曹姣星

（中共韶關(guān)市委黨校，廣東韶關(guān)，512026）

生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中政府行為失范的具體表現(xiàn)與誘發(fā)因素分析*

曹姣星

（中共韶關(guān)市委黨校，廣東韶關(guān)，512026）

在轉(zhuǎn)型期，生態(tài)功能區(qū)的政府行為由于受理念偏差、利益驅(qū)使、機(jī)會(huì)存在和監(jiān)管不力等誘發(fā)因素的影響，容易表現(xiàn)出政府行為能力夸大、政府行為手段單一、政府行為目標(biāo)短視、政府行為運(yùn)轉(zhuǎn)盲目和政府行為結(jié)果自利等失范行為?？紤]到政府行為失范對(duì)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的負(fù)面影響，有必要對(duì)其具體表現(xiàn)和誘發(fā)因素進(jìn)行剖析，以期為下一步研究防范政府行為失范的措施打下基礎(chǔ)。

生態(tài)功能區(qū)；政府行為失范；具體表現(xiàn)；誘發(fā)因素

一、引言

眾所周知，政府權(quán)力的合法性是源于政治學(xué)中“委托——代理”的關(guān)系得來，因?yàn)橛扇w公眾直接行使主權(quán)的理想，在現(xiàn)實(shí)中將面臨高昂的成本而變得難以實(shí)施。為此，公眾將反映“公意”的權(quán)力委托給政府代理，而政府則必須秉承“公共利益至上”的原則去行使公共權(quán)力，謀取公共福利。與此同時(shí)，公眾還要科學(xué)的確立政府權(quán)力范圍，使其行為對(duì)公眾負(fù)責(zé)，并受公眾監(jiān)督?？梢哉f，政府是秩序國(guó)家的權(quán)威性表現(xiàn)，其行為直接影響著一個(gè)國(guó)家政治的發(fā)展和文明程度。就生態(tài)功能區(qū)而言，政府是該區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)者，其行為直接影響著該區(qū)域發(fā)展的方向和狀況，決定著生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的成敗。鑒于我國(guó)目前仍處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過渡期，政府行為必然受到變革的影響和壓力，受到來自各方的利益和機(jī)會(huì)的誘惑，加之傳統(tǒng)行政體制的弊端，以及公眾缺乏對(duì)政府行為有效的監(jiān)督和制約，使得政府往往兼具“經(jīng)濟(jì)人”的身份，即政府的權(quán)力運(yùn)行會(huì)出現(xiàn)背離公眾的意愿和利益，去追求自身利益最大化的行為，亦稱“政府行為失范”。

在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中，政府行為是政府傳遞生態(tài)價(jià)值理念和履行生態(tài)職能的重要手段，其內(nèi)容將涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域。一旦出現(xiàn)政府行為失范，也就意味著政府在治理和保護(hù)該區(qū)域生態(tài)環(huán)境的過程中，其行為缺乏或脫離行政規(guī)范約束，偏離法制軌道和公共行政目標(biāo)。我們不難發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中所遭遇的種種問題，與政府行為本身的失范有著“天然”的聯(lián)系。這些失范的政府行為，負(fù)面影響將不單是局部的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問題，更影響到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序建立與完善的全局，影響到中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程。為此，我們有必要對(duì)政府行為失范的具體表現(xiàn)及其背后的誘發(fā)因素進(jìn)行一個(gè)全面的剖析，這對(duì)下一步擺脫生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中所面臨的困境，實(shí)現(xiàn)政府行為規(guī)范化的目標(biāo)，以及推動(dòng)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)來說有著重要的基礎(chǔ)意義。

二、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中政府行為失范的具體表現(xiàn)

從總體狀況來看，在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中，政府行為可謂是“主流積極，問題不少”。這主要?dú)w因于我國(guó)當(dāng)前所處的大環(huán)境，如前文所述，我國(guó)正身處一個(gè)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程，許多經(jīng)濟(jì)的、政治的、文化的、社會(huì)的和生態(tài)的，甚至公眾個(gè)體的問題都“仰仗”政府來解決。盡管以高度集中為特征的傳統(tǒng)政府全能模式，在特定的歷史時(shí)期發(fā)揮了重要的作用，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，其弊端也日益顯現(xiàn)，已不能適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，加之政府本身轉(zhuǎn)型的遲緩性、不徹底性，導(dǎo)致政府在職能定位上仍以控制為核心，政府的基本職能依然是以經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)管理職能為主，生態(tài)職能尚未成為實(shí)質(zhì)上的基本職能，而在政府責(zé)任方面，則過多的講求經(jīng)濟(jì)責(zé)任，有意識(shí)的忽視生態(tài)責(zé)任。這些現(xiàn)狀的存在，深刻反映出生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的政府行為在能力識(shí)別、手段運(yùn)用、目標(biāo)追求、運(yùn)轉(zhuǎn)過程和結(jié)果追求等方面尚未完全轉(zhuǎn)變，預(yù)示著政府運(yùn)用行政權(quán)力的結(jié)果必將有意或無意的損害著公共利益。

（一）政府行為能力的夸大性：政府包攬

長(zhǎng)期以來，受傳統(tǒng)政治文化的影響，政府壟斷著大量的社會(huì)資源和管控著各項(xiàng)社會(huì)權(quán)利，“以政代社、政社不分”成為了一個(gè)時(shí)代的特征。盡管30多年的改革開放，致力于將政府從紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)中“解脫”出來，但政府“無所不包、無所不能”的慣性思維依然有后遺癥。被人為夸大的政府行為能力，在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的典型表現(xiàn)，就是過于強(qiáng)調(diào)政府是區(qū)域生態(tài)建設(shè)的“投資者”，是各項(xiàng)生態(tài)政策的“供給者”，是具體生態(tài)項(xiàng)目的“實(shí)施者”，而忽視社會(huì)力量的存在，使其處于極端被動(dòng)和不自由的狀態(tài)，最終造成整個(gè)社會(huì)的活力無法被有效釋放。不可否認(rèn)，在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的起步階段，政府是生態(tài)建設(shè)的引導(dǎo)者、催化劑，承擔(dān)了相當(dāng)份額的直接投資，籌劃并部署了大量的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，如退耕還林還草、廢氣廢水廢物處理等，其重要作用不言而喻。但隨著生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的不斷深入，政府行為卻未能審時(shí)度勢(shì)，依然頂著過去的“光環(huán)”而大行其道。

一是政府影響力被夸大。深處轉(zhuǎn)型期的中國(guó)政府，在權(quán)力結(jié)構(gòu)、職能分工和規(guī)章制度等方面均有不同程度的問題，而由此衍生的政令不暢、政出多門等現(xiàn)象，也嚴(yán)重影響著政府的公眾形象，損害著政府的公共權(quán)威，生態(tài)功能區(qū)建設(shè)也勢(shì)必遭遇公眾的“認(rèn)同危機(jī)”。二是政府組織力被夸大。理想化的組織力是當(dāng)政府身處相對(duì)開放的系統(tǒng)環(huán)境中時(shí)，能依據(jù)實(shí)際的變化，適時(shí)的調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，以應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)。而生態(tài)功能區(qū)的政府，受科層制的集中約束，缺乏必要的決策權(quán)和自主權(quán)，難以及時(shí)作出有效反應(yīng)，以解決新問題。三是政府執(zhí)行力被夸大。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，過去由政府主管的社會(huì)事務(wù)，應(yīng)當(dāng)放手市場(chǎng)或社會(huì)自行解決。但由于政府的公共服務(wù)能力欠缺，生態(tài)功能區(qū)建設(shè)普遍存在規(guī)劃與實(shí)施相脫節(jié)的現(xiàn)象，致使政府執(zhí)行力大打折扣。此外，生態(tài)功能區(qū)一般定位在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，本身的人財(cái)物就“捉襟見肘”，微薄的投入對(duì)于點(diǎn)多面廣、矛盾繁多的生態(tài)功能區(qū)而言可謂是“杯水車薪”，也影響到政府其它職能的正常發(fā)揮和各項(xiàng)建設(shè)的順利開展。

（二）政府行為手段的單一性：市場(chǎng)不足

在很長(zhǎng)一段時(shí)間，人們總是認(rèn)為生態(tài)環(huán)境資源是可以取之不盡、用之不竭的。但人們往往忽視了一個(gè)前提條件，那就是對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的利用沒有超過其可持續(xù)承載的能力范疇。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和人口的快速增長(zhǎng)，生態(tài)環(huán)境資源變得日益稀缺，人們充分認(rèn)識(shí)到，要不斷優(yōu)化生態(tài)環(huán)境資源的配置。而究竟要如何優(yōu)化？學(xué)界認(rèn)為有兩種不同手段：一是“看得見的手”——政府；二是“看不見的手”——市場(chǎng)。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，選擇并組合二者的程度和方式的不同，將會(huì)面臨生態(tài)環(huán)境資源配置效率與成本收益的差別。但這兩種手段的共同點(diǎn)在于，首先必須解決對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)界定問題，因?yàn)檫@關(guān)系到在特定的約束條件下，是采用政府亦或市場(chǎng)手段才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源配置的最優(yōu)。在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中，政府與市場(chǎng)在配置生態(tài)環(huán)境資源方面，均有各自獨(dú)立活動(dòng)的范圍和領(lǐng)域，但同時(shí)也存在交叉地帶，此時(shí)選擇政府亦或市場(chǎng)來配置生態(tài)環(huán)境資源，就取決于成本與收益的比較了。

一是生態(tài)功能區(qū)的環(huán)保、道路、教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品的供給不足問題較其它地區(qū)更為突顯。因?yàn)檫@些地區(qū)的公用事業(yè)經(jīng)費(fèi)來源主要靠政府投資，而政府本身就財(cái)力有限，加之融資渠道不暢，資金缺口巨大，使得公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面嚴(yán)重不足，同時(shí)在公共管理服務(wù)方面也存在嚴(yán)重不足的問題。二是生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)沒有嚴(yán)格將競(jìng)爭(zhēng)性投資項(xiàng)目和公益性投資項(xiàng)目區(qū)分開來，使得生態(tài)功能區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地出讓拍賣等方面存在一定漏洞，一些善于鉆空子的投機(jī)分子常常以“開發(fā)”為名，行“獲利”之實(shí)，既無綠化的資金投入，也無生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)重影響了生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)進(jìn)程。與此同時(shí)，盡管近年來，各地政府認(rèn)識(shí)到要將環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的業(yè)績(jī)納入到政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核中，但在實(shí)踐中，仍然沒有建立真實(shí)意義上的生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，進(jìn)而影響了政府的領(lǐng)導(dǎo)干部參與生態(tài)功能區(qū)建設(shè)主觀能動(dòng)性的發(fā)揮。

（三）政府行為目標(biāo)的短視性：忽視協(xié)調(diào)

在現(xiàn)代社會(huì)，關(guān)于政府行為目標(biāo)設(shè)定的問題，一般認(rèn)為其是多元的，既有追求社會(huì)公共利益最大化的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)，也有追求政府自身利益最大化的內(nèi)部目標(biāo)甚至個(gè)人目標(biāo)。但“在特定情形下，政府的目標(biāo)體系中總有一個(gè)或一個(gè)以上的強(qiáng)勢(shì)目標(biāo)，其他目標(biāo)則相應(yīng)處于弱勢(shì)地位”［1］。在生態(tài)功能區(qū)的政府，同其它地方一樣，長(zhǎng)期受“落后就要挨打”、“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓倒一切”的影響，過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，忽略了其它目標(biāo)，導(dǎo)致目標(biāo)間缺乏均衡。這種行為目標(biāo)的短視性，衍生了不少的矛盾和問題。

一是忽視生態(tài)環(huán)境的可承載能力。生態(tài)功能區(qū)的地理區(qū)位劣勢(shì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)劣勢(shì)，使得該類地區(qū)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面較其它地方更為困難。對(duì)此，有的以不惜肆意開采不可再生資源、污染生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，進(jìn)而換取微量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指數(shù)?！敖?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，生態(tài)惡化”的惡性循環(huán)，致使局部地區(qū)已完全喪失了自然界的“自我修復(fù)”功能，洪澇、旱災(zāi)、泥石流、沙塵暴……每一次的自然災(zāi)害，都能感受到自然界的“報(bào)復(fù)”行為。二是忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。如若經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)是建立在大量低水平的重復(fù)建設(shè)基礎(chǔ)上，那這種目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)肯定與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展相脫節(jié)，并將激發(fā)一系列社會(huì)問題，使生態(tài)功能區(qū)的可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。如城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、收入差距的不斷擴(kuò)大，就業(yè)和社保壓力的增強(qiáng)，文教衛(wèi)體等社會(huì)事業(yè)的滯后發(fā)展等，都是過分追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“量”，而忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“質(zhì)”的結(jié)果。此外，一些地方的官員為了實(shí)現(xiàn)自己仕途的升遷，受錯(cuò)誤政績(jī)觀的影響，往往寄希望于“短平快”工程，甚至是“立竿見影”的政績(jī)，而不去考慮“功在當(dāng)代而利長(zhǎng)遠(yuǎn)”的事情，其結(jié)果只能是為官一任，禍害一方。

（四）政府行為運(yùn)轉(zhuǎn)的盲目性：缺乏科學(xué)

政府行為運(yùn)轉(zhuǎn)是否科學(xué)，關(guān)系著一個(gè)地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)等問題的發(fā)展前景。因此其表現(xiàn)形式——政策，應(yīng)當(dāng)要遵循客觀、科學(xué)、合理的原則，全面地考慮問題，否則將給國(guó)家和人民造成不可挽回的損失，甚至遺患無窮。如前文所述，在生態(tài)功能區(qū)的政府，是其建設(shè)的引領(lǐng)者和推動(dòng)者，生態(tài)功能區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃的制定，生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、論證、審批甚至承建，基本都是以政府行為運(yùn)轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)的?？梢哉f，政府的政策對(duì)于生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的順利有效開展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。而從近年來的實(shí)踐來看，一些生態(tài)功能區(qū)的政府靠“三拍”（即拍腦袋、拍胸脯、拍屁股）作決策，或是在不完全掌握決策信息或決策信息失真的情況下進(jìn)行決策，形勢(shì)錯(cuò)判、決策失誤自然不可避免，亦或因領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人能力水平低下等多種原因，導(dǎo)致有的決策不但脫離了可持續(xù)發(fā)展的軌道，更將一個(gè)地區(qū)的發(fā)展前途南轅北轍，類似的教訓(xùn)可謂是比比皆是。

一是政府行為運(yùn)轉(zhuǎn)的“趨同性”。在生態(tài)功能區(qū)，一些政府官員在建設(shè)項(xiàng)目的決策中往往頭腦發(fā)熱，好大喜功，不顧自身的實(shí)際情況，也無視可行性論證分析，抱著“你有我有全都有”的心態(tài)拍板決策，結(jié)果失誤的決策接二連三，項(xiàng)目的建設(shè)開工之日也即成了企業(yè)虧損破產(chǎn)之時(shí)。二是政府行為運(yùn)轉(zhuǎn)的“盲目性”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜多變性，加之政府未能全面的考慮問題，“決策失誤帶來的損失不僅是經(jīng)濟(jì)上的，更重要的是對(duì)資源的浪費(fèi)和環(huán)境的壓力，大量的財(cái)力、物力、土地資源、自然資源損失于決策失誤所引來的項(xiàng)目上，歸根到底是將寶貴的自然資源斷送于無經(jīng)濟(jì)價(jià)值或負(fù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的行為中?！比钦袨檫\(yùn)轉(zhuǎn)的“近視性”。一般來說，政府行為的執(zhí)行主體——政府官員為獲取政績(jī)和連任甚至升遷，迎合公眾的近期福利偏好，制定一些從長(zhǎng)遠(yuǎn)看弊大于利的決策。這種現(xiàn)象被費(fèi)爾斯頓稱為“政治過程中固有的近視”。一些生態(tài)功能區(qū)的政府不惜破壞生態(tài)環(huán)境平衡，肆意進(jìn)行大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)，如某些市政工程因缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，質(zhì)次量差被歷屆政府重復(fù)建設(shè)、修補(bǔ)，造成浪費(fèi)不說，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的破壞也是非常巨大的，這些都是政府行為運(yùn)轉(zhuǎn)“近視”的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。

（五）政府行為結(jié)果的自利性：地方保護(hù)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，地方?jīng)]有自己獨(dú)立的利益，地方政府是作為中央的委托機(jī)關(guān)存在，是按照中央政府的旨意服務(wù)于公眾，承擔(dān)各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境管理工作，如在稅收方面，地方政府是受中央委托完成各項(xiàng)稅收工作，并悉數(shù)上繳，而其自身所需的財(cái)政支出費(fèi)用則由中央核定并劃撥。由于此時(shí)中央政府的權(quán)力過于集中，導(dǎo)致地方政府的積極性往往難以調(diào)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)活力嚴(yán)重不足，也造成了重復(fù)建設(shè)、發(fā)展滯后等系列不良后果。上世紀(jì)90年代以來，特別是分稅制改革以后，明確了中央與地方的利益劃分，地方政府的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)也確立由地方自己負(fù)擔(dān)。此時(shí)各地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織也擺脫了與中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織的隸屬關(guān)系，而是受到同級(jí)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。不可否認(rèn)，中央政府與地方政府的分權(quán)，激發(fā)了地方政府的活力，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。但也要看到，因?yàn)榉謾?quán)，彼此的利益出現(xiàn)了不一致。地方政府更多的是追求本區(qū)域利益的最大化，因此當(dāng)?shù)胤秸媾R“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”或“生態(tài)保護(hù)”二者的偏好抉擇時(shí)總是傾向于前者。

一是地方政府為追求地方稅源和各行政部門的利益，面對(duì)作為納稅大戶的排污企業(yè)，地方政府一般都是網(wǎng)開一面。因?yàn)殡S著生態(tài)功能區(qū)建設(shè)進(jìn)程的日益加快，資金短缺、資源配置不均等問題成為“攔路虎”，為解決這些問題，地方政府在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)了片面追求“政府收益最大化”的傾向，進(jìn)而忽視了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，更忽視了“以人為本”的基本思想，這種本末倒置的做法，使得生態(tài)環(huán)境受到了嚴(yán)重破壞。二是對(duì)于大面積的或全流域的污染問題，地方政府總認(rèn)為是中央政府的事，對(duì)于排污企業(yè)與其管不如不管，因?yàn)榧词棺尡镜仄髽I(yè)不排污，也管不住其他地區(qū)的企業(yè)不排污。正是這種思想，也使得生態(tài)環(huán)保資金的投入普遍不足。有研究表明，生態(tài)功能區(qū)的政府要確保其在環(huán)保投入占GDP的比例超過2%時(shí)，生態(tài)環(huán)境才有可能從總體上出現(xiàn)好轉(zhuǎn)［2］。而微薄的生態(tài)資金投入，使得一些治污工程建設(shè)滯后，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)進(jìn)程緩慢。即使是對(duì)有限治污資金的利用，也往往存在流域治理建設(shè)項(xiàng)目系統(tǒng)性不夠、彼此脫節(jié)的問題。

三、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中政府行為失范的誘發(fā)因素

生態(tài)功能區(qū)建設(shè)是社會(huì)發(fā)展的必然選擇，作為生態(tài)功能區(qū)建設(shè)主體的政府，由于沒能及時(shí)適應(yīng)時(shí)代變革的要求，導(dǎo)致了上述的失范行為。那么，究竟是什么樣的誘發(fā)因素對(duì)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中政府的失范行為產(chǎn)生了直接或間接的影響呢？總的來說，生態(tài)功能區(qū)政府行為失范的誘發(fā)因素很多，如政府行為理念的偏差、利益的驅(qū)使、失范機(jī)會(huì)的存在，以及對(duì)政府失范行為監(jiān)管不力等方面。

（一）理念偏差：價(jià)值茫然與視域短淺

眾所周知，理念是行為的先導(dǎo)。對(duì)于生態(tài)功能區(qū)的政府行為而言，正確的理念將指導(dǎo)著政府行為以謀取“公共利益最大化”為根本價(jià)值取向，而一旦理念出現(xiàn)了偏差，其政府行為的失范也就不可避免。在人類歷史發(fā)展的長(zhǎng)河中，每一次的社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)變革，都將引起人們的理念發(fā)生變化。而由于歷史的發(fā)展與理念的變化往往是非線性的，因此政府行為在這一價(jià)值觀念和行為判斷的取向上出現(xiàn)偏差也就順其自然。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府就是上級(jí)政府的代理人，無條件的服從并完成上級(jí)政府交辦的各項(xiàng)任務(wù)，加之政府被定義為“全能政府”，此時(shí)的政府行為，無論是謀取區(qū)域利益的最大化還是謀取整體公共利益的最大化，其實(shí)現(xiàn)的途徑可以說是唯一的，即通過聽指令去行使公眾賦予的權(quán)力。近年來，隨著改革開放的不斷深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以日益完善，與此同時(shí)，西方所宣揚(yáng)的利己主義、拜金主義等價(jià)值觀也在不斷地向國(guó)內(nèi)滲透，對(duì)社會(huì)主義傳統(tǒng)的集體主義至上、公共利益至上的價(jià)值取向形成了強(qiáng)烈的沖擊，使政府行為在價(jià)值觀的取舍上顯得非常茫然。

生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的政府行為，由于對(duì)生態(tài)環(huán)境問題缺乏準(zhǔn)確而全面的認(rèn)知，這就使得政府行為經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“無意的短視”或“難免的短視”甚至是“故意的短視”。這主要是生態(tài)環(huán)境問題的特性所決定，一是復(fù)雜性，任何一種生態(tài)環(huán)境問題的背后都可能交織著自然、人為、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多元復(fù)雜的因素，為此，任何一個(gè)主體都不可能對(duì)生態(tài)環(huán)境問題全知全能，即使是擁有強(qiáng)大信息資源和行使公共權(quán)力的政府也是如此；二是結(jié)果的后顯性，生態(tài)環(huán)境問題一般有著較為漫長(zhǎng)的“潛伏期”，任何一次對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞行為，在當(dāng)時(shí)是很難察覺，這也造成政府行為的預(yù)測(cè)性不夠；三是爭(zhēng)議性，由于價(jià)值觀的不同，對(duì)于同一生態(tài)環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)程度，無論是政府還是公眾都會(huì)存在分歧，彼此的利益沖突在所難免。因此，為避免因公眾參與而引發(fā)的矛盾和不可預(yù)測(cè)的后果發(fā)生，生態(tài)功能區(qū)的政府一般更傾向于“閉門造車”。此外，政府行為認(rèn)為公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)是可望而不可及的追求，這種合理性認(rèn)同的缺乏。特別是在轉(zhuǎn)型期，受到錯(cuò)誤理念的引導(dǎo)，如錯(cuò)誤的權(quán)力觀，視權(quán)力為商品，以此謀取個(gè)人利益；錯(cuò)誤的行政觀，講管制而不談服務(wù)，法治意識(shí)淡?。诲e(cuò)誤的政府觀，無論是公共領(lǐng)域亦或私人領(lǐng)域，政府無所不能，無處不在。導(dǎo)致政府行為從一個(gè)極端走向了另一個(gè)極端，無視公共利益的實(shí)現(xiàn)，一味追求政府自身利益，使得公共權(quán)力與政府利益“聯(lián)姻”。

（二）利益驅(qū)使：政府自利與官員政績(jī)

馬克思認(rèn)為，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”［3］（P82）。在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，人們普遍地認(rèn)為政府就是公共利益的代表，其行為目標(biāo)與整個(gè)社會(huì)的公共利益是一致的，并將憑借公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。但是，政府本身又是由各種機(jī)構(gòu)與政府官員所構(gòu)成，無論是前者亦或后者，均有各自的既得利益和行為目標(biāo)。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的“經(jīng)濟(jì)人”角色非常明顯，既要通過權(quán)力的利用不斷加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資源的控制，也要積極與私營(yíng)部門間建立密切的聯(lián)系，以期在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中實(shí)現(xiàn)利益最大化的追求。正因如此，一旦政府自身利益的實(shí)現(xiàn)與公共利益的內(nèi)容有沖突時(shí)，政府往往會(huì)為謀求自身利益而忽略甚至侵犯社會(huì)公共利益，此時(shí)，政府行為的失范也就產(chǎn)生了。

對(duì)于生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)而言，僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制自身效用的發(fā)揮是很難實(shí)現(xiàn)，這需要政府發(fā)揮其干預(yù)和調(diào)節(jié)甚至引領(lǐng)的作用。但很多時(shí)候，政府的行為卻并不真正會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境污染問題進(jìn)行必要的干預(yù)，相反是對(duì)其放任自流。特別在我國(guó)的一些生態(tài)功能區(qū)，因?yàn)殚L(zhǎng)年的經(jīng)濟(jì)落后，解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問題是當(dāng)務(wù)之急，出現(xiàn)此種現(xiàn)象也就見怪不怪了。譬如，一些政府官員為了追求高的GDP增長(zhǎng)值，根本不考慮這種增長(zhǎng)將要付出的生態(tài)環(huán)境成本，對(duì)其所造成的生態(tài)環(huán)境污染問題置之不理。不但不制定相應(yīng)的整改措施來糾正過去行為所造成的破壞，即使是有現(xiàn)成的環(huán)保制度，也不認(rèn)真貫徹執(zhí)行。此外，政府出于自身存在“合法性”（政治學(xué)意義）的考慮，也會(huì)對(duì)市場(chǎng)在治理生態(tài)環(huán)境問題時(shí)出現(xiàn)的失靈現(xiàn)象進(jìn)行相應(yīng)的干預(yù)，但這種干預(yù)的效果卻不敢恭維，甚至有時(shí)會(huì)比市場(chǎng)失靈所衍生的問題更有過之而無不及。因?yàn)樵谏鷳B(tài)功能區(qū)建設(shè)中，一些政府行為過于看重眼前利益、部門利益，而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、公共利益，缺乏實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，以致于非環(huán)保管理部門在制定政策時(shí)，沒給生態(tài)環(huán)境資源足夠的權(quán)重，甚至仍然利用過去的政策予以權(quán)衡。而生態(tài)環(huán)境的污染源為實(shí)現(xiàn)由污染而獲得的既得利益，一般會(huì)加大院外游說，利用政府部門工作人員的“貪欲”，對(duì)其行賄，以期放寬政策標(biāo)準(zhǔn)。最終以規(guī)章制度、財(cái)稅政策、價(jià)格機(jī)制和生態(tài)環(huán)保政策等所體現(xiàn)的政府行為，其運(yùn)行的后果自然是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境資源的價(jià)格出現(xiàn)扭曲，根本無法實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境成本的內(nèi)部化。

（三）機(jī)會(huì)存在：轉(zhuǎn)型緩慢與職能缺位

當(dāng)前，我國(guó)正在不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，與之相適應(yīng)的是，體制也處在轉(zhuǎn)軌過程中，此時(shí)的政府既要注重培肓、發(fā)展并調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，也要“親力親為”——積極“投身”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)中。因?yàn)楝F(xiàn)代的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并非過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的簡(jiǎn)單更替，而是要以完善的法制體系，和以與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的道德和社會(huì)誠(chéng)信體系為前提。而這一切的建立與完善無一不是政府行為運(yùn)行的結(jié)果。身處社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社會(huì)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的法制、道德和誠(chéng)信等社會(huì)條件在當(dāng)前并不成熟。所以，政府行為的干預(yù)成為矯正市場(chǎng)失靈的不二選擇；而要解決市場(chǎng)不健全的問題，政府則必須最大限度地從市場(chǎng)領(lǐng)域退出。由于政府很難對(duì)致使社會(huì)資源配置不當(dāng)?shù)母醋鞒隹陀^的判斷，因此，政府往往會(huì)徘徊在“退出”和“介入”之間，在這種情況下，政府一般會(huì)受制于慣性力量的支配——自覺不自覺的選擇“介入”。這樣，政府行為的過度或不恰當(dāng)，自然也就造成了行為的失范結(jié)果。

在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中，由于政府自身所處的壟斷地位，使得其在治理生態(tài)環(huán)境污染方面不存在競(jìng)爭(zhēng)的壓力，所以使得政府行為對(duì)生態(tài)環(huán)境污染的治理效果不甚理想。一是生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)保障困難。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)和管理重任基本都由當(dāng)?shù)卣袚?dān)，而國(guó)家層面的財(cái)政預(yù)算也沒有專設(shè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)類科目。有數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)在生態(tài)環(huán)境治理方面的總投入僅占國(guó)內(nèi)GDP的1.5%，如果除去企業(yè)和民間的投資，真正的財(cái)政投入資金不足1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于生態(tài)功能區(qū)治理生態(tài)環(huán)境惡化和建設(shè)生態(tài)保護(hù)屏障所需要的資金。這在一定程度上打擊了生態(tài)功能區(qū)政府治理生態(tài)環(huán)境的積極性，同時(shí)，也迫使生態(tài)功能區(qū)的政府不惜破壞生態(tài)環(huán)境去謀求預(yù)算外資金，造成生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的惡性循環(huán)。二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能過于分散。在當(dāng)前的政府機(jī)構(gòu)中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)限和責(zé)任被分解到若干個(gè)職能部門來完成，如水利、城管、林業(yè)等。這就造成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要職能部門——環(huán)保局缺乏相應(yīng)的權(quán)威和功能，特別是統(tǒng)一規(guī)劃和分步實(shí)施的調(diào)配功能明顯弱化。除此之外，資金的分散保管，也使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金沒有統(tǒng)一的預(yù)算，往往造成部門間重復(fù)投入的現(xiàn)象，甚至是挪用微薄的環(huán)保資金的現(xiàn)象。三是稅制改革的不徹底，也使得現(xiàn)行的稅制未能充分體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，與國(guó)際上已經(jīng)建立的生態(tài)環(huán)境保護(hù)型稅制有著很大的差距。現(xiàn)行征收的環(huán)保稅更多是基于調(diào)節(jié)從事生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)企業(yè)的成本考慮，而非資源的合理開發(fā)與利用。消費(fèi)稅的作用也沒能有效體現(xiàn)，沒真正起到抑制環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)的作用。

（四）監(jiān)管不力：量化困難與法制欠缺

對(duì)于生態(tài)功能區(qū)的政府行為而言，缺乏行之有效的監(jiān)控機(jī)制也是導(dǎo)致其行為失范的重要原因。盡管我國(guó)已構(gòu)建了由黨委、人大、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、上下級(jí)間，以及民主黨派、新聞媒體、社會(huì)公眾等主體組成的政府行為監(jiān)督體系，但這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)與組織由于自身的原因，在實(shí)際的運(yùn)行中作用并沒得到有效發(fā)揮，甚至有些監(jiān)督是形同虛設(shè)。加之，政府行為本身所產(chǎn)生的結(jié)果，不同于市場(chǎng)主體產(chǎn)生的結(jié)果可以由消費(fèi)者來直接檢驗(yàn)，很難進(jìn)行量化，這也在很大程度上制約著監(jiān)督機(jī)制作用的發(fā)揮。如，政府制訂的規(guī)章制度，其所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益是無法在短時(shí)間內(nèi)就有明確結(jié)果的。與此同時(shí)，政府行為在運(yùn)行前所能獲取信息的準(zhǔn)確性、完整性存在相當(dāng)?shù)碾y度，這就極易導(dǎo)致政府行為失范。況且，政府本身也缺乏較為靈敏的糾錯(cuò)機(jī)制或出錯(cuò)終止機(jī)制，而一旦政府行為偏離了目標(biāo)，也很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)并終止該行為。當(dāng)然，政府行為目標(biāo)的多元性，也是導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)不力的重要原因，因?yàn)檎袨榈哪繕?biāo)涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治的，也有社會(huì)、文化和生態(tài)的，這種目標(biāo)多元、活動(dòng)空間宏大的政府行為，自然也是難以監(jiān)督的。

孟德斯鳩曾說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力，一直到遇有界限的地方才休止”［4］（P104）。在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中，如果政府行為缺乏有力的監(jiān)督和約束，那么產(chǎn)生政府行為失范的結(jié)果也不難想像。具有表現(xiàn)在：一是監(jiān)督政府行為的主體（如人大、社會(huì)公眾、新聞媒體等）受制于監(jiān)督的客體，其監(jiān)督權(quán)利受制于決策權(quán)。特別是社會(huì)公眾和新聞媒體等監(jiān)督主體的獨(dú)立性和權(quán)威性相對(duì)缺乏，造成其既不獨(dú)立于統(tǒng)治權(quán)力也不獨(dú)立于社會(huì)權(quán)力，能否參與、參與的程度如何等都取決于政府行為的結(jié)果，因此難以履行正常的監(jiān)督職能。二是由于監(jiān)督政府行為的主體是多元性的，彼此間的監(jiān)督范圍不明確、責(zé)任劃分不清晰，造成有些監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分不合理，其監(jiān)督作用難以得到有效發(fā)揮。三是相關(guān)法律法規(guī)還有待完善。目前，既缺乏明確的監(jiān)督目標(biāo)，使一些失范的政府行為難以判斷和糾正。也缺乏相應(yīng)的配套措施和實(shí)施細(xì)則，使其在現(xiàn)實(shí)中的可操作性大打“折扣”。四是監(jiān)督力量自身的不足?，F(xiàn)有的公務(wù)人員中，履行行政監(jiān)督職責(zé)的人員所占比重過低，這些人也沒有法律所賦予的獨(dú)立監(jiān)督權(quán)，容易造成監(jiān)督無力與監(jiān)督“真空”相并存的畸形狀態(tài)。

［1］陳文理.信息基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府行為偏差的現(xiàn)實(shí)和理論邏輯［J］.湖北社會(huì)科學(xué)，2009，（10）.

［2］趙洪發(fā)，等.生態(tài)城市建設(shè)的理性思考與對(duì)策研究——對(duì)膠南市生態(tài)城市建設(shè)的調(diào)查與思考［J］.中共青島市委黨校，青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（2）.

［3］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1956.

［4］［法］孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁琛譯.北京：商務(wù)印書館，1995.

（責(zé)任編輯陳文興）

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A

1671-0681（2015）03-0050-06

曹姣星（1981-），女，湖南懷化人，中共韶關(guān)市委黨校統(tǒng)戰(zhàn)理論教研室政治學(xué)講師。

2015-01-21

本文系作者主持的廣東省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013—2014年度項(xiàng)目“生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的政府行為研究——以廣東省韶關(guān)市為例”（項(xiàng)目編號(hào)：13XZ01）和韶關(guān)市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“社會(huì)協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境的運(yùn)行機(jī)制研究——基于韶關(guān)創(chuàng)建‘廣東綠色生態(tài)第一市’的實(shí)踐與探索”（項(xiàng)目編號(hào)：Z2014020）的階段性成果之一。