□游建勝

海島包括有居民海島和無居民海島。據(jù)全國海島資源綜合調(diào)查，我國海域共擁有高潮線以上面積大于500平方米的海島6961個 （不含臺港澳所屬海島，下同），海島總面積6691平方公里、海島岸線總長度12710公里。其中有6500多個是無居民海島。無居民海島及其周圍海域擁有豐富的海洋資源和重要的海洋權(quán)益，是我國發(fā)展海洋第二經(jīng)濟帶、建設(shè)海洋強國的重要陣地。對無居民海島的戰(zhàn)略重要性及其存在的問題和開發(fā)對策進行積極的探索，對于發(fā)展海洋經(jīng)濟、鞏固國防基地、維護海洋權(quán)益等都具有十分重要的現(xiàn)實意義和深遠的戰(zhàn)略意義。

一、無居民海島永續(xù)存在的戰(zhàn)略意義

無居民海島沒有常住人口，但對維護國家海洋權(quán)益、確保國防戰(zhàn)略利益、促進海洋資源合理開發(fā)、保護海域生態(tài)環(huán)境和海洋生物多樣性、促進海洋減災(zāi)防災(zāi)等方面都具有十分重要的作用。因此只要無居民海島永續(xù)存在，其重要意義就能得到充分體現(xiàn)。

第一，從維護海洋權(quán)益來看，海島是沿海主權(quán)國家確定領(lǐng)?；€的重要基點，領(lǐng)海基線以外12海里之內(nèi)的海域?qū)儆陬I(lǐng)海，再往外24海里的區(qū)域是毗連區(qū)，領(lǐng)海再往外200海里的海域是屬于專屬經(jīng)濟區(qū)范圍。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，孤懸海外的海島也同樣擁有領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)的相關(guān)權(quán)利。計算表明，一個海島所擁有的具有完全主權(quán)的領(lǐng)海面積為452平方海里，專屬經(jīng)濟區(qū)14萬多平方海里。

第二，從確保國防戰(zhàn)略利益來看，海島是陸地向海洋的延伸和拓展，是不沉的“航空母艦”，也是維護海洋權(quán)益和確保海島資源開發(fā)、保護的重要基礎(chǔ)和根本保障。一些海島雖然很小，沒有居民長住，但因其有一定的面積，還是可以用于人類居住的，這些海島作為鞏固國防基地具有很重要的戰(zhàn)略意義。如我國南沙群島就有很多這樣的無居民海島，由于具有這些重要戰(zhàn)略意義，其中有一些海島因此被周邊國家所非法侵占?？梢哉f，因為海島的存在，國家的作戰(zhàn)和防御空間向縱深得到了拓展，為可能引發(fā)的軍事斗爭贏得了非常重要的預(yù)警時間和緩沖空間。

第三，海島及其周圍海域蘊藏有大量的海洋資源，是彌補陸地資源不足的重要保障。如海島周圍的海域中的漁業(yè)資源、空間資源、海底中的礦產(chǎn)資源都十分豐富，如海洋漁業(yè)、港口交通、海島油氣等等，都屬于海島擁有者所有，這也是《聯(lián)合國海洋法公約》所規(guī)定和認可的。按生物學(xué)的估算標準，淺海中生物年生產(chǎn)量相當于每平方米每年2000大卡，陸地農(nóng)田大約為每平方米每年3000大卡，則一個海島452平方海里的領(lǐng)海海域，其年生物生產(chǎn)量相當于25萬畝耕地的生物學(xué)產(chǎn)量。如果這些海島位于河流入?？诟浇?，由于河流帶來大量陸地有機物等營養(yǎng)物質(zhì)，這些海島周圍的海域年生物生產(chǎn)量更高，甚至高達10倍以上。此外海島的專屬經(jīng)濟區(qū)中也有相當一部分海域也是可以開發(fā)的，其生物生產(chǎn)量更可觀，如果認真開發(fā)更可以有效緩解陸地耕地緊張和解決沿海發(fā)展用地的大問題。

第四，海島及其周圍海域構(gòu)成了獨特完整的海域生態(tài)系統(tǒng)，海洋生物多樣性突出，基因資源豐富，是開展海洋科學(xué)研究和合理開發(fā)、保護海島的重要基礎(chǔ)。國家圍繞海島劃定并審批了不少國家級或地方各級的海洋自然保護區(qū)，用于保護特殊的海島生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性，而且有專門的財政預(yù)算支出用于這些保護區(qū)管理。

第五，相對于海岸帶來說，海島位于沿海的外側(cè)，對很多海洋災(zāi)害具有先期的緩沖衰減作用。很多海域因為有外側(cè)海島的存在及其對災(zāi)害的阻擋，如風(fēng)暴潮、臺風(fēng)等經(jīng)過海島時會得到一定的緩沖衰減，因此對沿海地區(qū)所帶來的損失也會有相應(yīng)的減少。同時，海島本身的永續(xù)存在是海島價值充分體現(xiàn)的核心，因此海岸侵蝕、海水入侵、滑坡崩塌等對海島造成的損害也要認真予以預(yù)防。

二、無居民海島開發(fā)保護現(xiàn)狀及其問題分析

在改革開放以前，無居民海島主要是作為國防前哨、軍事基地存在，而海島其它的經(jīng)濟、社會等價值并沒有得到充分認識和挖掘，這種狀況一直延伸到上世紀九十年代?！堵?lián)合國海洋法公約》簽約過程中和生效后，無居民海島的重要性開始引起了國家和人們的重視。該公約第121條規(guī)定：“1.島嶼是四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域；2.除第3款另有規(guī)定外，島嶼的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架應(yīng)按照本公約適用于其他陸地領(lǐng)土的規(guī)定加以確定；3.不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架”?？梢?，所有的海島，只要能維持人類居住或其本身具備經(jīng)濟生活的條件，就可以擁有全部的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的權(quán)利。因此海島除了軍事戰(zhàn)略利益之外還有其它更多的經(jīng)濟、社會、生態(tài)價值。

上世紀九十年代，國家組織開展了全國海島資源綜合調(diào)查，基本摸清了全國海島的數(shù)量、面積、居民及其開發(fā)保護等情況，研究提出了海島開發(fā)利用的初步設(shè)想。此后，海島特別是有居民海島，開發(fā)利用程度得到很大提高，也引發(fā)了海島生態(tài)環(huán)境惡化、資源過度利用等一系列問題。無居民海島的開發(fā)也逐漸吸引了一些單位和個人的注意，但由于沒有相應(yīng)的法律法規(guī)和政策的保障，保護和開發(fā)都受到了諸多制約。2010年3月1日，《中華人民共和國海島保護法》正式實施，規(guī)范了對無居民海島的保護和開發(fā)利用問題。同時，國家有關(guān)部門還在調(diào)查研究基礎(chǔ)上公布了擬列入第一批開發(fā)的無居民海島名錄，對無居民海島的命名、更名等也進行了規(guī)范。但是無居民海島的開發(fā)與保護畢竟歷史短暫，在理論基礎(chǔ)和實際操作以及海島本身都還存在不少問題：

第一，有關(guān)無居民海島開發(fā)與保護的法律層面上已有了《中華人民共和國海島保護法》，但涉及到無居民海島開發(fā)與保護的具體配套政策、操作程序、市場監(jiān)管、準入機制和退出機制等都不夠健全完善，尚沒有具體的法律法規(guī)。

第二，無居民海島的具體權(quán)屬關(guān)系還要進一步厘清。國家法律規(guī)定，無居民海島屬于國家所有。對于一些從來沒有漁民固定時間來休息的海島，只是偶爾來島上休整，可以比較容易地歸結(jié)為無居民海島；而對于一些海島，雖然沒有居民長期固定居住，但是在漁獲季節(jié)或某個特別的時間，有一些固定的漁民都要來島上休整，或者約定俗成地在海島上種植一些具有季節(jié)性的作物，是否可以判別為無居民海島，其所有權(quán)是屬于國家所有還是集體所有，還有待于進一步探討。

第三，無居民海島往往遠離海岸帶，與陸地有一定的距離，只有少數(shù)的漁民能夠偶爾到達。無居民海島轉(zhuǎn)讓給企業(yè)或個人使用后，如果出現(xiàn)過度開發(fā)或不按審批的規(guī)劃開發(fā)使用，則容易造成海島生態(tài)環(huán)境破壞或造成海洋污染，而政府要進行有效的監(jiān)督則要耗費較高的執(zhí)法成本，取證也不容易，群眾的監(jiān)督視線往往也不容易到達這些海島。特別是無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，對在無居民海島上建設(shè)需要的材料或臨近開發(fā)區(qū)的海島，為節(jié)省建設(shè)費用，有些不從陸地上運輸，而是炸島取石、挖沙圍海、墾殖荒地等，以至于一些島嶼的海拔標高大大降低，影響了海島的永續(xù)存在。

第四，對無居民海島重要性的認識還有待于進一步提高。我國擁有高潮線時面積大于500平方米的海島只有6961個，其中還有一些海島被非法侵占。海島總量有限，與人類發(fā)展歷史相比較，海島屬于不可再生資源，其重要意義在海洋經(jīng)濟效益、國防戰(zhàn)略利益等方面都有體現(xiàn)，但具體究竟體現(xiàn)在海洋經(jīng)濟中的哪一產(chǎn)業(yè)，體現(xiàn)在國防戰(zhàn)略利益中的哪一方面，不同的海島功能定位不同，但迄今為止還沒有系統(tǒng)有效的研究。其中對無居民海島的研究更少，無居民海島究竟有哪些用途也還沒有完全掌握，僅有一些知識，遠遠不夠全面，也就是說對無居民海島重要性的認識還要進一步提高。

第五，無居民海島具有獨特的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，具有重要的科學(xué)研究價值，但是無居民海島往往陸地面積小，植被不發(fā)達，生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)系統(tǒng)不完善，一旦開發(fā)保護不當就容易使海島生態(tài)環(huán)境遭受破壞，而且一旦受到破壞就難以恢復(fù)。

第六，現(xiàn)有的一些無居民海島及其周邊的海域已被過度開發(fā)。無居民海島的資源及其環(huán)境條件被任意取用，被周圍無組織的群眾掠奪性地開發(fā)，使海島的資源與環(huán)境都受到破壞，個別嚴重的還使得海島的海拔標高受到影響，危及海島的持續(xù)存在。這些都急待加強監(jiān)督管理。

三、無居民海島開發(fā)和保護的若干思考

無居民海島數(shù)量有限，其開發(fā)和保護都必須嚴格遵守國家的法律法規(guī)，必須在國家的嚴格管控下組織實施。本文提出了無居民海島開發(fā)與保護的若干對策思考如下。

第一，明確無居民海島開發(fā)與保護的基本原則。無居民海島總量有限，海島陸域面積小，是一種海洋國土，因此無居民海島開發(fā)與保護的基本原則應(yīng)該是：在確保無居民海島永續(xù)存在的基礎(chǔ)上，采取十分珍惜、限量有償供應(yīng)和健康可持續(xù)發(fā)展的原則，在有海島特殊開發(fā)需求、陸地?zé)o法替代的情況下經(jīng)公開、公平和透明的方式可以將少數(shù)的無居民海島使用權(quán)進行出讓。

第二，制定完善無居民海島的法律法規(guī)政策體系?！吨腥A人民共和國海島保護法》已于2010年3月1日正式實施。隨后國家海洋局和國家財政部于2010年6月正式頒發(fā)了 《無居民海島使用金征收使用管理辦法》，對無居民海島使用權(quán)的出讓、評估等進行了規(guī)定。但由于無居民海島的開發(fā)與保護還涉及到具體的配套政策、操作程序、市場準入機制和退出機制等等，都還需要制定具體的可操作的規(guī)范。既使已有明確的無居民海島使用金征收管理辦法，但具體征收標準在不同區(qū)域還是有很大區(qū)別的，在同一區(qū)域內(nèi)不同無居民海島之間由于海島景觀的區(qū)別其標準也應(yīng)該是不一樣的。

第三，研究確定每個無居民海島的功能定位。無居民海島除了具有國家權(quán)益、國防戰(zhàn)略利益之外還有很大的經(jīng)濟、社會價值。這些價值是由無居民海島周圍的海域資源環(huán)境狀況和其所能依托的陸地海岸及其沿岸的經(jīng)濟、社會發(fā)展現(xiàn)狀等所決定的，也就是取決于無居民海島的功能定位。對無居民海島的功能定位要準確，要有一定的前瞻性和可操作性，要為未來的海洋經(jīng)濟發(fā)展預(yù)留一定的發(fā)展空間。例如，位于臺灣海峽中的無居民海島，與黃海中的無居民海島，其功能定位應(yīng)該是有所不同、有所側(cè)重的。因為臺灣海峽是國際航海運輸大通道和我國海上南北交通的主通道，也是大陸與臺灣聯(lián)系的“橋梁”和過渡帶，評估臺灣海峽中的無居民海島功能定位時應(yīng)該要充分考慮這些因素的影響。

第四，對無居民海島實行分類保護。無居民海島功能定位以保護為主，在不影響海島主導(dǎo)功能發(fā)揮的情況下，探討兼容其他功能進行開發(fā)利用?？蓪o居民海島分為特殊保護類、一般保護類、適度利用類。特殊保護類海島包括領(lǐng)?；c海島和海洋保護區(qū)內(nèi)的海島，這些海島在海洋權(quán)益方面有重要價值或者對海洋生態(tài)系統(tǒng)有重要意義，基點島禁止實施開發(fā)利用活動，保護區(qū)內(nèi)海島應(yīng)消除和減少人為的不良影響； 一般保護類島沒有明顯的資源優(yōu)勢，目前或近期不具備開發(fā)條件，因此近期以保護為主，遠期根據(jù)實際情況再做適當調(diào)整；適度利用類海島具有明顯的優(yōu)勢資源，可根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需求，在生態(tài)環(huán)境承載力范圍內(nèi)，要進行旅游娛樂、交通運輸、工礦建設(shè)、漁業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)林牧業(yè)、能源開發(fā)、公共服務(wù)等適度開發(fā)利用。

第五，編制綜合性的無居民海島開發(fā)保護規(guī)劃。2011年4月，國家海洋局聯(lián)合遼寧、山東、浙江、福建等省向社會公布了第一批176個可開發(fā)利用的無居民海島名錄。其后，浙江省寧波市所屬的無居民海島旦門山島的使用權(quán)首次轉(zhuǎn)讓給寧波的一家企業(yè)，是我國第一例成功轉(zhuǎn)讓的無居民海島使用權(quán)案例。此后，全國各地陸續(xù)掀起了無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和開發(fā)無居民海島的熱潮。

在轉(zhuǎn)讓無居民海島使用權(quán)之前，必須編制有層次性的海島開發(fā)保護規(guī)劃。在國家海島保護規(guī)劃的基礎(chǔ)上，沿海各?。ㄊ?、區(qū)）也要制定省級海島保護規(guī)劃，站在全國全省長遠發(fā)展的角度、超越各涉海行業(yè)和部門利益進行科學(xué)的研究和編制。規(guī)劃要涉及到海島的基本情況，包括氣候、水文、地質(zhì)、地貌、土壤、植被、林業(yè)和歷史沿革、土地利用等等，和海島周圍海域的海水資源環(huán)境、海洋化學(xué)等，特別要認真研究海島與海岸陸地、其它海島之間的關(guān)聯(lián)條件、社會經(jīng)濟聯(lián)系等等。同時還要注意開展海島水文氣候調(diào)查，特別注意海島種類災(zāi)害等，為海島開發(fā)保護提供基礎(chǔ)條件。

第六，研究確定無居民海島的歷史沿革及其權(quán)利屬性。從國家法律層面上講，無居民海島是國家所有，沒有任何異議。但考慮到每個無居民海島的具體情況還是要具體問題具體研究。如福鼎市以東海面上的星仔島，平時無人居住，但臺山島的漁民在捕漁季節(jié)則經(jīng)常在此島休養(yǎng)，過去還有簡易的房屋建筑等。如果將此島作為無居民海島，將其使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)或個人使用，則勢必影響這些漁民的生產(chǎn)生活。所以海島的權(quán)利屬性很重要，要進行認真的研究和合理的評估，才能確定該海島使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓等等。

第七，健全完善系統(tǒng)的完整的無居民海島價值評估體系。國家明確了無居民海島的有償使用制度和繳納無居民海島使用金規(guī)定，并曾發(fā)布了使用金評估試行方案，形成了無居民海島的初步評估體系,但還有待于進一步健全完善。首先要建立健全科學(xué)系統(tǒng)的無居民海島價值的評估標準。海島的評估極為復(fù)雜，既要考慮海島上的情況，也要考慮周圍海域的海洋情況，還要考慮所依托陸地的情況及其陸海聯(lián)動情況，還要為海洋未來的發(fā)展預(yù)留可以一定的空間。其次要建立完整的評估程序。海島的評估要從調(diào)查入手，到海島價值的最終確定，都要有科學(xué)的依據(jù)，要有量化指標。第三是培育和建立健全評估機構(gòu)和評估隊伍。目前很重要的一項工作就是要大量培育海島海洋評估隊伍和評估機構(gòu)，這樣政府轉(zhuǎn)讓出去的海洋海島評估工作才會有機構(gòu)隊伍承接。

第八，建立規(guī)范的無居民海島使用權(quán)市場流轉(zhuǎn)體系。市場要在資源配置中起決定性作用，建立健全規(guī)范有序的無居民海島使用權(quán)市場流轉(zhuǎn)體系就顯得十分必要。無居民海島使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和“二級市場”上的流轉(zhuǎn)必須基于經(jīng)批準的無居民海島綜合性開發(fā)保護規(guī)劃的基礎(chǔ)之上。鑒于全國各地海島流轉(zhuǎn)情況，全國要建立無居民海島使用權(quán)的交易市場，通過“云計算”信息系統(tǒng)建立全國統(tǒng)一的無居民海島市場流轉(zhuǎn)體系。無居民海島一旦轉(zhuǎn)讓出去，作為一項重要的財產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)該允許在二級市場進行流轉(zhuǎn)。

第九，認真制定和落實無居民海島的防災(zāi)減災(zāi)措施。影響海島的海洋災(zāi)害主要有風(fēng)暴潮、海浪和海水入侵、海岸侵蝕、崩塌等各類地質(zhì)災(zāi)害。崩塌一是因為開發(fā)引起人為的地質(zhì)災(zāi)害；二是自然原因引發(fā)的災(zāi)害。此外，海島周圍的海域水體受到污染，也會給無居民海島造成損失，如赤潮、海上溢油等。因此無居民海島開發(fā)之前要研究海島海洋災(zāi)害情況、落實防災(zāi)減災(zāi)措施、預(yù)先建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)工程，保證海島的開發(fā)與保護不會對海島造成損失，避免無居民海島的永久滅失。

第十，加強宣傳，提高對無居民海島重要性的認識。無居民海島的保護和開發(fā)對于海洋綜合管理來說無疑是新生事物，是近幾年才啟動的。社會對無居民海島的認識也是剛剛開始,還是十分淺顯。因此，當務(wù)之急是要加大宣傳力度，提高各級政府對無居民海島重要性的認識，提高全社會對無居民海島經(jīng)濟社會生態(tài)環(huán)境效益重要性的認識，注重對無居民海島的保護。要有“保護海島，就是保護未來”的概念;要采取各種宣傳手段，宣傳無居民海島的重要性;還要通過學(xué)術(shù)交流和戰(zhàn)略研討等辦法，大力宣傳無居民海島及其海洋權(quán)益，為無居民海島的開發(fā)與保護決策奠定科學(xué)的廣泛的基礎(chǔ)。

[1]張海文：《聯(lián)合國海洋法公約》，海洋出版社，2006年12月版。

[2]《中華人民共和國海島保護法》，http：//www.gov.cn/flfg/2009-12/26/content_1497461.htm。

[3]全國海島資源綜合調(diào)查報告編寫組：《全國海島資源綜合調(diào)查報告》，海洋出版社，1996年4月版。

[4]鹿守本編著：《海洋資源與可持續(xù)發(fā)展》，中國科學(xué)技術(shù)出版社，1999年9月版，第102—105頁。

[5]國家海洋局：《2011年海島管理公報》，http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/tjxx/201312/t20131204_1294982.htm