袁明旭

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明，650091）

國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的政治吸納功能與機(jī)制研究*

袁明旭

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明，650091）

政治吸納是實(shí)現(xiàn)有效政治統(tǒng)治和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的一種基本策略，在促進(jìn)民族國(guó)家建構(gòu)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化、維護(hù)政治穩(wěn)定的過(guò)程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。政治吸納是與政治排斥相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，是統(tǒng)治者為了獲致和維系政治統(tǒng)治合法性而通過(guò)建立制度機(jī)制，采取各種方法和手段把特定的社會(huì)群體及其成員納入到主流政治生活之中的活動(dòng)。研究政治吸納的功能和機(jī)制，對(duì)強(qiáng)化國(guó)家政治認(rèn)同、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化有著重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

政治吸納；國(guó)家治理體系現(xiàn)代化；治理機(jī)制

政治吸納是一個(gè)較新的概念，追本溯源，政治吸納概念主要來(lái)源于社會(huì)學(xué)中“社會(huì)排斥”“社會(huì)吸納”的引申和移植。在政治生活中也存在著政治排斥與政治吸納的問(wèn)題。在私有制社會(huì)中，政治排斥是一種普遍的政治現(xiàn)象。在一定程度上可以說(shuō)，人類政治的發(fā)展史就是政治排斥逐漸減少而政治吸納不斷增強(qiáng)的過(guò)程。在當(dāng)前的國(guó)家治理中，政治吸納的重要性和緊迫性日趨凸顯，為此必須加強(qiáng)政治吸納機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮其在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中的基礎(chǔ)性作用。

一、政治吸納的內(nèi)涵解析

政治吸納與政治排斥相對(duì)應(yīng)，政治排斥是指在國(guó)家政治生活中，統(tǒng)治者有意無(wú)意地把有的社會(huì)群體和成員排斥在主流政治之外，使之難以獲得一定的政治資源和享受一定的政治權(quán)利而處于邊緣化的狀態(tài)。在任何時(shí)代和任何社會(huì)，政治資源和政治利益都是有限和稀缺的。統(tǒng)治者為了壟斷政治資源和利益，往往采取一定的方式方法故意把社會(huì)中的一部分人排斥在政治權(quán)力之外，對(duì)其進(jìn)行拒斥、孤立、漠視、控制、壓迫、鎮(zhèn)壓，使之成為政治控制和經(jīng)濟(jì)剝削的對(duì)象。在傳統(tǒng)君主專制等級(jí)社會(huì)中，政治排斥是一種正式公開的制度安排，實(shí)行家族統(tǒng)治世襲制，長(zhǎng)期控制和壟斷政治權(quán)力，把大多數(shù)社會(huì)群體和人員排斥在政治權(quán)力之外。隨著政治文明的發(fā)展，尤其是隨著君主專制制度逐漸退出政治歷史舞臺(tái)，隨著民族國(guó)家建設(shè)和民主法治進(jìn)程的推進(jìn)，政治排斥逐漸讓位于政治吸納，成為政治文明進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)志。

西方早有學(xué)者對(duì)政治排斥和政治吸納問(wèn)題進(jìn)行了研究，如馬丁·杜伯曼在2002年出版了《政治排斥：1964—2002論文集》，馬拉N.頓在2003年出版了《巴西政治吸納和政治排斥的維度：性別和種族》等。中國(guó)也有一些學(xué)者對(duì)現(xiàn)實(shí)政治問(wèn)題從政治吸納的視角進(jìn)行研究。本文認(rèn)為，政治吸納是政治系統(tǒng)獲致和維系政治統(tǒng)治合法性的基本方法，是政治系統(tǒng)中的統(tǒng)治者通過(guò)建立特定的制度體系，采取各種方法和手段把特定的社會(huì)群體及其成員納入到國(guó)家的主流政治生活之中的活動(dòng)。［1］政治吸納作為一種獲取和擴(kuò)大政治合法性以及推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的一種基本策略，具有自身的特點(diǎn)。

政治吸納不同于政治整合。政治整合，也譯作政治一體化，“意指若干個(gè)政治單位結(jié)合成一個(gè)整體。這些政治單位在原則上不一定是按照地理劃定的，但這一術(shù)語(yǔ)通常是指幾個(gè)獨(dú)立國(guó)家的結(jié)合?！环N規(guī)范的進(jìn)程，用來(lái)使那些處在獨(dú)特的民族國(guó)家環(huán)境中的政治行為主體將其忠誠(chéng)、期望和政治活動(dòng)歸屬到一個(gè)新的中心，這個(gè)中心的機(jī)構(gòu)擁有或要求擁有對(duì)在其以往實(shí)際的民族國(guó)家的管轄權(quán)。”［2］由此可見，政治整合主要意指多個(gè)不同政治組織機(jī)構(gòu)的合并統(tǒng)一，在合作的基礎(chǔ)上形成新的政治共同體。政治整合強(qiáng)調(diào)整合的結(jié)果，其目的是為了形成新的政治共同體。如歐共體的形成就是政治整合的典型。而要實(shí)現(xiàn)多個(gè)政治組織的一體化，往往需要一種外在的強(qiáng)有力的政治權(quán)力和政治愿望，只有依靠這種強(qiáng)制性的力量才能把分立的政治主體統(tǒng)合在一起，是由具有高度政治權(quán)威和強(qiáng)烈政治愿望的一個(gè)或多個(gè)宏觀政治主體采取一定方式將處于分離、分散、分裂狀態(tài)的政治單位統(tǒng)合成為一個(gè)政治體系之中，從而形成新的政治共同體的過(guò)程或行動(dòng)。政治整合的本質(zhì)是權(quán)力整合、強(qiáng)力統(tǒng)合，帶有明顯的強(qiáng)制性、直接性、單向性。

政治吸納則是指在既定的政治體系中，政治統(tǒng)治者通過(guò)采取建立開放性的政治體制，增強(qiáng)政治的制度化水平，擴(kuò)大有序政治參與的渠道，全面保護(hù)公民的民主權(quán)利等方式盡其所能地團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，把絕大多數(shù)社會(huì)群體和成員吸引和平等地納入到國(guó)家的政治生活之中，形成具有強(qiáng)大內(nèi)聚力的共同體。政治吸納所采取的方式和手段是和平的，而非強(qiáng)制性的，是政治統(tǒng)治者主動(dòng)適應(yīng)現(xiàn)代政治發(fā)展的趨勢(shì)和滿足民眾政治參與需要而采取的行動(dòng)，其目的是為了維護(hù)和增強(qiáng)政治系統(tǒng)的合法性，為了增強(qiáng)政治體系的凝聚力，為了增強(qiáng)公民的政治認(rèn)同和歸屬感，為了增強(qiáng)國(guó)家的政治軟實(shí)力。政治吸納雖然也是掌握政治權(quán)力的主體所采取的行動(dòng)，但這種強(qiáng)制性的政治權(quán)力是退居幕后而作為政治吸納的后盾而發(fā)揮作用，具有權(quán)威性。政治吸納的核心是權(quán)威吸納、制度吸納和文化吸納，具有主體的選擇性、方式的多樣性、目的的間接性、成效的漸進(jìn)性等特點(diǎn)。政治吸納可以通過(guò)制度、政策、組織、文化等多形式多層次進(jìn)行。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政治吸納的基本功能分析

一個(gè)政治體系的政治吸納能力既關(guān)乎政治統(tǒng)治的合法性和有效性，也關(guān)乎該政治體系治理能力的現(xiàn)代化。政治吸納能力是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本組成部分，在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的功能。

第一，政治吸納為政治認(rèn)同的產(chǎn)生提供前提條件。一個(gè)政治體系自覺(jué)主動(dòng)地進(jìn)行政治的制度化建設(shè)，建立健全完善科學(xué)的政治體制，通過(guò)開放包容性的政治制度，平等地把全體公民和社會(huì)團(tuán)體都吸納到國(guó)家的政治體系中來(lái)，成為國(guó)家不可缺少的有機(jī)組成分子，平等地參與政治生活，使之切身感受到是政治體系中的一分子。這樣就可使公民產(chǎn)生實(shí)際的歸屬感，產(chǎn)生對(duì)政治體系的認(rèn)同感。政治認(rèn)同是人們?cè)诟惺艿綒w屬于某一政治體系基礎(chǔ)上，基于對(duì)特定政治體系或政治主體信任而產(chǎn)生的一種政治認(rèn)可、承認(rèn)、信賴、支持的心理。政治認(rèn)同不是自發(fā)產(chǎn)生的，是公民與政治團(tuán)體、政治體系之間互動(dòng)的結(jié)果。政治認(rèn)同產(chǎn)生的前提條件是人們切身感受到屬于某個(gè)團(tuán)體，是該團(tuán)體中不可缺少的一員，支持贊同該政治體系，并且還由此產(chǎn)生一種對(duì)該政治體系的歸屬感和責(zé)任感。被政治體系所排斥游離在政治邊緣的社會(huì)群體和人員是不可能有政治認(rèn)同的。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)政治生活中，有的人雖然在形式上屬于一定的政治組織，但由于該組織沒(méi)有滿足其基本政治需求，沒(méi)有保障其基本權(quán)益，導(dǎo)致其政治吸納能力較低，其成員難以產(chǎn)生情感上的吸引力、意識(shí)上的歸屬感和政治認(rèn)同。而政治吸納通過(guò)為公民平等地提供基本的政治權(quán)利保障和提供制度化的政治參與渠道，提供多樣化的政治組織，把公民真正吸納到政治體系之中，從而產(chǎn)生對(duì)該政治體系的認(rèn)同。

在一定意義上可以說(shuō)，政治認(rèn)同是政治主體進(jìn)行政治吸納所產(chǎn)生的一個(gè)結(jié)果，一個(gè)政治體系吸納能力的高低與所獲得政治認(rèn)同的程度具有正相關(guān)關(guān)系，高政治吸納能力與高政治認(rèn)同往往相伴隨出現(xiàn)。游離于政治體系之外的社會(huì)群體和公民在感覺(jué)上和情感上是不可能產(chǎn)生對(duì)該政治體系的歸屬感和認(rèn)同感的。公民的政治認(rèn)同，對(duì)某一政治體系和政治主體的認(rèn)可、歸屬、信任、支持的心理首先必須以在形式和內(nèi)容上歸屬于某個(gè)政治體系為前提。政治統(tǒng)治者主動(dòng)自覺(jué)采取各種方式方法把一定的社會(huì)群體和成員吸納到該政治體系之中，使之成為該政治體系的統(tǒng)治基礎(chǔ)，并且通過(guò)持續(xù)性和制度化的吸納，可以不斷擴(kuò)大政治統(tǒng)治的基礎(chǔ)，擴(kuò)大和獲致持久性的政治認(rèn)同。

第二，政治吸納為政治穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)和維系提供廣泛深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。政治體系的穩(wěn)定性和政治生活的有序性是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要標(biāo)志之一。政治吸納通過(guò)制度的建構(gòu)和組織發(fā)展把盡可能多的社會(huì)群體和人員吸納到政治體系之中，成為政治體系的有機(jī)組成部分，實(shí)現(xiàn)與政治體系的一體化，從而以平和方式手段盡可能地消解政治體系的反對(duì)勢(shì)力，為政治秩序奠定廣厚的社會(huì)基礎(chǔ)。著名政治學(xué)家亨廷頓通過(guò)對(duì)發(fā)展中國(guó)家所發(fā)生的政治動(dòng)蕩的原因探究發(fā)現(xiàn)，政治排斥是導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的深層次根源，許多發(fā)展中國(guó)家只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不重視政治的制度化建設(shè)，導(dǎo)致“政治上的組織化和制度化卻步履姍姍。結(jié)果，必然發(fā)生政治動(dòng)蕩和騷亂?！保?］（P5）政治發(fā)展滯后于民眾的政治期望和政治參與，致使許多民眾和社會(huì)群體被排斥在政治生活之外，由此產(chǎn)生政治心理、政治認(rèn)知和政治行為上的對(duì)現(xiàn)行政治體系的不滿和敵視，乃至激烈對(duì)抗，從而引發(fā)政治不穩(wěn)定。

政治吸納能夠鞏固和擴(kuò)展政治穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)，而政治排斥則削弱和瓦解政治統(tǒng)治的基礎(chǔ)。政治排斥是統(tǒng)治者為壟斷政治權(quán)力和資源，以暴力威懾為后盾，采取不公平的方式故意把一些社會(huì)群體排斥在外，使之難以享有政治權(quán)利和參與政治生活，使其利益訴求難以表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。政治排斥雖然可以使統(tǒng)治者在一定時(shí)期壟斷和享受政治權(quán)力和政治資源，但卻不可避免地會(huì)遭到被統(tǒng)治者的抵制和反抗，會(huì)頻繁地遭遇政治動(dòng)蕩。政治排斥嚴(yán)重?fù)p害了大多數(shù)人的切身利益，在引起人們強(qiáng)烈不滿的同時(shí)容易使人們產(chǎn)生極端化的政治認(rèn)知，產(chǎn)生政治宿命論，形成臣民型的政治文化，認(rèn)為政治就是你死我活的零和博弈式的權(quán)力斗爭(zhēng)，只有通過(guò)暴力才能解決問(wèn)題，而妥協(xié)、退讓、談判則是一種懦弱和背叛，這種典型的政治極端主義正是引發(fā)政治動(dòng)蕩的觀念基礎(chǔ)。再則，政治排斥會(huì)使人們產(chǎn)生不良的政治心理，引發(fā)強(qiáng)烈的消極情緒，如孤立、嫉妒、抑郁、焦慮、悲傷、絕望等，對(duì)統(tǒng)治者產(chǎn)生仇視、仇恨、憤怒、報(bào)復(fù)等情緒，而這些心理常常是誘致政治極端行為的心理因素。在這些極端化政治心理基礎(chǔ)上容易使統(tǒng)治者和被排斥者雙方產(chǎn)生極端化的暴力行為，而這正是政治動(dòng)蕩的導(dǎo)火索。“政治排斥本身就意味著社會(huì)公正的缺失，這是導(dǎo)致政治動(dòng)蕩的深層次根源?！保?］亞里士多德在分析雅典的政治變遷時(shí)指出，政治叛亂的原因全在于不平等。政治排斥就是一種明顯的不平等，“政治不平等幾乎可以說(shuō)就是政治動(dòng)亂固有的一面?！保?］（P52）

第三，政治吸納為政治統(tǒng)治合法性提供事實(shí)上的根據(jù)。政治在本質(zhì)上是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配活動(dòng)，政治吸納在實(shí)質(zhì)上就是對(duì)吸納到政治體系中的社會(huì)群體和成員進(jìn)行利益資源分配，使之獲得一定的資源，而處于體系外的被排斥者則無(wú)法享受到相應(yīng)的利益和資源。這樣，被吸納到政治體系中的社會(huì)群體和成員無(wú)論在心理上還是行動(dòng)上都會(huì)對(duì)該政治體系產(chǎn)生認(rèn)同和支持，承認(rèn)現(xiàn)行政治體系的合法性。一個(gè)政治體系吸納能力的強(qiáng)弱、吸納規(guī)模的大小等對(duì)其獲取和鞏固政治合法性具有基礎(chǔ)意義。一方面，對(duì)于統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)，吸納的社會(huì)群體和社會(huì)成員越多，其獲得支持和擁護(hù)的力量越大，代表性越廣泛，權(quán)威性越高，其政權(quán)的合法性越強(qiáng)。另一方面，對(duì)于被吸納到政治體系中的社會(huì)階層和社會(huì)群體人員來(lái)說(shuō)，因?yàn)楸晃{進(jìn)入政治體系之中，其身份、地位、權(quán)益均會(huì)得到現(xiàn)行政治系統(tǒng)的保障，能夠分享社會(huì)價(jià)值的分配，能夠參與政治，表達(dá)訴求，體現(xiàn)自身的價(jià)值，因此，在心理上和行動(dòng)上均會(huì)自發(fā)地產(chǎn)生明顯的政治認(rèn)同和政治支持，承認(rèn)現(xiàn)行政權(quán)的合法性，“合法性意味著，對(duì)于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認(rèn)可的政治秩序來(lái)說(shuō)，存在一些好的根據(jù)，一個(gè)合法的秩序應(yīng)該得到承認(rèn)。合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值?！薄岸握J(rèn)同是合法性的前提，政治認(rèn)同在合法性建立的過(guò)程中占有最為基礎(chǔ)的地位?！保?］通過(guò)政治吸納獲致和維系政治統(tǒng)治合法性是政治體系得以有效建構(gòu)和持續(xù)的基本方法。

第四，政治吸納是政治共同體有效建構(gòu)的重要途徑。一個(gè)真正的政治共同體不僅是一個(gè)政治利益共同體，還是一個(gè)政治思想共同體、價(jià)值共同體和文化共同體；不僅形式上是一個(gè)政治組織，而且在實(shí)際上還是所有成員都切身感受和認(rèn)識(shí)到與組織是命運(yùn)共同體，所有成員都具有共同的利益和平等的權(quán)利，都把組織的成長(zhǎng)和發(fā)展看作與自己休戚與共、命運(yùn)相關(guān)。這樣的共同體才是涂爾干所說(shuō)的“有機(jī)團(tuán)結(jié)的組織”。一個(gè)組織能夠吸納聚集的社會(huì)群體成員越多，其力量越強(qiáng)大。被排斥在外的社會(huì)群體天然地是反對(duì)派和旁觀者。同時(shí)，在現(xiàn)行的一些政治組織中，雖然在形式上是一個(gè)政治體，但由于吸納能力不足，吸納機(jī)制不合理，有的掌權(quán)者自私貪婪、以權(quán)謀私、為所欲為，導(dǎo)致組織成員貌合神離、各行其是，導(dǎo)致組織一盤散沙，走向衰亡。在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，也面臨著加強(qiáng)政治吸納的緊迫任務(wù)。二元社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)階層固化、腐敗屢禁不絕、社會(huì)斷裂、仇富仇官、惡性案件和群體性事件頻發(fā)、人才外流、特權(quán)盛行、權(quán)力通吃、既得利益集團(tuán)貪得無(wú)厭，等等，都突出地表明存在著嚴(yán)重的政治排斥問(wèn)題。在一定意義上可以說(shuō)，當(dāng)前中國(guó)所進(jìn)行的力度空前的反腐倡廉建設(shè)，建設(shè)法治國(guó)家和全面深化改革就是努力消解政治排斥，加強(qiáng)政治吸納，重構(gòu)政治清明、國(guó)家富強(qiáng)、社會(huì)繁榮、人民幸福、民族團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)上的利益、文化、道德、情感、價(jià)值、命運(yùn)政治共同體。

第五，政治吸納是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本路徑。政治吸納是基于民主、法治、自由、開放、寬容、平等、博愛(ài)、人權(quán)、權(quán)利、正義等現(xiàn)代先進(jìn)政治理念基礎(chǔ)之上所采取的政治行動(dòng)，沒(méi)有先進(jìn)的政治理念，就不可能有政治吸納的產(chǎn)生。這些理念，也正是國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值取向，是公共管理者治理能力現(xiàn)代化的觀念素養(yǎng)。政治吸納是在現(xiàn)代先進(jìn)理念的指導(dǎo)下采取制度化法治化的方式，運(yùn)用組織、政策、文化等手段，通過(guò)制度化的政治參與渠道，把一個(gè)國(guó)家中的社會(huì)群體和成員盡可能多地真正平等地吸納入政治體系之中。政治吸納的基本機(jī)制與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的機(jī)制是共通的一致的。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化主要表現(xiàn)為治理的規(guī)范化、科學(xué)化、法治化、民主化、高效化、協(xié)調(diào)化。政治吸納能力是統(tǒng)治者采取非暴力的平等和平方式團(tuán)結(jié)吸納社會(huì)群體進(jìn)入政治體系之中參與政治生活的本領(lǐng)，國(guó)家治理能力是公共管理者運(yùn)用公共權(quán)威去引導(dǎo)、規(guī)范、管理公民，維護(hù)社會(huì)秩序，滿足公眾需要，增進(jìn)公共利益的能力。兩者的主體、手段、方式、目的是一致的。

三、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中的政治吸納基本機(jī)制

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)中還存在著政治排斥問(wèn)題，雖然所有中華人民共和國(guó)公民都生活在同樣的制度體制下，但在社會(huì)中卻存在著“體制內(nèi)”和“體制外”人員劃分的心理和行為，這是值得認(rèn)真反思深省的問(wèn)題。在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須加大政治吸納的力度，建構(gòu)全面系統(tǒng)完善的政治吸納機(jī)制。

（一）民主法治吸納機(jī)制

機(jī)制是指事物發(fā)揮特定功能作用的基本方式方法、策略程序、方案措施等的總和，民主法治機(jī)制就是民主法治發(fā)揮各種功能作用的工作原理方法。民主，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是人民當(dāng)家作主，民主是國(guó)家治理的一種現(xiàn)代化的政治制度和體制機(jī)制體系，是一種迄今為止最為平等、全面、廣泛、高效的政治吸納機(jī)制。民主作為一種高效的政治吸納機(jī)制已得到廣泛認(rèn)同，在此我們著重探討法治吸納機(jī)制。

法治即法律之治，是以“法的統(tǒng)治”為根本的現(xiàn)代國(guó)家治理方式，是一種貫徹法律至上、嚴(yán)格依法辦事的治國(guó)理念、原則和方式，還是一種法律價(jià)值、法律精神和最高行為準(zhǔn)則。從本質(zhì)上來(lái)看，法治是一種無(wú)歧視無(wú)差別的平等普遍的政治吸納。與民主一樣，法治是現(xiàn)代社會(huì)最基本最重要最根本的一種政治吸納機(jī)制。法治追求民主、自由、平等、正義和人權(quán)等價(jià)值，并加以貫徹之。法治以民主制度作為政治基礎(chǔ)，人民主權(quán)，人民及其權(quán)利在法治之中受到有效保障。法治強(qiáng)調(diào)法律至上、權(quán)力約束制衡、權(quán)利保障救濟(jì)，消除了人治的隨意性、專橫性、不確定性、不可預(yù)期性、特殊性、極端性，為國(guó)家所有組織和公民提供普遍無(wú)差別的平等保護(hù)保障，為國(guó)家社會(huì)和公民提供穩(wěn)定有序長(zhǎng)期的安全保障和秩序，能夠最大限度地保障公民的自由合法權(quán)益，滿足公民最基本的人權(quán)、安全、生活、尊嚴(yán)保障的需要，而這些對(duì)所有組織和公民來(lái)說(shuō)正是最大的吸納力。法治吸納機(jī)制的建構(gòu)應(yīng)該從精神、實(shí)體和形式三方面進(jìn)行：建立健全支撐法治的基本理念、價(jià)值、思想和文化，確立善法與惡法的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化法律至上地位的認(rèn)同，培養(yǎng)法的統(tǒng)治觀念，培育權(quán)利文化人文基礎(chǔ)；依據(jù)法治精神、原則制定和完善法律內(nèi)容，建構(gòu)完善系統(tǒng)的對(duì)待公共權(quán)力、國(guó)家責(zé)任、個(gè)人權(quán)利、社會(huì)自由、公民義務(wù)的原則和制度；建設(shè)完善法治實(shí)體要件的表現(xiàn)方式及實(shí)現(xiàn)實(shí)體要件的技術(shù)條件，包括法制的統(tǒng)一性、法律的一般性、規(guī)范的有效性、司法的中立性和法律工作的職業(yè)性。

（二）政治體制吸納機(jī)制

政治體制是政治生活領(lǐng)域的普遍為人們所信奉和遵從的穩(wěn)定持久地發(fā)揮著作用的行為準(zhǔn)則和模式。政治體制吸納就是通過(guò)國(guó)家政治體制的設(shè)計(jì)和構(gòu)建而把一定社會(huì)群體吸收到政治體系之中的方式及過(guò)程。一個(gè)國(guó)家的政治現(xiàn)代化水平與其政治的制度化水平成正比例關(guān)系。政治制度化的水平和程度越高，其政治吸納能力越強(qiáng)，其政治包容性越高。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，政治體制的適應(yīng)性、合理性、科學(xué)性、穩(wěn)定性、開放性和公正性水平也在不斷提升?？茖W(xué)合理的政治體制不僅能夠有效規(guī)范政治權(quán)力的運(yùn)行，科學(xué)配置、規(guī)范政治權(quán)力，提高行政效率，協(xié)調(diào)各種社會(huì)關(guān)系，帶來(lái)穩(wěn)定有序的政治秩序，減少和消除權(quán)力濫用避免給社會(huì)造成傷害，增強(qiáng)政治穩(wěn)定。同時(shí)，能夠提高政治決策的科學(xué)性和選拔選舉德才兼?zhèn)涞娜瞬牛源嗽鲞M(jìn)公共利益和公共福利，給民眾帶來(lái)幸福。這些都能夠?qū)γ癖娦纬蓮?qiáng)烈的政治吸納。在當(dāng)前國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)全面深化改革，尤其是切實(shí)深入進(jìn)行政治體制改革，增強(qiáng)政治的制度化水平，健全權(quán)力監(jiān)督制衡機(jī)制，把權(quán)力真正關(guān)進(jìn)籠子，切實(shí)保障公民基本權(quán)利，健全科學(xué)完善的領(lǐng)導(dǎo)選拔任用制度，健全重大決策失誤責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)保障人民當(dāng)家作主的權(quán)力，等。最關(guān)鍵的是把現(xiàn)有的“懸浮”的合理制度落地實(shí)施，使其在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮作用，消除現(xiàn)行政治體制所存在弊端，加大制度執(zhí)行力，通過(guò)提高政治的制度化水平實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，增強(qiáng)政治吸納力。

（三）公共政策吸納機(jī)制

公共政策是國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)為解決社會(huì)公共問(wèn)題而制定實(shí)施的對(duì)策方案，本質(zhì)上是對(duì)社會(huì)價(jià)值和利益的權(quán)威性分配。公共政策的吸納功能就是通過(guò)解決公共問(wèn)題和進(jìn)行利益分配而實(shí)現(xiàn)的，解決哪些公共問(wèn)題，就會(huì)給相應(yīng)的社會(huì)群體帶來(lái)利益，使其從問(wèn)題的解決中分享利益，滿足需要，這樣就會(huì)使這些社會(huì)群體首先成為了政治體系的認(rèn)同者和有力的支持者。古今中外的統(tǒng)治者都注重通過(guò)政策解決公共問(wèn)題來(lái)進(jìn)行政治吸納，對(duì)各種政治關(guān)系和利益進(jìn)行調(diào)節(jié)平衡。公共政策的政治吸納功能還可從政策的價(jià)值取向呈現(xiàn)出來(lái)。公共政策主體都有著自身的價(jià)值偏好，在公共政策過(guò)程中，其價(jià)值偏好不僅主導(dǎo)著其政策行為，而且還被嵌入到了公共政策的具體內(nèi)容之中。公共政策價(jià)值取向的不同其實(shí)就彰顯出政治吸納對(duì)象的差異，取向于特定利益集團(tuán)和特定區(qū)域的公共政策在實(shí)際上都是一種政治排斥，這種政策把其他社會(huì)群體和區(qū)域排除在資源利益的分配共享之外。在現(xiàn)代民主國(guó)家，公共政策往往秉持公正公平、科學(xué)民主、公共利益的價(jià)值取向，以公共利益為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，無(wú)歧視性地平等地對(duì)待所有社會(huì)群體和公民，把所有公民都吸納進(jìn)國(guó)家的統(tǒng)一的政治體系之中。

（四）政治文化吸納機(jī)制

政治文化是政治活動(dòng)和政治行為的靈魂，是一個(gè)社會(huì)中人們對(duì)政治體系的認(rèn)知、情感、態(tài)度、價(jià)值等的總和。政治文化對(duì)政治行為起著指導(dǎo)作用，也發(fā)揮著不可忽視的政治吸納功能。任何政治排斥實(shí)質(zhì)上和在深層次上均是一種政治文化排斥。在現(xiàn)代民主法治社會(huì)，隨著政治文化從地域性臣民型向世俗性公民文化轉(zhuǎn)型，從排斥型轉(zhuǎn)向開放型吸納性政治文化，其政治吸納的功能大大增強(qiáng)，成為政治一體化的粘結(jié)劑。在政治文化的吸納中，統(tǒng)治者將認(rèn)同其政治文化的民眾吸納到政治體系之中，通過(guò)政治社會(huì)化的手段向民眾傳播灌輸其政治文化，使之在潛移默化中接受認(rèn)同其政治文化，使之成為政治體系的有機(jī)組成部分。由于政治文化對(duì)政治主體的行為具有導(dǎo)向性和約束力，通過(guò)政治文化的宣傳教育向民眾進(jìn)行灌輸，就能夠間接地約束其行為，把特定的社會(huì)群體納入政治體系之中，充實(shí)其政治統(tǒng)治的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治的有序化，實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化迫切需要消除傳統(tǒng)政治文化中具有政治排斥性的官本位，“官本位主義是長(zhǎng)期支配我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的政治文化和政治體制，其實(shí)質(zhì)是官員的權(quán)力本位，它與建立在公民權(quán)利本位之上的現(xiàn)代政治文明和現(xiàn)代國(guó)家治理是格格不入的，與社會(huì)主義政治文明是背道而馳的。”［6］（P12）官本位的政治文化和政治體制把沒(méi)有權(quán)力的絕大多數(shù)社會(huì)團(tuán)體和成員排除在政治體系之外，由少數(shù)集團(tuán)和成員壟斷政治權(quán)力和資源，這是與現(xiàn)代政治民主法治發(fā)展的社會(huì)發(fā)展必然趨勢(shì)背道而馳的。為此，黨和政府應(yīng)高度重視政治文化的吸納功能，大力加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系的宣傳教育，培育公民的新型政治文化，加快官本位體制的深化改革，加快反腐倡廉的制度化建設(shè)，主動(dòng)自覺(jué)適應(yīng)時(shí)代和社會(huì)發(fā)展需要，變革創(chuàng)新自身的政治文化，形成現(xiàn)代化的政治文化，充分發(fā)揮主體政治文化對(duì)社會(huì)各階層和社會(huì)群體及其成員的政治吸納功能。

（五）政治組織吸納機(jī)制

組織是為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)而建立的具有特定結(jié)構(gòu)功能的由一定數(shù)量人員所組成的團(tuán)體?，F(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)典型的組織化社會(huì)，現(xiàn)代人是“組織人”，社會(huì)組織是現(xiàn)行政治系統(tǒng)的有機(jī)組成部分。組織是人類社會(huì)生存發(fā)展的生活生產(chǎn)方式，天然地具有吸納功能。在人類社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，權(quán)力就是從組織中發(fā)展演變出來(lái)的，組織能夠產(chǎn)生一種結(jié)構(gòu)化的整體性力量。社會(huì)組織的建立和發(fā)展對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)是增加權(quán)力和力量，增加社會(huì)的有序穩(wěn)定。中國(guó)古代許多朝代都是亡于饑荒產(chǎn)生的無(wú)組織的流民大造反。一個(gè)缺乏大量社會(huì)中間組織充滿流民的國(guó)家是非常危險(xiǎn)的。在極權(quán)專制社會(huì)中，最高統(tǒng)治者出于維護(hù)自身壟斷權(quán)力的需要，害怕組織的力量，擔(dān)心反對(duì)勢(shì)力會(huì)利用組織的形式威脅自身統(tǒng)治，常常嚴(yán)厲控制和禁止任何黨派組織的建立，這樣就把大量社會(huì)民眾故意地排除在政治體系之外。而現(xiàn)代民主法治國(guó)家的憲法都明確賦予公民有集會(huì)結(jié)社的權(quán)利，都鼓勵(lì)倡導(dǎo)社會(huì)組織團(tuán)體的建立發(fā)展，通過(guò)各種層次、領(lǐng)域、行業(yè)、地域以及基于興趣、利益等建立的組織，把絕大多數(shù)人吸納到社會(huì)組織系統(tǒng)之中，從而形成一個(gè)有機(jī)有序規(guī)范化運(yùn)行的社會(huì)共同體。我國(guó)政府正積極轉(zhuǎn)變觀念和轉(zhuǎn)變職能，倡導(dǎo)和支持社會(huì)組織建設(shè)和發(fā)展，通過(guò)進(jìn)一步理順厘清政企、政社、政事、政資的關(guān)系，激發(fā)社會(huì)組織的活力，創(chuàng)新社會(huì)管理，使各種社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織不斷發(fā)展，使各層次各類型的組織成為全面吸納社會(huì)成員的載體，這是中國(guó)社會(huì)不斷走向文明有序的標(biāo)志。

（六）政治參與吸納機(jī)制

政治參與是公民采取一定方式和通過(guò)一定的渠道向政治系統(tǒng)表達(dá)政治意愿和利益訴求，以影響政府決策的行為。公民政治參與程度和效能的高低是衡量一個(gè)國(guó)家民主化水平和政治現(xiàn)代化的重要尺度，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志。實(shí)際上，政治參與行為的發(fā)生有一個(gè)潛在前提，即公民認(rèn)可認(rèn)同與信任該政治體系，把自己歸屬于這一政治體系的一員，通過(guò)參與，表達(dá)自己的利益訴求和愿望，預(yù)期能夠得到統(tǒng)治集團(tuán)的回應(yīng)，使自己的聲音、意愿能夠受到關(guān)注，自己的權(quán)益能夠得到伸張和維護(hù)。只有有了這樣的預(yù)期，公民才會(huì)產(chǎn)生政治參與的動(dòng)機(jī)和行為。通過(guò)自主的政治參與實(shí)踐活動(dòng)，能夠促進(jìn)公民對(duì)政治體系的合法性認(rèn)同，可以進(jìn)行利益表達(dá)，從而能夠形成一種利益耦合機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定。公民政治參與的主要價(jià)值意義不僅在于能夠提高公共政策的民主化科學(xué)化，能夠保障和實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)益，促進(jìn)民主政治的發(fā)展，更主要的是能夠強(qiáng)化公民對(duì)現(xiàn)行政治體系的政治信任、政治支持、政治認(rèn)同和政治歸屬感，增強(qiáng)政治共同體意識(shí)，培養(yǎng)提高參與者的社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政治的有序化運(yùn)行和政治穩(wěn)定。因此，現(xiàn)代民主國(guó)家往往非常注重和提倡公民的政治參與，通過(guò)憲法和法律保障公民的政治參與權(quán)利，完善相關(guān)政治制度和體制機(jī)制，拓展公民政治參與的渠道，以實(shí)現(xiàn)公民自由有序的政治參與，培育和強(qiáng)化公民的歸屬感，產(chǎn)生共同體意識(shí)。當(dāng)前我國(guó)正處于全面深化改革的歷史時(shí)期，改革的一個(gè)主要內(nèi)容和目標(biāo)就是要消除阻礙公民政治參與的體制機(jī)制障礙，擴(kuò)大公民政治參與的渠道，健全法律制度，增強(qiáng)公民政治參與的效能感和有序性，以此提高公民的政治信任和政治技能，提高政治的制度化水平，增強(qiáng)政治吸納力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

［1］袁明旭.從精英吸納到公民政治參與：云南邊疆治理中的政治吸納模式轉(zhuǎn)型［J］.思想戰(zhàn)線，2014，（3）.

［2］戴維·米勒，韋農(nóng)·波格丹諾.布萊克維爾政治學(xué)百科全書（修訂版）［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

［3］塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序［M］.王冠華，等譯.三聯(lián)書店，1989.

［4］袁明旭.現(xiàn)代化進(jìn)程中的政治排斥與政治穩(wěn)定——亨廷頓的政治穩(wěn)定觀［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（1）.

［5］尤爾根·哈貝馬斯.交往與社會(huì)進(jìn)化［M］.重慶出版社，1989.

［6］俞可平.論國(guó)家治理現(xiàn)代化［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

（責(zé)任編輯馬光選）

D089

A

1671-0681（2015）03-0004-06

袁明旭（1967-），男，云南宣威人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師。

2014-12-23

云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“云南邊疆治理中的政治吸納問(wèn)題研究”（YB201112）的研究成果。