唐忠義，段平平

（武漢科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北武漢，430065）

我國大部門制改革熱點問題綜述

唐忠義1，段平平2

（武漢科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北武漢，430065）

十七大以來，大部門制改革作為中國行政體制改革的重要內(nèi)容成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點。學(xué)界圍繞大部門制改革，尤其是原因、阻力、解決對策等方面展開了大量的研究。在此，基于學(xué)術(shù)界已有的研究成果，從大部門制改革的緣起、改革的深層問題等幾個方面進行梳理，并對此闡述了個人觀點。

大部門制；政府職能；熱點問題；綜述

改革開放以來，我國的機構(gòu)改革事實上存在著“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的現(xiàn)象。黨的十七大報告首次提出構(gòu)建“大部門體制”，十八大再次強調(diào)推進以轉(zhuǎn)變職能為核心的大部門制改革。大部門制改革成為新一輪行政體制改革的著力點和突破口。近幾年來，關(guān)于大部門體制改革的內(nèi)涵及必要性、改革過程中的阻力因素、大部門制改革的思路和對策、大部門制改革與政府職能轉(zhuǎn)變等成為行政學(xué)界的研究熱點。

一、大部門制改革的內(nèi)涵及必要性

20世紀(jì)70年代，西方各國為了解決能源危機等問題，克服公共服務(wù)碎片化的管理弊端，提出整體性政府的理念，即改進以私有化、市場化、分權(quán)化和競爭為主要手段的新公共管理改革所出現(xiàn)的碎片化的制度結(jié)構(gòu)，以更好處理涉及不同公共部門、不同行政層級和不同政府部門的棘手問題［1］。西方各國大多堅持所謂“大市場、小政府”，在行政管理上實行大部門體制。我國提出和實施“大部門制改革”，還是近幾年的事情，而且無論在實務(wù)部門還是在學(xué)術(shù)界對所謂“大部門制改革”都存在不盡相同的理解和解讀。

（一）我國大部門制改革的內(nèi)涵

十一屆全國人大一次會議表決通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，以大部門制為特征的新一輪行政體制改革引起各方關(guān)注。但是，究竟何謂大部門制改革？在改革的初步實踐基礎(chǔ)上，學(xué)界從不同角度揭示了其基本內(nèi)涵。

國家行政學(xué)院汪玉凱指出“所謂大部制改革，就是調(diào)整政府部門之間的職能和管轄范圍，把那些職能相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的部門，經(jīng)過合并重構(gòu)，整合為一個更大的機構(gòu)，使其管轄的范圍較寬，側(cè)重于橫向的宏觀管理，避免和減少政府部門對微觀經(jīng)濟的干預(yù)活動”［2］。王平形象地用“加減乘除”法解釋大部制的內(nèi)涵，他提出“加法”是大部門制改革是以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，政府通過職能補位，增加一些必要的職能以更好的服務(wù)市場經(jīng)濟；“減法”是摒棄全能政府，打造有限政府，把政府不該管的事項舍棄出去；“乘法”是政府從縱橫兩個方向整合職能到同一個部門去，打造“寬領(lǐng)域、扁平化”的治理模式；“除法”是大部門制改革在提升政府職能（“分子”）的同時，要不斷降低政府的行政成本（“分母”）［3］。

總而言之，大部門制改革從政府組織結(jié)構(gòu)上是“合并同類項”，在職能上是“職能補位、職能退位”，對政府該管理的領(lǐng)域中缺位的職能一一補齊，從不屬于政府職能所管轄的事務(wù)中退出來。

（二）我國大部門制改革的必要性

我國大部門制改革不是偶然的隨波逐流，它結(jié)合了中國的實際國情具有中國的特色，其實施具有一定的必要性。中國大部門制改革的必要性可以分為內(nèi)在必要性和外在必要性。對內(nèi)在必要性研究中主要有以下幾種觀點：（1）學(xué)者李丹陽認為首先是經(jīng)濟狀況發(fā)生了改變。我國的經(jīng)濟發(fā)展已由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鲋鲗?dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展模式，而我國的機構(gòu)設(shè)置還適應(yīng)于計劃經(jīng)濟體制的機構(gòu)設(shè)置，其特點主要是部門設(shè)置過多，分工過細，部門專政等。因此，為了適應(yīng)經(jīng)濟的進一步發(fā)展，必然要求對現(xiàn)有的行政體制進行改革［4］。（2）劉海波提出社會發(fā)展的必要性。改革開放30年，政府已經(jīng)從一個計劃經(jīng)濟的政府轉(zhuǎn)變?yōu)榛具m應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的政府，但是政府自身存在一些詬病，比如部門分工過細，機構(gòu)重疊，職能交叉，而市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)部門等又出現(xiàn)“缺位”現(xiàn)象。這些詬病將制約政府職能的發(fā)揮，降低行政效率，必須進行改革［5］。（3）瞿方業(yè)從行政經(jīng)費上分析由于我國高昂的行政成本導(dǎo)致改革的必要性。政府機構(gòu)眾多，人員冗雜，人浮于事，給腐敗提供了滋生的土壤。我國行政管理支出增長過快，從2005年至今，大概每年行政經(jīng)費的增加額度是以一千億的速度在激增［6］。1995年—2006年，國家財政支出中行政管理費由996.54億元增加到7571.05億元，12年間增長了6.60倍；行政管理費用占財政總支出的比重1978年僅為4.71%，1995年為14.60%，到2006年上升到18.73%［7］。但是高昂的行政成本并沒有帶來行政效率的提高，相反由于巨額的行政開支帶來行政腐敗，不僅對經(jīng)濟環(huán)境造成了危害，還破壞了政府與群眾的關(guān)系。這種“高成本、低效率”的政府管理局面亟待改變。

我國的大部門制改革的推行不僅來自國內(nèi)發(fā)展的要求，還同樣受到外在環(huán)境的影響。國外市場化程度比較高的很多國家已經(jīng)實行了大部制改革，并且取得了較好的成果，這為我國大部門制改革提供了經(jīng)驗和借鑒的意義。其次，我國的經(jīng)濟發(fā)展迅速，在國際上的地位迅速提升，越來越多的掌握了話語權(quán)，行政體制與國際接軌的要求促使大部門制改革的推行。

除了上述學(xué)者列舉的大部門制改革必要性之外，筆者認為人民群眾的要求也是大部門制改革的助推器。隨著生活水平的提高，群眾對政府的要求也越來越高，對政府的行政效率賦予了更高的期望。而目前臃腫、辦事效率低下的政府機構(gòu)已不能讓群眾滿意，同樣不利于我國服務(wù)型政府的建設(shè)，如若再不對政府機構(gòu)進行改革將會導(dǎo)致群眾對政府失信。此外，雖然國外的改革為我國的大部門制改革提供了經(jīng)驗借鑒，但是需要值得注意的是，我國需要根據(jù)自身的具體國情來因地制宜地制定實施改革政策。

二、我國大部門制改革的深層問題

任何改革都不是一帆風(fēng)順的，大部門制改革也不例外。大部門制改革把職能相同的機構(gòu)進行合并，必然會對政府管理和運行產(chǎn)生較大的影響，雖然國外大部門制改革取得了成功的經(jīng)驗，但是由于我國的國情不同，在推行大部門制改革的過程中這些困難和阻力更值得關(guān)注，妥善解決改革運行中的阻力才能避免改革流于形式，真正實現(xiàn)機構(gòu)的精簡。

（一）我國大部門制改革中的阻力

綜合各位學(xué)者的研究，我國大部門制改革的阻力主要有來自以下幾個方面：第一，官本位思想根深蒂固。聶延慶、張玉春、盧萌認為官僚制的慣性和官本位的根深蒂固是大部制改革所面臨的困難。大部制改革對當(dāng)權(quán)者來說就意味著“資金撥付、審批權(quán)力”的移位，為了鞏固自身的權(quán)力，上級必然選擇自己的得力下屬，在原有權(quán)力基礎(chǔ)上構(gòu)建的新部門依然帶有“舊部”的色彩，改革也將流于形式［8］。另外，傳統(tǒng)行政文化的惰性導(dǎo)致政府務(wù)實不夠，務(wù)虛有余，為改革帶來了相當(dāng)大的阻力。第二，部門間的博弈。學(xué)者江梅指出在長期的政府決策和履行職能的過程中，有些部門偏離了“公共部門利益”的思想，凡事從本部門的利益出發(fā)，使“公共利益部門化”。大部門制改革要整合部門，精簡機構(gòu)，必然會觸及部門利益，比如人員裁減所帶來的失業(yè)以及高福利高地位的損失，這些損失帶來的心理落差引發(fā)對改革的抵觸情緒［9］。汪玉凱也指出大部門制改革的最大阻力是多年來被強化的部門利益，因此在改革的過程中要注意改革的策略和方法的選擇［10］。第三，人員分流障礙重重。我國改革開放以后進行了五次規(guī)模較大的行政機構(gòu)改革，也取得了一定的成果，但是改革最終都未能跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，其重要原因就是未能處理好改革過程中人員的分流問題。由于官本位思想根深蒂固、人事制度不健全等原因?qū)е赂母镏腥藛T分流舉步維艱。第四，機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變困難，行政三分不理想。由于我國在計劃經(jīng)濟時期設(shè)置部門眾多，導(dǎo)致機構(gòu)重疊，職能交叉，政出多門。政府管了太多不該管也管不好的事，而該管的領(lǐng)域卻沒有能夠發(fā)揮正確的職能。職能配置不合理尤其體現(xiàn)在行政三權(quán)上。過去我國政府的設(shè)置中決策、執(zhí)行與監(jiān)督常常出現(xiàn)在一個部門中，形成決策不能多元化、執(zhí)行不能高效率，監(jiān)督流于形式的局面。此外，大部門制改革是將職能相同的機構(gòu)進行合并，邱聰江指出這可能會導(dǎo)致“強強聯(lián)合”和“弱弱結(jié)合”的局面，原來存在于強強部門之間的權(quán)力制約因為合并而消失，部門的權(quán)力更大了，能不能對權(quán)力實現(xiàn)有效的制約，建立強有力的監(jiān)督機制，以防止權(quán)力過分集中而滋生腐敗這將是一個難點［11］。第五，中央政府與地方政府的博弈。在大部門制的改革過程中，中央政府為了方便工作的開展，中央部委往往希望地方有與之相適應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置。如果中央設(shè)立有相關(guān)部委，而地方?jīng)]有與之相適應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置，其相應(yīng)的資源必然會受到影響。在實際的操作中，地方政府的部門設(shè)置應(yīng)該與當(dāng)?shù)氐木唧w情況相適應(yīng)，是否與中央部委對接也是根據(jù)實際情況而定。但是地方政府為了爭取更多的資源，就將地方政府大部門制改革簡單化，在名稱上盡量與中央部委一致，這就是“上動下不動，越動越被動”的狀況，這對地方大部門制的改革將是一個困擾［12］。除上述學(xué)者指出的改革阻力外，筆者認為配套改革不完善也是一大問題。大部門制改革除涉及職能整合和機構(gòu)合并外，還涉及政府組織結(jié)構(gòu)和運行機制的深刻變革，涉及到政府部門的組織形式、協(xié)調(diào)機制、領(lǐng)導(dǎo)層級、管理機制、監(jiān)督機制等復(fù)雜問題。如果一旦機構(gòu)改革的供給制度不足并且制度落后于機構(gòu)改革實踐，那么改革很難取得成效［13］。比如，人事制度不健全，那么在大部門制改革的過程中人員的分流就容易流于形式。此外，行政審批制度的改革是穩(wěn)步推行大部門制改革的重要內(nèi)容。

（二）我國大部門制改革的思路與對策

面對上述大部門制改革所面臨的難點，如若不能妥善解決那么改革將困難重重而不能實現(xiàn)改革目標(biāo)。對大部門制改革的解決對策學(xué)者們主要有下列觀點：第一，解放思想，轉(zhuǎn)變思維。高小平指出，如果轉(zhuǎn)變政府職能是大部門制改革的關(guān)鍵，那么解放思想是轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵。轉(zhuǎn)變職能是一個艱難的過程，目前政府的管理方式依然以行政審批為主，政府人員還是習(xí)慣于傳統(tǒng)的工作方式，要實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變就要解放思想轉(zhuǎn)變思維，深刻認識到政府職能“越位”“缺位”的危害性［14］。第二，合理配置人員分流，廣開人員分流渠道，做好補償。在大部門制改革中應(yīng)該把人員的配置、利益的補償置于改革的戰(zhàn)略高度，學(xué)者胡寅主張多渠道分流，合理補償，以保障改革的順利進行［15］。雖然強調(diào)公務(wù)員應(yīng)該有大局意識，為了公共利益要愿意犧牲個人利益，但是公務(wù)員也有另一種身份——人民，其切身的個人利益受到損失后，尤其是身份、地位、權(quán)力的損失，如果得不到與之相適應(yīng)的補償，則會產(chǎn)生精神低落或者抵觸改革的情緒，因此在大部門制改革的過程中為了確保改革的順利進行，對分流人員進行合理的補償是必須的［16］。對于分流人員可以采取鼓勵其自主創(chuàng)業(yè)或者到企業(yè)中建功立業(yè)等方式，對于分流中的正職干部可以采取淘汰制、選拔制、競爭制等方式對行政領(lǐng)導(dǎo)體制進行相應(yīng)的改革。第三，行政三權(quán)要適度分離，相互制約。國外政府機構(gòu)改革中注重決策和執(zhí)行的分離，借鑒這一做法我國可以設(shè)立專門的決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)，使決策和執(zhí)行職責(zé)明確，并且能夠保證決策的科學(xué)性和執(zhí)行的高效性。對于決策，由政府的核心部門為主導(dǎo)并引進多元化參與，讓公眾、專家、相關(guān)利益群體加入到?jīng)Q策的過程中，保證決策的民主化。對于執(zhí)行機構(gòu)，可以引進企業(yè)，把部分執(zhí)行權(quán)授予企業(yè)，這樣不僅能提高效率，節(jié)約行政成本，還可以對政府部門帶來競爭意識，自覺提高其效率。此外，合理劃分中央和地方的執(zhí)行權(quán)，設(shè)立中央和地方相對獨立的執(zhí)行機構(gòu)，并建立協(xié)調(diào)機制，對跨部門事物進行協(xié)調(diào)。對于強化政府機構(gòu)的監(jiān)督，主要有兩方面：一是強化內(nèi)部監(jiān)督?？梢酝ㄟ^內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，用部門間的權(quán)力制約實現(xiàn)監(jiān)督，其次用行政問責(zé)制實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督。建立完善的行政問責(zé)制，按照“誰審批、誰負責(zé)”的原則，制定內(nèi)部行政責(zé)任追究辦法，使責(zé)任追究能真正落實到直接部門、直接人，制定出責(zé)任人過錯過失的追究辦法［17］。二是強化外部監(jiān)督。加強人大的監(jiān)督，開展多渠道的民眾監(jiān)督，利用媒體手段進行監(jiān)督等。第四，配套改革需完善。王瀾明指出，推進大部門制改革要繼續(xù)深化行政審批制度的改革，行政審批制度改革是政府轉(zhuǎn)變職能的突破口。他認為深化行政審批制度改革要進一步清理和精簡現(xiàn)有的審批事項，要簡化審批程序，最重要的是辦好政務(wù)服務(wù)中心，實現(xiàn)審批“一條龍”服務(wù)［18］。另一方面，大部門制改革還要加強法律制度的建設(shè)，改革后出現(xiàn)的新部門可能不適用于現(xiàn)存法律的訴訟管轄和范圍，因此加強法律制度建設(shè)是我國的法律體系進一步協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。加強行政組織的法制體系建設(shè)，保證行政組織的有效設(shè)置，機制運行的法律化，并以法律形式將政府部門設(shè)置的數(shù)量確定下來，不得隨意刪減［19］。大部門制改革需要遵循系統(tǒng)協(xié)同原理，完善各種配套改革，以保證大部門制改革的順利進行。

（三）我國大部門制改革中的政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能實現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變是我國行政體制改革跳出怪圈的根本保證。我國學(xué)者對如何轉(zhuǎn)變政府職能方面也做了深入的研究。唐鐵漢認為加快轉(zhuǎn)變政府職能就要把宏觀調(diào)控與發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性資源配置結(jié)合起來。他認為由于政府過多的涉足微觀經(jīng)濟而導(dǎo)致市場的不良競爭，政府職能的越位、錯位也降低了政府宏觀調(diào)控的力度，政府轉(zhuǎn)變職能就要按照法定程序和規(guī)則行使行政權(quán)力、履行職責(zé)［20］。沈榮華也認為要想實現(xiàn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變就要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，把經(jīng)濟職能調(diào)整到良好的模式上來，政府要減少對微觀經(jīng)濟的干預(yù)，充分發(fā)揮市場的資源配置作用發(fā)揮企業(yè)的投資主體作用。此外，沈榮華還認為加快政府職能的轉(zhuǎn)變還要改革財政體系、改進政績考評體系，明確政府的職能分工等［21］。吳知論在《轉(zhuǎn)變政府職能中幾個值得注意的問題》一文中指出轉(zhuǎn)變政府職能要把政企分開作為突破口，要把規(guī)范和減少政府的審批權(quán)力，并且要在轉(zhuǎn)變職能、機構(gòu)改革的過程中關(guān)注老百姓的意見，以群眾的滿意度為落腳點［22］。中國行政管理學(xué)會執(zhí)行副會長高小平指出大部門制改革應(yīng)該通過轉(zhuǎn)變政府職能來提高政府效能，如果只是簡單的機構(gòu)數(shù)量上的加減，而沒有實現(xiàn)職能的整合，那么合起來的大部實際運行的效果將會適得其反。他指出大部門制改革只是政府職能轉(zhuǎn)變的一個途徑，決不能脫離職能轉(zhuǎn)變這一根本點［23］。筆者認為政府實現(xiàn)職能根本轉(zhuǎn)變的首要途徑就是放權(quán)，放權(quán)給企業(yè)和個人，一方面能提高企業(yè)和個人創(chuàng)業(yè)積極性，激發(fā)社會的活力，并且能夠增強群眾的社會責(zé)任感，用主人翁的地位共同管理社會；另一方面政府減少了對微觀經(jīng)濟的干預(yù)，可以集中精力加強宏觀調(diào)控，調(diào)節(jié)經(jīng)濟提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和社會管理。

（四）我國大部門制改革中的政府結(jié)構(gòu)優(yōu)化

大部門制改革不是簡單的對政府部門數(shù)量上的精簡，更重要的是對政府結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，我國國土遼闊為了保證政府管理的順利進行，只有對政府部門的結(jié)構(gòu)優(yōu)化才能真正實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)移，行政效率的提高。汪玉凱在《新中國行政管理體系變革的主題與主線》一文中指出優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)是我國行政管理改革的主題之一，是實行機構(gòu)改革以來我國行政管理體系變革中的核心內(nèi)容和鮮明主線，我國各地也先后進行了優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)的舉措，省直管縣的改革就是典型案例［24］。楊志晨在《優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)和推進大部門制改革》一文中指出要優(yōu)化政府部門結(jié)構(gòu)，就需要在改革的不同階段采取不同的措施：改革前導(dǎo)期預(yù)制的應(yīng)用型對策；改革推進期量制的結(jié)構(gòu)型對策；改革深入期特制的攻堅型對策；改革完善期制定的調(diào)諧型對策［25］。葉麒麟指出政府結(jié)構(gòu)包括政府的總體規(guī)模、政府間關(guān)系結(jié)構(gòu)和官員結(jié)構(gòu)三部分，政府的結(jié)構(gòu)是個動態(tài)變化的過程，沒有單一固定的最優(yōu)模式，政府結(jié)構(gòu)的最核心因素是政府職責(zé)，因此在大部門制改革中規(guī)范好政府職責(zé)范圍做好政府職責(zé)配置是優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)的重重之重［26］。筆者認為，在大部門制改革中優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)首先需要實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，界定好政府的職責(zé)范圍，才能實現(xiàn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。政府可以把部分職能轉(zhuǎn)交給有資質(zhì)的社會組織去承擔(dān)，由社會組織去提供公共服務(wù)，政府就只負責(zé)對社會組織進行監(jiān)督和引導(dǎo)，這樣可以減少政府機構(gòu)的設(shè)置，人員的精簡，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。另外，政府的結(jié)構(gòu)不是固定不變的，要隨著社會的發(fā)展去改變，沒有一個組織結(jié)構(gòu)是能適應(yīng)所有的發(fā)展階段。

三、我國大部門制改革的實踐經(jīng)驗

第一，大部門制改革應(yīng)堅持因地制宜，突出地方經(jīng)濟特色的原則。地方政府推行大部門制改革首先需要對本地的條件進行充分認識，根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c進行改革。學(xué)者劉文儉指出隨州作為改革的先驅(qū)之所以能取得成功，主要因為由縣級市剛升為地級市，舊包袱較小，改革的阻力也弱，并且新成立的隨州市經(jīng)濟基礎(chǔ)差，為了節(jié)約行政成本改革是迫切選擇［27］。而其他地方政府在進行大部門制改革中遇到的阻力將遠遠大于隨州市，因此在改革的過程中需要根據(jù)本地的特點采取改革措施。其次，改革還需要突出地方的經(jīng)濟特色。大部門制改革不是簡單的機構(gòu)合并，而應(yīng)該突出地方經(jīng)濟、社會發(fā)展的優(yōu)勢，重慶是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，因此改革就要突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)業(yè)、交通等。

第二，大部門制改革要突破黨政關(guān)系的束縛。順德大部門制改革采取黨政聯(lián)動的方法，改革的范圍不僅包括政府還涉及黨政機關(guān)，突破了黨政關(guān)系的束縛。大部門制改革可能觸及黨政體制，為了保障改革有更大的空間，需要突破黨政體制，化解體制束縛。地方政府在突破黨政束縛中可以設(shè)立非實體的決策、監(jiān)督、執(zhí)行機構(gòu)，以保證部門的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。當(dāng)然化解黨政體制束縛，需要經(jīng)濟體制、政治體制的同步改革。第三，大部門制改革需要轉(zhuǎn)變政府職能。大部門制改革不僅僅是政府規(guī)?？s小的過程，更重要的是政府職能的轉(zhuǎn)變，只有改變政府職能中的“越位”和“缺位”現(xiàn)象才能保證大部門制改革的成果。地方政府職能“越位”主要表現(xiàn)在政企不分、政社不分、政事不分，政府管了太多不該管也管不好的事。比如，直接插手和干預(yù)經(jīng)濟，包辦了很多本該由企業(yè)、市場和社會履行的職能。政府職能“缺位”主要表現(xiàn)是公共服務(wù)職能薄弱、公共產(chǎn)品分配不公、公共服務(wù)體制不適應(yīng)等。轉(zhuǎn)變政府職能首先要明確政府的定位，減少政府對經(jīng)濟、資源、企業(yè)、社會事務(wù)等的控制和管理，把職能重心放在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供上來。這就要求地方政府在大部門制改革中，完善公共服務(wù)提供的途徑，合理劃分公共部門的職責(zé)權(quán)限，另一方面要加強行政問責(zé)制度的建設(shè)和實施，改變權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象［28］。

此外，筆者認為地方政府大部門制改革需要獲得高層政治支持，妥善處理機構(gòu)設(shè)置上下對口問題。改革只有首先要確立中央權(quán)威，自上而下的進行，先在上層政府進行整合，下層政府以此為參照再進行改革，這樣才能減少改革的阻力保證改革的順利進行。但是由于我國特殊的國情，在進行大部門制改革中是由地方政府先進行嘗試的，因此為了防止改革的中途夭折，地方政府必須獲得高層的政治支持以保證改革的成果。廣東省委省政府出臺了《關(guān)于推廣順德經(jīng)驗在全省部分縣（市、區(qū)）深化行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，為此減少了試點縣（市、區(qū)）改革的阻力。隨州是最先進行大部門體制改革的嘗試，之所以改革的成果得以保持，主要是由于后期能得到湖北省政府的支持。在大部門制改革中如何處理中央與地方政府的機構(gòu)設(shè)置是一個難題。地方政府在改革中遵循因地制宜的原則，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況進行機構(gòu)設(shè)置，但是上級政府為了方便工作的開展，希望下級設(shè)置對口機構(gòu)，這因此會造成機構(gòu)數(shù)量的反彈。對于這一難題，筆者認為下級政府可以采取“掛而不設(shè)”的方法，地方政府可以把上級政府要求的對口機構(gòu)進行掛牌而不單設(shè)，這樣既利于上級政府工作開展，也未增加下級政府的機構(gòu)設(shè)置。并且上級政府可以根據(jù)地方政府的項目分配行政資源，而不需要根據(jù)機構(gòu)設(shè)置來劃撥，這樣也防止地方政府因為擔(dān)心行政資源減少而虛設(shè)機構(gòu)。

最后，筆者認為地方政府大部門制改革要秉承遵循漸進原則。改革是一個觸動各方利益的運動，不可一蹴而就。改革的速度應(yīng)該與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展速度、社會穩(wěn)定程度相匹配。地方政府要漸進地推進大部門制改革，先在市區(qū)縣試點再全面推廣。

大部門制改革是一個長期探索、持之以恒的改革，改革的政策要逐漸細化，改革的范圍要逐步推廣。大部門制改革不僅僅是單純的行政體制改革還需要政治體制改革、經(jīng)濟體制改革、學(xué)術(shù)界的研究等各方相配合。學(xué)術(shù)界對大部門制改革的各方研究要與時俱進，針對大部門制改革進程中的不斷出現(xiàn)的問題難點進行分析，以給改革更好的建議，保證改革的順利實行。

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（責(zé)任編輯陳文興）

D523.1

A

1671-0681（2015）03-0105-06

唐忠義（1967年-），男，湖北恩施人，武漢科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長，教授，碩士生導(dǎo)師；段平平（1989年-），女，河南信陽人，武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟學(xué)院碩士研究生。

2015-01-12