武慧娟

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明，650000）

我國(guó)拆遷行為合法化研究
——以善治理論為視角

武慧娟

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明，650000）

善治是二十一世紀(jì)公共治理的新目標(biāo)，也是與公民社會(huì)的良性發(fā)育相結(jié)合的公共治理的必然選擇。目前的公共治理問(wèn)題，存在著一系列的問(wèn)題，例如公共治理的回應(yīng)性不足，效率不高，責(zé)任性不強(qiáng)，法治程度低等。就當(dāng)前我國(guó)的公共治理來(lái)說(shuō)，拆遷是一項(xiàng)重大而艱巨的任務(wù)，公共治理問(wèn)題在拆遷中凸顯無(wú)疑，且極具代表性。實(shí)現(xiàn)善治，首先要在拆遷問(wèn)題方面有所突破，從而為公共治理積累經(jīng)驗(yàn)。因此，本文試圖在善治理論的指導(dǎo)下，為作為公共治理突出難題的拆遷問(wèn)題提供解決方式，也為善治在公共治理中的運(yùn)用提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒依據(jù)。

公共治理；善治；拆遷；合法化

治理與善治，是20世紀(jì)末，由于公民社會(huì)的政治生活改革而引發(fā)的政府管理新論題。治理與善治的出現(xiàn)，成為了政治學(xué)以及公共管理的前沿理論，因而又反過(guò)來(lái)成為促進(jìn)公民社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)力。拆遷作為當(dāng)前公共治理重難點(diǎn)之最，對(duì)于分析公共治理，實(shí)現(xiàn)善治具有十分突出的實(shí)踐指導(dǎo)意義。因此，本文試圖通過(guò)對(duì)拆遷進(jìn)行分析，解析善治的實(shí)現(xiàn)途徑。

一、善治對(duì)拆遷行為的基本要求

善治作為一種治理的理念和目標(biāo)，它強(qiáng)調(diào)治理效率的最大化，即公共利益實(shí)現(xiàn)的最大化。治理是區(qū)別于統(tǒng)治的一種公共管理方式，統(tǒng)治是公共權(quán)力自上而下的輸出過(guò)程，而治理則是權(quán)力的上下互動(dòng)以及政府與公民權(quán)力的整合，認(rèn)為公民擁有一定的社會(huì)治理權(quán)力，與政府權(quán)力形成有效的博弈和均衡。善治要求公共治理實(shí)現(xiàn)政府的有限管理、社會(huì)的廣泛參與，程序的充分民主、以及法治的充分完善。

拆遷涉及廣泛的公共利益，并使政府與部分社會(huì)群體形成了事關(guān)生存與生活的利益關(guān)系。隨著拆遷日益成為城市化不可避免的手段和方式，公眾對(duì)于拆遷的接受度已經(jīng)相應(yīng)地有所提高。因此，拆遷行為的合法性、拆遷過(guò)程的透明性、拆遷法律的完善性對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共利益，同時(shí)兼顧社會(huì)公平正義有著十分重要的意義。

善治理論要求拆遷符合公共治理的正當(dāng)性和合法性。首先，拆遷必須有法可依，這就要求法治不斷完善，立法的公平性、執(zhí)法的有效性和司法的公正性都需要在涉及廣泛公共利益的拆遷行為中有所體現(xiàn)。其次，拆遷政策的制定，例如拆遷補(bǔ)償?shù)拇_定、拆遷的權(quán)力邊界等必須經(jīng)由特定的法律程序，由程序來(lái)保障拆遷政策的合理合法。拆遷的程序合法離不開法治，而程序民主離不開公民的參與。對(duì)于被納入拆遷行為的社會(huì)群體以及具有參與意愿和參與要求的社會(huì)公眾，政府應(yīng)當(dāng)提供正當(dāng)?shù)?、有效的參與途徑，吸收正確的利益表達(dá)，并引導(dǎo)公眾參與對(duì)拆遷行為合法化的指導(dǎo)。再次，拆遷過(guò)程應(yīng)當(dāng)允許一定的自由裁量權(quán)的存在，但自由裁量權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)特殊群眾的特殊要求為限度，以防拆遷造成對(duì)被拆遷主體的過(guò)分傷害。對(duì)于借公共利益之名進(jìn)行強(qiáng)拆、暴力拆遷等非法拆遷行為和拆遷主體，應(yīng)當(dāng)加大打擊力度，保障公民合法權(quán)益。最后，拆遷應(yīng)當(dāng)有合理的結(jié)果反饋機(jī)制和回訪機(jī)制，保障被拆遷群體的基本生活不受到過(guò)多的影響。對(duì)于影響到群眾生活的拆遷行為，應(yīng)當(dāng)提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

二、我國(guó)當(dāng)前拆遷行為存在的主要問(wèn)題

邁入21世紀(jì)以來(lái)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)百分之五十的城市化率。隨著加快城市化步伐建設(shè)目標(biāo)的推進(jìn)，上至省會(huì)城市、下至農(nóng)村的城市化改造都在大刀闊斧的進(jìn)行中，從而引發(fā)的城市、農(nóng)村的土地使用問(wèn)題、拆遷問(wèn)題層出不窮。五年前，失地農(nóng)民問(wèn)題進(jìn)入人們的視野，受到了社會(huì)學(xué)者的關(guān)注，學(xué)者對(duì)于失地農(nóng)民的調(diào)查、關(guān)注、關(guān)懷引起了社會(huì)對(duì)失地農(nóng)民的同情。然而，由于農(nóng)民缺乏公民意識(shí)，對(duì)于個(gè)人土地權(quán)利和私人利益的保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，失地農(nóng)民問(wèn)題并沒(méi)有造成較大的社會(huì)沖突和流血事件。隨著土地征用的進(jìn)程進(jìn)入中小城市、大城市，拆遷所引起的社會(huì)問(wèn)題日益變得突出且顯眼。

（一）拆遷中回應(yīng)性不足。首先，在確定補(bǔ)償款項(xiàng)的過(guò)程中存在著強(qiáng)制執(zhí)行、強(qiáng)制約定的問(wèn)題。一方面，法律規(guī)定補(bǔ)償制法定，但法律的一般性指導(dǎo)忽視對(duì)特殊情況的特殊照顧，因此在實(shí)施過(guò)程中必然需要一定的自由裁量權(quán)。而自由裁量權(quán)的行使利弊共存，自由裁量權(quán)保障了特殊的利益訴求，但同時(shí)也難以避免地會(huì)出現(xiàn)以犧牲某些人的利益為代價(jià)而實(shí)施的拆遷補(bǔ)償。另一方面。由于警察機(jī)關(guān)等暴力機(jī)關(guān)的介入，使得拆遷對(duì)被拆遷居民存在著一定的心理威懾和實(shí)質(zhì)威懾。對(duì)于存在無(wú)論合理、不合理訴求的被拆遷居民，暴力都是被當(dāng)作最終的保障。而暴力在公民意識(shí)不斷發(fā)酵、不斷發(fā)揮作用的社會(huì)領(lǐng)域成為引發(fā)流血事件的導(dǎo)火索。拆遷中打著公共利益的口號(hào)而實(shí)施的暴力拆遷沖擊著公民的心理與行為，同時(shí)引起社會(huì)的普遍反感。因此，拆遷中暴力機(jī)關(guān)的介入應(yīng)當(dāng)是拆遷制度改革的重要內(nèi)容之一。其次，拆遷缺乏事前的拆遷聽證和事中的利益表達(dá)渠道。事前的聽證能夠保證拆遷的合法性，給被拆遷居民以公平合理、符合公共利益需求的印象，從而減少對(duì)拆遷的抵制情緒。事中的利益表達(dá)渠道能夠最大限度地滿足公民需求，使被拆遷居民的利益得到基本的保障。我國(guó)目前以實(shí)現(xiàn)公共利益為由進(jìn)行的拆遷表面上呼吁公民參與治理，實(shí)際上卻由于缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力和機(jī)制的而忽視公民訴求，甚至壓制公民訴求。這就導(dǎo)致拆遷問(wèn)題百出，且得不到解決。

（二）以實(shí)現(xiàn)公共利益為由而忽視個(gè)人權(quán)利。正如學(xué)界眾所周知的爭(zhēng)論所體現(xiàn)的，社群主義在與自由主義的博弈中并未真正占據(jù)上風(fēng)。自由主義要求對(duì)于個(gè)人權(quán)力給予關(guān)注，事實(shí)證明，個(gè)人權(quán)利訴求的回應(yīng)也是善治的重要環(huán)節(jié)。而我國(guó)的公共治理在社群主義與自由主義的博弈中，顯然傾向于關(guān)注前者。同樣以拆遷為例，南京拆遷事件導(dǎo)致的拆遷戶自焚事件，安徽被拆遷農(nóng)民自焚事件，湖南嘉禾縣強(qiáng)制拆遷事，重慶最牛釘子戶事件，以及最近出現(xiàn)的橫亙于高速公路中央的釘子戶事件，都體現(xiàn)著個(gè)人的強(qiáng)烈利益訴求。雖然不能排除個(gè)人為了獲得更多的利益補(bǔ)償而忽視公共利益的行為，但也不能以維護(hù)公共利益為由而完全忽視這些個(gè)體的特殊利益訴求。更多時(shí)候個(gè)人權(quán)利訴求，并非完全毫無(wú)根據(jù)的無(wú)理取鬧，而是涉及個(gè)人生命財(cái)產(chǎn)安全，甚至基本生存權(quán)利的一些利益表達(dá)。對(duì)于這些特殊個(gè)人權(quán)利訴求的正確處理決定著一個(gè)政府的治理質(zhì)量和治理效果。橫亙高速路的釘子戶體現(xiàn)的是多方利益博弈的局面，唯一的解決途徑不是一方的妥協(xié)，而是雙方的協(xié)調(diào)與合作。長(zhǎng)期的僵局不僅不是解決問(wèn)題的辦法，更是政府不作為以及缺乏正確的應(yīng)對(duì)方式的體現(xiàn)。利益的博弈固然會(huì)帶來(lái)一定的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)不穩(wěn)定因素，但是適當(dāng)?shù)睦娌┺膮s是一個(gè)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。適當(dāng)?shù)睦娌┺挠兄谡私馍鐣?huì)訴求，了解公眾意愿，從而吸取有效的治理經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)現(xiàn)善治奠定良好的基礎(chǔ)。正如托克維爾在其著作《論美國(guó)的民主》中所說(shuō)的，民主必須發(fā)展人民的權(quán)力，但同時(shí)又要有一定數(shù)量的執(zhí)行權(quán)力的當(dāng)局，既服從人民中多數(shù)的決定，又可以抵制多數(shù)的無(wú)理取鬧；民主和平等必須發(fā)展，但不能夸大，因?yàn)槠降葧?huì)導(dǎo)致忽視個(gè)人自由，忽視對(duì)個(gè)人權(quán)利的尊重。拆遷在現(xiàn)代城市化進(jìn)程中不可忽視，不可取代，而拆遷中的利益博弈問(wèn)題同樣不可避免。因此，對(duì)于拆遷我們需要做的不是利益的取舍，而是利益的綜合，在最大限度實(shí)現(xiàn)公共利益的前提下尊重私人利益并保護(hù)私人利益。

（三）多方利益博弈使公共治理復(fù)雜化。拆遷涉及三方利益主體，政府，被拆遷戶，開發(fā)商。當(dāng)前許多拆遷案件牽涉的并非政府與被拆遷戶的利益糾紛，而往往是開發(fā)商，以實(shí)現(xiàn)公共利益為由進(jìn)行的違法、違規(guī)強(qiáng)拆。甚至出現(xiàn)一些欺騙農(nóng)戶進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，甚至以暴力恐嚇達(dá)成目的的行為。政府作為拆遷主體，經(jīng)歷了角色的轉(zhuǎn)變，拆遷主體從最初的政府主導(dǎo)變?yōu)槭袌?chǎng)主導(dǎo)是其中的重要原因。這是政府還政于民，還政于市場(chǎng)的結(jié)果，也是從管制到治理的管理方式轉(zhuǎn)變的結(jié)果。市場(chǎng)固然有其優(yōu)越性，對(duì)于緩解政府與公民之間的利益糾紛有著一定的積極作用。但市場(chǎng)失靈的種種表現(xiàn)也同樣給了我們啟迪，即過(guò)分依賴市場(chǎng)的治理方式有待考察。市場(chǎng)始終是利益高于權(quán)利的，以市場(chǎng)為主體的拆遷固然能夠提高效率，但是卻在民主的建設(shè)和對(duì)公民訴求的尊重方面明顯不足。因此，作為特定時(shí)期的特殊公共管理問(wèn)題，拆遷必須政府介入以保障居民的利益表達(dá)和利益訴求得到滿足。

我國(guó)是人情關(guān)系占主導(dǎo)的社會(huì)形態(tài)。血緣、地緣關(guān)系決定著人們的生活質(zhì)量和心理滿意度。因此，拆遷必須既是一項(xiàng)有法可依、有法必依的事兒，同時(shí)也必須是一件關(guān)乎人情冷暖的事兒。而法律與人情的平衡必須由政府來(lái)保障，這也是善治的根本要求。所謂治，必是合法性基礎(chǔ)上的強(qiáng)制與理性，所謂善，便是合理性基礎(chǔ)上的公平、正義。

三、以善治為目標(biāo)的拆遷行為合法化建設(shè)

善治需要以一種大行其道的方式成為我國(guó)公共管理制度改革的重點(diǎn)，同時(shí)也需要我們慎重地去思考善治如何以更加完善的姿態(tài)成為公共管理的核心。善治要求公共治理具有合法性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性和透明性。因此，善治指導(dǎo)下的拆遷應(yīng)當(dāng)在以下方面予以完善。

（一）拆遷責(zé)任性與公民文化的培育。公民文化即公民有序、系統(tǒng)地參與政治的公民精神和良好的公民品德。阿爾蒙德和韋伯把政治文化分為三種類型：村民政治文化、臣民政治文化和參與者政治文化。①轉(zhuǎn)引自：周書煥：《解讀公民文化概念》，載于《社科縱橫》，2010年3月，第25卷，第3期。村民政治文化即參與度極差，基本保持對(duì)政治的冷漠態(tài)度的公民文化；臣民政治文化是有一定的參與性，但處于被動(dòng)參與狀態(tài)的公民文化；參與者政治文化是公民積極、有序參與的公民文化。依此三種分類，我國(guó)的公民文化建設(shè)一方面是參與度極低的村民政治文化，另一方面是被動(dòng)參與，且參與無(wú)序的臣民政治文化。因此，我們需要建設(shè)參與型的公民文化，提高公民參與的有序性和有效性。

拆遷涉及公民切身利益，且隨著城市化建設(shè)的范圍的擴(kuò)大，拆遷推動(dòng)了一部分地區(qū)的公民政治文化從村民文化到臣民文化的轉(zhuǎn)變。然而，盡快我國(guó)的參與文化有了前所未有的進(jìn)步，但這部分的公民參與仍然是處于較低層次的參與，之前所提到的一系列公民與政府、公民與開發(fā)商之間的利益糾紛，都是公民參與的表現(xiàn)，也是無(wú)序參與的縮影。善治要求的是參與型公民政治文化，公民需要通過(guò)有序參與進(jìn)行利益表達(dá)，然而他們并未找到恰當(dāng)?shù)?、理性的表達(dá)方式。

公民文化建設(shè)，不是一蹴而就的，需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。公民文化建設(shè)，離不開教育的熏陶和引導(dǎo)，更離不開實(shí)踐的推動(dòng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，公民文化建設(shè)要通過(guò)道德文化的培育來(lái)實(shí)現(xiàn)，尤其是公共道德的培育。公民樹立起良好的公共道德，才能在屬于公共生活的空間里維護(hù)自己的權(quán)利，同時(shí)守住自己的言論和行為底線。這是公民有序參與的基本保證。從短期來(lái)看，公民參與的實(shí)踐不能通過(guò)簡(jiǎn)單的遏制和冷處理的方式予以平息，公共管理者應(yīng)當(dāng)在公民無(wú)序參與的實(shí)踐中定位公民利益訴求，并在實(shí)踐中尋找出一套恰當(dāng)?shù)?，能夠正確應(yīng)對(duì)公民無(wú)序參與的制度和程序機(jī)制，從而引導(dǎo)公民參與從無(wú)序走向有序。

（二）拆遷合法性與法治建設(shè)。善治要求實(shí)現(xiàn)公共治理的合法性，而公民對(duì)公共治理的認(rèn)可和對(duì)公共政策的服從，是實(shí)現(xiàn)公共治理合法性的根本要求。沒(méi)有公民認(rèn)可的公共治理是缺乏合法性的，是站不住腳的。從拆遷來(lái)看，公共治理合法性的獲得，一方面需要完善拆遷相關(guān)法律建設(shè)，另一方面要實(shí)現(xiàn)程序合法，即拆遷對(duì)象的認(rèn)定，拆遷補(bǔ)償?shù)拇_定，拆遷安置的決策都需要通過(guò)法定程序來(lái)實(shí)現(xiàn)，保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。

拆遷糾紛部分源于對(duì)于公共利益的界定，界定的不清晰是導(dǎo)致拆遷主體以公共利益為由進(jìn)行強(qiáng)制拆遷的根源。因此，法制化建設(shè)必須首先明確公共利益范疇，細(xì)化對(duì)于公共利益的法律界定，避免以實(shí)現(xiàn)公共利益為由進(jìn)行違法拆遷。對(duì)于公共利益界定法律構(gòu)建，王利明教授提出了界定公共利益的法律建議，認(rèn)為公共利益應(yīng)當(dāng)包括以下幾方面的內(nèi)容：一是與全體社會(huì)成員的利益直接相關(guān)的利益。二是不特定經(jīng)濟(jì)、文化、教育等公共事務(wù)、公共服務(wù)方面的利益。三是與基本維護(hù)基本人權(quán)相符的生命、健康和自由的利益。四是與經(jīng)濟(jì)秩序相關(guān)的利益。其中不特定經(jīng)濟(jì)、文化、教育等領(lǐng)域的利益需要進(jìn)行細(xì)化和明確的規(guī)定。

十八大以來(lái)，公共政策制定的責(zé)任終身制和責(zé)任追查制受到廣泛關(guān)注，對(duì)于拆遷也有很好的借鑒意義。拆遷涉及廣泛的公共利益，拆遷相關(guān)政策的制定，涉及例如拆遷是否可行，拆遷是否可以實(shí)現(xiàn)公共利益，拆遷補(bǔ)償是否合理等公共決策的價(jià)值追求。拆遷的合法性建設(shè)同樣應(yīng)當(dāng)將政策制定者的責(zé)任和義務(wù)合法化，并且列入法律條例，成為可循、可據(jù)的責(zé)任追究依據(jù)。

（三）拆遷問(wèn)題回應(yīng)性與程序性保障。首先，程序性保障必須明確拆遷標(biāo)準(zhǔn)并予以公開。拆遷必須在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)實(shí)施，這一標(biāo)準(zhǔn)一方面符合我國(guó)法律的規(guī)定，另一方面符合公共利益界定的范圍。也就是說(shuō)，拆遷的目的必須是實(shí)現(xiàn)一定范圍內(nèi)社會(huì)大多數(shù)成員的共同利益，拆遷的實(shí)際意義也必須是“實(shí)現(xiàn)了、維護(hù)了公共利益”。保障拆遷行為符合合法、合理，就必須設(shè)立明確的拆遷標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于不同的拆遷內(nèi)容，通過(guò)不同標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)范。例如房屋拆遷必須是危舊房屋，使用年限較長(zhǎng)的房屋，通過(guò)協(xié)商得到住戶的同意，才可以得到行政許可，并進(jìn)行拆遷。拆遷標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置須通過(guò)聽證、征詢專家意見、進(jìn)行實(shí)踐考察等途徑保證標(biāo)準(zhǔn)的公平性和正當(dāng)性。拆遷標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立之后必須通過(guò)法律途徑將其法制化、規(guī)范化，并保證嚴(yán)格執(zhí)行。對(duì)于拆遷過(guò)程中，忽視拆遷標(biāo)準(zhǔn)，打著實(shí)現(xiàn)公共利益的旗號(hào)而進(jìn)行強(qiáng)制拆遷的行為予以制裁。其次，建立完整、公正的拆遷補(bǔ)償機(jī)制。拆遷補(bǔ)償?shù)墓叫砸彩顷P(guān)乎拆遷過(guò)程是否順利的關(guān)鍵。拆遷補(bǔ)償?shù)墓叫砸獙?shí)現(xiàn)相對(duì)公平，而非絕對(duì)的公平。所謂相對(duì)公平，即堅(jiān)持普遍補(bǔ)償制度與特殊補(bǔ)償制度的結(jié)合。普遍補(bǔ)償制度是指對(duì)于符合法定標(biāo)準(zhǔn)的拆遷，通過(guò)法定的程序和計(jì)算方式來(lái)確定補(bǔ)償金額和補(bǔ)償內(nèi)容，做到不偏不倚，避免主觀性與過(guò)分的自由裁量權(quán)的行使。特殊補(bǔ)償制度是指對(duì)于一些特殊困難群體，因拆遷導(dǎo)致生存危機(jī)、生活危機(jī)的群體，因拆遷導(dǎo)致重大事故的群體予以特殊照顧和特殊的補(bǔ)償。補(bǔ)償制度并非僅僅是經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，更重要的是完善精神補(bǔ)償?shù)妮o助機(jī)制。通過(guò)進(jìn)行心理疏導(dǎo)，傾聽意見建議，上門慰問(wèn)關(guān)懷等方式減少被拆遷群體的心理失衡問(wèn)題。在建立規(guī)范的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)上，精神補(bǔ)償和救濟(jì)是關(guān)鍵。再次，完善司法審查制度。對(duì)于不正當(dāng)?shù)牟疬w行為，例如暴力拆遷，強(qiáng)制拆遷，運(yùn)用非法手段對(duì)被拆遷居民進(jìn)行威脅、恫嚇等行為予以司法審查。第一、司法審查位應(yīng)當(dāng)是重要的拆遷救濟(jì)制度，保障公民通過(guò)司法審查的途徑維護(hù)自身利益。第二、司法審查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)確保補(bǔ)償?shù)墓叫浴Ｒ环矫?，政府是拆遷決策主體，對(duì)于補(bǔ)償制度的建立應(yīng)當(dāng)保持中立，這是司法審查的重要內(nèi)容。另一方面，補(bǔ)償制度實(shí)施的公平合理是拆遷是否符合法定程序、補(bǔ)償是否合、合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)。因此，司法審查應(yīng)當(dāng)對(duì)于補(bǔ)償不合理，損害公民利益的行為予以審查和制裁。第三、司法審查還應(yīng)當(dāng)對(duì)于開發(fā)商在拆遷過(guò)程中的不正當(dāng)角色定位予以審查。對(duì)于通過(guò)“尋租”來(lái)追求企業(yè)利潤(rùn)的行為予以取締和制裁，對(duì)于以追求公共利益為由進(jìn)行的不正當(dāng)參與進(jìn)行限制。

（四）拆遷行為有效性與第三方治理主體的培育。首先，善治強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的合作治理。社會(huì)作為公共行政的參與主體之一，有權(quán)利對(duì)拆遷等公共行政行為施加一定的影響。社會(huì)治理主體參與拆遷有效性建設(shè)，不僅可以提高社會(huì)的治理水平，而且可以提高社會(huì)的政治素養(yǎng)。因此，培育社會(huì)治理力量有著理論上的合理性。其次，隨著我國(guó)公民素質(zhì)的提高，除政府、市場(chǎng)外的第三方社會(huì)力量正在不斷地發(fā)育與壯大，例如我國(guó)發(fā)展勢(shì)頭正盛的非政府、非盈利組織。這些力量的壯大一方面形成了對(duì)政府強(qiáng)制力的制衡，另一方面也為社會(huì)帶來(lái)了新的活力。哈貝馬斯的二分理論說(shuō)明了一個(gè)完善的公共領(lǐng)域（即市民社會(huì)）對(duì)抗衡政治體系的重要作用，對(duì)回應(yīng)性的意義則在于：政府回應(yīng)模式，在一定程度上可以看作是社會(huì)自制力的變數(shù)。在社會(huì)具有較強(qiáng)的自治力時(shí)，政府的行為更多的受到來(lái)自市民社會(huì)壓力的影響，此時(shí)的行政更傾向于服務(wù)行政；當(dāng)社會(huì)的自治力較差時(shí)，政府行為則更傾向于精英式的權(quán)威行政，行為方式多為強(qiáng)制性①林峰：《善治理念下的公民參與與政府回應(yīng)-以A市市政廣場(chǎng)拆遷為例》，南昌大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007年。。再次，社會(huì)力量在目前很大程度上是代表公民利益的，因此對(duì)于維護(hù)公民利益，實(shí)現(xiàn)公民參與有著極大的促進(jìn)作用。其次，社會(huì)力量的壯大對(duì)于糾正市場(chǎng)對(duì)于公共行政的不正當(dāng)干預(yù)起到有效的抑制作用。由此看來(lái)，社會(huì)治理力量有利于實(shí)現(xiàn)拆遷行為的有效性。如果能夠?qū)Φ谌街卫碇黧w進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，使第三方治理力量服務(wù)于拆遷活動(dòng)，并成為拆遷的利益平衡者和拆遷弱勢(shì)群體的利益維護(hù)者，那么將會(huì)對(duì)于拆遷有效性的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生非常積極的影響。

（五）建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的提高，一方面要從制度入手，從公務(wù)員選拔和任用入手，堅(jiān)持公平、公正、公開，選賢任能，客觀公正的選拔原則。另一方面，公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的提高還有賴于公務(wù)員隊(duì)伍的培訓(xùn)，實(shí)施道德教育與業(yè)務(wù)素質(zhì)教育相結(jié)合的公務(wù)隊(duì)伍培訓(xùn)十分必要。其中，公務(wù)員業(yè)務(wù)素質(zhì)建設(shè)尚有欠缺。公務(wù)員業(yè)務(wù)素質(zhì)的培養(yǎng)，需要職權(quán)明晰的制度保障，只有明確了職位責(zé)任和崗位能力定位，才能選擇合適的公務(wù)人員，也才能夠有針對(duì)性地對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)教育。因此，公務(wù)員業(yè)務(wù)素質(zhì)建設(shè)需要逐步推進(jìn)，更需要盡快提上日程，給予高度重視。第三，堅(jiān)持反腐。當(dāng)前我國(guó)的反腐進(jìn)入白熱化階段，網(wǎng)絡(luò)反腐與實(shí)名反腐的開展，使得我國(guó)的反腐問(wèn)題日益成為廣大群眾眼中最重要的政治參與。腐敗問(wèn)題也隨之進(jìn)入公眾視野，公眾對(duì)于官員的監(jiān)督力度隨之加大。堅(jiān)持反腐，必須在加大打擊力度的同時(shí)鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，并給網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督以高度重視，通過(guò)建設(shè)法治規(guī)范來(lái)引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督朝著更加正確的方向發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

拆遷是我國(guó)公共行政問(wèn)題的一個(gè)典型縮影。一方面，它充分體現(xiàn)了我國(guó)公民普遍的公民意識(shí)的增強(qiáng)，參政意識(shí)的增強(qiáng)，這是市民社會(huì)建設(shè)不可忽視的結(jié)果。另一方面，與之相適應(yīng)的保障公民利益表達(dá)的渠道和機(jī)制卻發(fā)展滯后，成為公民參與政治、表達(dá)利益訴求的障礙。然而制度落后并非政府部門辦事效率不足，沒(méi)有足夠的智慧建立起完善的制度，更重要的原因是我國(guó)政治思想中對(duì)于公益與私益的取舍。在公共利益和私人利益面前，我們依然采取以犧牲私人利益來(lái)最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益的做法。公共利益固然重要，但當(dāng)前社會(huì)的善治需要我們最大限度地維護(hù)和保障私人利益。在公共利益與私人利益的博弈中，政治思想的天平應(yīng)當(dāng)且必須在一定程度上向私人利益方面傾斜。

［1］俞可平.民主與陀螺［M］.北京大學(xué)出版社，2006.

［2］俞可平.治理與善治［M］.北京市：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

［3］托克維爾.論美國(guó)的民主［M］.董果良.北京市：商務(wù)印書館，1988.

［4］楊峰.房屋拆遷與社會(huì)公共利益［J］.中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005，（03）.

［5］陳熒.論公益拆遷與私益拆遷的異同［］.法制博覽，2003，（06）.

［6］林峰.善治理念下的公民參與與政府回應(yīng)—以A市市政廣場(chǎng)拆遷為例［D］.南昌大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.

［7］周書煥.解讀公民文化概念［J］.社科縱橫，2010，（05）.

［8］張?zhí)m英.走向“善治”—變革中的中國(guó)城市拆遷［D］.南京大學(xué)研究生畢業(yè)論文.

［9］文路.走向善治：地方政府破解城市拆遷困境的路徑［D］.南京師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.

［10］鄔登悅，羅小龍，殷潔.地方政府的善治之路：回歸理性的拆遷政策［J］.現(xiàn)代城市研究，2004，（04）.

［11］張欣.善治，我國(guó)地方政府治理現(xiàn)代化的路徑［J］.新西部，2014，（02）.

［12］李長(zhǎng)蓮.治理理論視角下我國(guó)政府責(zé)任問(wèn)題研究［D］.山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.

［13］劉忠群，齊雪.國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例中的“公共利益”解讀［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，人文社會(huì)科學(xué)版.

［14］胡煒.<物權(quán)法>42條“公共利益”的界定［J］.法制與社會(huì)，2008，（09）.

［15］任偉.城市房屋拆遷中被拆遷人財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)研究［D］.湖南師范大學(xué)法律專業(yè)碩士論文.

［16］趙銀紅.城市拆遷的利益博弈與規(guī)制思路［J］.行政與法，2013，（03）.

［17］林來(lái)梵，陳丹.城市房屋拆遷中的公共利益界定—中美“釘子戶”案例的比較［DB］.維普資訊.

［18］傅紹菲.城市房屋拆遷中的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題的研究［R］.吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文.

［19］封瑩瑩.社會(huì)資本、公民參與和政府治理—以杭州市的實(shí)踐為例［D］.浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011.

（責(zé)任編輯劉強(qiáng)）

D912.112

A

1671-0681（2015）03-0100-05

武慧娟，女，云南大學(xué)公共管理學(xué)院2013級(jí)行政管理專業(yè)碩士研究生。

2015-01-09