高紅，閔小瑤，岳天祥

（黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱，150080）

我國公立高校改革的“政策之窗”探析*

高紅1，閔小瑤2，岳天祥3

（黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱，150080）

約翰·金登的多源流模型指出，某類“政策之窗”的開啟將為特定政策議程和政策方案的確立提供一個機會。因此，根據(jù)十八屆三中全會確定的高校改革方略，本文分析和考察了我國公立高校改革的問題之窗和政治之窗，并進一步探討了既有助于解決相關(guān)問題又與政治需求相符的政策建議。即加快大學(xué)投融資機制改革，以推進多元主體辦大學(xué)；通過理順新形勢下政府與大學(xué)的關(guān)系、大學(xué)與其他投資主體的關(guān)系、大學(xué)與老師的關(guān)系、大學(xué)與學(xué)生的關(guān)系以及老師和學(xué)生的關(guān)系，對各類教育教學(xué)資源進行有效分類和整合，從而通過資源整合基礎(chǔ)上的利益分流和增進開啟我國公立高校改革的政策之窗。

公立高校；改革；政策之窗；多源流理論

一、我國公立高校改革：多源流理論的視角

約翰·金登提出了政策制定過程的“多源流”模型，他認(rèn)為政策制定過程是在一種“有組織的無序”狀態(tài)下發(fā)生和完成的。其中問題流、政治流和政策流這三大源流相互獨立又緊密相關(guān)，而某類“政策之窗”的開啟將為特定政策議程和政策方案的確立提供一個機會。金登指出，“政策窗口”是根據(jù)給定的動議采取行動的機會，它們呈現(xiàn)并且只敞開很短暫的時間，如果參與者不能利用或沒有利用這些機會的話，那么他們就必須等待時機［1］（P108—110）?！罢咧啊背ㄩ_的原因主要有兩大類：一是政治溪流的變化，如行政當(dāng)局的變更、政黨或意識形態(tài)在國會席位分布上的改變、或者國民情緒的變化；二是一個新的問題引起了政府官員及其周圍人們的關(guān)注，有時某一問題變得迫在眉睫，從而為一些政策建議的倡導(dǎo)者創(chuàng)造了將其解決辦法附在問題上的機會［2］（P212－213）。可見，政策之窗要么因為緊迫問題的出現(xiàn)而敞開，要么由于政治溪流中的事件而敞開，二者是相互關(guān)聯(lián)的。也就是說，政策方案最終要與問題結(jié)合起來，政策建議最終要與政治需要聯(lián)系起來。

隨著改革開放后高校的擴招和擴張，我國大學(xué)生已經(jīng)由供不應(yīng)求的稀缺人才轉(zhuǎn)變?yōu)楣┐笥谇蟮拇蟊娀瞬?，公立高校的?jīng)費來源也由唯一的各級財政支出轉(zhuǎn)向以國家財政投入和事業(yè)收入（以學(xué)雜費為主）兩大部分為主。十八屆三中全會指出，中國要逐步推行普通高?；诮y(tǒng)一高考和高中學(xué)業(yè)水平考試成績的綜合評價多元錄取機制；深化產(chǎn)教融合、校企合作，鼓勵社會力量興辦教育。2014年政府工作報告進一步強調(diào)，要擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和高校辦學(xué)自主權(quán)，加快構(gòu)建以就業(yè)為導(dǎo)向的現(xiàn)代職業(yè)教育體系等。金登指出，利用某一特定的窗口可以確定一種將會指導(dǎo)某一政策領(lǐng)域內(nèi)未來決策的原則，確立一種原則之所以如此重要，是因為它促使人們逐漸適應(yīng)一種新的處事方式，并且把新政策嵌入其規(guī)范的操作程序之中，進而形成慣性，從而很難使政策制定系統(tǒng)偏離它的新方向。因此，根據(jù)十八屆三中全會確定的高校改革方略，本文在分析和考察我國公立高校改革的問題之窗、政治之窗基礎(chǔ)上，將進一步探討既有助于解決相關(guān)問題又與政治需求相符的政策建議。

二、我國公立高校改革的問題之窗

就問題之窗來看，危機、災(zāi)害、符號以及其他焦點事件可以強化對某一問題的某種預(yù)先存在的知覺，可以充當(dāng)預(yù)警，可以影響政策問題的界定［2］（P241）。通常，新的問題類型能使人們意識到有一個比過去單獨看待每一部分時大得多的問題，這又證明應(yīng)該把更多的資源用于重建。而預(yù)算考慮常常使政策制定者及其接近者們不能對某些備選方案、創(chuàng)新舉措或政策建議進行認(rèn)真細(xì)致的思考，或者至少迫使他們?yōu)榱藴p少預(yù)計開支而修改他們的政策建議，有些甚至被完全忽略了。因此，在預(yù)算約束很嚴(yán)格的時候，往往會出現(xiàn)一些廉價的政策項目：一是其中有些項目試圖規(guī)制、控制費用的上漲；二是政策制定者相信這類項目會省錢；三是每當(dāng)一些需要大筆開支的創(chuàng)新項目不可能做到時，人們的注意力就會力轉(zhuǎn)向一些耗資不多的創(chuàng)新項目［2］（P134－135）。

我國自1996年高等學(xué)校收費改革以來，已初步形成了以國家財政投入、學(xué)雜費和事業(yè)收入為主，以社會捐贈和民間辦學(xué)經(jīng)費為輔的高等教育投融資格局。由于其他社會主體的廣泛參與有限，國家和大學(xué)生家庭承擔(dān)了較大的投資壓力。因此，政府、大學(xué)、家庭和大學(xué)生都迫切希望用更高的大學(xué)生就業(yè)率、成功（才）率來證明“上大學(xué)”是值得的、是正確的。但一些問題表明大學(xué)生的成才率、就業(yè)情況并不樂觀。首先，根據(jù)教育部網(wǎng)站2013年9月公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2012年研究生畢業(yè)人數(shù)486455人，普通本?？飘厴I(yè)人數(shù)6247338人，成人本?？飘厴I(yè)人數(shù)1954357人，網(wǎng)絡(luò)本?？粕厴I(yè)人數(shù)1360870人，其他自考助學(xué)班、進修班、培訓(xùn)班、留學(xué)生等畢業(yè)生人數(shù)合計7788450人［4］。大學(xué)文憑和大學(xué)生的身份作為一種社會稀缺資源的優(yōu)勢正日益消失。其次，2001年我國應(yīng)屆本科畢業(yè)生就業(yè)率為80%，2009年已下滑至68%左右［5］（P33）。根據(jù)全國高等學(xué)校學(xué)生信息咨詢與就業(yè)指導(dǎo)中心在全國范圍內(nèi)進行的2011年中國大學(xué)生就業(yè)狀況調(diào)查，2011年畢業(yè)生平均簽約比率為47. 06%，其中211與985工程高校的簽約率達到49. 3%［6］（P20—21）。大學(xué)生就業(yè)難問題已經(jīng)成為各級政府不可忽視的社會問題。再次，2014年上半年中國經(jīng)濟增長速度為7.4%，而且由于目前中國經(jīng)濟正經(jīng)歷“經(jīng)濟增速的換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛期、前期刺激措施的消化期”的三期疊加，未來幾年內(nèi)的發(fā)展速度都不容樂觀，這將使原本就存在著就業(yè)難的大學(xué)生群體面臨更加嚴(yán)峻的就業(yè)形勢。

以上這些問題信號表明，由于受預(yù)算約束的限制，改革前期一些高校只忙于招生數(shù)量和硬件設(shè)施的的擴張，忽視了對高等教育“質(zhì)”的維度的規(guī)劃和打造，從而使大學(xué)校園內(nèi)外彌漫著各種功利主義。由此產(chǎn)生的新問題是，人們一方面選擇上大學(xué)，另一方面卻又對大學(xué)充滿各種不信任、失望和質(zhì)疑，大學(xué)的獨特社會價值和文化魅力正在逐漸喪失。因此，我國公立高校必須從單純擴招和擴張的外延式發(fā)展；轉(zhuǎn)向打造大學(xué)生職業(yè)能力優(yōu)勢，對大學(xué)生的生產(chǎn)力和創(chuàng)造力進行合理引導(dǎo)和分流，樹立大學(xué)文化品牌形象和專業(yè)比較優(yōu)勢的內(nèi)涵式發(fā)展。從而通過對大學(xué)發(fā)展目標(biāo)的再認(rèn)識和再界定開啟我國公立高校改革的問題之窗。

三、我國公立高校改革的政治之窗

哈貝馬斯認(rèn)為，在交往行為的溝通過程中，“主體間通過交往達成共識，（主體的）共性在于：規(guī)范的一致性、共享命題知識以及相互信任對方的真誠性”［7］（P293）。哈貝馬斯強調(diào)，交往行動的核心是建立“主體間性”，即自主的、平等的主體間平等的、合理的交互關(guān)系或相互作用。公共領(lǐng)域則是交往主體間非強制性地形成公共意見和輿論的無形的公共空間，它為交往主體提供展示和交流的公開化平臺。公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性和機制性安排會影響交往主體和主體間性，進而影響主體間共識的達成。因此，“大學(xué)”作為為由教師和學(xué)生、大學(xué)和其他社會組織之間“特殊的”交往行為構(gòu)成的“公共領(lǐng)域”，其社會功能和運行績效取決于，在特定的歷史條件下，教師和學(xué)生、大學(xué)和其他社會組織是否是有效交往的主體？以及是否具備有效交往的“主體間性”？

首先，現(xiàn)代大學(xué)在振興國家和地區(qū)經(jīng)濟、培養(yǎng)實用型人才、促進科研創(chuàng)新和發(fā)展知識產(chǎn)業(yè)等方面發(fā)揮越來越重要的作用，因而現(xiàn)代大學(xué)要加強與國家、市場和社會等多元主體的合作與交流，以獲取更多的經(jīng)費支持和更高的社會知名度。其次，組織功能的分化使大學(xué)和家長，老師和學(xué)生的目標(biāo)在信息非對稱下日益分化。大學(xué)關(guān)注組織自身的可持續(xù)發(fā)展，家長關(guān)心自己的教育投資產(chǎn)出，教師更關(guān)注提高自身的科研生產(chǎn)力和專業(yè)被認(rèn)可度，學(xué)生更關(guān)注提升自身的市場需求勝任力和執(zhí)行力，從而使現(xiàn)代大學(xué)的主體間性日益向師生關(guān)系弱化和斷裂下的“機械式”和“無意義”對話轉(zhuǎn)化。具體來看，現(xiàn)代大學(xué)主要依據(jù)專業(yè)性規(guī)劃對學(xué)生進行系統(tǒng)化培養(yǎng)和訓(xùn)練，但由于人才培養(yǎng)規(guī)劃依據(jù)的主要是前期的人才市場需求，因此它所反應(yīng)的專業(yè)需求往往具有滯后性。這也是為什么“大而全”的專業(yè)教育和訓(xùn)練，以及強調(diào)自由選擇的“學(xué)分制”仍難以改變?nèi)找孀叩偷拇髮W(xué)生就業(yè)率和課堂出勤率。

其次，市場需求具有職業(yè)性和多變性的特點，但現(xiàn)代大學(xué)的教學(xué)方式往往過于強調(diào)自由選擇性而非目標(biāo)整合性；側(cè)重教育教學(xué)的消費性和服務(wù)性，忽視教育教學(xué)的創(chuàng)造性和治理性。事實上，網(wǎng)絡(luò)社會使學(xué)生獲得更多更便捷獲取專業(yè)知識的平臺和渠道，供大于求的市場環(huán)境更看重人才的職業(yè)優(yōu)勢、職業(yè)競爭力和創(chuàng)造性，以及對社會環(huán)境和組織文化的適應(yīng)性和融合性。這意味著，教師的專業(yè)權(quán)威在現(xiàn)代社會受到消費者主權(quán)和信息社會的多重挑戰(zhàn)，而學(xué)生的學(xué)習(xí)動力則受到自我規(guī)劃和自我發(fā)展的自由選擇權(quán)的考驗。在“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)的負(fù)向激勵下，大學(xué)文化和大學(xué)生價值觀將日益下滑，這將進一步引發(fā)社會對“現(xiàn)代大學(xué)”作為專業(yè)知識“發(fā)源地”和專業(yè)人才“生產(chǎn)者”的質(zhì)疑和不信任，從而因話語權(quán)的流逝使現(xiàn)代大學(xué)陷入嚴(yán)重的發(fā)展困境。也就是說，“投資—生產(chǎn)—需求”分化的現(xiàn)代大學(xué)人才培養(yǎng)模式，在“供大于求”的外部環(huán)境，以及信息化和網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代社會存在著低效、甚至無效的風(fēng)險。因此必須通過需求整合的“主體間性”重構(gòu)促進現(xiàn)代大學(xué)交往主體的再聚集和回歸，從而通過資源整合基礎(chǔ)上的利益分流和增進開啟我國公立高校改革的政治之窗。例如，2014年國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組先后同意了清華大學(xué)和北京大學(xué)的綜合改革方案，其中清華大學(xué)的綜合改革方案即重在教師、學(xué)生、校友、課程、專業(yè)和科研教學(xué)等六大資源的整合［8］。

四、我國公立高校改革的政策之窗

通過重構(gòu)主體間“需求整合的聚集式對話”促進大學(xué)交往主體的回歸；通過將“投資—生產(chǎn)—需求”分化和分工的現(xiàn)行人才培養(yǎng)模式，轉(zhuǎn)向“投資方和需求方整合、需求方參與生產(chǎn)”的合作型人才培養(yǎng)模式，不僅是強化大學(xué)的專業(yè)人才培養(yǎng)能力和專業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，打造富有社會凝聚力和吸引力的大學(xué)文化的必經(jīng)之路；也是提升國家高等教育支出效率和綜合效益，以及緩解大學(xué)生家庭投資壓力的有效途徑。具體來看，首先應(yīng)打破大學(xué)和其他社會主體的功能邊界，使投資主體參與到大學(xué)對其需求的生產(chǎn)過程中，建構(gòu)大學(xué)與其他社會主體多維、多層次的合作伙伴關(guān)系。其次，根據(jù)投資主體的需求分化，對大學(xué)的師生資源進行整合和重構(gòu)，促進大學(xué)交往主體重返有意義的、真實的交往和對話。也就是說，首先要通過法人化改革打破高校與政府的隸屬關(guān)系，將各級政府作為大學(xué)的投資方和需求方之一，主要通過法定契約與各高校在人才培養(yǎng)和科研項目上合作。

就教師資源的分類和整合來看，可考慮在現(xiàn)有的校院二級組織架構(gòu)下，根據(jù)資格申報和自主選擇將教師劃歸科研型、實踐型和產(chǎn)業(yè)型三大類教師和培養(yǎng)團隊。其中，科研型教師一方面要負(fù)責(zé)專業(yè)理論教學(xué)，另一方面主要負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)性和專業(yè)理論研究。他們面對的需求和投資主體主要是中央政府和學(xué)校。實踐型教師一方面負(fù)責(zé)引導(dǎo)和組織多種形式的實踐教學(xué)，另一方面要積極擴大和加強與各類需求企業(yè)的合作，為學(xué)生們提供更多企業(yè)實踐和就業(yè)機會。他們面對的需求和投資主體主要是各類企業(yè)和眾多家長。產(chǎn)業(yè)型教師一方面負(fù)責(zé)創(chuàng)業(yè)課程的組織和教學(xué)，另一方面要加強與各級地方政府，以及各類公益組織的合作和交流，重點推進地區(qū)發(fā)展、社會發(fā)展和學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)。他們面對的需求和投資主體主要是各級地方政府、各類公益和社會組織，以及部分家長。為此，應(yīng)打破現(xiàn)行統(tǒng)一的大學(xué)教師薪酬評價和職稱評定體系，而是針對各類教師的職業(yè)重點制定各具特色的人才激勵和可持續(xù)發(fā)展機制。建議根據(jù)組織目標(biāo)劃分為“團隊基礎(chǔ)工資+教學(xué)績效工資+科研（實踐）績效工資”等三部分。其中，“團隊基礎(chǔ)工資”建議根據(jù)全?；蛉旱哪甓仍u比情況劃分為1－3個檔次，以激發(fā)教師團隊的凝聚力和競爭力?！敖虒W(xué)績效工資”建議根據(jù)不同教學(xué)課程組的特點制定相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，例如，對于講授“專業(yè)核心課程”的老師重點考察其授課內(nèi)容的前沿性和權(quán)威性；對于講授“專業(yè)基礎(chǔ)課程”的老師重點考察其授課內(nèi)容的豐富性，以及形式的生動性；對于講授“專業(yè)拓展（創(chuàng)新）課程”的老師重點考察其授課內(nèi)容的專業(yè)拓展性和創(chuàng)新性，以及形式的新穎性等。“科研（實踐）績效工資”建議劃分為“團隊科研、個體科研和指導(dǎo)學(xué)生科研”三部分。

就學(xué)生資源的分類和整合來看，大學(xué)在招生名額的設(shè)定上亦應(yīng)在現(xiàn)有的專業(yè)劃分基礎(chǔ)上進一步劃分為：國家培養(yǎng)型、大學(xué)自主培養(yǎng)型、國家和大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)型、企業(yè)培養(yǎng)型、地區(qū)培養(yǎng)型、社會培養(yǎng)型和家庭培養(yǎng)型。大學(xué)生的培養(yǎng)經(jīng)費將分別由各類投資主體承擔(dān)，投資主體的收益則是低成本的人力資源培訓(xùn)投入和高素質(zhì)的人力資本儲備。為此，應(yīng)根據(jù)不同需求和投資主體的具體意向有針對性地設(shè)定高考內(nèi)容和形式，以及差別性的收費、培養(yǎng)和資助機制。建議科研型教師團隊主要培養(yǎng)國家需求的、具有較為深厚的專業(yè)理論基礎(chǔ)，具有社會歷史責(zé)任感和公共精神，具有基本的社會問題意識和基礎(chǔ)的科研分析能力的“公共型人才”。實踐型教師團隊主要培養(yǎng)企業(yè)需要的，具有熟練的專業(yè)操作能力，符合企業(yè)價值觀和文化需求，遵循基本的社會道德規(guī)范，具有發(fā)現(xiàn)實踐問題的洞察力，以及解決實踐問題的分析和執(zhí)行力的“企業(yè)型人才”。產(chǎn)業(yè)型教師團隊主要培養(yǎng)社會需要的，具有高度資源整合能力，具有社會公益精神和創(chuàng)新力，敢于迎接挑戰(zhàn)和問題，能夠及時發(fā)現(xiàn)并運用各種發(fā)展機會的“創(chuàng)業(yè)型人才”。在供需合作的人才培養(yǎng)模式下，各類人才培養(yǎng)方案應(yīng)由大學(xué)協(xié)同投資（需求）主體共同制定，以突出人才培養(yǎng)過程和職業(yè)目標(biāo)的聚焦性。

就大學(xué)社會功能的分類和整合來看，由于外部市場環(huán)境逐漸由“供不應(yīng)求”到“供大于求”，大學(xué)的人才培養(yǎng)功能有所弱化；由于市場經(jīng)濟加速和擴大了科技的生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化能力，大學(xué)的科學(xué)研究功能被極大地強化了；由于市場經(jīng)濟要求各地區(qū)發(fā)展各具特色的競爭優(yōu)勢，并通過大量社會中介和公益組織的創(chuàng)新培育優(yōu)良的市場環(huán)境，大學(xué)的社會服務(wù)功能頗具發(fā)展?jié)摿?；由于網(wǎng)絡(luò)社會使大學(xué)逐漸失去了其作為知識集散地的壟斷性和權(quán)威性，再加上現(xiàn)代大學(xué)目標(biāo)的多樣性和功利性，大學(xué)的“文化傳承”功能被極大地弱化和忽視了，現(xiàn)代大學(xué)正日益失去其濃厚的文化底蘊和精神支柱。因此，我國公立高校改革應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行市場經(jīng)濟體制下社會需求的轉(zhuǎn)變，對大學(xué)的傳統(tǒng)功能進行優(yōu)化整合。建議在“企業(yè)型人才”的培養(yǎng)上強調(diào)“人才培養(yǎng)、應(yīng)用型科研和服務(wù)社會”的功能整合和優(yōu)化；在“創(chuàng)業(yè)型人才”的培養(yǎng)上強調(diào)“人才培養(yǎng)、社會服務(wù)和文化傳承”功能的整合和優(yōu)化；在“公共型人才”的培養(yǎng)上強調(diào)“人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)理論研究和文化傳承”功能的整合和優(yōu)化。即在供需雙方信息有效溝通的基礎(chǔ)上，將大學(xué)生的專業(yè)能力打造、綜合素質(zhì)培養(yǎng)，具體融合到大學(xué)各項功能的實現(xiàn)過程中來，從而使大學(xué)的各項功能在動態(tài)整合的過程中相互強化?？傊?，我國公立高校改革政策之窗的開啟有賴于進一步推進大學(xué)法人化改革，以及教師、學(xué)生資源和大學(xué)功能的分類和整合。

［1］［美］保羅·A·薩巴蒂爾.政策過程理論［M］.彭宗超，等譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004.

［2］［美］約翰·金登.議程、備選方案與公共政策［M］.丁煌，等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.

［3］秦福利.對我國高等教育財政性經(jīng)費投入比例偏高的審視［J］.教育科學(xué)，2011，（2）.

［4］中華人民共和國教育部.高等教育學(xué)校（機構(gòu)）學(xué)生數(shù)［EB. httP：//www.moe.edu.cn/Publicfiles/business/htmlfiles/moe/ s7567/201309/156872.html.

［5］袁暉光.大學(xué)生就業(yè)難本質(zhì)探源［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2013.

［6］2011年中國大學(xué)生就業(yè)狀況調(diào)查［J］.職業(yè)技術(shù)教育，2011，（33）.

［7］［德］尤爾根·哈貝馬斯.交往行為理論［M］.曹衛(wèi)東譯，上海：上海人民出版社，2004.

［8］清華大學(xué).清華大學(xué)關(guān)于全面深化教育教學(xué)改革的若干意見［EB.httP：//news.tsinghua.edu.cn/Publish/news/4205/2014/ 20141017142602293970435/20141017142602293970435_. html.

（責(zé)任編輯陳文興）

D601

A

1671-0681（2015）03-0111-04

高紅（1977－），女，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院講師，黑龍江大學(xué)法學(xué)院博士后；閔小瑤（1993－），女，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院土地資源管理專業(yè)本科生；岳天祥（1993－），男，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院土地資源管理專業(yè)本科生。

2015-02-03

本文系國家社會科學(xué)基金重點項目《推進我國事業(yè)單位分類改革實施戰(zhàn)略與相關(guān)政策研究》（項目批準(zhǔn)號：13AGL008），教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃基金項目《事業(yè)單位的法人分類與治理結(jié)構(gòu)研究：基于組織功能分化與重構(gòu)的視角》（項目批準(zhǔn)號：14YJA810002），以及黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃年度項目《事業(yè)單位管理制度創(chuàng)新研究》（項目批準(zhǔn)號：14D065）的階段性成果之一。本文得到了黑龍江大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目《網(wǎng)絡(luò)社會下大學(xué)生學(xué)習(xí)的特點與類型研究》，和黑龍江大學(xué)2014年學(xué)生學(xué)理論課題《高校青年志愿者志愿服務(wù)動力因素與長效機制研究》的支持。