)需要優(yōu)化整合。首先，開發(fā)區(qū)內(nèi)部辦事處于管委會(huì)之間需要整合。上海綜合保稅區(qū)管委會(huì)于2009年11月18日正式成立，已經(jīng)完成在新區(qū)臨港新城水蕓路388號(hào)的辦公機(jī)構(gòu)整合。機(jī)構(gòu)編制近100人，分別由原外高橋保稅區(qū)和洋山保稅港區(qū)各50人的編制整合而成。但是在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置方面，仍然需要進(jìn)一步細(xì)化，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)外高橋、洋山、機(jī)場(chǎng)三個(gè)辦事處與管委會(huì)之間的關(guān)系。目前洋山辦事處的編制數(shù)量?jī)H為5人，卻承擔(dān)了之前由原洋山港保稅區(qū)管委會(huì)50人編制負(fù)責(zé)的很多事務(wù)，這顯然不夠合理。

其次，開發(fā)區(qū)內(nèi)部其他駐區(qū)機(jī)構(gòu)之間需要整合。例如在綜保區(qū)內(nèi)部已實(shí)現(xiàn)三個(gè)保稅區(qū)的統(tǒng)一行政管理，但在海關(guān)監(jiān)管、工商注冊(cè)等方面仍分割運(yùn)行。由于三個(gè)保稅區(qū)和外高橋港均設(shè)有相對(duì)獨(dú)立的海關(guān)，在一定程度上降低了通關(guān)效率，監(jiān)管也存在難度。至于工商注冊(cè)事務(wù)，目前還無(wú)法做到集中注冊(cè)，仍然保留三區(qū)獨(dú)立運(yùn)作的狀態(tài)，企業(yè)發(fā)展仍難以在工商管理上享受三區(qū)合一的體制整合優(yōu)勢(shì)。

(二)功能定位需要明確

新的開發(fā)區(qū)管委會(huì)成立后，“7+1”板塊中各分園區(qū)的功能定位及互動(dòng)機(jī)制亟待研究。例如，盡管已經(jīng)成立張江高科技園區(qū)管委會(huì)，但幾個(gè)園區(qū)之間的協(xié)調(diào)分工尚不明確。今后張江園區(qū)的功能定位可能聚焦在研發(fā)創(chuàng)新、高新技術(shù)服務(wù)等方面，產(chǎn)業(yè)化任務(wù)將逐步轉(zhuǎn)移至康橋或國(guó)際醫(yī)學(xué)園區(qū)。如何在稅收、國(guó)資增值方面協(xié)調(diào)好幾個(gè)開發(fā)公司之間的利益分配格局，通過管理體制的優(yōu)化，使得新張江高科技園區(qū)既能照顧各分園的發(fā)展積極性，又能形成發(fā)展合力，仍然需要不斷探索。

(三)資金投入仍需加強(qiáng)

如何實(shí)現(xiàn)品牌與資金的聯(lián)動(dòng)是推進(jìn)開發(fā)區(qū)實(shí)質(zhì)性整合的關(guān)鍵，目前兩者之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未形成。例如，上海國(guó)際醫(yī)學(xué)園區(qū)在經(jīng)過近10年發(fā)展，在醫(yī)療器械，高端醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域正進(jìn)入發(fā)展壯大的關(guān)鍵時(shí)期。然而，其現(xiàn)有資金相當(dāng)缺乏，不能充分發(fā)揮財(cái)務(wù)的杠桿作用。截止2009年9月底，公司資產(chǎn)總計(jì)23.63億元，負(fù)債總計(jì)21.09億元，負(fù)債比例將近90%，資金缺口之大可見一斑。

新的張江開發(fā)園區(qū)成立后，資金較為充裕的張江集團(tuán)本已初步形成向國(guó)際醫(yī)學(xué)園區(qū)公司注資的意向，但是由于體制以及歷史等方面的原因，導(dǎo)致兩家部門之間的合作意向難以付諸實(shí)施。另外，原南匯區(qū)政府曾經(jīng)承諾，將在2009年上半年對(duì)國(guó)際醫(yī)學(xué)園區(qū)公司增資6－8億元，但是由于行政區(qū)劃調(diào)整，使得這一方案也暫時(shí)擱置。目前，囿于資金壓力，國(guó)際醫(yī)學(xué)園區(qū)的發(fā)展舉步維艱。

(四)管理體制亟待協(xié)調(diào)

首先是原有功能區(qū)域管委會(huì)與開發(fā)區(qū)管委會(huì)之間在管轄地域范圍和相關(guān)管理事務(wù)方面的協(xié)調(diào)。例如，陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)管委會(huì)還未完成開發(fā)區(qū)管理范圍的調(diào)整工作，預(yù)計(jì)將按照國(guó)家批復(fù)的31.78平方公里，內(nèi)環(huán)線與黃浦江圍繞的區(qū)域進(jìn)行調(diào)整，將原來(lái)現(xiàn)陸家嘴功能區(qū)域范圍內(nèi)的碧云國(guó)際社區(qū)部分區(qū)域(羅山花苑、世貿(mào)湖濱花園等)劃入臨近街道，培花新村、浦干院和由由新村也劃入臨近其他街道。此外，其他幾個(gè)功能區(qū)域管委會(huì)人員的安置、資產(chǎn)的核算與劃撥等也仍在進(jìn)行。

其次，是開發(fā)公司與開發(fā)區(qū)管委會(huì)之間的協(xié)調(diào)。浦東在開發(fā)開放之初，地方政府和開發(fā)公司的目標(biāo)相對(duì)一致，但隨著開發(fā)的深入，開發(fā)公司的財(cái)務(wù)屬性與政府的財(cái)政屬性之間的差異性逐漸凸顯。開發(fā)公司作為市場(chǎng)主體，更多地追求國(guó)有資產(chǎn)的保值增值和企業(yè)利潤(rùn)的增加，而地方政府更多關(guān)注區(qū)域的整體發(fā)展。開發(fā)公司在為進(jìn)駐企業(yè)提供相關(guān)服務(wù)時(shí)，往往帶有較強(qiáng)的行政色彩，使其職能偏離企業(yè)定位。

還有開發(fā)區(qū)與周邊街鎮(zhèn)之間的協(xié)調(diào)?！吧厦孑p型化、下面扁平化”的行政管理體制中“下面扁平化”的一個(gè)重要內(nèi)容就是對(duì)38個(gè)街鎮(zhèn)，財(cái)力下沉、權(quán)力下放、重心下移，開發(fā)區(qū)和街鎮(zhèn)互不隸屬，都直接接受新區(qū)政府管轄領(lǐng)導(dǎo)，整個(gè)體制是扁平的，有利于提高效率。然而在我國(guó)目前“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”依然強(qiáng)化的背景下，難免會(huì)出現(xiàn)38個(gè)街鎮(zhèn)之間及其與“7+1”板塊之間的重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)行為。如何順應(yīng)新的區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)環(huán)境，是開發(fā)區(qū)管理體制研究中需要破解的難題。

四、開發(fā)區(qū)管理體制的國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)借鑒

從國(guó)內(nèi)典型開發(fā)區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，經(jīng)過不斷探索，在管理體制改革領(lǐng)域取得了一些特色經(jīng)驗(yàn)做法。對(duì)其成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，有助于進(jìn)一步優(yōu)化完善浦東的開發(fā)區(qū)管理體制。

(一)在多園區(qū)管理方面，采取“上虛下實(shí)”方式

中關(guān)村、深圳高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶等開發(fā)區(qū)擁有多個(gè)園區(qū)，在管理組織架構(gòu)方面采取了“上虛下實(shí)”的方式。即在各園區(qū)之上建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的松散型組織，負(fù)責(zé)全區(qū)域的規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)等總體戰(zhàn)略性事務(wù)。注重協(xié)調(diào)服務(wù)功能，并無(wú)實(shí)際的管理職能。而對(duì)于各分園區(qū)則充分授權(quán)，調(diào)動(dòng)其發(fā)展積極性，既保證了全區(qū)域有共同發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，也充分發(fā)揮各基地的開發(fā)積極性和主動(dòng)性。

(二)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)采用“政企合一”的 運(yùn)作模式

隨著開發(fā)區(qū)發(fā)展的成熟深入，空間約束的問題將越來(lái)越突出，社會(huì)發(fā)展的需求越來(lái)越大。為此，蘇州高新區(qū)、虎丘區(qū)，青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、黃島區(qū)，杭州高新區(qū)、濱江區(qū)等不少開發(fā)區(qū)采取了開發(fā)區(qū)與行政區(qū)“一套人馬，多塊牌子”的管理體制。這一體制的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在空間載體擴(kuò)大和社會(huì)管理強(qiáng)化方面，各開發(fā)區(qū)往往通過強(qiáng)化“政企合一”的開發(fā)公司職能以突出開發(fā)導(dǎo)向。

(三)在開發(fā)區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系方面，采取開發(fā)區(qū)統(tǒng)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)方式

采取開發(fā)區(qū)統(tǒng)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的方式，有助于通過機(jī)制創(chuàng)新來(lái)強(qiáng)化開發(fā)優(yōu)勢(shì)。例如，無(wú)錫高新區(qū)近年來(lái)發(fā)展迅速，在處理與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系上，采取了統(tǒng)一招商、分級(jí)落地等方式保持開發(fā)區(qū)的開發(fā)優(yōu)勢(shì)，避免開發(fā)區(qū)出現(xiàn)“劫富濟(jì)貧”式的機(jī)械化平衡發(fā)展而降低開發(fā)區(qū)活力的問題。

(四)推行雙層管理模式，促進(jìn)開發(fā)功能區(qū)與行政區(qū)的分離配置

天津?yàn)I海新區(qū)設(shè)有3個(gè)社會(huì)管理職能機(jī)構(gòu)與9大開發(fā)功能區(qū)域，兩大系統(tǒng)均實(shí)現(xiàn)了行政區(qū)劃的全覆蓋，但各自在數(shù)量和界限上都不吻合。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)域更多按照經(jīng)濟(jì)規(guī)則予以劃分，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展為目標(biāo);社會(huì)管理區(qū)域的設(shè)置則盡可能地貼近居民工作生活的需要。這一運(yùn)作模式與美國(guó)紐約“特別區(qū)與行政區(qū)分離”的雙層管理模式頗為類似。［3］

五、結(jié)論與思考

浦東開發(fā)區(qū)管理體制的優(yōu)化是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，涉及面廣，操作程序復(fù)雜，需要破解的問題很多。體制改革要慎之又慎，不宜過頻。

近期來(lái)看(2013年)，完善“7+1”管理模式的難點(diǎn)在于資源整合，亟需以機(jī)構(gòu)、人員整合帶動(dòng)體制整合，以資金整合帶動(dòng)資源整合，以管委會(huì)整合帶動(dòng)其他駐區(qū)單位的整合;中期而言(2013年－2020年)，加快開發(fā)區(qū)立法與服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新是關(guān)鍵;遠(yuǎn)期來(lái)看(2020年以后)，隨著浦東開發(fā)任務(wù)的逐漸完成，成立大浦東聯(lián)盟，作為市政府的派出機(jī)構(gòu);實(shí)施“小區(qū)制”，將開發(fā)區(qū)與周邊街鎮(zhèn)進(jìn)行整合，或許是其中一個(gè)可行的選擇。［4］為此，筆者提出以下建議:

(一)明確功能定位，合理劃分事權(quán)

要盡快完善，出臺(tái)新區(qū)與管委會(huì)之間的事權(quán)下放方案。目前，在浦東新區(qū)“7+1”的開發(fā)區(qū)管理框架中，上海綜合保稅區(qū)、上海臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)管委會(huì)的管理事權(quán)已經(jīng)明確，陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)管委會(huì)、張江高科技園區(qū)管委會(huì)、金橋出口加工區(qū)管委會(huì)、浦東臨港新城管委會(huì)的行政許可和管理事權(quán)的下放初步意見已形成，但正式方案仍需進(jìn)一步完善，尤其是具體事務(wù)在備案環(huán)節(jié)，下放時(shí)限，協(xié)調(diào)方式上做進(jìn)一步具體部署。此外，上海浦東國(guó)際旅游度假區(qū)管委會(huì)的管理事權(quán)的研究也應(yīng)盡快啟動(dòng)。

(二)理順管理體制，調(diào)整相關(guān)機(jī)構(gòu)

管理體制要優(yōu)化，機(jī)構(gòu)改革是關(guān)鍵。要進(jìn)一步對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，明確各自的職能分工，以新區(qū)層面的機(jī)構(gòu)整合帶動(dòng)駐區(qū)機(jī)構(gòu)的整合。盡管目前開發(fā)區(qū)管委會(huì)在新區(qū)層面的機(jī)構(gòu)整合已逐步到位，但是海關(guān)、工商、稅務(wù)等各駐區(qū)管理機(jī)構(gòu)的整合卻進(jìn)展緩慢。為此，應(yīng)通過行政管理機(jī)構(gòu)的整合促進(jìn)各區(qū)域的合作交流，并由此促進(jìn)相關(guān)駐區(qū)職能機(jī)構(gòu)的整合。例如，在綜合保稅區(qū)內(nèi)，三個(gè)保稅區(qū)有三個(gè)海關(guān)，可與上海海關(guān)總署協(xié)商，在不產(chǎn)生大的人員調(diào)整的情況下，統(tǒng)一三個(gè)海關(guān)的管理，促進(jìn)貿(mào)易便利化。在金橋出口加工區(qū)和南匯工業(yè)園區(qū)，也同樣加快工商、稅務(wù)等的機(jī)構(gòu)整合，方便企業(yè)運(yùn)作，加快開發(fā)區(qū)發(fā)展。

(三)完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)資源整合

要以資產(chǎn)聯(lián)動(dòng)帶動(dòng)資源聯(lián)動(dòng)。盡管各開發(fā)區(qū)管委會(huì)分別有分管副區(qū)長(zhǎng)兼任主任，作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各開發(fā)公司的利益，但是在具體資源聯(lián)動(dòng)中，各開發(fā)公司仍存在各自為陣的現(xiàn)象。對(duì)此，可強(qiáng)化資產(chǎn)利益的市場(chǎng)結(jié)合，充分發(fā)揮原浦東開發(fā)區(qū)的品牌優(yōu)勢(shì)和原南匯的空間優(yōu)勢(shì)，通過共同規(guī)劃、共同招商等形式密切聯(lián)系，增進(jìn)認(rèn)識(shí)，并通過互持股份，相互注資等形式實(shí)現(xiàn)雙贏、多贏發(fā)展。

(四)推進(jìn)政策共享，優(yōu)化制度環(huán)境

要加快優(yōu)惠政策的延伸、覆蓋?！?+1”管理體制的整合，重要的一個(gè)目標(biāo)在于將國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策覆蓋到整合后的區(qū)域，但是目前，這些政策的梳理和調(diào)整還未徹底解決，因此，應(yīng)加快優(yōu)惠政策的梳理，包括康橋開發(fā)區(qū)、南匯工業(yè)園區(qū)等市級(jí)開發(fā)區(qū)在享受張江、金橋政策時(shí)，能否繼續(xù)享受獨(dú)立的市級(jí)開發(fā)區(qū)政策優(yōu)惠。

(五)深化產(chǎn)城融合，探討社會(huì)管理區(qū)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)運(yùn)作新機(jī)制

美國(guó)區(qū)劃體制和管理體制的一個(gè)重要特征就是存在大量的“特別區(qū)”，在特別區(qū)服務(wù)單元的劃分方面，不是依托行政區(qū)劃界限，而是根據(jù)所提供服務(wù)功能的特點(diǎn)以及城市居民的實(shí)際需求，進(jìn)行重新劃定。這對(duì)于當(dāng)前我國(guó)開發(fā)區(qū)在建設(shè)過程中面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理的兼容難題具有一定的借鑒價(jià)值。特別區(qū)(服務(wù)區(qū)、社會(huì)管理區(qū))能夠承擔(dān)大量的業(yè)務(wù)性職能，有效地縮減政府職能?！疤貏e區(qū)與行政區(qū)并行”的雙層管理模式有助于構(gòu)建有限權(quán)能政府，能夠較為有效地區(qū)分“業(yè)務(wù)職能”與“行政管理”職能，避免區(qū)劃對(duì)規(guī)劃的割裂，從而解決跨界管理的難題。

［1］上海市經(jīng)濟(jì)委員會(huì).2008上海開發(fā)區(qū)發(fā)展報(bào)告［Z］.上海:上?？茖W(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社，2008.

［2］馬祖琦，劉君德.浦東新區(qū)“功能區(qū)域”的管理體制與運(yùn)行機(jī)制［J］.城市問題，2009，(6).

［3］馬祖琦，劉君德.國(guó)外大城市中心城區(qū)區(qū)級(jí)政區(qū)職能定位研究［J］.城市規(guī)劃，2003，(3).

［4］劉君德，馬祖琦，熊競(jìng).中央直轄市區(qū)政區(qū)空間組織與制度模式探析:理論架構(gòu)比較分析及實(shí)證研究［M］.南京:東南大學(xué)出版社，2012.