李妮

（珠海城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東珠海，519000）

“協(xié)同治理”的產(chǎn)生與范式競爭綜述*

李妮

（珠海城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東珠海，519000）

協(xié)同治理（collaborativegovernance）作為一個理論框架近年開始流行，但還沒有達(dá)成在概念定義上的高度共識，同時一些競爭性理論框架及類似的術(shù)語混淆與模糊了研究者的視線。本文就協(xié)同治理及其競爭性范式進(jìn)行比較，梳理了協(xié)同治理這一新興范式的理論脈系，指出其內(nèi)在的矛盾，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合協(xié)同治理的中國研究現(xiàn)狀提出進(jìn)一步發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及方向，以促進(jìn)對這一范式的理解與深入研究。

協(xié)同治理；范式；網(wǎng)絡(luò)

本文首先呈現(xiàn)了協(xié)同治理興起的時代背景，然后厘清類似術(shù)語以獲得一個初步的概念邊界，繼而對一組競爭性范式進(jìn)行了詳細(xì)闡述。結(jié)合中西方學(xué)者的研究文獻(xiàn)，梳理了研究現(xiàn)狀，并提出協(xié)同治理研究的局限性及有待進(jìn)一步探討的議題。本文的主要目的不在于判斷該領(lǐng)域的發(fā)展是否足夠，而是致力于對這一理論框架在其學(xué)術(shù)脈絡(luò)當(dāng)中位置的更為清晰的界定，對其概念術(shù)語、內(nèi)在要素及研究取向上的更為充分的剖析與呈現(xiàn)，以期促進(jìn)這個領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)研究之間的理解、溝通與對話。

一、協(xié)同治理：產(chǎn)生背景

后新公共管理時期，反思新公共管理的各種前沿理論相繼推出：網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)作性公共管理、協(xié)同治理等都是這個網(wǎng)絡(luò)化、跨邊界、伙伴關(guān)系風(fēng)行時代的產(chǎn)物。

21世紀(jì)的世界，面臨著從恐怖主義、國際貿(mào)易到氣候變化、疾病傳染，環(huán)境污染等一系列一旦處理不當(dāng)，就會損失慘重的復(fù)雜問題。“要解決這些深刻的涉及環(huán)境污染、失敗的公共教育及增強(qiáng)弱勢群體的社區(qū)等社會問題，需要各國政府，私營部門和非營利部門，社區(qū)領(lǐng)袖和其他許多不同的行動者之間有效的合作與資源分配機(jī)制”。面對“邪惡（wicked）”問題（復(fù)雜的問題），更大范圍跨機(jī)構(gòu)、跨轄區(qū)的聯(lián)合行動不可或缺。俞可平認(rèn)為，全球化既是一種客觀事實(shí)，也是一種發(fā)展趨勢，無論承認(rèn)與否，它都無情地影響著世界歷史的進(jìn)程，無疑也影響著中國的歷史進(jìn)程。因此，如何創(chuàng)造出適應(yīng)全球化新現(xiàn)實(shí)的有效治理模式，決定著全球化的前途與命運(yùn)。約瑟夫·S.奈等認(rèn)為，全球化背景下的公共行政，需要一套提高協(xié)調(diào)性、創(chuàng)造疏導(dǎo)政治和社會壓力的安全閥的治理機(jī)制，這樣的治理機(jī)制包括政府、私人部門和第三部門的共同參與。這也是有效應(yīng)對全球化進(jìn)程中跨國家，跨區(qū)域問題的必然選擇。

而新公共管理帶來的機(jī)構(gòu)裂化，公共服務(wù)碎片化的問題，加速了以協(xié)作為特點(diǎn)的協(xié)同治理的討論。McGuire認(rèn)為社會變革是新公共管理的決定因素之一。通過私有化來規(guī)制經(jīng)濟(jì)活動以促進(jìn)公共服務(wù)及管理的效率和效益，私營機(jī)構(gòu)及半自治機(jī)構(gòu)帶來了非層級與分權(quán)化的網(wǎng)絡(luò)、團(tuán)隊(duì)等組織設(shè)計(jì)，更靈活更創(chuàng)新的管理和領(lǐng)導(dǎo)工具，結(jié)果導(dǎo)向的和自我領(lǐng)導(dǎo)的訓(xùn)練。這種變革以權(quán)力分散化為特點(diǎn)，要求更多的自主權(quán)與個性化。然而，Rhodes認(rèn)為NPM實(shí)際上是脆弱的，它的缺陷在于核心過程中“競爭”與“掌舵”之間的分歧。NPM關(guān)注層級控制，強(qiáng)調(diào)權(quán)威與責(zé)任分配；NPM熱衷于目標(biāo)和結(jié)果導(dǎo)向的管理。這些特點(diǎn)與跨組織網(wǎng)絡(luò)中所有利益相關(guān)者都對結(jié)果負(fù)責(zé)的實(shí)質(zhì)相悖?！癗PM可能適合官僚制的管理卻不適合跨組織網(wǎng)絡(luò)的管理，更重要的是這樣的跨組織網(wǎng)絡(luò)將破壞NPM組織內(nèi)目標(biāo)與結(jié)果導(dǎo)向的管理”。隨著NPM改革進(jìn)程的深入，國家越來越依賴非直接行政的方式進(jìn)行治理，更多的公私、第三部門組織的協(xié)調(diào)，由包括公民在內(nèi)的多元主體而非單一的政府機(jī)構(gòu)制定公共政策。

與此同時，國家行政系統(tǒng)面臨巨大的政治壓力。Kettle在討論美國行政邊界一文中談到，為了更好地回應(yīng)公民的需求，一些州政府，如華盛頓州、佐治亞州和路易斯安那州，開展了“now rong door”運(yùn)動。即，無論公民走進(jìn)哪間政府部門的辦公室，都不會被告知找錯部門或程序申請錯誤，而是以實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)功能的整合來滿足公民需求。“now rong door”運(yùn)動試圖使公民與政府之間的互動實(shí)現(xiàn)無縫化的連接，這無疑需要部門之間的協(xié)調(diào)與協(xié)作。中國政府提出的構(gòu)建服務(wù)型、回應(yīng)型政府的要求，同樣需要依靠職能部門之間的協(xié)同合作，回應(yīng)公民需求。

以上挑戰(zhàn)使得對公共行政體系責(zé)任與能力的要求日益復(fù)雜，公共行政學(xué)者紛紛從“跨機(jī)構(gòu)、跨區(qū)域、跨部門、多層次”的“合作、參與”取向建構(gòu)、重構(gòu)政府治理理論與治理結(jié)構(gòu)。就地方行政實(shí)踐改革的經(jīng)驗(yàn)而言，合并地方政府和擴(kuò)大其規(guī)模（建立超級部門）、過多地寄希望于組織結(jié)構(gòu)的變革，并不是解決公共事務(wù)問題的最佳辦法。協(xié)同治理（collaborative governance）——一種基于協(xié)作的治理機(jī)制與理論框架，正是對這些挑戰(zhàn)的回應(yīng)。

二、協(xié)同治理：范式比較

與協(xié)同治理類似的一組概念，存在多個術(shù)語，意涵重疊，難以區(qū)分。如協(xié)調(diào)（coordination），合作（cooperation），聯(lián)合（coalition），協(xié)作（collaboration），網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（network structures），協(xié)作性公共管理（collaborative public management），公民參與（civic engagement），同盟（alliances），伙伴關(guān)系（partnership）等等。這些概念界限模糊，缺乏明確一致且取得共識的操作性定義，以致成為公共行政學(xué)者隨機(jī)使用的的“戰(zhàn)略”選項(xiàng)或“結(jié)構(gòu)”選項(xiàng)?！皡f(xié)同治理”類似術(shù)語之間的互換使用以及缺少跨學(xué)科的對話，造成了概念上的混亂。我們知道，“理論化可以包括這樣幾個層級：簡單的分類、構(gòu)建類型學(xué)、概念化、形成概念框架、模型化”。顯然概念上的混亂無助于理論化進(jìn)程，有必要進(jìn)行梳理與界定。

關(guān)于“協(xié)作”，在西方語境中通常會提到“法團(tuán)主義”的利益團(tuán)體及其關(guān)系，法團(tuán)主義（corporatism）表現(xiàn)為國家青睞涉及三方（工會、雇主團(tuán)體、政府），并以三方作為“社會伙伴”進(jìn)行談判和管理的一種經(jīng)濟(jì)合作。施密特認(rèn)為，這些“法團(tuán)”即利益團(tuán)體通常來說是壟斷的，代表特別團(tuán)體的利益。而協(xié)同治理，則往往意味著包含更為廣泛的利益相關(guān)者，并且這些利益相關(guān)者并不具備對特定部門的代表性壟斷。如果說社團(tuán)主義是較狹義的界定，那么協(xié)同治理就是更為廣泛的術(shù)語。而協(xié)會（聯(lián)合）治理（associational governance）與協(xié)同治理（collaborative governance）的區(qū)別在于前者通用于協(xié)會理事的模式，而協(xié)同治理，甚至可能不包括正式的協(xié)會。

協(xié)同治理通常依靠網(wǎng)絡(luò)化組織來實(shí)現(xiàn)，政策網(wǎng)絡(luò)（policy networks）與協(xié)同治理（collaborative governance）各自的重點(diǎn)在于：“政策網(wǎng)絡(luò)”是用來描述國家與社會合作的更多元化的形式，政策網(wǎng)絡(luò)是一種在網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行的行動者之間的討論或決策的合作模式。然而，協(xié)同治理是指將各種利益相關(guān)者納入多邊和達(dá)成共識的決策過程的一種明確和正式的戰(zhàn)略。與此相反，政策網(wǎng)絡(luò)中內(nèi)在的合作，可能是非正式且隱密的。

時下流行的公私伙伴關(guān)系（PPP）與協(xié)同治理（collaborative governance）有時二者指涉相同的現(xiàn)象。不過PPP通常要求具有協(xié)作的功能，但其目標(biāo)往往是達(dá)成協(xié)調(diào)，而不是達(dá)成決策共識本身，達(dá)成決策共識則正是協(xié)同治理的關(guān)鍵。以上概念的辨析是我們理解“協(xié)同治理”理論范式的基礎(chǔ)，下面對幾組競爭性范式進(jìn)行比較分析。

（一）網(wǎng)絡(luò)化治理與協(xié)同治理/協(xié)作性公共管理

公共行政學(xué)本身就是在范式的分裂與競爭中豐富與發(fā)展起來的。在“治理”成為流行詞匯的九十年代，同樣也活躍著一些競爭性理論范式。網(wǎng)絡(luò)治理最先緣起于20世紀(jì)70年代西方有關(guān)公司治理的跨組織網(wǎng)絡(luò)研究。瓊·皮埃爾和蓋伊·彼得斯把它看作是與科層體制、市場及社群并存的一種治理結(jié)構(gòu)或過程（政策網(wǎng)絡(luò)），斯蒂芬·戈登史密斯和威廉·D·伊格斯則把網(wǎng)絡(luò)治理看作是與一種特定的政府類型關(guān)聯(lián)在一起的。許多有關(guān)網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)證研究基于斯蒂芬·戈德史密斯的分析框架。

戈德史密斯根據(jù)“公私合作程度”和“網(wǎng)絡(luò)管理能力”兩個維度，劃分了四種政府管理狀態(tài)。“層級制政府”屬于傳統(tǒng)的官僚制政府形態(tài)，“鴿籠化”管理色彩比較濃厚，靠層級制權(quán)威進(jìn)行協(xié)調(diào)，因而效果不佳；“第三方政府”意味著公私合作程度高，但政府對公私合作網(wǎng)絡(luò)的管理能力低下?！皡f(xié)同政府”的網(wǎng)絡(luò)管理能力強(qiáng)，因而能實(shí)現(xiàn)有效的跨界合作，但這種合作僅限于政府不同部門之間?！熬W(wǎng)絡(luò)化治理”既包含高程度的公私合作，又意味著政府對公私合作網(wǎng)絡(luò)的管理能力強(qiáng)。戈氏認(rèn)為，“網(wǎng)絡(luò)化治理”是跨界合作的最高境界，在網(wǎng)絡(luò)化治理模式中如何實(shí)施有效的政府管理：必須按照傳統(tǒng)的自上而下的層級結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線；根據(jù)新興的各種網(wǎng)絡(luò)建立起橫向的行動線；繪制出脫離傳統(tǒng)政府及其運(yùn)行理論的新模式，構(gòu)筑起一個幫助政府增強(qiáng)績效及其責(zé)任性的基礎(chǔ)。

網(wǎng)絡(luò)的重要性不言而喻。網(wǎng)絡(luò)是社會協(xié)調(diào)的普遍形式，管理組織間聯(lián)系的重要性與私營部門管理同樣重要。網(wǎng)絡(luò)途徑認(rèn)為，行動者之間相互依賴，如果沒有其他行動者所擁有的資源，他們不能達(dá)到自己的目標(biāo)。網(wǎng)絡(luò)是一個結(jié)構(gòu)，合作的過程在這個作為非正式的社會系統(tǒng)的協(xié)調(diào)設(shè)置中進(jìn)行。Fountain強(qiáng)調(diào)了新制度主義與網(wǎng)絡(luò)視角對研究者的重要性，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)視角提供了豐富的描述性能力和精確的宏觀與微觀之間組織過程的研究方法。在組織間層級，網(wǎng)絡(luò)分析展示了組織的戰(zhàn)略性操作，尋找、形成以及脫離聯(lián)盟。Fountain認(rèn)為有效的公共管理者如果沒有理解內(nèi)外部網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的可持續(xù)性和靈活性，就不能進(jìn)行有效地管理。

實(shí)際上，網(wǎng)絡(luò)管理提供了找到協(xié)作性管理模式的機(jī)會。考慮和包含（網(wǎng)絡(luò)）互動過程中的外部效應(yīng)是非常重要的，如開放、細(xì)心、可靠性和合法性。而這些標(biāo)準(zhǔn)與協(xié)同治理過程要求的透明度和責(zé)任制的主要原則是一致的?？梢哉f，網(wǎng)絡(luò)化治理既是協(xié)同治理與協(xié)作性公共管理的理論基礎(chǔ)，又是協(xié)同治理的研究內(nèi)容。協(xié)作可以成為網(wǎng)絡(luò)的一個特征，也可以存在于網(wǎng)絡(luò)之外。同樣，也可以延伸到網(wǎng)絡(luò)之間的協(xié)作關(guān)系。不過，由于這兩個術(shù)語經(jīng)常交替使用，容易產(chǎn)生不正確的印象，即認(rèn)為所有的網(wǎng)絡(luò)都存在協(xié)作且所有的協(xié)作都在網(wǎng)絡(luò)中發(fā)生。

（二）協(xié)作性公共管理（collabrative public management）與協(xié)同治理（collaborative governance）

協(xié)作性公共管理是由美國學(xué)者羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾在對城市地方政府的實(shí)證研究中提出來的，是公共管理者在組織網(wǎng)絡(luò)時代應(yīng)對跨界（不僅包括聯(lián)邦政府—州政府、州政府—地方政府以及地方政府之間的關(guān)系，還包括政府與準(zhǔn)政府之間的關(guān)系）相互依賴挑戰(zhàn)的管理活動和新戰(zhàn)略。各個城市實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的協(xié)作機(jī)制是豐富的，協(xié)作性管理的程度和目的因城市而異，協(xié)作活動的獨(dú)特機(jī)制、層次和目的，體現(xiàn)出協(xié)作活動的多種類型和模式。在對多種協(xié)作活動模式的研究中，協(xié)作性公共管理正是試圖“形成的一個關(guān)于公共管理的新的理性和實(shí)證的研究方法”。它描述了在多組織安排中的促進(jìn)和運(yùn)行過程，以解決單個組織不能解決或者不易解決的問題。協(xié)作意味著基于互惠的價值，協(xié)同工作，跨越多部門關(guān)系邊界，達(dá)到共同目標(biāo)。

協(xié)同治理與協(xié)作性公共管理的最大不同在于治理與管理的區(qū)別。信息和通信技術(shù)的發(fā)展，全球公共政策和分權(quán)化進(jìn)程的加劇，改變了21世紀(jì)治理的面孔。Bingham指出，參與治理是公民參與政府決策的行動。治理意味著引導(dǎo)、控制影響決策的過程及在私人、公共和公民部門內(nèi)的行動［17］。協(xié)同治理就是這么一種治理安排，一個或多個公共機(jī)構(gòu)直接與非政府的利益相關(guān)者一同參與政策制定過程，這個過程是正式的，以共識為導(dǎo)向，審慎的，并旨在制定或執(zhí)行公共政策或是管理公共項(xiàng)目或公共資產(chǎn)。從概念來看，協(xié)作性公共管理是問題導(dǎo)向的管理模型，而協(xié)同治理則是以形成共識為目的治理安排。二者區(qū)別詳述如下：

首先，內(nèi)涵不同。許多學(xué)者認(rèn)為，協(xié)同治理是一個較協(xié)作性公共管理更寬泛更具包容性的術(shù)語。其一，協(xié)作性公共管理關(guān)注點(diǎn)在地方；其二，注重組織層次及組織間相互依賴的研究。相對于關(guān)注地方層級的協(xié)作性公共管理，協(xié)同治理關(guān)注國家之間的關(guān)系，超越了國家邊界。就產(chǎn)生原因而言，二者也不盡相同。許多學(xué)者認(rèn)為協(xié)同治理是全球化進(jìn)程與技術(shù)發(fā)展的結(jié)果。越來越多的跨國公司帶來的責(zé)任問題引發(fā)了公司治理的討論。而協(xié)作性公共管理產(chǎn)生于人類福利與個人特質(zhì)的興起。從發(fā)展進(jìn)程看，可以區(qū)分先后。Halachmi指出，協(xié)作性公共管理到協(xié)同治理是從“動詞的治理”（governing）到“名詞的治理”（governance）的轉(zhuǎn)換過程。所以，協(xié)同治理是協(xié)作性公共管理的下一步（nextstep）。而協(xié)作性公共管理用于解釋政府組織間的協(xié)調(diào)，協(xié)作存在于跨越司法轄區(qū)和部門邊界的組織之間，存在于私人組織與鄰里協(xié)會之間。因此，協(xié)作性公共管理可以被認(rèn)為是強(qiáng)調(diào)外部關(guān)系與組織環(huán)境的新公共管理的下一步。

總之，協(xié)作性公共管理和協(xié)同治理，從工具理性角度來講，享有共同的過程價值，比如透明性、問責(zé)性和信任，協(xié)作性公共管理是協(xié)同治理在操作層面上的延伸。協(xié)作性公共管理更加關(guān)注地方層次上的議題，而協(xié)同治理更加關(guān)注國家層次和國際層次上的議題；協(xié)作性公共管理更多關(guān)注組織層面上的組織相互依賴性，強(qiáng)調(diào)運(yùn)作層面上的過程管理、政策工具的選擇，而協(xié)同治理更強(qiáng)調(diào)公民參與和多中心治理主體；協(xié)作性公共管理中公共組織是跨組織協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的中心，而協(xié)同治理中的政府組織已經(jīng)越來越失去其優(yōu)勢地位，僅是網(wǎng)絡(luò)中相互依賴的行動者之一，與其他參與者的地位差別越來越小?！爸卫怼保╣overnance）本質(zhì)上是一個描述國家與社會關(guān)系的政治理論，具有社會治理的意涵。概念的寬泛使得協(xié)作性公共管理的內(nèi)容可以容納于協(xié)同治理之中，并可作為檢驗(yàn)其治理過程的一部分。

伴隨全球化、數(shù)字革命和國際經(jīng)濟(jì)市場的發(fā)展，協(xié)同治理——作為一個寬泛的術(shù)語，為我們帶來了政府治理的全新視角。當(dāng)然，由于路徑依賴，每個國家的治理過程不盡相同，而協(xié)同治理作為一個“類”的概念，比協(xié)作性公共管理更具普遍意義，更適于廣泛使用。網(wǎng)絡(luò)管理、政府間合作及跨組織間協(xié)作都是整個協(xié)同治理過程的組成部分。因此，本文選擇“協(xié)同治理”進(jìn)行探討，更為傾向使用“治理”而非“管理”。

三、協(xié)同治理：研究現(xiàn)狀

協(xié)同治理的研究還處于低程度的共識階段，研究與實(shí)踐都比較分散。因此，下文關(guān)于“協(xié)同治理”的研究現(xiàn)狀梳理，將視“協(xié)同治理”為一個更具包容性的術(shù)語，納入相關(guān)議題的研究。其中“協(xié)作性公共管理”部分，大多數(shù)研究還處于西方理論的初步的引介階段。秦長江，劉亞平等學(xué)者就協(xié)作性公共管理的興起、協(xié)作性公共管理的理論基礎(chǔ)及國外研究的大致情況進(jìn)行了介紹，并認(rèn)為這些新的理論趨勢是對新公共管理范式的反思與批判，不過分析的脈絡(luò)有所不同?；驈恼卫淼慕嵌?，或從組織發(fā)展的角度，還有的從理論來源角度進(jìn)行闡述。此外，有少量國外協(xié)作經(jīng)驗(yàn)的介紹，如美國國家海洋政策協(xié)同框架，美國的區(qū)域協(xié)作性公共管理機(jī)制——州際協(xié)議等，主要以美國為比較和借鑒的對象。

作為協(xié)同治理方式的“網(wǎng)絡(luò)治理”研究頗多。研究主要涉及以下三個領(lǐng)域：其一是公司治理，這些研究運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)治理的框架探討網(wǎng)絡(luò)治理的優(yōu)劣及其與組織效率和效益的關(guān)系。聚焦于企業(yè)組織網(wǎng)絡(luò)的主體特征、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的治理結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制，而政府往往作為其中的一個治理主體在對策建議中被提到。二是較為宏觀的社會學(xué)維度的討論，側(cè)重于以網(wǎng)絡(luò)為組織結(jié)構(gòu)對其要素和功能進(jìn)行分析。文獻(xiàn)多集中于社會資本與公共資源網(wǎng)絡(luò)治理；權(quán)力關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)行為者與網(wǎng)絡(luò)治理；知識產(chǎn)權(quán)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系治理研究；網(wǎng)絡(luò)治理的模式、結(jié)構(gòu)、因素與有效性等傳統(tǒng)的社會學(xué)結(jié)構(gòu)、功能描述。不過，這些對網(wǎng)絡(luò)要素的討論為協(xié)同治理的組織基礎(chǔ)提供了研究素材與認(rèn)知途徑。其三是新興的傳播學(xué)角度的討論，關(guān)注即時網(wǎng)絡(luò)時代的傳播機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)治理，即如何管理互聯(lián)網(wǎng)。這里的網(wǎng)絡(luò)治理與我們的研究關(guān)系不大，也說明“網(wǎng)絡(luò)治理”一詞的用法極為模糊和寬泛。綜上，“網(wǎng)絡(luò)治理”其研究偏重于私人部門，缺少以公共部門為主體的探討。社會學(xué)路徑的探討又尤為宏大，缺少具體的網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制或操作模式的探討。

當(dāng)然，也有一些研究試圖彌補(bǔ)這一缺憾，少量研究通過具體的案例，從政府職能、公共服務(wù)主體、政府協(xié)同及公民參與的角度分析地方政府公共服務(wù)與社會管理的現(xiàn)狀及其局限，勾勒出一些具體的合作模式，并提出針對性對策。主要涉及農(nóng)村公共服務(wù)多元主體的合作研究；城市治理中的基層治理、社區(qū)治理問題；公共服務(wù)供給模式；區(qū)域治理及公共危機(jī)治理等研究內(nèi)容，不過，這些研究注重對策探討，缺乏理論分析框架，僅是取協(xié)作與多主體參與的觀點(diǎn)充實(shí)對策建議?？梢哉f，相關(guān)文獻(xiàn)對協(xié)作議題的討論，缺少理論對話，即使同一學(xué)科領(lǐng)域的探討，也沒有形成較具共識的概念和分析框架?？傮w而言，中國語境下的協(xié)同治理研究僅僅處于起步階段。

而西方國家協(xié)同治理方面的研究已經(jīng)較為深入與具體，并發(fā)展到操作性層面，強(qiáng)調(diào)通過實(shí)證研究提出解釋變量并檢驗(yàn)變量之間的相關(guān)關(guān)系。Ansell等學(xué)者對西方協(xié)作治理文獻(xiàn)作了一個整體回顧，通過137個協(xié)同治理的案例分析，確定了一組影響協(xié)作治理模式是否產(chǎn)生成功協(xié)作的關(guān)鍵變量。這些變量包括歷史沖突與合作、利益相關(guān)者參與的激勵機(jī)制、權(quán)力和資源的不平衡、領(lǐng)導(dǎo)力、制度設(shè)計(jì)。同時，還確定了一系列合作過程本身的要素，這些要素包括面對面的對話、建立信任、承諾的發(fā)展和共同理解。研究者發(fā)現(xiàn)，當(dāng)協(xié)作論壇專注于“小贏”時，深度信任、承諾、共享理解將有助于發(fā)展一個良性的協(xié)作循環(huán)。同時發(fā)現(xiàn)，整體而言協(xié)同治理針對自然資源管理的案例研究比例很高，反映出協(xié)作戰(zhàn)略對有爭議的地方資源的糾紛解決具有重要意義。當(dāng)然，西方國家對協(xié)同治理的研究同樣也存在很多局限性。如這一領(lǐng)域的研究僅僅評估“過程的結(jié)果”，而不是“政策或管理的結(jié)果”；對具體的變量的提煉與驗(yàn)證研究較少；缺乏系統(tǒng)性研究，如影響績效伙伴關(guān)系協(xié)定等協(xié)同治理的程度。值得注意的主要有以下三個方面：其一，研究方法的片斷化（piece—mealapproach），與其他路徑相隔離，缺少整合與學(xué)科對話；其二，沒有取得高度共識的變量及測量：如沒有單一的或一組有效、可靠、可識別的措施去分析和比較不同的合作，評價如何培養(yǎng)和保持有效的合作等。許多文獻(xiàn)聚焦于具體的領(lǐng)域，沒有上升到類型化的高度。其三，研究滯后于全球化語境，沒有很好地回答如何應(yīng)對跨國界，跨區(qū)域網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)后的公共管理問題。中國語境下協(xié)同治理研究，一方面需要借鑒西方較為成熟的研究方法與研究結(jié)論，另一方面要結(jié)合本土實(shí)踐，思考該理論的適用性問題，發(fā)展出對中國情境更具解釋力的分析框架。

四、協(xié)同治理：挑戰(zhàn)與未來

協(xié)同治理的討論已然興起，理論與實(shí)踐都有待進(jìn)一步探索，尤其需要關(guān)注協(xié)同治理實(shí)際存在的幾組內(nèi)在矛盾：行動者的自主性和相互依賴的關(guān)系之間的矛盾；任務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的成員個體與組織目標(biāo)的沖突；共享責(zé)任下的問責(zé)問題；協(xié)調(diào)與效率的關(guān)系……不過，“盡管協(xié)同治理中，傳統(tǒng)代議制民主的責(zé)任性在降低，但是強(qiáng)大的公民參與，使得治理過程更為有效，并提升了治理的有效性”。如何調(diào)和矛盾，處理好這些競爭性關(guān)系，是協(xié)同治理的優(yōu)勢得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

對公共管理者而言，面對協(xié)同治理的環(huán)境，需要構(gòu)建新的管理能力。作為公共權(quán)力的行使者，公共管理者是天然的網(wǎng)絡(luò)代理人，需要培養(yǎng)與層級、市場制度中不同的管理技能，如連接，協(xié)商，談判，激發(fā)與促進(jìn)等。關(guān)鍵行為者承擔(dān)著作為個體與組織的邊界聯(lián)系人角色，因此，擁有特殊資源與有影響力的人或組織（關(guān)鍵行為者——公共組織/公共管理者）對組織的影響重大。如何運(yùn)用資源，發(fā)揮有效的影響，公共管理者的能力構(gòu)建是關(guān)鍵所在。

協(xié)同治理還需要跨越理論與實(shí)踐之間的鴻溝。在西方語境下，協(xié)同治理就缺乏理論與實(shí)踐的聯(lián)系。在中國，由于完全不同于西方國家的治理?xiàng)l件與治理目標(biāo)，協(xié)同治理在經(jīng)驗(yàn)世界的實(shí)現(xiàn)有其獨(dú)特性，也存在更大的障礙。西方國家的網(wǎng)絡(luò)治理建立在以多黨制為核心的民主政治的基礎(chǔ)上，與我國政黨制度完全不同；網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)建立在利益協(xié)調(diào)上的自組織體系，我國社會自組織遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；西方的網(wǎng)絡(luò)治理是以信任為基礎(chǔ)、以獲取共同利益為動力，而我國城市的網(wǎng)絡(luò)治理動力機(jī)制則比較復(fù)雜，既有政府的推動，也有相關(guān)群體的自發(fā)行動；這些分殊，使得我們在認(rèn)識協(xié)同治理的同時，更應(yīng)注重協(xié)同治理產(chǎn)生的環(huán)境和條件。

要補(bǔ)充的是，對協(xié)同治理的強(qiáng)調(diào)與討論，并沒有否認(rèn)官僚制的存在。官僚體制不但存在，而且仍然是管理的主要形態(tài)，協(xié)作僅僅只是單一組織管理的補(bǔ)充而不是超越。特別是在沒有深厚自治傳統(tǒng)的中國，政府仍然是最重要的公共事務(wù)的治理主體。協(xié)同，在我們的領(lǐng)域引發(fā)了許多的共鳴，無論是協(xié)作性公共管理關(guān)注公共機(jī)構(gòu)與管理者的實(shí)質(zhì)內(nèi)容還是協(xié)同治理關(guān)注的共享決策，包括過程和內(nèi)容中的民主與公共角色，最終都需要到真實(shí)的公共行政世界中實(shí)踐，以實(shí)現(xiàn)“善治”的目的。雖然過程并不簡單，但從其他國家獲得經(jīng)驗(yàn)，有助于規(guī)避一些可能的沖突并發(fā)展出更符合中國實(shí)踐的協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑。

中國六屆地方政府創(chuàng)新獎的數(shù)據(jù)顯示，139個地方政府創(chuàng)新獎入圍項(xiàng)目中，與國家和社會的協(xié)同治理相關(guān)的項(xiàng)目高達(dá)92項(xiàng)，占全部入圍項(xiàng)目的66%以上。也就是說國家與社會的協(xié)同治理在地方政府創(chuàng)新中占有相當(dāng)大的比例。實(shí)踐的興起需要理論的指引。如果協(xié)同治理的安排對于集體行動問題的解決是有價值的，那么理解與制度持久性相關(guān)的要素和理論框架對于這一領(lǐng)域的學(xué)者來說就是必要的，對協(xié)同治理的討論，目的在于推進(jìn)這一領(lǐng)域持續(xù)的反思與創(chuàng)新，進(jìn)一步的質(zhì)疑和促進(jìn)理論化的進(jìn)程。當(dāng)然，“西方學(xué)界的既有概念框架，不能簡單替代學(xué)者對社會屬性和演變過程的分析定義。因此，將中國社會置于全球背景下，持續(xù)對社會事實(shí)作出甄別，同時與國際學(xué)術(shù)界有效對話的基礎(chǔ)上對既有概念理論不斷反思，這些應(yīng)該成為立足本土社會研究的學(xué)者的重要工作”。對于這一新的理論框架——“協(xié)同治理”，同樣如此。

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（責(zé)任編輯馬光選）

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1671-0681（2015）03-0018-06

李妮（1978－），女，珠海城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，中山大學(xué)行政管理專業(yè)博士研究生。

2015-01-17