李中天

（中國人民大學馬克思主義學院，北京，100872）

黨的紀檢工作領導體制的發(fā)展和完善

李中天

（中國人民大學馬克思主義學院，北京，100872）

根據黨領導革命、建設和改革的實踐，中共紀檢工作領導體制先后存在過“黨委、紀委兩委平行制”、“黨委單一領導制”和沿襲至今的“黨委、紀委雙重領導制”幾種類型，其發(fā)展變化分為兩個帶有循環(huán)性的歷史階段，每個歷史階段最終采取的都是“黨委、紀委雙重領導制”，說明這種現(xiàn)行的領導體制客觀上有利于維護黨的集中統(tǒng)一，也有利于確保黨的紀檢工作順利開展，具有現(xiàn)實合理性。對于其客觀存在的紀檢機構相對獨立性不夠等局限，應按十八屆三中全會改革的精神通過強化紀檢機構職能、加強派駐制度、巡視制度等方式加以完善。

紀律檢查；領導體制；黨內監(jiān)督；監(jiān)督機構

全面推進依法治國背景下，加強黨內監(jiān)督，不僅需在制度層面上加強黨內法規(guī)制度建設，而且應當在體制層面上進一步健全黨的紀檢工作領導體制。中國共產黨十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確要“推進黨的紀檢工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化”，這對進一步完善黨的紀檢工作提出了新的要求，同時也指明了其改革的方向。

一、黨的紀檢工作領導體制的發(fā)展

黨的紀檢工作領導體制經歷了從無到有、從有到變、從恢復到發(fā)展的過程，具體可分為兩個具有循環(huán)性的歷史階段。第一個歷史階段（中共建立到文革前夕）：從成立專門黨內監(jiān)督機構，計劃實行“黨委、紀委兩委平行制”到實行“黨委單一領導制”，再調整為“黨委、紀委雙重領導制”。第二個歷史階段（文革以后至今）：恢復黨內監(jiān)督機構，實行“黨委單一領導制”到恢復“黨委、紀委雙重領導制”并沿襲至今。

（一）第一個歷史階段

1.從成立專門的黨內監(jiān)督機構到計劃實行“黨委、紀委兩委平行制”。黨的一大制定的黨綱中明確，黨內監(jiān)督權的行使主體是黨的各級執(zhí)行委員會，地方執(zhí)行委員會監(jiān)督黨員的活動，中央執(zhí)行委員會監(jiān)督地方執(zhí)行委員會的活動。

1924年，以國共合作為基礎的國民革命興起后，中國共產黨的黨組織規(guī)模逐漸擴大，黨由單純的在野黨變?yōu)椤鞍牍_的半政府黨”［1］，但是隨之而來，黨內也開始出現(xiàn)艱苦奮斗精神和革命熱情減弱以及貪污腐化等問題［2］。針對這些情況，黨的五大成立了中央和省級監(jiān)察委員會，追根溯源，這是中國共產黨黨內最早的專門的監(jiān)督機構。1926年，關于監(jiān)察委員會的規(guī)定被納入《中國共產黨第三次修正章程決案》，對于其產生方式，則在六十一條、六十二條中載明：“全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監(jiān)察委員會”，也就是說以黨章修正案的形式明確了監(jiān)察委員會與黨委會的平行關系，即確立了“黨委、紀委兩委平行制”，該體制的建立借鑒了聯(lián)共（布）黨內監(jiān)督的“兩委基本平行”模式，包括：監(jiān)委的產生方式為“由黨的代表大會，區(qū)域、邊區(qū)、省和專區(qū)的代表會議選舉產生”，并“向原選舉機關報告工作”；職權范圍是：監(jiān)察委員會的決議同級黨委不得撤銷，但需經黨委同意后方可實施；監(jiān)察委員會與同級黨委的不同意見可提交同級黨的代表會議或上級監(jiān)察委員會或黨的代表大會處理解決［3］。

實踐中“黨委、紀委兩委平行制”并未真正實行。大革命失敗后，黨組織在白色恐怖下遭到嚴重破壞，地方監(jiān)察委員會難以履職。針對這種情況，六大黨章中以審查委員會代替了監(jiān)察委員會，并且明確審委會由各級黨代會選舉產生，名義上是與黨委平行的，但是實際上其職責是監(jiān)督各級黨部的財會等具體事務，這就意味著，黨內監(jiān)督權實際上是由各級黨委來行使了。

2．從計劃實行“黨委、紀委兩委平行制”調整為“黨委單一領導制”。監(jiān)察委員會取消后，為防止黨內違反黨章黨紀、官僚腐化等問題發(fā)生，黨內曾先后成立特別委員會、中央黨務委員會、省縣監(jiān)察委員會等監(jiān)督機構。但是，六大黨章規(guī)定，黨員大會或各級黨部負責審定違紀問題，各級特別委員會只負責預先審查，且審查決議必須經同級黨委批準后才有效［4］，也就是說這種特別委員會已成為黨委實施紀檢權力的預審機構。1933年9月17日，黨中央發(fā)布的通告中規(guī)定，關于組織和黨員個人處分，中央黨務委員會和省縣監(jiān)察委員會決議必須報中央和同級黨委會批準執(zhí)行。這也意味著，中央黨務委員會和省縣監(jiān)察委員會已隸屬于黨委，權力來源已經不是黨代會了。這種變化究其原因仍在于受蘇共高度集權的黨內監(jiān)督機制的影響，蘇共黨內監(jiān)督機制具有一定的示范效應，從而被借鑒采用；另外，大革命失敗后的嚴峻形勢迫使黨必須加強集中統(tǒng)一。七大雖然恢復了五大黨章中“監(jiān)察機關”的規(guī)定，但是也明確各級監(jiān)察委員會由同級黨委會選舉產生，并且在同級黨委的指導下開展工作，從而黨委通過專門監(jiān)督機構行使黨內監(jiān)督權的“黨委單一領導制”得以確立，且一直延續(xù)到新中國成立后。1949年11月，《關于成立中央及地方各級黨的紀律檢查委員會的決定》要求建立各級紀律檢查機構。1952年2月26日，《關于各級黨的紀律檢查委員會領導關系問題的指示》明確各級紀律檢查機構隸屬同級黨委。

3．從實行“黨委單一領導制”調整為“黨委、紀委雙重領導制”。1954年起，黨內開始意識到“黨委單一領導制”面臨紀委對同級黨委難以有效監(jiān)督和上級紀委對下級紀委工作指導“虛化”等問題。對此，1955年全國黨代會通過的《中國共產黨全國代表會議關于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》中，用監(jiān)察委員會取代紀律監(jiān)察委員會，為確保監(jiān)察委員會獨立行使職權，并規(guī)定其由黨代會選舉并經上級黨委批準［5］，在同級黨委“指導”下進行工作?？墒沁@種變化與當時特別強調的保持黨的高度集中統(tǒng)一的要求不符，因此只維持了一年。1956年9月，八大黨章重新規(guī)定，各級監(jiān)察機構在同級黨委“領導”下進行工作，其邏輯結果是中央監(jiān)察委員會對中央委員會之下的權力主體有監(jiān)督權，但中央委員會卻處于監(jiān)督缺失狀態(tài)；各級監(jiān)察委員會無法監(jiān)督同級黨委，甚至對下級黨組織的監(jiān)督也要以同級黨委同意為前提。1962年八屆十中全會決定加強和擴大各級監(jiān)察機關的職權。1963年1月27日，《中央監(jiān)察委員會常駐各中央局、國務院所屬各部門監(jiān)察組試行工作條例草案》明確了對駐中央、國務院檢查組的雙重領導體制，即受各級監(jiān)察委員會和所在部門黨組的領導［1］。“黨委、紀委雙重領導制”得以確立。

（二）第二個歷史階段

1．從恢復黨內監(jiān)督機構到恢復“黨委單一領導制”。“文革”十年，黨和國家各方面的工作都受到了影響，黨內監(jiān)督工作亦不例外。1969年4月，九大黨章取消了關于黨的監(jiān)察機關的條款，規(guī)定：黨員違反黨的紀律，由黨的各級組織，在自己的職權范圍內，按照具體情況處理。之后，十一大黨章重新規(guī)定各級黨的委員會設立黨的紀律檢查委員會，各級紀委由同級黨委會選舉產生并在其領導下，負責黨員紀律教育和紀檢監(jiān)察工作，也就是說，實際上恢復了八大黨章中關于紀檢工作的“黨委單一領導制”。

2．從“黨委單一領導制”再到“黨委、紀委雙重領導制”。鄧小平同志曾提出對各級干部“最重要的是有專門的機構進行鐵面無私的監(jiān)督檢查”的重要論斷［6］。十一屆三中全會，新一屆中央紀律委員會被選舉產生。1982年，十二大黨章中就監(jiān)督機構的產生、領導體制及同級黨委監(jiān)督的有關問題進行了新的規(guī)定，從而確立了“黨委、紀委雙重領導制”：一是將各級紀委由同級黨委選舉產生改為由同級黨代會選舉產生；二是將各級紀委以同級黨委領導為主改為受同級黨委和上級紀委雙重領導；三是明確各級紀委有權向上級紀委提出申訴，請求協(xié)助處理同級黨委或其成員的違紀問題。這一領導體制一直沿用至今。

二、黨的紀檢工作領導體制的完善

上述兩個歷史階段最終確立的都是“黨委、紀委雙重領導制”，說明這種體制客觀上有利于維護黨的集中統(tǒng)一，同時有利于確保黨的紀檢工作順利開展。但為適應全面深化改革和加強黨內監(jiān)督的需要，筆者認為，應從以下五個方面對現(xiàn)行紀檢工作領導體制加以完善，避免監(jiān)督者與被監(jiān)督者處于同一利益體。

（一）擴大紀檢機構職能范圍

要進一步明確紀檢機構的監(jiān)督權、檢查權、受理權、初核權、立案權、調查權、審查權、處理權和處分權；給予并適當擴大紀檢機構對同級黨委進行質詢、問責的權力，使其有權參加同級黨委有關會議，對同級黨委所作重大決策應有“發(fā)言權”，對同級黨委的人事任免應有紀檢角度的“建議權”等，保證其在履職時不受同級黨委的干擾。

（二）增強紀檢機構相對獨立性

黨的十八屆三中全會提出要強化上級紀委對下級紀委的領導，這有利于提高紀檢機構的獨立性，更好履行紀檢監(jiān)督職能。一是在人事任命方面，制定并實行下級紀委人事任命以上級紀委為主的工作實施辦法，同時紀檢機構的人員編制、經費保障等應由上級紀檢機構統(tǒng)一負責管理，解決同級依賴的問題。二是在業(yè)務指導方面，建立健全各級紀委查辦腐敗案件以上級紀委領導為主的工作機制和案件查辦向上報告機制。

（三）突出紀檢機構紀檢監(jiān)察主業(yè)

一是優(yōu)化調整內設機構、新設執(zhí)紀監(jiān)督機構，使機構設置、人員配置進一步向執(zhí)紀監(jiān)督、查辦案件傾斜，“把更多的力量調配到主業(yè)上來”。二是理順內設機構的職能關系，使其更加高效運行。三是加強紀檢隊伍能力建設，提高業(yè)務工作能力。

（四）加強派駐監(jiān)督，加大對同級黨委的監(jiān)督力度

黨的十八屆三中全會提出要全面落實派駐紀檢機構，實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。為貫徹落實這一要求，首先要全面推進派駐監(jiān)督，逐步實現(xiàn)對包括中央黨政機關在內的派駐機構全覆蓋，同時突出重點監(jiān)督、專項監(jiān)督；二要創(chuàng)新制度，按照科學布局、整合力量、統(tǒng)籌安排的要求，結合實際情況探索派駐監(jiān)督的有效途徑和方式方法；三是細化明確派駐機構的監(jiān)督職責，完善考核評價制度，強化監(jiān)督意識，加大對派駐部門黨員領導干部違法違紀行為的審查和處置力度，提高監(jiān)督實效；四是強化對派駐機構的垂直統(tǒng)一領導，加快推進派駐機構人員配置、經費保障、工資待遇等配套制度建設，統(tǒng)一管理派駐機構的人財物。

（五）完善巡視制度，填補對“一把手”的監(jiān)督缺位

黨的十八屆三中全會提出要改進巡視制度。完善巡視制度要實現(xiàn)四個轉變：一是由定期巡視向不定期巡視轉變；二是由選擇性巡視向巡視全覆蓋轉變；三是由“運動式”巡視向常態(tài)化巡視轉變；四是由常規(guī)型巡視向普遍開展專項巡視轉變；五是由任用組長固定制向授權制轉變、成員組成由單一制向“專、兼、廣”轉變。同時，要著力推進相關配套制度和機制建設，逐步建立完備的巡視工作制度體系：完善巡視工作保障機制，進一步增強巡視組的獨立性，提高監(jiān)督的有效性；健全并深入推行巡視報告公開制度、巡視意見反饋制度，建立長效工作機制和工作責任機制；重視巡視成果的實效化，建立巡視結果運用機制；加強經驗總結，把一些好的做法形成制度，修訂巡視工作條例。

［1］中國共產黨組織史資料（第8卷）［M］.北京：中共黨史出版社，2000：158、986.

［2］中共中央文件選集（第2冊）［M］.北京：中共中央黨校出版社，1989：172.

［3］蘇聯(lián)共產黨章程匯編［M］.北京：求實出版社，1982：56.

［4］中國共產黨黨章匯編［M］.北京：人民出版社，1979：43.

［5］中國共產黨組織史資料（第9卷）［M］.北京：中共黨史出版社，2000：286.

［6］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994：332.

（責任編輯劉強）

D630.9

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1671-0681（2015）03-0075-03

李中天（1985-），女，云南昆明人，中國人民大學馬克思主義學院博士研究生。

2015-01-13